שר החקלאות נ. המועצה האזורית עמק לוד

בבית המשפט העליון דנג"צ 96 / בפני: כבוד השופט א' גולדברג כבוד השופט ת' אור כבוד השופט א' מצא כבוד השופט מ' חשין כבוד השופט י' זמיר כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן כבוד השופטת ד' דורנר המבקשים: 1. שר החקלאות 2. רשות הניקוז איילון שורק 3. צוות התנגדויות על פי סעיף 21(ב) לחוק הניקוז והגנה מפני שטפונות, תשי"ח1957- 4. מועצת הניקוז הארצית 5. הוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה, מחוז המרכז 6. נציב המים 7. רשות שדות התעופה נ ג ד המשיבה: המועצה האזורית עמק לוד משיבה פורמלית: רשות הניקוז איילון שורק דיון נוסף על פסק דין בית המשפט העליון מיום 15.4.96 בבג"צ 4076/95 שניתן על ידי כבוד השופטים א' גולדברג, א' מצא וצ' א' טל בשם העותרים: עו"ד אסנת מנדל בשם המשיבה: עו"ד י' חורש ועו"ד ת' רוזנר בשם המשיבה הפורמלית: עו"ד מ' ליפשיץ פסק דין השופט ת' אור: ביום 22.12.96 ניתן פסק דיננו בדנג"צ 3201/96, בו החלטנו, בדעת רוב כנגד דעתו החולקת של השופט מצא, לקבל את עמדת המבקשים בדנג"צ 3201/96 ולדחות את העתירה בבג"צ 4076/95 המועצה האזורית עמק לוד נ' שר החקלאות ואח'. הודענו, כי ניתן את הנימוקים להכרעתנו בנפרד. להלן נימוקי להכרעתה של דעת הרוב. הבעיה 1. שר החקלאות אישר תכנית להטות קטע של נחל האיילון. התכנית אושרה על ידו כתכנית ניקוז על פי חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח1957- (להלן: חוק הניקוז). התכנית לא אושרה על ידי רשות הניקוז אשר הקטע האמור מצוי בתחום אחריותה. האם בכך נפל בהליכי האישור של התכנית פגם, הגורר את בטלותה של התכנית? זו השאלה העיקרית העומדת להכרעה בענייננו. המסגרת הנורמטיבית 2. על הענין שבפנינו חולשות הוראות חוק הניקוז. חוק זה הוא אחד הנדבכים במערך של חוקים, אשר יוצרים את התשתית הנורמטיבית לתכנון ענייני המים במדינה והסדרתם. בין החוקים המרכזיים המטפלים בנושא זה נמצא חוק המים, התשי"ט1959- (להלן: חוק המים), אשר מטפל בזכויות במים, בהסדרי השימוש בהם, במניעת זיהומם, בהפקה והספקה של מים, ובעניינים נוספים. חוק אחר המטפל באותה מאטריה הוא חוק רשויות נחלים ומעיינות, תשכ"ה1965- (להלן: חוק רשויות נחלים ומעיינות), אשר יוצר את המסגרת להקמת רשויות לנחל או למקור מים פלוני, ואשר תפקידן הוא להסדיר את השימוש במים שבמקור המים, את חלוקתם של המים, את שמירת הנוף לצידו של מקור המים, הסרת מפגעי תברואה במקור המים ועוד. חוק הניקוז עוסק בהיבט ספציפי של הסדרת ענייני המים במדינה. כעולה מהגדרת המונח "ניקוז" שבסעיף 1 לחוק, נועד החוק ליתן מענה למצבים בהם מים - עיליים או אחרים - מזיקים, או עלולים להזיק, לאינטרסים ציבוריים חיוניים - לחקלאות, לבריאות הציבור, לפיתוח הארץ או לקיום שירותים סדירים במדינה. על פי הגדרת המונח ניקוז שבסעיף 1, מתייחס מונח זה לכל פעולה, אשר נועדה לרכז, לאגור, להוביל או להרחיק מים אשר עלולים להזיק לאינטרסים האמורים. 