פסק-דין בתיק רע"פ 322/03
בבית המשפט העליון
רע"פ 322/03
רע"פ 372/03
בפני:
כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופטת ד' דורנר
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
המערערים ברע"פ 322/03
1. משה ח. אלי
ע. בע"מ
והמשיבים ברע"פ 372/03:
2. עובדיה אליהו
3. זילברברג מרדכי
4. משה חסון
נ ג ד
המשיבה ברע"פ 322/03
והמערערת ברע"פ 372/03:
מדינת ישראל
ערעורים ברשות על פסק דינו של בית המשפט המחוזי
בתל-אביב-יפו מיום 27.11.2002 בע"פ 70589/02 שניתן
על ידי כבוד סגן הנשיא ש' סירוטה, והשופטים: א' טל,
ד"ר ע' בנימיני
תאריך הישיבה:
א' באדר א התשס"ג
(03.02.2003)
בשם המערערים ברע"פ 322/03 והמשיבים ברע"פ
372/03:
עו"ד יובל קינן
בשם המשיבה ברע"פ 322/03
והמערערת ברע"פ 372/03:
עו"ד נאוה בן-אור; עו"ד אלעד פרסקי
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
חוק פלוני קובע הוראות באשר לחקירת
ביצוען של עבירות בניגוד להוראותיו על ידי עובדי ציבור שאינם שוטרים. החוק אינו
קובע הוראות באשר להגשת אישומים או ניהול התביעה על פיו. היועץ המשפטי לממשלה הסמיך
תובעים לנהל את התביעה לעניין אותו חוק. האם מוסמכים תובעים אלה להגיש אישומים
ולנהל את התביעה בגין עבירות על אותו חוק, בלא שחומר החקירה הועבר תחילה לפרקליט
המחוז? – זו השאלה הניצבת בפנינו בערעורים אלה.
העובדות וההליכים
1. משה ח. אלי ע. בע"מ ושלושת מנהליה
(להלן – הנאשמים) הועמדו לדין פלילי בפני בית משפט השלום בנתניה. כתב האישום ייחס
להם ביצוען של עבירות פשע לפי סעיפים 117(ב)(1) ו-119 לחוק מס ערך מוסף,
התשל"ו-1976 (להלן – חוק מע"מ). כתב האישום נחתם והוגש על ידי יועץ
משפטי במנהל מס ערך מוסף שהוסמך לשמש כ"תובע" על ידי היועץ המשפטי לפי
סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן – חוק
סדר הדין הפלילי).
2. בית משפט השלום (השופטת י' קלוגמן) –
בעקבות טענות ב"כ הנאשמים – קבע כי כתב האישום הוא פגום. הטעם העיקרי לכך הוא
זה: על פי הוראות סעיף 60(א) לחוק סדר הדין הפלילי יש להעביר חומר חקירה בעבירת
פשע לפרקליט המחוז, אשר רק בידיו ההחלטה על העמדה לדין ועל ניהול התביעה. באישום שלפנינו
מוסכם על הכל כי חומר החקירה לא הועבר לפרקליט המחוז. מכיוון שכך, נפל פגם בכתב
האישום אשר תוצאתו הינה בטלותו וסגירת התיק. על פסק דין זה הוגש ערעור לבית המשפט
המחוזי (השופטים ש' סירוטה, א' טל וע' בנימיני). נפסק (מפי השופטת ש' סירוטה) כי
סעיף 60(א) לחוק סדר הדין הפלילי אינו נוגע לעניין, שכן עניינו בהעברת חומר חקירה
מהמשטרה לפרקליט המחוז, ולא בהעברת חומר חקירה מכל גורם אחר לפרקליט המחוז. לדעת
בית המשפט המחוזי, הסעיף הרלבנטי הוא 241(ב) לחוק סדר הדין הפלילי. על פיו יש
להעביר את חומר החקירה (בכל עבירה, ולאו דווקא בפשע) לפרקליט המחוז. אמת, סעיף
241(ב) לחוק סדר הדין הפלילי מוסיף וקובע כי אם נקבע בחיקוק אדם המוסמך לנהל את
התביעה, יש להעביר את חומר החקירה לאותו אדם ולא לפרקליט המחוז. דא עקא, כי חוק
מע"מ אינו מסמיך את מאן דהוא לנהל את התביעה, וההסמכה של "תובע" על
פי הוראות סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי אינה מספיקה לעניין זה. מכיוון שבענייננו
לא הועבר החומר לפרקליט המחוז, נפל פגם בכתב האישום. עם זאת, ניתן לתקן פגם זה
בהעברת חומר החקירה לפרקליט המחוז, אשר יוכל להחליט על הגשת כתב אישום חדש, בין
בעצמו ובין על ידי "תובע" שהוסמך על פי סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין
הפלילי, אשר יוכל לנהל את התביעה. הן המדינה והן הנאשמים ביקשו רשות לערער על פסק
דין זה. הרשות ניתנה.
