הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת-השרון נ. אשר גנין

פסק-דין בתיק עע"ם 3202/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 3202/05 בפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית המערערות: 1. עיריית רמת השרון 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת-השרון נ ג ד המשיבים: 1. אשר גנין 2. יצחק קאול 3. עו"ד יעקב זילברשטיין 4. אהרן גליל 5. יצחק דוד 6. אלי בר 7. עליזה תמרי התייצב בהליך: היועץ המשפטי לממשלה ערעור על פסק דין של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, בעת"מ 1366/04, מיום 23.2.05, שניתן על ידי כב' ס' הנשיאה מ' רובינשטיין תאריך הישיבה: י"ז בשבט התש"ע (1.2.10) בשם המערערות: עו"ד יעקב מיכאל בויאר; עו"ד יוני אהרוני; עו"ד מיכה בלום בשם המשיב 1: בשם המשיב 3: בשם המשיב 6: עו"ד משה קמר בעצמו בעצמו בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד תדמור עציון פסק-דין השופט ע' פוגלמן: בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב יפו (כב' השופטת (כתוארה דאז) מ' רובינשטיין) קיבל את עתירת המשיב 1 (להלן: המשיב), וקבע כי חלקת מקרקעין שהעביר למערערת 1 (להלן: העירייה) במסגרת עסקת "מכר ללא תמורה", תוּשב לבעלותו. כן הורה בית המשפט על ביטול ייעודה הציבורי של החלקה, כפי שזה נקבע בתכנון התקף ועל ייזום תכנית לשינוי הייעוד. על הכרעותיו אלה של בית המשפט לעניינים מנהליים נסב הערעור שלפנינו. רקע עובדתי 1. עניינו של ערעור זה בחלקת מקרקעין ברמת-השרון (חלקה 24, גוש 6417 להלן: החלקה המקורית). החלקה המקורית, ששטחה הרשום היה 14,417 מ"ר, נרכשה על-ידי הורי המשיב בשנת 1930, ועברה לבעלותו בירושה עם פטירתם. בתכנית המתאר שחלה על החלקה המקורית – תכנית המתאר של הרצליה מס' הר/10 - נקבע כי על הועדה המקומית לדרוש מיזם של כל תכנית להקצות לפחות 25 אחוזים מהמקרקעין שבבעלותם לצורך שטח ציבורי פתוח ודרכים ציבוריות, וזאת בקנה אחד עם הוראת סעיף 27 לפקודת בנין ערים, 1937. בהתאם להוראותיה של תכנית מתאר זו, אישרה הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, ביום 19.10.1944, תכנית מפורטת מס' 30 (רש/1), אשר חילקה את החלקה המקורית לארבעה מגרשים, שמתוכם שלושה יועדו לאזור מגורים. חלקה הרביעי של חלקה זו חולק לשני חלקים נוספים, כאשר החלק המזרחי יועד לאזור מגורים והחלק המערבי לשטח לבניין ציבורי עם שטח ציבורי פתוח. בשלב מאוחר יותר, ביום 10.1.1966, החליטה הועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל-אביב (להלן: הועדה המחוזית) על הפקדת תכנית המתאר של מרחב התכנון רמת השרון מס' רש/210א, ובשנת 1971 אושרה התכנית. ייעוד חלקו המערבי של החלקה המקורית שונה משטח ציבורי פתוח ושטח לבניין ציבורי, לשטח לבניין ציבורי. בסעיף 64 לתכנית מתאר זו נקבע כי: "שטחים המסומנים בתשריט כשטחים ציבוריים פתוחים וכמגרשים לבנינים ציבוריים מיועדים להפקעה". בשנת 1971 יזם המשיב תכנית מפורטת מס' רש/395, המתייחסת לחלקה המקורית. התכנית אושרה על ידי הועדה המחוזית בשנת 1972. בסעיף 10 לתכנית מפורטת זו, שכותרתו "הפקעות", נקבע כי: "שטחי דרכים ושטחים למבני ציבור, ירשמו ע"י המועצה המקומית ללא תמורה". בהתאם להוראות תכנית זו, חולקה החלקה המקורית לחמישה עשר מגרשים, שמתוכם תשעה נרשמו על-שמו של המשיב. ששת המגרשים הנותרים, אשר יועדו לצרכי ציבור, נרשמו על-שמה של העירייה (שהייתה אז מועצה מקומית) באותה שנה. אחד מששת מגרשים אלה – מגרש בשטח של 2,319 מ"ר, הרשום כחלקה מס' 489, גוש 6417 ברמת השרון (להלן: החלקה) – הוא העומד במרכזו של ערעור זה. העתירה ופסק דינו של בית המשפט המחוזי 2. ביום 22.2.2004 הגיש המשיב את העתירה נושא ערעור זה, שבמסגרתה עתר לקבל סעד המורה למערערות להשיב את החלקה לבעלותו, וכן ליזום את שינוי ייעודה משטח המיועד לבנין ציבורי לשטח המיועד לבנין פרטי. בעתירתו טען המשיב כי המערערות אילצוהו, למעשה, להעביר את החלקה לבעלותה של העירייה, בהבהירן כי לפי הוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), זכאיות הן ממילא להפקיע שטח המגיע כדי שיעור של 40 אחוזים משטחה של החלקה המקורית לצרכי ציבור; וכי מבחינתן, הקצאתם של ששת המגרשים האמורים – ובכללם החלקה - לצורכי ציבור הינה תנאי לאישורה של התכנית המפורטת רש/395 שהוגשה על-ידי המשיב. נוכח אלמנט האילוץ שאפיין, לכאורה, את מעשה העברת הבעלות בחלקה, ביקש המשיב לטעון כי "עסקת המכר ללא תמורה" שבגדרה הועברה הבעלות אינה אלא הפקעה, וככזו חלות עליה ההלכות הנוגעות לשיהוי במימוש יעדי ההפקעה וזניחת מטרת ההפקעה. עוד ציין המשיב בעתירתו, כי ממועד העברת הבעלות בחלקה לעירייה ועד ליום הגשת העתירה לא טרחו המערערות להביא למימוש ייעודה של החלקה ולא נעשה בה שימוש ציבורי. עמדתו של המשיב בעתירתו הייתה, אם כן, כי משלא פעלה העירייה למימוש ייעודה הציבורי של החלקה, גם בחלוף תקופה העולה על שלושים שנה מאז נרשמה החלקה על-שמה – יש להסיק כי תכלית הפקעת החלקה נזנחה, ולפיכך יש להורות על השבת הבעלות בחלקה לידי המשיב. 3. בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים קיבל את עתירתו של המשיב, וקבע, כאמור, כי יש להשיב את הבעלות בחלקה לידי המשיב. כן הורה בית המשפט למערערות ליזום הליך לשינוי ייעודה של החלקה מייעוד ציבורי לייעוד פרטי. בפתח פסק דינו, עמד בית המשפט על הדין הנוהג בעניין השבת הבעלות במקרקעין שהופקעו לידי הבעלים המקורי, מקום בו השתהתה הרשות במימוש מטרת ההפקעה. בהמשך, דן בית המשפט בהשוואה האפשרית בין דינם של מקרקעין מופקעים לבין דינם של מקרקעין שהועברו לבעלות הרשות במסגרת עסקת "מכר ללא תמורה". זאת על רקע עמדתו שלפיה העברת הבעלות במקרקעין בשתי קטגוריות אלה כרוכה בפגיעה דומה בזכות הקניין של הבעלים המקורי, ומאופיינת בשתי הקטגוריות ביחסי כוחות לא-שוויוניים בין מוסר הבעלות במקרקעין למקבלה. בהתאם לכך, נפסק כי יש לבחון את האפשרות להחיל את הדינים הנוהגים בעניין שיהוי הרשות במימוש מטרת הפקעת המקרקעין גם על מקרקעין שהועברו לבעלות הרשות במסגרת עסקת "מכר ללא תמורה". בנסיבות המקרה שלפניו הגיע בית המשפט למסקנה כי בכל שאמור בתחולתם של דיני השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, יש לראות את העסקה שעמדה בבסיס העתירה כשקולה להפקעה. בהסיקו כך נסמך בית המשפט, בין היתר, על טענתו של המשיב שעניינה באילוץ שאפיין את העסקה נושא העתירה, ושלל את טענת המערערות לפיה המשיב "קיבל תמורה מלאה עבור הפרשתה של החלקה נושא העתירה". משראה בית המשפט להחיל את דיני השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, קבע כי נוכח פרק הזמן הממושך שעבר בין יום העברת הבעלות בחלקה למועד הגשת העתירה, ועל רקע מחדלה המתמשך של העירייה לנקוט פעולה למימוש ייעודה הציבורי של החלקה, יש להסיק כי מטרת "ההפקעה" נזנחה, הלכה למעשה, ולהורות על השבת הבעלות בחלקה למשיב. בית המשפט הוסיף כי מחדלן ארוך-השנים של המערערות מעלה כי אין כל עילה להותרת ייעודה הציבורי של החלקה בעינו, ועל-כן הוסיף ופסק כי על המערערות ליזום הליך לשינוי ייעודה של החלקה. בשולי הדברים, ציין בית המשפט כי פעולות שהחלה העירייה לבצע בחלקה לאחר הגשת העתירה, לשם הכשרתה כמגרש חנייה, אינן יכולות למנוע את מתן הסעד עליו הוחלט, באשר, לשיטתו יש לראות כל פעולה שנתבצעה לשם מימוש ייעודה הציבורי של החלקה לאחר הפתיחה בהליכים המשפטיים כנעדרת השלכה על גורל העתירה. טענות הצדדים בערעור 4. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישו המערערות את הערעור שלפנינו. בראשית ערעורן, טוענת המערערות כי שגה בית המשפט המחוזי כאשר קבע כי המשיב אולץ להעביר את החלקה לבעלות העירייה. המערערות מציינות, כי החלקה היתה מיועדת לצורכי ציבור כבר בעת העברתה לבעלות המשיב, כעולה מהוראות תכנית המתאר של הרצליה מס' הר/10, שחלה אז על החלקה; וכי המשיב היה מודע לייעודה הציבורי. משכך לא ייתכן כי פיתח, בשלב כלשהו, ציפייה להפיק תועלות פרטיות מהשימוש בחלקה. כן מבקשות המערערות להדגיש כי המשיב הוא שיזם את הכנתה של התכנית המפורטת רש/395, שמכוחה הועברה החלקה לבעלות העירייה, וזאת, משום שסבר – כך לטענתן – כי זוהי הדרך המשתלמת ביותר לניצול זכויותיו בחלקה המקורית. לפיכך, נטען כי קביעתו של בית המשפט המחוזי שלפיה העברת הבעלות בחלקה לידי העירייה נובעת מאילוץ, שגויה ונעדרת ביסוס ראייתי. בהעדרם של אילוץ או כפייה, יש להסיק – כך הטענה – כי על העסקה שבמסגרתה הועברה הבעלות בחלקה לעירייה לא חלים דיני ההפקעה. משכך, סבורות המערערות כי עם השלמת העסקה, קיבלה העירייה זכות קניינית נטולת מגבלות בחלקה, ומכאן שאין היא חשופה לתביעה להשבת הזכויות במקרקעין, המבוססת על טענה לשיהוי במימוש מטרת "ההפקעה". המערערות מוסיפות וטוענות, כי בהכרעתו של בית המשפט המחוזי טמונה פגיעה קשה באינטרס הציבורי; זאת נוכח המחסור החמור בשטחים המיועדים לצרכי ציבור באזור בו שוכנת החלקה. בהקשר זה, מבקשות הן להדגיש כי הסכימו, במסגרת עסקת "המכר ללא תמורה", להעביר למשיב הטבות בצורת הקצאת זכויות בניה במגרשים שנותרו בבעלותו וקידום מהיר של הליך אישור תוכניתו המפורטת, בהסתמכן על הידיעה שתינתן להן האפשרות לעשות שימוש ציבורי בחלקה שתועבר לבעלות העירייה. אינטרס הסתמכות זה – כמו גם אינטרס הציבור במימוש ייעודה הציבורי של החלקה – לא זכו, לטענתן, למשקל ראוי בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. עוד טוענות המערערות, כי מאחר שמעמדן הנורמטיבי של תוכניות מתאר שקול לזה של דבר חקיקה, לא היה מקום למתן הסעד שעניינו שינוי ייעודה של החלקה; זאת בפרט נוכח אי-צירופה של הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה כמשיבה בעתירה, חרף היותה הגוף המקצועי המוסמך להורות על שינוי ייעוד בתכנית מתאר. לחילופין, טוענות המערערות, כי אף אם בדין קבע בית המשפט המחוזי שיש להחיל בענייננו את דיני השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, אין לומר כי חל שיהוי במימוש יעדי ההפקעה, במידה המצדיקה את השבת הבעלות במקרקעין למשיב. זאת מאחר שלשיטתן אין לבחון את השיהוי מרגע העברת הבעלות בחלקה לעירייה, אלא אך מהרגע בו התעורר צורך ציבורי קונקרטי שניתן להגשימו על-ידי עשיית שימוש בחלקה. בעניינו, כך הטענה, צורך ציבורי כאמור התעורר רק בסמוך להגשת העתירה, ועל כן אין לומר שהרשות השתהתה יתר על המידה במימוש המטרה הציבורית. 