3. עניינו כאן מתמקד בהוראות חוק הניקוז העוסקות בהקמתם של מפעלי ניקוז. הכוונה היא למיזמים, אשר נועדו להבטיח את ניקוזו הסדיר של האזור בו הם מוקמים, ובדרך זו להגן על האינטרסים המנויים לעיל. הגוף אשר הופקד בחוק הניקוז על הקמתם של מפעלים כאלה הוא רשות הניקוז (סעיפים 12, 27 לחוק). רשות ניקוז היא תאגיד (סעיף 14 לחוק). היא גוף מבוקר כמשמעותו בחוק מבקר המדינה (סעיף 48 לחוק הניקוז). רשות ניקוז היא גוף אזורי. היא אינה זרוע של השלטון המרכזי. הרשות מוקמת על ידי צו של שר החקלאות, ומופקדת על תחום מסויים אשר נקבע בצו כאמור (סעיף 11(א) לחוק). בדרך כלל, תחום האחריות של רשות ניקוז נמצא בשטח השיפוט של כמה רשויות מקומיות. תנאי הכרחי להקמת רשות ניקוז הוא הסכמה של רוב הרשויות המקומיות שבתחום שיפוטן נמצא רוב השטח העומד להיכלל בתחומה של רשות ניקוז, או החלטת ממשלה בענין (סעיף 11(ב) לחוק). אשר להרכבה של רשות ניקוז, חוק הניקוז קובע כי "בהרכב רשות הניקוז יהיה רוב של נציגי הרשויות המקומיות שבתחום רשות הניקוז ומיעוט של נציגי הממשלה, שמספרם לא יעלה על שלושה" (סעיף 11(ג) לחוק). 4. במרכז הדיון בענייננו מצויים ההליכים שנקבעו בחוק הניקוז להקמתם של מפעלי ניקוז. נקודת המוצא לענין זה היא הוראת סעיף 17 לחוק הניקוז. הוראה זו קובעת, כי מפעל ניקוז לא יוקם "אלא לפי תכנית שתוכן ותאושר בהתאם להוראת חוק זה". בתכנית כזו צריכים להיות מפורטים עניינים שונים, ובהם שטח פעולתו של המפעל (סעיף 18(א)(1) לחוק); העבודות הדרושות להקמת המפעל וניהולו (סעיף 18(א)(2) לחוק); אומדן ההשקעות והצעות למימון (סעיף 18(א)(3) לחוק); המקרקעין שיש לתפסם לצמיתות, וכן את המקרקעין שבהם יניחו צינורות או יעשו פעולות ארעיות להקמת המפעל בלי שתידרש תפיסתם לצמיתות (סעיף 18(א)(4) לחוק); ועניינים נוספים. סעיף 19 לחוק, העומד במרכז המחלוקת בענייננו, עוסק על פי כותרת השולים שלו ב"פרסום הצעת תכנית", ומורה כי: "תכנית שהחליטה עליה רשות הניקוז תונח במשרדי רשות הניקוז והעתק ממנה יונח במשרדי הרשויות המקומיות הנכללות בתחום רשות הניקוז, וכל המעוניין רשאי לעיין בתכנית חינם; הודעה על הנחת התכנית תפורסם ברשומות, בשני עתונים יומיים, וגם בכל דרך אחרת שהורה עליה המנהל". חוק הניקוז קובע, כי כל מי שמעונין "בקרקע, בבנין או בנכסים אחרים העשויים להיפגע על ידי תכנית שהונחה", רשאי להגיש לרשות הניקוז התנגדות לתכנית תוך שלושים ימים מיום פרסום ההודעה על ההנחה (סעיף 20 לחוק). נקבע, כי שר החקלאות הוא המופקד על ההכרעה בהתנגדויות. סעיף 21 (א) לחוק, קובע כי "בתום המועד להגשת התנגדויות תעביר רשות הניקוז את התכנית וההתנגדויות שהוגשו, בצירוף ההערות שלה, לשר החקלאות". החוק קובע, כי השר לא ידחה התנגדות "אלא לאחר שניתנה למתנגד הזדמנות להשמיע טענותיו לפניו או לפני המועצה או לפני מי שמינה שר החקלאות לכך" (סעיף 