3. המדינה מסכימה עם בית המשפט המחוזי כי
הוראת סעיף 60 לחוק סדר הדין הפלילי אינה חלה בענייננו. כמו בית המשפט המחוזי, גם
המדינה סבורה, כי ההכרעה בסוגיה שלפנינו מצויה בסעיף 241 לחוק סדר הדין הפלילי.
לדעת המדינה, משהוסמך אדם לשמש כ"תובע", יש להעביר אליו – ולא אל פרקליט
המחוז – את חומר החקירה, ובידיו ההחלטה באשר להגשת כתב אישום וניהול החקירה. תובע
זה כפוף, כמובן, להנחיות היועץ המשפטי לממשלה. לעומתם מגינים הנאשמים על עמדת בית
המשפט המחוזי באשר לצורך להעביר את חומר החקירה לפרקליט המחוז. לטענתם טעה בית
המשפט המחוזי שעה שפיצל בין סמכות ההעמדה לדין (המצויה לפי גישתו רק בידי פרקליט
המחוז) לבין הסמכות לנהל את התביעה (המצויה לפי ניתוחו גם בידי "התובע"
שהוסמך על ידי היועץ המשפטי לממשלה).
המסגרת הנורמטיבית
4. פתרון הבעיה שבפנינו מצוי בדלת אמותיו של חוק
סדר הדין הפלילי. על פיו "המאשים במשפט פלילי הוא המדינה והיא תיוצג בידי תובע
שינהל את התביעה" (סעיף 11). "תובע" מוגדר (בסעיף 12 לחוק סדר הדין
הפלילי) בזו הלשון:
"12. התובעים
(א) ואלה התובעים:
(1) היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו, ואלה הם:
(א) פרקליט המדינה,
משנהו, פרקליטי המחוז ופרקליטים אחרים מפרקליטות המדינה ששר המשפטים קבע את תאריהם
בצו שפורסם ברשומות;
(ב) מי שהיועץ המשפטי
לממשלה הסמיכו להיות תובע, דרך כלל, לסוג של משפטים, לבתי משפט מסויימים או למשפט
מסויים;
(2) שוטר
שנתקיימו בו תנאי הכשירות שקבע שר המשפטים בהתייעצות עם שר הפנים ונתמנה להיות
תובע בידי המפקח הכללי של המשטרה.
(ב) תובע כאמור בסעיף קטן (א)(2) מוסמך לשמש תובע בבתי משפט השלום,
בבתי המשפט העירוניים ובסוגי הליכים בבתי משפט אחרים, הכל כפי שיקבע שר המשפטים
בהתייעצות עם שר הפנים; אולם רשאי היועץ המשפטי לממשלה להורות שסוג של משפטים,
משפט פלוני או הליך פלוני ינוהלו בידי תובע אחר".
משתי הוראות אלה ניתן ללמוד כי המאשימה הינה מדינת
ישראל (ולא היועץ המשפטי לממשלה, כפי שהיה בעבר; ראו גם סעיף 85(2)); כי ההחלטה על
העמדה לדין בשם המדינה נעשית על ידי "תובע"; וכי "תובע" זה
הוא אשר מנהל את התביעה הפלילית. בכך בא לידי ביטוי עקרון ההאחדה, לפיו הסמכות
להגיש כתב אישום והסמכות לנהל את התביעה על פיו מצויה בדרך כלל בידי גורם שלטוני
אחד, הוא ה"תובע" (השוו בש"פ 7438/01 כהן נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(1) 345; בג"ץ 687/87 לוי נ' השופט בוכויץ בית משפט השלום תל-אביב, פ"ד
לג(1) 389, 392). אילו זו היתה המסגרת הנורמטיבית היחידה בענייננו, כי אז לא היתה
ניצבת בפנינו כל בעיה של ממש, שכן ההחלטה להעמיד לדין, הגשת כתב האישום וניהול
התביעה בענייננו נעשה על ידי מי שהוסמך על ידי היועץ המשפטי לממשלה
כ"תובע" על פי סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי, בלא שנדרש כלל
להעביר את חומר החקירה לפרקליט המחוז, ובכך להביא לפיצול אפשרי בעקרון ההאחדה.