5. המשיב, מצידו, טוען כי דין הערעור להידחות, תוך שהוא סומך ידיו על מכלול קביעותיו של בית המשפט המחוזי. כך, חוזר המשיב וטוען, כי מאז שהועברה החלקה לבעלותה של העירייה, לא הראתה האחרונה כל צורך ציבורי המצדיק השארת ייעודה הציבורי של החלקה בעינו, וזאת על אף שנטל הוכחת קיומו של צורך ציבורי כאמור מוטל על כתפיה. בהקשר זה מציין המשיב כי להוציא שתי יוזמות להקמת מבנים ציבוריים על החלקה, שהתעוררו בשנים 1982-1978 ונזנחו במהרה בשל התנגדות התושבים המתגוררים בסמוך לחלקה, לא הציגו המערערות כל מטרה ציבורית שניתן להביא למימושה על-ידי עשיית שימוש בחלקה. עוד טוען המשיב כי אין בניסיונן של המערערות להכשיר את החלקה כמגרש חניה כדי להועיל לאחרונות, וזאת הן מאחר שהשימוש של חניון ציבורי אינו נופל לגדר הגדרת "בנין ציבורי" הקבועה בתכנית המתאר רש/210א; הן משום שהחניון בא לשרת את מבקריו של מועדון ספורט פרטי הממוקם בסמוך לחלקה, ובכך אין כדי להקים "צורך ציבורי". המשיב מוסיף ומציין כי בסמוך לחלקה נושא הערעור, מצויות ארבע חלקות נוספות המיועדות בחלקן לבנין ציבורי ובחלקן לשטח ציבורי פתוח, ואף בהן לא נעשה שימוש ציבורי במרוצת השנים. אף בעובדה זו יש כדי להעיד, לשיטת המשיב, על העדר הצורך בשטחים בעלי ייעוד ציבורי באזור הנדון. קיומן של חלקות אלה, שגם בגדרן ניתן לקדם צרכים ציבוריים, אף מחליש, לטעמו של המשיב, את הפגיעה הפוטנציאלית שעשויה להיגרם למערערות עקב שינוי ייעודה של החלקה. המשיב מוסיף ונסמך על קביעתו של בית המשפט המחוזי, שלפיה יש לראות את העברת הבעלות בחלקה לידי העירייה, כהפקעה. בהקשר זה מציין הוא כי מאחר שהחלקה יועדה מלכתחילה כשטח לבנין ציבורי, במסגרת התכנון המתארי, הרי שגם אם לא היה מסכים להעבירה לבעלות העירייה, בהתאם להוראות התכנית המפורטת רש/395 שיזם, ממילא נגזר גורלה להיות מופקעת על-ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון (המערערת 2; להלן: הועדה המקומית). המשיב מדגיש כי לא קיבל כל תמורה בעבור העברת הבעלות בחלקה, וכי כל תכליתה של התכנית המפורטת שאת הכנתה יזם הייתה לאפשר את חלוקת החלקה המקורית למגרשים המיועדים, בין היתר, לבניית בניני מגורים, בהתאם להוראות תכנית המתאר רש/210א. בהתייחס לטענתן של המערערות בנושא אי-צירופה של הועדה המחוזית כמשיבה לעתירה, טוען המשיב כי ממילא לא ביקש כל סעד תכנוני המחייב את צירוף הועדה המחוזית כמשיבה. לטענתו, כל שביקש, במישור התכנוני, הוא שהמערערות תיזומנה תכנית מתאר שבמסגרתה ישונה ייעודה של החלקה, וכי זהו סעד שבידי המערערות להוציאו אל הפועל. לכשתוגש תכנית שכזו לעיונה של הועדה המחוזית, תהיה הועדה המחוזית רשאית, כמובן, לאשר או לדחות את שינוי הייעוד המוצע – תוך שבמישור הקנייני, המשיב יישאר הבעלים בחלקה. עמדת היועץ המשפטי לממשלה 6. במסגרת מגעים שהתנהלו בין הצדדים בעת שהיה ערעור זה תלוי ועומד לפני בית המשפט, הגיעו הצדדים להסכמה אותה עיגנו בהסדר פשרה. ביום 17.9.2006 הוגש הסדר הפשרה לבית משפט זה על-מנת שיינתן לו תוקף של פסק דין. בשל התנגדותם של מספר חברי מועצת העיר רמת השרון לבקשת הצדדים ליתן להסדר הפשרה תוקף של פסק דין, נתבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועץ המשפטי) ביחס לבקשה זו של הצדדים (ראו החלטת הנשיאה ד' ביניש, מיום 11.3.2007). חברי מועצת העיר שהתנגדו לאישורו של ההסכם אף צורפו להליך כמשיבים, בהתאם להחלטת הנשיאה ד' ביניש מיום 27.9.2006 (משיבים 7-2). בהמשך לכך, ביום 6.3.2008, בהודעה כתובה שהוגשה, הביע היועץ המשפטי את התנגדותו לבקשת הצדדים ליתן תוקף של פסק דין להסדר הפשרה, וזאת בשל מספר פגמים שנפלו, להשקפתו, באופן קבלת ההחלטה בדבר אישור הסדר הפשרה על-ידי העירייה. בתגובתן להודעת היועץ המשפטי, מיום 5.6.2008, הודיעו המערערות כי הן חוזרות בהן מבקשתן ליתן תוקף של פסק דין להסכם הפשרה, וביקשו להמשיך בהליך הערעור כסדרו. בעקבות שינוי עמדתן של המערערות, ולאחר שנערך דיון נוסף בפני בית משפט זה ביום 11.6.2008, הוחלט לדחות את בקשת הצדדים ליתן תוקף של פסק דין להסכם הפשרה, ולהחזיר את הדיון בערעור למסלולו הרגיל (החלטת השופטים א' א' לוי, א' גרוניס ו-ס' ג'ובראן, מיום 11.6.2008). במסגרת אותה החלטה נתבקש היועץ המשפטי להציג עמדתו באשר לטענות שהועלו לגופו של הערעור, ועמדתו זו תובא להלן. 7. לעמדת היועץ המשפטי לממשלה דין הערעור להתקבל. את טענותיו ממקד הוא בשני היבטים עיקריים. ההיבט הראשון נוגע לאופן ניהולה הראוי של תביעה להשבת בעלות במקרקעין שהופקעו על-ידי רשות תכנון. לשיטת היועץ המשפטי, הדרך הראויה לפתוח בהליך השבת בעלות בקרקע שהופקעה על-ידי רשות, במסגרת הליכים תכנוניים, היא להגיש הצעה לשינוי ייעוד לרשות התכנון המוסמכת להורות על כך. עוד מציין היועץ המשפטי, כי אף בנסיבות הנדירות בהן קיים צידוק לפנות ישירות לערכאות שיפוטיות לצורך קבלת הסעד של ביטול ההפקעה והשבת בעלות – נסיבות שאינן מתקיימות לטעמו בענייננו – לא יהיה בכוחה של הערכאה השיפוטית להורות על שינוי ייעודה של החלקה נושא ההליך. היועץ המשפטי מדגיש כי על בית המשפט לבקר את אופן הפעלת שיקול דעתה של רשות התכנון המוסמכת, לאחר שזו דנה בבקשה לביטול ההפקעה, וכי אין מקום לבחון שיקולים אלה טרם שנתבררו על-ידי הרשות המקצועית שהוסמכה לכך בדין. בענייננו, כך טוען היועץ המשפטי, אי-ההיזקקות לעמדתה של הועדה המחוזית במחלוקת שנתעוררה בין הצדדים, עובר לדיון בעתירה, הובילה לדיון חסר וחלקי בשיקולים התכנוניים העומדים בבסיס העתירה. התערבות היתר של בית המשפט המחוזי בשיקול דעתה המקצועי של הועדה המחוזית באה לידי ביטוי – כך הטענה – בהכרעתו של בית המשפט המחוזי שלפיה לא רק שתושב הבעלות בחלקה לידי המשיב, אלא שעל המערערות אף ליזום הליך לשינוי ייעודה של החלקה. הכרעה זו, כך נטען, צריכה להיות נתונה אך ורק לשיקול דעתה של הועדה המחוזית, האמונה על מכלול השיקולים התכנוניים הרלוונטיים, אשר רבים מהם לא עמדו לנגד עיניו של בית המשפט. ההיבט השני הזוכה להתייחסותו של היועץ המשפטי הוא ההשוואה שנערכה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בין מעשה של הפקעת מקרקעין לבין פעולה של