21(ג) לחוק). שר החקלאות מופקד גם על אישורן של תכניות (סעיף 21(ב) לחוק). בהליכי האישור של תכנית, ניתן מעמד מרכזי למועצה הארצית לענייני ניקוז. המדובר הוא בגוף מקצועי בעל אופי כלל ארצי, אשר הוקם בסעיף 2 לחוק הניקוז. בין השאר, הופקד גוף זה על ייעוץ לשר החקלאות בעניינים שונים, ובהם "אישור תכניות-ניקוז על ידי רשויות-ניקוז" (סעיף 2(א)(2) לחוק), וכן ב"כל ענין אחר של מדיניות כללית הכרוך בביצוע חוק זה" (סעיף 2(א)(3) לחוק). חוק הניקוז קובע כי על המועצה למנות, הן מבין חבריה והן מבין מי שאינם כאלה, ועדה הנדסית, אשר הופקדה על בדיקתן של תכניות ניקוז מבחינה הנדסית (סעיף 3(ב) לחוק). חוק הניקוז קובע, כי על שר החקלאות להפעיל את הסמכות בדבר אישור התכנית לאחר שהתייעץ עם המועצה הארצית לענייני ניקוז (סעיף 21(ב)). עוד נקבע בחוק הניקוז, כי בטרם יאשר תכנית, על שר החקלאות להביאה בפני "כל ועדה מחוזית לבניה ולתכנון-עיר שבמחוזה נמצא השטח שעליו חלה התכנית" (סעיף 23(א) לחוק). אם ועדה זו לא מאשרת את התכנית, נקבע בחוק כי התכנית תובא בפני הממשלה, והיא רשאית לאשרה, בשינויים או בלי שינויים, או להסירה (סעיף 23(ג) לחוק). החוק קובע, כי יש לפרסם ברשומות הודעה על אישורה או הסרתה של תכנית, וכן להניחה לעיון באופן הקבוע בסעיף 19 הנ"ל (סעיף 24(א) לחוק). תכנית שאושרה לפי חוק הניקוז, כוחה יפה מכוחה של כל תכנית בנין עיר (סעיף 24(ב) לחוק). 5. לצד הוראות אלה, אשר חולשות במישרין על חלוקת העבודה הנוגעת לאישורן של תכניות מפעל, נקבעו בחוק הניקוז הוראות נוספות, המעניקות במצבים שונים סמכויות לרשויות של השלטון המרכזי. כך, במקרה בו רשות ניקוז אינה ממלאת תפקיד מתפקידיה, מסמיכה הוראת סעיף 49 לחוק את שר החקלאות להתערב בפעולות של אותה רשות ולהורות לה כיצד למלא את תפקידה. סעיף זה מורה, כי: "לא מילאה רשות הניקוז תפקיד מתפקידה, רשאי שר החקלאות לצוות עליה לעשות את הדרוש לביצוע אותו תפקיד בדרך שיקבע בצו, ואם לא קיימה רשות הניקוז הוראות הצו האמור, רשאי שר החקלאות להטיל את קיומו על הנציב ולגבות מרשות הניקוז את ההוצאות שהוצאו לענין זה". הוראה נוספת מסדירה את מערך הסמכויות, מקום בו לא הוקמה רשות ניקוז לאזור ניקוז מסויים. ההסדר שנקבע הוא, כי במצב כזה מופקד נציב המים על הקמתם של מפעלי ניקוז באותו אזור (סעיף 50(א) לחוק): "כל עוד לא הוקמה רשות ניקוז לאזור ניקוז, רשאי הנציב, באישור שר החקלאות, להקים, להחזיק ולשנות מפעלי ניקוז". נציין גם את הוראת סעיף 53 לחוק, אשר מקנה לשר החקלאות סמכויות שונות במצבי חירום, בהם נדרשת פעולה תכופה כדי למנוע שטפון או סחף קרקע אשר לא ניתן למנעם בדרך אחרת: "(1) להכריז בצו על אזור הנגוע בשטפון שהוא אזור מוגן ולאסור באותו צו או בצו מאוחר יותר, מרעה או מעבר של בעלי-חיים באזור, את עיבוד הקרקע בו בכל צורה שהיא או כל עבודה הנעשית עליה, לרבות קטילה, כריתה, שריפה או סילוק של כל