מהו, איפוא, מקור הקושי?
5. מקור קושי אחד – עליו עמד בית משפט השלום –
נעוץ בהוראות סעיפים 60 ו-62 לחוק סדר הדין הפלילי. הוראות אלה קובעות לאמור:
"60. העברת חומר חקירה לתובע
(א) חומר שהושג בחקירה בעבירת פשע תעבירו המשטרה לפרקליט מחוז.
(ב) חומר שהושג בחקירה בעבירה שאינה פשע תעבירו המשטרה לתובע המוסמך
לנהל את התביעה, כאמור בסעיף 12 (להלן – תובע מוסמך).
(ג) על אף הוראות סעיף קטן (א) –
(1) פרקליט
המדינה רשאי להחליט כי חומר שהושג בחקירה בעבירות פשע, המנויות בתוספת ראשונה א',
כולן או חלקן, יועבר לתובע מוסמך;
(2) פרקליט מחוז
רשאי להעביר לתובע מוסמך חומר שהושג בחקירה בעבירת פשע, אם מצא כי חומר החקירה
שהועבר אליו אינו מגלה עבירת פשע.
(ד) החלטת פרקליט המדינה לפי סעיף קטן (ג)(1) תפורסם ברשומות".
"62. העמדה לדין וסגירת תיק
(א) ראה תובע שהועבר אליו חומר החקירה שהראיות מספיקות לאישום אדם
פלוני, יעמידו לדין, זולת אם היה סבור שאין במשפט עניין לציבור; ואולם החלטה שלא
להעמיד לדין, בשל העדר עניין לציבור תהיה באישור בעל תפקיד כלהלן:
(1) פרקליט מחוז
או פרקליט בכיר שהוא הסמיכו לכך – בעבירות שהן פשע;
(2) קצין משטרה
המכהן כראש יחידת תביעות או קצין משטרה המשמש כתובע והוסמך לכך – בעבירות שאינן
פשע, אשר חומר החקירה בהן הועבר לתובע מוסמך.
(ב) על החלטה שלא להעמיד לדין תימסר לחשוד הודעה בכתב שבה תצויין עילת
סגירת התיק והחשוד יהיה רשאי לפנות לתובע שסגר את התיק בבקשה מנומקת לשנות את עילת
הסגירה; תיק שנסגר בשל חוסר אשמה, יימחק רישומו מרישומי המשטרה".
בענייננו, האישום הוא בעבירת פשע; חומר החקירה לא
הועבר לפרקליט המחוז, וממילא ההחלטה על העמדה לדין לא נעשתה על ידיו. מכאן הסיק
בית משפט השלום כי כתב האישום וההעמדה לדין הם פגומים. בית המשפט המחוזי לא קיבל
גישה זו. נקבע על ידו, כי הוראות הסעיפים 60 ו-62 לחוק סדר הדין הפלילי עניינן
ביחסים הפנימיים שבין פרקליט המחוז לבין המשטרה, ואין לעגן בהן עקרון כללי לפיו כל
חומר שהושג בחקירת פשע – יהא הגוף החוקר אשר יהא – יש להעבירו לפרקליט המחוז. גישה
זו של בית המשפט המחוזי מקובלת עלינו. סעיפים 60 ו-62 – הן בניסוחם המקורי והן
בניסוחם לאחר חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33) (הוראת שעה), התשס"א-2001 –
ייוחדו למקרה המיוחד שבו החקירה מתנהלת על ידי המשטרה (ראו הצעת חוק סדר הדין
הפלילי (תיקון מס' 32) (העמדה לדין וסגירת תיקים), התשס"א-2001 (ה"ח
2997, התשס"א, 607)). נקבע כי במצב דברים זה, כאשר חומר החקירה הוא בעבירת
פשע, יש להעביר החומר לפרקליט המחוז, אשר יחליט באשר לאישום ובאשר לניהול התביעה.
אין לעגן בסעיפים אלה הוראה כללית באשר להעברת חומר שהושג בעבירת פשע לפרקליט
המחוז. הסעיפים יוחדו, על פי לשונם המפורשת, לחקירה הנעשית על ידי המשטרה, ולחומר
חקירה המצוי בידיה היא, אין תחולה לסעיפים אלה מקום שהחקירה נעשית על ידי גופי
חקירה אחרים. מה דין במצב דברים זה?