העברת בעלות במקרקעין במסגרת עסקת "מכר ללא תמורה". בהקשר זה טוען היועץ המשפטי כי יש לראות בתכנית המפורטת רש/395, שבמסגרתה נרשמה החלקה על-שם העירייה, כתכנית איחוד וחלוקה, ובהתאם לכך, להחיל עליה את הדינים הנוהגים בעניינן של תכניות מסוג זה. בכך דנה ההלכה שנפסקה בעע"ם 5839/06 בראון נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז (לא פורסם, 25.9.2008) (להלן: עניין בראון או הלכת בראון). עמדתו של היועץ המשפטי היא כי נוכח ההלכה שנפסקה בעניין בראון, יש לראות במעשה העברת הבעלות בחלקה בענייננו כהפקעה, וכפועל יוצא מכך מתייתר הדיון בסיווגה הראוי של פעולת העברת מקרקעין במסגרת עסקת "מכר ללא תמורה". טענת היועץ המשפטי הינה, אם כן, כי יש להחיל על מעשה העברת הבעלות את הכללים שנקבעו בעניין בראון לעניין נטילת קרקעות במסגרת תכנית איחוד וחלוקה. לפי כללים אלה, כך הטענה, אף אם פחת שווים של המקרקעין שבבעלותו של המשיב עקב החלת תכנית האיחוד והחלוקה, זכאי הוא אך לסעד של פיצויים, ולא לסעד של השבה או שינוי ייעוד. התפתחויות תכנוניות מאוחרות 8. ביום 1.2.2010, במסגרת דיון שנערך בפני בית משפט זה, הודיעו המערערות כי ביום 31.1.2010 ניתן לעירייה היתר לבניית שלושה גני ילדים על שטח החלקה. לטענת המערערות, מתן ההיתר הינו הוכחה ניצחת לאי-זניחת מטרת ההפקעה ולצורך הציבורי בה. המשיב, מצידו, טוען כי אין בהתפתחות זו כדי להשליך על גורל הערעור, בציינו כי ככלל, יש לבחון טענה של שיהוי במימוש מטרת ההפקעה על רקע המצב התכנוני הקיים ביום הגשת העתירה. כן מבקש המשיב לאבחן את המקרה שלפנינו ממקרים אחרים, שבעניינם ניאות בית המשפט להכיר בהתפתחויות מאוחרות ליום הגשת העתירה, כבסיס להוכחת אי-זניחת מטרת ההפקעה. כך הוא טוען כי בענייננו לא הביעו רשויות התכנון, במהלכן של למעלה מעשרים השנים שקדמו להגשת העתירה, כל כוונה להביא למימוש מטרת ההפקעה, וכי למעשה עמדתה המפורשת של העירייה בשנים אלה הייתה כי אין כוונה להקים מבנה ציבורי כלשהו על-גבי החלקה. המשיב מוסיף וטוען כי עיתוי הגשת הבקשה להיתר הבניה על-ידי העירייה בענייננו, כמו גם מתן ההיתר במועד כה סמוך לדיון בערעור, מלמד על חוסר תום-ליבן של המערערות, ועל כך שמהלך תכנוני חפוז זה בא לעולם אך לשם סיכול הכרעתו של בית המשפט המחוזי. דיון והכרעה מסגרת הדיון 9. כפי שראינו, המערערות טוענות, כי הקרקע לא ניטלה מהמשיב באופן כפוי, אלא במסגרת עסקה של "מכר ללא תמורה". אם היתה מוכחת הטענה כי המערערות קיבלו את הקרקע כנגד הטבות שניתנו למשיב, היה מתייתר הדיון בשאלת השיהוי במימוש המטרה הציבורית, שכן "כאשר מדובר בהעברה רצונית של קרקע לרשות הציבורית ולא עקב כפייה, אין זה משנה עוד האם הייעוד הציבורי מומש או נזנח. הבעלים אינו יכול להשיג ביטול של ההעברה, אך משום שהמטרה הציבורית לא מומשה" (עע"ם 2914/03 הועדה המקומית לתכנון ולבניה שומרון נ' חונוביץ (לא פורסם, 25.3.10) (להלן: עניין חונוביץ). בית המשפט המחוזי לא קיבל את טענתן זו של המערערות. מוכן אני להניח לצורך הדיון, לטובת המשיב (ומבלי להכריע בכך), כי קביעתו זו של בית משפט קמא תעמוד בעינה וכן כי בנסיבותיו של המקרה שלפנינו, יש לראות בעסקת ה"מכר ללא תמורה" הנדונה, כמעשה הפקעה שעליו חלים דיני השיהוי במימוש תכלית ההפקעה (עיינו והשוו ע"א 2515/94 לוי נ' עיריית חיפה, פ"ד נ(1) 723, 737 (1996); ע"א 6663/93 צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון, פ"ד נה(1) 49, 69-68 (1999); אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך ראשון 98-96 (מהדורה שביעית, 2008) (להלן: קמר)). זאת מאחר שכפי שיפורט להלן, גם בהינתן הנחות אלה, באתי לידי מסקנה כי דין הערעור להתקבל. נעבור, אפוא, לבחינת התשתית הנורמטיבית שעניינה שיהוי הרשות במימוש מטרת ההפקעה, והשלכתה על הערעור שלפנינו. שיהוי במימוש מטרת ההפקעה 10. סעיפים 188 ו-189 לחוק התכנון והבניה מסמיכים את הועדה המקומית לתכנון ולבניה להפקיע נכסי מקרקעין המיועדים לצרכי ציבור; וכך הם מורים: " מטרת 188.(א) מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור. (ב) 'צרכי ציבור', בסעיף זה - כל אחד מאלה: ... 189. הועדה המקומית רשאית, בכל עת לאחר תחילת תקפה של תכנית מיתאר מקומית או של תכנית מפורטת, להפקיע מקרקעין בתחום התכנית, כשהפקעתם דרושה, לדעת הועדה המחוזית, למטרה ציבורית שלה נועדו בתכנית האמורה, והיא חייבת לעשות כן אם הועדה המחוזית, לאחר התייעצות אתה, דרשה זאת ממנה; אם בתכנית כאמור נועדו המקרקעין להפקעה, אין ההפקעה טעונה הסכמת הועדה המחוזית". 11. משהופקעו המקרקעין, מחויבת הרשות לממש את המטרה הציבורית שעמדה בבסיס ההפקעה במהירות הראויה. כפי שקבע בית משפט זה לא פעם, שיהוי בלתי סביר במימוש יעדי ההפקעה עשוי להוות, במקרים מסוימים, עילה לביטול מעשה ההפקעה ולהשבת המקרקעין לבעלותם של מי שהיה בעליהם עובר להפקעה. בית משפט זה נזקק לא אחת לדיון בשאלה זו, ברבדים שונים. ההשתהות במימוש המטרה הציבורית יכולה לבוא לביטוי באי-קידום הליכי תכנון לפי חוק התכנון והבניה לאחר שננקטו הליכי הפקעה (השוו בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281 (1979)); העיכוב יכול להיות פועל יוצא של הימנעות מנקיטה בהליכי הפקעה לאחר שאושר תכנון (השוו בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, המרכז, פ"ד מב(4) 89 (1988); בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622 (1994) (להלן: עניין טריידט)); והעיכוב יכול להיות – כמו במקרה שלפנינו – במימוש