צמחיה; (2) להורות לנציב על ביצוע כל עבודה או פעולה באזור המוגן על ידיו או על ידי שליחיו, שלדעתו יש בה צורך דחוף לשם תיקון הנזק שנגרם על ידי השטפון או כדי מניעתו בעתיד, ובלבד שלא תופקע קרקע או זכות בה ולא יותקן בה מבנה או מיתקן של קבע מכוח סמכות לפי סעיף זה". מששרטטנו את המסגרת הנורמטיבית בגידרה תחומה הסוגיה שבפנינו, נעמוד עתה על עיקרי העובדות הצריכות לענין. העובדות וההליכים 6. אלה הן העובדות הנוגעות לענין שבפנינו, כפי שהן עולות מפסק דינו של חברי, השופט מצא, בפסק דינו בבג"צ 4076/95 הנ"ל. על רקע הצורך במציאת פיתרון לגידול המואץ בתנועת הנוסעים והמטענים בנמל התעופה בן גוריון (להלן: נתב"ג), הובא ביום 16.1.94 בפני ממשלת ישראל הנושא של הקמת טרמינל חדש בנמל התעופה. הממשלה קיבלה בענין זה החלטה (החלטה מספר 2414) בדבר "הקמת טרמינל חדש בנמל התעופה בן גוריון". בסעיף א' להחלטה נאמר כי הממשלה החליטה: "להכיר בצורך החיוני והדחוף להגדיל את קיבולת הטרמינל בנמל התעופה בן גוריון (להלן: נתב"ג) על ידי הקמה של טרמינל חדש באזור המערבי של שדה התעופה, הכולל את התשתיות המיועדות לשרת אותו (להלן: הטרמינל החדש), וזאת כדי לענות על הגידול העצום הצפוי בתנועת הנוסעים והמטענים, עקב השינויים המדיניים הצפויים". בהמשך ההחלטה, קובעת הממשלה (סעיף ב') כי הקמת הטרמינל החדש תהווה "מפעל שתינתן עדיפות לקידומו ולביצועו המזורז". בהחלטה הוטל (סעיף ג') על שר התחבורה "לפעול באמצעות רשות שדות התעופה לקידום הקמת הטרמינל החדש במגמה לסיים את שלב א' עד אפריל 1998". על השרים הוטל, בתחומי סמכותם, להפעיל את "סמכותם לפי הדין לקידום אישור תכניות הבניה בתיאום עם תכנית המתאר הארצית ת/מ/א 2/4 וכן לבנית הטרמינל החדש", ולסייע "לשר התחבורה ולרשות שדות התעופה להשלימו במועד" (סעיף ה(1) להחלטה). בחלקה הנוגע במישרין לענין שבפנינו הורתה הממשלה (סעיף ה(4) להחלטה) כי: "שר הבינוי והשיכון, שר החקלאות ושר התחבורה יפעלו, במסגרת סמכותם, לזרוז הבניה של התשתיות והדרכים ומסילות הברזל בטרמינל החדש ואליו, לרבות ביצוע העבודות והתשתיות להטיית אפיק נחל איילון, כל זאת בהתאם לתקציב מאושר של הרשויות ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר". 7. בעקבות ההחלטה בדבר הטייתו של אפיק נחל האיילון, הוכנה - לבקשת רשות שדות התעופה - תכנית לביצוע ההטיה, בקטע הסמוך לנתב"ג, לכיוון דרום מערב (להלן: התוכנית). תכנית ההטייה הוכנה על ידי חברת תכנון המים לישראל (להלן: תה"ל) מהנדסים יועצים בע"מ (להלן: תה'ל). התכנית מתייחסת לקטע באפיק הנחל, באורך 6.4 ק"מ. הקטע האמור מצוי בתחומה של רשות הניקוז אילון שורק (להלן: רשות הניקוז אילון), אשר הוקמה מכוח צו הניקוז וההגנה מפני שטפונות (הקמת רשות ניקוז), תש"ך1960- (להלן: צו הניקוז). מטרת ההטיה, כעולה מסעיף 1 לתוכנית (נספח ו' לעתירה בבג"צ 4076/95 הנ"ל) היא: "ליצור אפיק חדש לנחל האיילון בקטע הנדון על מנת להרחיק את סכנת ההצפות משטחי נתב"ג הדרומיים ומסלוליו תוך הבטחת יכולת האפיק להעביר את מי הגאויות". 