6. שאלה זו מעבירה אותנו למקור הקושי השני
(והעיקרי), אשר מעוגן בהוראת סעיף 241 לחוק סדר הדין הפלילי. וזו לשון ההוראה:
"241. חוקרים ותובעים לפי חיקוק אחר
(א) הוראות חוק זה אינן גורעות מסמכותו של אדם המוסמך על-פי חיקוק אחר
לחקור בעבירה או לנהל את התביעה.
(ב) חוקר כאמור יעביר את חומר החקירה לפרקליט המחוז; אולם אם נקבע
בחיקוק אדם אחר המוסמך לנהל את התביעה באותה עבירה יעביר את חומר החקירה לאדם
כאמור".
הוראה זו משתרעת על כל העבירות כולן. אין היא מוגבלת
אך לחומר שהושג בחקירת פשע. מה קובעת הוראה זו?
7. סעיף 241(א) לחוק סדר הדין הפלילי קובע כי
הוראות שונות המצויות בחיקוקים שונים (שמחוץ לחוק סדר הדין הפלילי) ושעניינן חקירה
או ניהול תביעה, ממשיכות לעמוד בתקפן. הוראות חוק סדר הדין הפלילי באשר לחקירה
ובאשר לתביעה אינן מבטלות הוראות אלה. הוראות מיוחדות באשר לחקירה כיצד? הגוף
העיקרי החוקר עבירות בישראל היא משטרת ישראל (ראו סעיף 3 לפקודת המשטרה [נוסח
חדש], התשל"א-1971). עם זאת, חוקים ספציפיים שונים (שמחוץ לחוק סדר הדין
הפלילי) מעניקים סמכויות חקירה לגורמים שלטוניים שונים (להלן – חוקרים מיוחדים)
(ראו למשל סעיפים 151 ו-173א לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]; סעיף 46 לחוק ההגבלים
העסקיים, התשמ"ח-1988; סעיף 64ג לפקודת בריאות העם, 1940; סעיף 31 לחוק
הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957, ורבים אחרים). ריבוי החוקרים
המיוחדים הפועלים מחוץ למסגרת הארגונית של המשטרה מעורר בעיות קשות, ורבה הביקורת
עליו (ראו ח' זנדברג, פירוש לחוק המעצרים 81
(2001)). חרף זאת, סמכויות חקירה אלה – כך קובע סעיף 241(א) לחוק סדר
הדין הפלילי – בעינן עומדות. למותר לציין כי ההוראות הכלליות הקבועות בחוק סדר
הדין הפלילי (כגון סעיפים 64 ו-74 (ורבים אחרים)) או בדינים כלליים שעניינם חקירה –
כגון פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש], התשכ"ט-1969; חוק סדר
הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו-1996 ורבים אחרים – חלות גם על
סמכויות החקירה הקבועות בחוקים הספציפיים. זאת ועוד: אין בסמכויות החקירה המיוחדות
הללו כדי לשלול את סמכותה של המשטרה לחקור בעבירות אלה. עניין הוא להסדר פנימי בין
גופי החקירה המיוחדים הללו בין המשטרה.
8. הוראות מיוחדות באשר לניהול התביעה כיצד?
הגוף העיקרי המנהל את התביעה הוא היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו הקבועים בסעיף
12(א)(1)(א) לחוק סדר הדין הפלילי, כלומר הפרקליטות (במובן הרחב). כן מכיר חוק סדר
הדין הפלילי בתביעה המשטרתית (סעיף 12(א)(2) לחוק סדר הדין הפלילי). בנוסף לכך
מאפשר החוק סדר הדין הפלילי הסמכתו של אדם לשמש כתובע, אם דרך כלל ואם לסוג
משפטים, אם לבתי משפט מסויימים ואם למשפט מסויים (סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין
הפלילי (להלן – "בעלי הסמכה")). כל אלה מוגדרים כ"תובעים" על
ידי החוק סדר הדין הפלילי. בצד גורמים אלה, מעניקים חוקים ספציפיים שונים (שמחוץ לחוק
סדר הדין הפלילי) סמכויות של ניהול התביעה לגורמים שלטוניים שונים (שאינם נופלים
להגדרת "תובע" בחוק סדר הדין הפלילי; להלן – תובעים מיוחדים) (ראו למשל סעיף
264 לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965;
סעיף 181 לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955; סעיף 11ה לחוק למניעת מפגעים,
התשכ"א-1961; סעיף 15ב לחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993). סמכויות ניהול
תביעה אלה – כך מלמד אותנו סעיף 241(א) לחוק סדר הדין הפלילי – בעינן עומדות. אף
כאן נציין, כי ההוראות הכלליות שבחוק סדר הדין הפלילי או בדינים כלליים אחרים ואשר
עניינן אופן ניהול התביעה יחולו על כל תביעה פלילית. זאת ועוד: אין כל דבר אשר
ימנע מהיועץ המשפטי לממשלה לקבוע כי התובעים המיוחדים יהיו גם בעלי הסמכה על פי
סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי. במצב דברים זה חובשים תובעים אלה שני
כובעי תביעה: האחד, אשר מקורו בחקיקה הספציפית המעניקה להם סמכויות תביעה; האחר,
אשר מקורו בהוראת סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי. במצבים אלה,
עליהם להישמע כמובן, בכל הנוגע לניהול התביעה, להוראות היועץ המשפטי לממשלה.