המטרה הציבורית לאחר שננקטו הן הליכי תכנון, הן הליכי הפקעה (בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(3) 757, 764-763 (2004) (להלן: עניין קק"ל); עע"ם 10398/02 וייס נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, בפסקה 8 לפסק דינו של הנשיא א' ברק (לא פורסם, 25.5.2005) (להלן: עניין וייס); עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב, בפסקה 12 לפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן (לא פורסם, 1.2.2007) (להלן: עניין בונשטיין); בג"ץ 10759/05 רינאוי נ' שר התחבורה, פסקה 7 לפסק דיני (לא פורסם, 10.8.2008) (להלן: עניין רינאוי)). ואולם, כפי שחזר והבהיר בית המשפט, סעד זה של ביטול ההפקעה הינו סעד חריג שמקומו יכירנו אך מקום בו השתהותה של הרשות הציבורית במימוש תכלית ההפקעה מגיעה כדי השתהות קיצונית (ראו, למשל, עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה, בפסקה 66 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר (לא פורסם, 9.7.2008) (להלן: עניין הלביץ); בג"ץ 3421/05 מח'ול נ' שר האוצר – משרד האוצר, בפסקה 18 לחוות דעתה של השופטת ע' ארבל (לא פורסם, 18.6.2009) (להלן: עניין מח'ול השלישי)). 12. לעילת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה שני פנים – פן ראייתי ופן מהותי (עניין קק"ל, בעמ' 764; עניין בונשטיין, בפסקה 12; עניין הלביץ, בפסקה 64). הפן הראייתי של עילת השיהוי עוסק בשאלה האם ניתן להסיק מדבר השתהותה של הרשות הציבורית במימוש יעדי ההפקעה, כי יעדים אלה נזנחו על-ידיה, וכי היא איננה זקוקה עוד למקרקעין לצורך קידומן של התכליות הציבוריות שהצדיקו, מלכתחילה, את מעשה ההפקעה. בפסיקה הוצעו מספר רציונלים לביסוס ההלכה הרואה בזניחת מטרת ההפקעה על-ידי הרשות הציבורית – המוסקת ממחדלה המתמשך של הרשות להוציאה מן הכח אל הפועל – משום עילה לביטול ההפקעה. כך, ניתן למצוא בדוקטרינת "זיקת הבעלים", המבוססת על זכות הקניין הנתונה לבעלי המקרקעין עובר להפקעתם, הצדקה להשבת המקרקעין לידי בעליהם המקוריים מקום בו, בסופו של יום, נזנחה מטרת ההפקעה על-ידי הרשות (ראו חוות דעתו של השופט מ' חשין בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625, 653 (2001) (להלן: עניין קרסיק)). אחרים סברו כי הצידוק העומד בבסיסה של הלכה זו נעוץ בהיותה של סמכות ההפקעה צמודת מטרה - סמכות הנשללת עם איונה של המטרה שלשמה הופעלה (ראו, למשל, חוות דעתו של השופט י' זמיר בעניין קרסיק, בעמ' 695). עוד נאמר כי יש בזכות הקניין הנתונה לבעלי המקרקעין, כשלעצמה, כדי להצדיק את השבת המקרקעין לבעלים עם זניחת מטרת ההפקעה, וזאת ללא צורך להיזקקות לדוקטרינות "פנימיות" של דיני ההפקעה, כגון דוקטרינת "זיקת הבעלים" (ראו חוות דעתו של הנשיא א' ברק בעניין קרסיק, בעמ' 713-712). יהא הבסיס האנליטי העומד ביסודה של הלכה זו אשר יהא – דומה כי הכל מסכימים כי השתהות ממושכת במימוש מטרת ההפקעה עשויה - בהעדר ראיה נוגדת - להצביע על זניחת מטרה זו, ולהוות עילה לביטול ההפקעה. במסגרת הבחינה "הראייתית" של זניחת מטרת ההפקעה, ייבחנו, ככלל, פעולות שביצעה הרשות המפקיעה עד ליום הגשת העתירה (דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, 79 (1995) (להלן: עניין נוסייבה); עניין קק"ל, בעמ' 765; עניין הלביץ, בפסקה 69). יחד עם זאת, ההלכה הפסוקה הכירה באפשרות להתחשב אף בפעולות שבוצעו לאחר יום הגשת העתירה, במסגרת בחינה זו (ראו עניין קק"ל, בעמ' 765; עניין הלביץ, בפסקה 70), וזאת "בלבד שפעולות אלה נעשות בתום לב ומתוך כוונה אמיתית לממש את מטרת ההפקעה" (עע"ם 325/07 קשר בניין השרון בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה – כפר סבא, בפסקה 14 לחוות דעתו של השופט א' א' לוי (לא פורסם, 5.3.2009) (להלן: עניין קשר בניין השרון). 13. היבטה המהותי של עילת השיהוי נסב על חובות ההגינות והנאמנות המוטלות על הרשות המנהלית הפועלת כנאמן הציבור. נגזרתן של חובות אלה, בזיקה להפעלת סמכות ההפקעה, היא חובתה של הרשות המפקיעה לחתור לקראת הגשמתם של יעדי ההפקעה באופן סביר ותוך שקידה ראויה (ראו, למשל, בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 324 (1996) (להלן: עניין מחול השני); עניין קק"ל, בעמ' 764; עניין מחו'ל השלישי, בפסקה 16 לחוות דעתה של השופטת ע' ארבל). שיהוי ארוך טווח ונעדר-הצדקה של הרשות המפקיעה במימוש תכלית ההפקעה חוטא לחובת הנאמנות המוטלת על הרשות בשני מובנים. מבחינת אינטרס הפרט, עשוי השיהוי לזרוע בליבו של הנפקע את החשש שמא מקרקעיו הופקעו בהעדר צורך ציבורי אמיתי. חשש זה, לא רק שנלווית לו פגיעה באמון שרוחש הפרט לרשויות המנהל, אלא שהוא אף עלול להפיח בנפקע תקוות להשבת הנכסים שהופקעו ממנו, ולהקשות עליו להשלים עם סופיות המעשה המנהלי (עניין מחול השני, בעמ' 326; עניין מח'ול השלישי, בפסקה 16). בכל הנוגע לאינטרס הציבור, טומן בחובו השיהוי במימוש תכלית ההפקעה פגיעה אפשרית כפולה: ראשית, שיהוי זה עשוי לעורר בקרב הציבור הרחב את התחושה ששיקול זר שעניינו הרצון להעשיר את הקופה הציבורית הוא שהניע את הרשות המנהלית ליזום את הליך ההפקעה, וכפועל יוצא מכך לגרוע מאמון הציבור ברשויות המנהל; שנית, אם אכן צורך ציבורי ממשי הוא שעמד בבסיס ההפקעה, מחייב האינטרס הציבורי כי צורך זה יבוא על סיפוקו במהירות הראויה, ולא יוותר על כנו לתקופת זמן העולה על הנדרש (זאת כמתחייב, בין היתר, מהוראת סעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, שלפיה: "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו - משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה...". ראו עניין טריידט, בעמ' 630; עניין מחול השני, בעמ' 326; עניין מח'ול השלישי, בפסקה 17). הנה כי כן, פגיעה בלתי-סבירה או בלתי-מידתית באינטרס הפרט ובאינטרס הציבור, הנגרמת כתוצאה מאי-עמידתה של הרשות הציבורית בחובתה להוציא את תכלית ההפקעה אל הפועל באופן סביר ותוך שקידה ראויה, עשויה להוות עילה לביטול ההפקעה (השוו קמר, בעמ' 375). 14. מתי ייקבע כי שיהויה של הרשות במימוש יעדי ההפקעה חרג ממתחם הסבירות במידה שיש בה כדי להוות עילה לביטול מעשה ההפקעה? לשאלה זו לא נקבעה בפסיקה אמת מידה קשיחה, וככלל, יש לבחנה על רקע נסיבותיו הפרטניות של כל מקרה ומקרה (עניין טריידט, בעמ' 631; עניין בונשטיין, בפסקה 13. יצוין, למען השלמת התמונה, כי בתיקון שהוכנס באחרונה בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, שאינו חל בעניננו, נקבעו לוחות זמנים ברורים לביצועו של כל שלב בהליך ההפקעה, לרבות לעניין המועד לפתיחה בביצוע של מטרת רכישת הקרקע. ראו חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) מס' 3, התש"ע-2010, ס"ח 2228). ייתכנו מקרים בהם אף שיהוי של עשרות שנים לא יגיע כדי סטייה ממתחם הסבירות המצדיקה את ביטול ההפקעה (עיינו והשוו עניין קק"ל; עניין בונשטיין). לעומת זאת, במקרה בו הנסיבות הקונקרטיות הצביעו על כך שהרשות זנחה את מטרת ההפקעה, ראה בית המשפט להורות על ביטולה בחלוף 19 שנים (ראו עניין הלביץ). במסגרת בחינת סבירות השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, יתחשב בית המשפט, בין היתר, בשיקולים שעניינם משך הזמן שחלף מעת ביצוע ההפקעה; הנזק שנגרם לנפקע עקב השיהוי במימוש תכליות ההפקעה; אופן התנהלותה של הרשות המפקיעה; היקפם של המשאבים העומדים לטובת הרשות המפקיעה לצורך מימוש יעדי ההפקעה; היקף השטח המופקע; מהותה של התכלית העומדת בבסיס ההפקעה; מורכבותם של הליכי התכנון הצריכים לשם מימוש תכלית ההפקעה; הגורמים להשתהות הרשות במימוש תכלית ההפקעה; קצב מימושם של יעדי ההפקעה בחלקות אחרות במקרקעין המופקעים, הסמוכות לחלקה הנבחנת; ועוד (עניין קשר בניין השרון, בפסקה 10; עניין מח'ול השלישי, בפסקה 20; קמר, בעמ' 380-378). 15. ואולם, אף אם לאחר בחינת השיקולים שפורטו לעיל ושיקולים אחרים שיש בהם להשליך על שאלת סבירות השיהוי, יגיע בית המשפט למסקנה כי לפניו שיהוי בלתי-סביר במימוש תכלית ההפקעה, לא יורה בית המשפט על ביטול ההפקעה בטרם שיישקל מאזן הנזקים שבין הנזק העלול להיגרם לנפקע באם לא תבוטל ההפקעה לבין הנזק הנשקף לאינטרס הציבורי מביטולה של ההפקעה העומדת לבחינה (ראו, למשל עניין קק"ל, בעמ' 766; עניין הלביץ, בפסקה 65; עניין רינאוי, בפסקה 7. עיינו גם קמר, בעמ' 380). מן הכלל אל הפרט (א) זניחת מטרת ההפקעה – הפן הראייתי של עילת השיהוי 16. כפי שכבר הובהר, במסגרת בחינת הפן הראייתי של השיהוי בענייננו, עלינו לבחון האם ניתן ללמוד מן הפעולות שביצעה העירייה בזיקה לחלקה הנדונה, כמו גם ממחדליה, כי המערערות זנחו, הלכה למעשה, את המטרה שלשמה הופקעה החלקה. להשקפתי, בנסיבות העניין, יש להשיב על שאלה "ראייתית" זו בשלילה. אכן, דומה כי מאז שנרשמה החלקה על-שמה של העירייה בשנת 1972, פעלה זו בעצלתיים לקידומה של המטרה הציבורית. ממועד העברת הבעלות בחלקה ועד ליום הגשת העתירה לבית המשפט המחוזי חלף פרק זמן ממושך בן כ-32 שנים. בצד האמור, אין להתעלם מן העובדה כי במהלך השנים ניסתה העירייה לקדם יוזמות ציבוריות שונות לגבי החלקה – הגם שרובן לא קרמו, בסופו של יום, עור וגידים. יוזמות אלה כללו את ניסיון העירייה לקדם את הקמתו של "בית עוזי יאירי" על-גבי החלקה בשנת 1978 – ניסיון אשר כשל, לבסוף, מחמת קשיים כלכליים של העמותה שפעלה לגיוס הכספים שנדרשו לקידום מפעל ציבורי זה, כמו גם בשל התנגדותם של התושבים שהתגוררו בסמוך לחלקה (כעולה מסעיף 15 לתצהיר מיום 6.5.2004 של מר פסח בלקין, שכיהן בעבר כראש המועצה המקומית רמת השרון וכיו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון (להלן: תצהירו של בלקין)); וכן את ניסיון העירייה להקצות את החלקה לשימושו של ארגון "ויצ"ו", לשם הקמתו של מועדון קהילתי במקום – יוזמה שאף היא לא יצאה אל הפועל, בסופו של יום, בשל התנגדות השכנים (ראו סעיף 15 לתצהירו של בלקין). ראוי לציין כי יוזמה אחרונה זו אף זכתה לאישורה של מליאת המועצה המקומית, בהחלטתה מיום 21.6.1981 (ראו מכתבו של מנחם שרמן, ראש המועצה המקומית דאז, מיום 5.7.1981 – מוצג מ/8 למוצגי המערערות). אכן, אין לכחד כי מאז שנסתם הגולל על יוזמות אלה, ועד להגשתה של העתירה נושא הערעור, לא המשיכה העירייה בפעולות לקידום מימושן של תכליות ציבוריות על גבי החלקה. עסקינן בפרק זמן לא מבוטל של למעלה מעשרים שנה. הניסיונות להביא למימוש ייעודה הציבורי של החלקה חודשו על-ידי העירייה בסמוך לאחר מועד הגשת העתירה. כך, החלה העירייה בהליך הכשרתה של החלקה כמגרש חניה וכיום משמשת החלקה – באופן זמני – כמגרש חניה סלול לרווחת באי האזור. בסופו של יום, כפי שכבר הוזכר, החליטה הועדה המקומית על מתן היתרי בניה לעירייה, לשם בנייתם של שלושה גני ילדים על גבי החלקה. המשיב, מצידו, מסתייג נחרצות מן הטענה כי יש לנתונים אחרונים אלה השלכה על גורל הערעור. כך הוא טוען כי שימוש בחלקה כמגרש חניה ציבורי אינו נופל לגדרי הייעוד "בנין ציבורי" הקבוע בתכנית המתאר רש/210א, וכי ככזה אינו יכול להוות ראיה לאי-זניחת מטרת ההפקעה. עוד