9. מה מתבקש מהוראת סעיף 241(א) לחוק סדר
הדין הפלילי לענייננו? המסקנה הינה – והיא אכן לא היתה שנויה במחלוקת בין הצדדים –
כי סמכויות החקירה הנתונות על פי חוק מע"מ (למי שאינו שוטר) ממשיכות לעמוד
בעינן. ההוראה המרכזית בעניין זה מצויה בסעיף 109 לחוק מע"מ, הקובע:
"סמכויות חיפוש ותפיסה
109. (א) כדי להבטיח ביצועו של חוק זה או התקנות לפיו רשאי מי שהמנהל
הסמיכו לכך –
(1) להיכנס לכל מקום
שאינו בית מגורים בלבד, ולעניין עסקת מקרקעין – גם לבית מגורים שהוא נושא העסקה,
ובלבד שאם גרים באותו בית לא ייכנס אלא באישור בכתב מאת המנהל ולאחר שניתנה הודעה
עשרים וארבע שעות מראש, אולם כניסה למיתקן ששר הבטחון קבע שהוא מיתקן בטחוני טעונה
אישור שר הבטחון או מי שהוא הסמיכו;
(2) לתפוס מידי עוסק
טובין (בפרק זה להלן – לרבות כלי הובלה שלהם, פנקסים ומסמכים אחרים), אם יש חשד
שנעברה בהם או לגביהם עבירה או שהם עשויים לשמש ראיה לביצוע; אך לא ייתפס כלי הובלה
ששימש להובלת טובין כאמור אלא אם בעל הכלי או מי שהכלי בשימושו הקבוע חשוד בביצוע
העבירה או בידיעה מוקדמת על ביצועה;
(3) לחקור כל אדם;
(4) לדרוש מאדם שיתייצב
לפניו, בעצמו או על ידי נציגו, ימסור לו את כל הפרטים הדרושים לעניין המס שהוא
חייב בו או השומה לגביו ויביא לבדיקה פנקסים ומסמכים שהדורש רואה בהם צורך.
(ב) מי שהוסמך לעניין סעיף-קטן (א), יהיו לו סמכויות של שוטר
למניעת עבירות או לגילוין וסמכויות של קצין משטרה בדרגת מפקח לפי סעיף 2 לפקודת
הפרוצדורה הפלילית (עדות) וסעיף 3 לפקודה האמורה יחול על הודעה שרשם".
ומה באשר לסמכויות ניהול התביעה? עיון בהוראות חוק
מע"מ מלמד, כי אין בו הסמכה של תובעים מיוחדים. מה ניתן ללמוד מכך באשר
לחובתם של החוקרים להעביר את חומר החקירה לפרקליט המחוז? התשובה לשאלה זו מצויה
בהוראת סעיף 241(ב) לחוק סדר הדין הפלילי. לבחינתה של הוראה זו נעבור עתה.
10. סעיף 241(ב) לחוק סדר הדין הפלילי קובע:
"חוקר כאמור יעביר את חומר החקירה לפרקליט המחוז; אולם אם נקבע
בחיקוק אדם אחר המוסמך לנהל את התביעה באותה עבירה, יעביר את חומר החקירה לאדם
כאמור".