טוען המשיב כי ממילא משמש חניון זה אך לצרכיהם של באי מועדון הספורט הפרטי הממוקם בסמוך לחלקה, וכי צרכים אלה אינם יכולים להיחשב כצרכים ציבוריים. בנוסף טוען המשיב כי פעולות שיזמו המערערות לאחר הגשת העתירה אינן יכולות להשליך על גורל עתירתו לביטול ההפקעה (ובהקשר זה הוא נסמך אף על קביעתו של בית המשפט המחוזי בנדון). הדבר נכון על דרך של קל וחומר, לשיטתו, בכל שאמור במתן היתרי הבניה – פעולה שבוצעה בשלב מאוחר, עובר לשמיעת הטענות בערעור. בטענות אלה של המשיב יש מידה של טעם, ועם זאת, לא ראיתי כי הן תוכלנה לסייע לו בטענה בדבר זניחת מטרת ההפקעה. בכל הנוגע לשימוש הפרטני בחלקה כמגרש חניה, אציין כי גם אם אניח לטובת המשיב – ומבלי לטעת מסמרות – כי לפי הוראותיה של תכנית המתאר רש/210א שימוש של חניון ציבורי אינו נופל בתחום הייעוד של "בנין ציבורי" (אך עיינו והשוו, בהקשר זה, עניין קשר בניין השרון, בפס' 13) - לא יהיה בכך כדי להועיל למשיב. גם בהנחה שלפיה שגתה העירייה בבחירת השימוש שייעשה בתקופת הביניים בחלקה זו, שיועדה ל"בנין ציבורי" – עדיין ניתן לייחס משקל ראייתי לניסיונה זה של העירייה לממש את מטרתה הציבורית של ההפקעה. אף את טענתו הנוספת של המשיב, שנסבה על עיתוי ביצוען של הפעולות המדוברות על-ידי המערערות, אין בידי לקבל. אכן, כפי שהוסבר לעיל, טענת זניחת תכלית ההפקעה תיבחן, ככלל, על רקע הפעולות שבוצעו במקרקעין המופקעים עד ליום הגשת העתירה. בה במידה הבהרנו כי במקרים מתאימים ניתן להביא בחשבון פעולות שבוצעו לאחר הגשת העתירה (השוו עניין קק"ל, בעמ' 765; עניין הלביץ, בפסקה 70; עניין קשר בניין השרון, בפסקה 14. כן עיינו קמר, בעמ' 377). גם במקרה שלפנינו מצאתי כי ניתן להתחשב אף בפעולות שביצעה העירייה במקרקעין לאחר הגשת העתירה, ובכלל זה במתן היתרי הבניה, כאינדיקציה לאי-זניחת תכלית ההפקעה; זאת לאחר שלא ראיתי לקבל את טענות המשיב כי בפעולות אלה נפל פגם של חוסר תום-לב מצידן של המערערות, וכי כל מטרתן היתה לסכל את מאמצי המשיב להביא לביטול ההפקעה, ועל רקע העובדה כי במהותן מכוונות הפעולות המדוברות למימושה של מטרה ציבורית ראויה ונדרשת כבניית גני-ילדים על-גבי החלקה. אכן, עיתוי ביצוען של הפעולות האחרונות רחוק מלהשביע רצון. לנתון זה נשוב ונזקק להלן, קודם לחתימת הדברים. העולה מן האמור הוא שאין בידי לקבל את טענת המשיב כי שיהוין של המערערות במימוש מטרת ההפקעה מצביע על זניחתה. (ב) סבירות השיהוי – הפן המהותי של עילת השיהוי 17. אף בחינת הפן המהותי של עילת השיהוי בענייננו איננה מובילה, להשקפתי, למסקנה כי שיהוין של המערערות במימוש תכלית ההפקעה הינו קיצוני ובלתי-סביר במידה המצדיקה להורות על ביטול ההפקעה. אכן, כפי שפורט לעיל, בין יום רישום הבעלות בחלקה על-שמה של העירייה לבין מועד הגשת העתירה על-ידי המשיב חלפה תקופת זמן ממושכת. ואולם כשבוחנים אנו את עמידתה של העירייה בחובת השקידה הראויה יש להתחשב, לטעמי, בניסיונותיה להביא למימוש ייעודה הציבורי של החלקה, עליהם עמדנו. בהקשר זה, נודעת חשיבות אף לעובדה שהגורמים לכישלונם של ניסיונות אלה לא היו נעוצים, כך נראה, באופן התנהלותה של העירייה, אלא בקשיים כלכליים של צדדים שלישיים, ובהתנגדותם של התושבים המתגוררים בסמוך לחלקה (עיינו בתכתובות השונות שצורפו כמוצג מ/8 למוצגי המערערות). אכן, ב-22 השנים שחלפו מאז זניחתן של יוזמות אלה ועד להגשת העתירה, לא עמדו המערערות, כפי שכבר הוזכר, בחובת השקידה הראויה, באופן ובמידה המצופים מרשות מנהלית המכוונת על-ידי חובות הנאמנות וההגינות המוטלות עליה כנאמן הציבור. אף-על-פי-כן, נוכח ההתפתחות התכנונית המאוחרת וההחלטה ליתן היתרי בנייה להקמת גני ילדים המביאה לכך שמטרת ההפקעה מוגשמת הלכה למעשה, לא מצאתי כי שיהוין של המערערות מצדיק הענקת הסעד החריג של ביטול ההפקעה. על ההשלכה שיש להתפתחות תכנונית מאוחרת כאמור, עמד בית משפט זה בעניין מח'ול השלישי: "...קביעה כי מקטע זמן אחד שבו נהגה הרשות בשקידה ראויה 'מכשירה' בהכרח מקטע זמן אחר בו השתהתה ללא הצדקה, קביעה מוקשה היא, לא רק בשל האפשרות שהנמרצות המאוחרת אינה מנותקת מהחשש מהתערבות שיפוטית, אלא אף משום שדי בהשתהות בשנים הקדומות כדי לגבש הפרה של חובת הנאמנות מצד הרשות. עם זאת, ביטול ההפקעה לא נועד 'להעניש' את הרשות על מחדלה, אלא להבטיח שייעשה שימוש במקרקעין לטובת האינטרס הציבורי, להגן על זכות הקניין של הפרט ולתמרץ את הרשות להפעיל את חובתה לפעול. כאשר מתקבל הרושם שהרשות מבצעת את הנדרש ממנה ופועלת במהירות ראויה להגשמת מטרות ההפקעה, הגם שבאיחור, נראה כי האינטרס הציבורי יצדיק, במרבית המקרים, כי לא תבוטל ההפקעה בשלב זה ויתאפשר לרשות להתקדם הלאה" (שם, בפסקה 22 לחוות דעתה של השופטת ע' ארבל; ההדגשות שלי – ע"פ). להשקפתי, דברים אלה יפים גם לנסיבות העניין שלפנינו. (ג) מאזן הנזקים 18. המסקנה שלפיה במקרה שלפנינו לא קמה עילה להורות על ביטול ההפקעה, מתחזקת על רקע שקילתו של מאזן הנזקים שבין הנזק הצפוי להיגרם למשיב עקב אי-ביטולה של ההפקעה, לבין הפגיעה העלולה להיגרם לאינטרס הציבור בעקבות ביטולה של ההפקעה. בעניין זה הגישו המערערות והמשיב לבית המשפט המחוזי חוות דעת ותצהירים שונים, שבהם מובעות עמדות שונות וסותרות – מטבע הדברים – בדבר הצורך הציבורי בחלקה המדוברת, וכפועל יוצא מכך, בעניין הנזק שיגרם לאינטרס הציבורי עקב ביטול ההפקעה (עיינו בחוות דעתה של שמאית המקרקעין ורד אלון, מיום 14.10.2004, ובתצהירו של האדריכל אבנר גולן, מהנדס העיר רמת השרון, מיום 18.10.2004 - שצורפו כמוצגים מ/5 ו-מ/6 למוצגי המערערות (בהתאמה); מנגד, עיינו בתצהירו של בלקין). מבקש אני להדגיש כי כל עוד לא הובאה בפני מוסדות התכנון על ידי המשיב, או כל גורם מעוניין אחר, הצעה לשינוי התכנית, הנחת היסוד לדיון הינה כי צרכי הציבור שהוגדרו בתכנון התקף עומדים בעינם ונגזרים מהפיתוח אותו התיר תכנון זה. כאשר התכנית מתירה בנייה למגורים, נדרשת הקמת תשתית של שירותים ציבוריים שתשרת את הבנייה למגורים (דוגמת הקמת גני ילדים). הדעת נותנת כי מוסד התכנון לא היה מאשר בנייה למגורים (או כל פיתוח אחר) של הקרקע בלא לאשר שטחי ציבור מתאימים לפיתוח שנקבע, בבחינת "שטר ושוברו בצידו". על רקע התכנון התקף, נבקש לבחון אפוא את מאזן הנזקים. בכל שאמור במשיב, מימוש מטרת ההפקעה אינו גורם לפגיעה בצפיות סבירות, שהרי החלקה היתה מיועדת להפקעה בגלגולים השונים של התכנון החל עליה. מוכן אני להניח כי למשיב נגרמה פגיעה רגשית עקב השיהוי במימוש מטרת ההפקעה (השוו ענין הלביץ, בפסקה 81). דא עקא, שנזק זה אינו שקול כנגד האינטרס הציבורי שייפגע באופן ממשי אם תסוכל בנייתם של גני ילדים על גבי החלקה, על פי ייעודה התכנוני התקף, בהתאם להיתר הבניה שניתן לעירייה ביום 31.1.2010. יפים לכאן דבריה של חברתי, השופטת א' חיות, שנאמרו בהקשר דומה: "בעניין הנזק שייגרם לציבור יש להביא בחשבון את העובדה שבשנים האחרונות חלה כאמור התקדמות מהותית בפעולת הרשות לקראת מימוש מטרת ההפקעה. לא הרי מצב שבו המקרקעין עומדים שוממים, ולא נראה כי בעתיד הנראה לעין יהיה שינוי במצבם, כהרי מצב שבו קיימת תכנית קונקרטית שכבר הונחה על שולחן הוועדה המחוזית בצירוף המלצת הוועדה המקומית להפקדתה. במקרה הראשון הנזק לציבור הוא תאורטי במידה רבה, וייתכן שאינו קיים, ואילו במקרה השני הנזק הוא קונקרטי וניתן להערכה" (עניין קק"ל, בעמ' 768. ראו גם עניין מח'ול השלישי, בפסקה 33). דברים אלה יפים ביתר שאת מקום בו עסקינן לא רק בתכנית מתאר העומדת לפני הפקדה ואישור, אלא בהיתר בניה שכבר ניתן לשם מימוש מטרת ההפקעה – כבענייננו. במקרה כגון זה, נראה כי הנזק הצפוי לאינטרס הציבורי מביטולה של ההפקעה הוא ממשי ומשמעותי מזה הנטען על-ידי הנפקע. הפועל היוצא הינו כי אף שקילתו של מאזן הנזקים מהווה שיקול נוסף נגד ביטול ההפקעה בנקודת הזמן הנוכחית. סיכום והערת סיום 19. לאחר שהילכנו במתווה הנורמטיבי לו טען המשיב, תוך שאנו מניחים כאמור, מבלי להכריע בדבר, כי יש לראות בעניינו את עסקת "המכר ללא תמורה" כמעשה הפקעה - נחה דעתנו כי אף לפי התשתית הנורמטיבית שחלה במקרה של שיהוי במימוש מטרת ההפקעה, לא קמה עילה לביטול ההפקעה, ולפיכך דינו של הערעור להתקבל. נוכח מסקנתנו זו לא נדרשנו להכריע בסוגיות אחדות שהועלו על-ידי הצדדים לערעור, וביניהן טענת היועץ המשפטי לממשלה כי על הפרט חלה, ככלל, החובה למצות את ההליך התכנוני טרם פנייה לבית המשפט בתביעה להשבת הקרקע (ראו והשוו עניין חונוביץ). 20. בצד האמור, וכפי שכבר הוזכר, הדעת אינה נוחה מקצב ההתנהלות של המערערות בכל שאמור במימוש המטרה הציבורית. אין צריך לומר כי אין זה מתפקידו של הפרט להמריץ את הרשות המינהלית להפעיל את סמכויות החובה הנתונות לה ולקיים את החובות המוטלות עליה בקצב המצופה ממנה, בדרך של פתיחה בהליכים משפטיים. לפיכך, גם אם בסופו של יום מצאנו כי הציבור לא צריך להינזק מדרך הפעולה של המערערות במקרה זה, וכי מאזן הנזקים מחייב השארת "ההפקעה" בעינה, ראוי, בנסיבות העניין, כי המערערות תשאנה בהוצאותיו של המשיב בשתי הערכאות, על אף קבלת ערעורן. 21. נוכח הטעמים שלעיל, ואם תישמע דעתי – הערעור יתקבל, פסק הדין קמא יבוטל והעתירה תידחה. ההוצאות ושכ"ט עו"ד שנפסקו בערכאה קמא יעמדו בעינם. בנוסף ישלמו המערערות למשיב שכ"ט עו"ד בהליך זה בסך 30,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' עמית: השאלה של זניחת מטרת ההפקעה מתעוררת רק בהנחה שאנו מקבלים את טענת המשיבים כי העברת הזכויות בחלקה ללא תמורה שקולה להפקעה, שאלה שחברי השופט פוגלמן הותיר בצריך עיון. ההבחנה בין רכישה בהסכמה לבין רכישה כפויה במסווה של העברה ללא תמורה אינה קלה, והיא נגזרת על פי נסיבותיו של כל מקרה ומקרה, תוך התחשבות בשאלה לאיזה צורך נעשית ההבחנה (כגון: לצורך חישוב יתרת השטח המותר להפקעה ללא תמורה כפי שנדון בע"א 6663/96 צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פ"ד נה(1) 49 (1999) או לצורך השאלה של זניחת מטרת ההפקעה כמו במקרה דנן). לטעמי, במקרה דנן הכף נוטה לכך שמדובר בהעברה רצונית ולא הפקעה, וזאת בהתחשב בנסיבות הבאות: החלקה הייתה מיועדת מלכתחילה לשטח ציבורי; היה זה המשיב שיזם בשנת 1971 את התוכנית המפורטת והעברת החלקה לבעלות העירייה, מה שמקטין את החשש כי הסכם ההעברה נעשה על רקע איום בהפקעת המקרקעין; למשיב צמחה טובת הנאה בעקבות אישור התוכנית תוך זמן קצר בעוד העירייה נמנעה מלדרוש הפרשות נוספות לצרכי ציבור; לא הובאה כל ראיה על כפיה או פגם כלשהו בעסקה בין המשיב לעירייה וחלוף הזמן מאז העסקה מלמד כי המשיב לא סבר שנפל פגם בהעברת החלקה. לאור מסקנתי זאת, ממילא איננו נדרשים לשאלה אם הוכחה זניחת ההפקעה. מכל מקום, אני מצטרף לעמדתו של חברי בעניין זה, כך שלשיטתי, דין הערעור להתקבל גם מטעם זה. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן ביום, י"א בסיוון התש"ע (24.5.10). תוקן היום, כ"ז בסיוון התש"ע (9.6.10). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05032020_M39.doc נב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il