על פי הרישא של הוראה זו, על חוקר מיוחד להעביר את
חומר החקירה לפרקליט המחוז. על פי הסיפא של הוראה זו חובת ההעברה אינה חלה אם נקבע
בחיקוק הסדר לניהולה של התביעה באותה עבירה. במקרה זה יש להעביר למי שמנהל את
התביעה את חומר החקירה. נמצא, כי אם אין מי שינהל את התביעה, יש להעביר את חומר
החקירה לגוף העיקרי המנהל את התביעה בישראל, כלומר, לפרקליטות ובמסגרתה לפרקליט
המחוז. לעומת זאת, אם נקבע בחיקוק גוף אחר המנהל את התביעה, יש להעביר את חומר
החקירה אליו.
11. ועתה הגענו ללב הבעיה. השאלה הינה אם במקרה
שלפנינו "נקבע בחיקוק אדם אחר המוסמך לנהל את התביעה באותה עבירה"? על
הכל מקובל, כי חוק מע"מ אינו כולל הוראה באשר לתובעים מיוחדים ואין הוא מקים מתוכו
הוא, תביעה מיוחדת. האם ההסמכה שנתן היועץ המשפטי לממשלה – על פי הוראת סעיף
12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי – לבעלי הסמכה הפועלים במסגרת חוק מע"מ היא
הסמכה המקיימת את הדרישה כי "נקבע בחיקוק אדם אחר לנהל את התביעה באותה
עבירה"? על שאלה זו השיב בית המשפט המחוזי בשלילה. נקבע על ידו, כי ההסמכה
שנותן היועץ המשפטי לממשלה על פי סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי היא הסמכה
אינדיבידואלית, ואין היא בגדר חיקוק. על כן אין לומר כי נקבע "בחיקוק"
אדם אחר אשר ינהל את התביעה. על פי גישה זו, הוראת הסיפא לסעיף 241(ב) לחוק סדר
הדין הפלילי – כפי שניתן ללמוד מכותרת השוליים לסעיף 241 – חלה רק מקום שחיקוק
אחר, ולא החוק סדר הדין הפלילי עצמו, מסמיך את ניהולה של תביעה. מסקנה זו נראתה
לבית המשפט המחוזי רצויה, שכן יש בה כדי לנתק בין הגוף החוקר (חוקר מיוחד על פי
חוק מע"מ) לבין הגוף התובע (פרקליט המחוז).
12. גישה זו אינה מקובלת עלינו. אין לה ביסוס
מספיק לא בלשון החוק ולא בתכליתו. אשר ללשון החוק: סעיף 241(ב) מורה כי אם נקבע
בחיקוק – בחיקוק ולא "בחיקוק אחר" (כפי לשונו של סעיף 241(א) לחוק סדר
הדין הפלילי) – אדם אחר המוסמך לנהל את התביעה באותה עבירה יש להעביר את חומר
החקירה אליו, ולא אל פרקליט המחוז. בענייננו נקבעה בחיקוק – הוא סעיף 12(א)(1)(ב)
לחוק סדר הדין הפלילי – הסמכה כללית לקבוע אדם (או בני אדם) אשר ינהלו את התביעה,
ומכוחה של סמכות זו נקבע בחיקוק – הוא כתב ההסמכה האינדיבידואלי (ראו הגדרת
"חיקוק" בסעיף 1 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש], והוראת סעיף 1 לחוק
הפרשנות, התשמ"א-1981) – מי הוא האדם או מי הם בני האדם אשר הם בעלי הסמכה
לניהולה של התביעה. הסמכות הכללית המצויה בסעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי
מזה והוצאתה מהכוח אל הפועל מזה, קבעה בחיקוק "אדם אחר המוסמך לנהל את התביעה
באותה עבירה" (ראו גם ת.פ. 1274/00 מדינת ישראל נ'
מודגל בע"מ (לא פורסם)).
13. לגישתו של בית המשפט המחוזי אין בסיס מספיק
בתכליתו של החוק. תכלית זו הינה להורות כי חומר חקירה הנאסף על ידי חוקר מיוחד לא
יהא "תלוי באוויר", אלא תהא לו "כתובת". בהיעדר תביעה מיוחדת
בחוק הספציפי אשר יכולה לנהל את התביעה, ובהיעדר הסמכה לבעל הסמכה (לפי סעיף
12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי), אך טבעי הוא שהסמכות לנהל את התביעה תרוכז
בידי בעלי הסמכות הכללית לכך, כלומר הפרקליטות – ובמסגרתה לפרקליט המחוז (או למי
שלו נתונה אותה סמכות: ראו סעיף 242 לחוק סדר הדין הפלילי). אך במקום שמצויה תביעה
– בין תביעה מיוחדת ובין תביעה המורכבת מבעלי הסמכה – אין חשש כי חומר החקירה יהא
"תלוי באוויר". לחומר החקירה יש "בית", ובו תנוהל התביעה.
מסקנה זו נתמכת בשלושה שיקולים נוספים: ראשית, אין לקבל פרשנות לפיה במקום
שיש תובעים מיוחדים – שמקור סמכותם הוא בדבר חקיקה ולא בהסמכתו של היועץ המשפטי
לממשלה – אין צורך להעביר את חומר החקירה לפרקליט המחוז, ואילו במקום שבו יש בעלי
הסמכה – הכפופים במישרין להוראותיו של היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע להפעלת
סמכותם כתובעים – יש להעביר את חומר החקירה לפרקליט המחוז. תלות בעלי ההסמכה ביועץ
המשפטי לממשלה יוצרת חיץ בינם לבין החוקרים המיוחדים ומבטיחה את ההפרדה הרצויה,
עליה עמד בית המשפט המחוזי ואשר מקובלת גם עלינו (ראו בג"ץ 2631/91 זיגל נ' מפכ"ל משטרת ישראל, פ"ד מו(3) 546; דנ"פ 9263/99
מדינת ישראל נ' בקשי, פ"ד נד(3) 556, 562 (להלן
– פרשת בקשי)) בין הגורם החוקר לגורם התובע. לנוכח תלות זו של בעלי ההסמכה
ביועץ המשפטי לממשלה, אין כל יתרון בהעברת חומר החקירה לפרקליט המחוז, שתלותו
בהנחיותיו המקצועיות של היועץ המשפטי לממשלה אינה שונה משלהם; שנית, אין זה
רצוי להגיע להסדר הפוגע בעקרון ההאחדה (ראו פסקה 4 לעיל). פגיעה זו מתקיימת במקום
שפרקליט המחוז בודק את חומר החקירה של החוקרים המיוחדים, ומחליט על הגשת אישום,
ואילו בעלי ההסמכה מגישים את כתב האישום ומנהלים את התביעה. לעומת זאת, עקרון
ההאחדה נשמר אם הסמכות לבחון את חומר החקירה שנאסף על ידי החוקרים המיוחדים,
והסמכות להגיש כתב אישום והסמכות לנהל את התביעה מרוכזים כולם בידי בעלי הסמכות; שלישית,
רב מאוד הוא מספר המקרים בהם קיים חוקר מיוחד על פי חוק ספציפי, בלא שהחוק הספציפי
עצמו מקים תביעה מיוחדת, והתביעה מתנהלת על ידי בעלי הסמכה. כך הוא המצב בעבירות
על הגבלים עסקיים, מס הכנסה, איכות הסביבה, הגנת הצרכן, אגף המכס והבלו, ומשרדים
ממשלתיים שונים, כגון משרד המסחר והתעשיה, משרד התחבורה, משרד העבודה והרווחה,
משרד הבריאות, משרד החקלאות ועוד (הודעת הערעור של המדינה, עמוד 3). לפי חישוביה
של באת כוח המדינה בפנינו, בכל שנה מוגשים 100,000-200,000 כתבי אישום על ידי בעלי
ההסמכה הללו. פרקליטי המחוז אינם ערוכים לעסוק במאות אלפי כתבי אישום, ואף אין להם
לרוב הידע המקצועי המיוחד הנדרש לכך. אין גם כל צידוק להעסיק את פרקליט המחוז
בחומר חקירה שהושג בחקירה של חטאים ועוונות. על כן, איננו סבורים כי ראוי הוא שהם
יעסקו בכך. עניין הוא לבעלי הסמכה הפועלים כנציגיו של היועץ המשפטי לממשלה (השוו פרשת
בקשי, בעמ' 570). כמובן, אם יחול שינוי מהותי במבנה התביעה במדינה, והיא תרוכז
כולה בפרקליטויות השונות, תוך דאגה לכוח אדם מתאים והתמקצעות דרושה, ניתן יהא
לשנות המצב הקיים. במסגרת זו ניתן יהא לשקול, אם אין זה ראוי כי חומר שהושג בחקירה
בעבירות מסויימות אכן יועבר לפרקליט המחוז, אשר יהא אחראי על ניהול התביעה. אין
לעשות זאת בדרך פרשנית, בלא לעמוד על ההשלכות הרבות שהדבר גורם, אם בתחום הכלכלי
ואם בתחום המקצועי.
התוצאה היא שאנו מקבלים את ערעור המדינה
ודוחים את ערעור הנאשמים. פסקי הדין של בית משפט השלום ובית המשפט המחוזי מתבטלים.
התיק מוחזר לבית משפט השלום להמשך ניהול המשפט הפלילי מהמקום בו הופסק.
ה
נ ש י א
השופטת ד' דורנר:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
השופטת א' פרוקצ'יה:
1. אני מצטרפת למסקנתו של הנשיא בפסק דינו
לפיה חומר חקירה שנאסף בידי חוקר מיוחד הפועל לאכיפת חוק מיוחד יש להעבירו למי
שהוסמך כתובע על פי סעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי, וזה האחרון מוסמך להחליט על
העמדה לדין, להגיש כתב אישום ולנהל את התביעה בלא שחומר החקירה הועבר תחילה
לפרקליט המחוז, וזאת גם מקום שמדובר בעבירות מסוג פשע. עם זאת, אבקש להעיר את
ההערה הבאה:
2. הפרשנות הניתנת על ידנו אפשרית על פי
הוראות החוק ומשקפת את הפרקטיקה הנהוגה בשטח, ויש להניח כי נוצרה על רקע צרכים
מעשיים של חלוקת מעמסת העבודה והקצאת כח אדם בין רשויות התביעה הכללית לגופים
אחרים המוסמכים לפעול לאכיפת חוקים ספציפיים. עם זאת, ראוי להיות ערים לחוסר
הסימטריה הקיימת בין ההסדר הנוהג בעבירות פשע (להוציא עבירות פשע מסוימות שנכללו
בתוספת על פי סעיף 60(ג)(1) לחוק סדר הדין הפלילי) שהחקירה בהן מתבצעת על ידי
המשטרה וסמכות ניהול התביעה לגביהן נתונה לתובע משטרתי, לבין עבירות פשע מכח חוקים
מיוחדים שסמכות החקירה לגביהן נתונה לחוקר מיוחד וניהול התביעה נתון בידי תובע
מוסמך מכח סעיף 12 לחוק. שני סוגי התובעים הוסמכו מכח סעיף 12, אלא שלגבי הראשון –
סמכות ההחלטה בענין העמדה לדין נתונה לפרקליט המחוז כעולה מחובת המשטרה להעביר
אליו את חומר החקירה מכח סעיף 60(א) לחוק, ואילו לגבי השני – סמכות ההעמדה לדין
נתונה לתובע שהוסמך כאמור בכל העבירות נשוא החוק המיוחד שבעניינו הוא פועל ובכלל
זה עבירות פשע על פיו. אי סימטריה זו מעלה שאלות הקשורות במערך הסמכויות הכולל של
התביעה הכללית ואופן חלוקתו אשר ראוי לתת עליהם את הדעת כדי לבחון האם יש הצדקה
לשוני האמור, האם האבחנות הללו מעוגנות בצרכים וברציונל ענייני אמיתי או שמא הן
תולדה של התפתחויות בשטח אשר נוצרו בלא תכנון כולל ומדיניות מכוונת. במסגרת זו
ראוי לתת את הדעת לשאלה האם יש מקום לכך שבעל סמכות בתביעה הכללית הוא שירכז בידו
את סמכות ההחלטה בכל ענייני ההעמדה לדין בעבירות פשעים בכל התחומים – כלליים
ומיוחדים כאחד – תוך הפעלת שיקולים שבאינטרס הציבור על פי אמות מידה כלליות
ואחידות, וזאת בהינתן המעמד והחשיבות המיוחדת שיש להכרעה זו במסגרת ההליך הפלילי;
או שמא ראוי כי סמכות ההחלטה בדבר העמדה לדין תינתן, ככלל, לכל התובעים המוסמכים
מכח סעיף 12 ותובעים משטרתיים בכלל זה; או שמא ישנו טעם והצדקה כענין שבמדיניות
להותרת המצב הקיים בעינו, המאבחן בין עבירת פשע הנחקרת בידי המשטרה ואשר סמכות
ניהול התביעה נתונה לגביה לתובע משטרתי באשר אליה נתונה סמכות ההעמדה לדין בידי
פרקליט המחוז, לבין עבירת פשע הנחקרת בידי חוקר מיוחד וניהול התביעה לגביה נתון
בידי תובע שהוסמך הפועלים לאכיפת חוק מיוחד, באשר אליה נתונה סמכות ההחלטה בדבר
העמדה לדין בידי תובע כאמור.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק.
ניתן היום, ב' באייר התשס"ג
(4.5.2003).
ה נ ש י א ש ו פ
ט ת ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03003220_A05.doc/דז/
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il