8. על הצדדים להליך שבפנינו מקובל, כי תכנית ההטייה היא תכנית ניקוז כמשמעה בחוק הניקוז. ואלה ההליכים שננקטו לגבי התכנית: לאחר שהוכנה התכנית ונבדקה בדיקה הנדסית מקצועית על ידי ועדה הנדסית שהתמנתה על ידי המועצה הארצית לענייני ניקוז, חתם מר משה דוקטורי, יושב ראש רשות הניקוז אילון, על מסמך שכותרתו "חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, תשי"ח1957-, הודעה על הנחת תכנית ניקוז (סעיף 19)", ואשר נאמר בו כי: "רשות ניקוז איילון שורק מודיעה בזה כי הניחה תכניות למפעל ניקוז להסדרת נחל איילון בקטע החל מכביש 1 ועד לדרך מספר 412 באורך של 6.4 ק"מ ... התכנית מונחת במשרד רשות הניקוז איילון שורק, במועצה אזורית עמק לוד ובמשרדי רשות שדות התעופה. כל המעוניין רשאי לעיין בתכניות במקומות הנ"ל, בשעות העבודה הרגילות. כל המעוניין, הן בתורת בעל והן בדרך אחרת, בקרקע, בבניין או בנכסים אחרים העשויים להיפגע ע"י התכנית שהונחה רשאי להגיש התנגדות תוך 30 יום מתאריך הודעה זו לפי כתובת הרשות שצויינה לעיל". מסמך זה נושא תאריך 19.7.94. אין חולק, כי מר דוקטורי חתם על הודעה זו בלא שקדמה לכך החלטה של מליאת רשות הניקוז להניח את תכנית הניקוז. ביום 16.9.94 פורסמה ברשומות הודעה חתומה על ידי שר החקלאות על הנחת התכנית כאמור (ילקוט הפירסומים 4245, י"א בתשרי התשנ"ה, 16.9.94). 9. בעקבות פרסום ההודעה הוגשו לרשות הניקוז התנגדויות אחדות לתכנית, בהתאם לסעיף 20 לחוק הניקוז. רשות הניקוז קיימה ישיבות אחדות, בהן נשמעו ההתנגדויות ונערך דיון בהן. בעקבות הליכים אלה העבירה רשות הניקוז לשר החקלאות את ההתנגדויות, בצירוף הערותיה (ראו סעיף 21(א) לחוק הניקוז). בהערות, המצויות במסמך מיום 12.12.94, נאמר כך: "1. על פי דעתה של מליאת רשות הניקוז מהבט מקצועי בלבד, אין סיבה להטיה המבוקשת ע"י רשות שדות התעופה של נחל אילון. 2. מליאת רשות הניקוז סבורה פה אחד, כי יש לקבל את התנגדויות המתנגדים ואין לאשר את התוכנית למפעל ניקוז בטרם תאושר תכנית מתאר ארצית ובטרם יסתיימו הדיונים המשפטיים הקיימים הקשורים להליכי הפקעה המבוצעים ע"י האוצר. לפיכך היה ובסופם של ההליכים וההתדיינויות תהא תכנית מתאר שונה ושטח ההפקעה ישונה אף הוא, כי אז על רשות הניקוז, נציבות המים ושר החקלאות לשקול מחדש תוואי שונה להטיית נחל אילון בהתאם לתכנית בנין עיר אם אושרה. 3. והיה ותאושר תכנית מתאר ארצית ונציבות המים תיאלץ לשקול ולהחליט בדבר הטיית הנחל על פי הצעת תה"ל מליאת רשות הניקוז מביעה פה אחד את דעתה כי עדיפה תעלת הבטון על פני תעלת הגביונים". 10. בהמשך לכך התקיימו ההליכים הקבועים בחוק הניקוז לאישור תכניות ניקוז. שר החקלאות מינה צוות כדי לשמוע את טענות המתנגדים (סעיף 21(ג) לחוק הניקוז). לאחר ששמע את טענות המתנגדים המליץ הצוות לשר לדחות את ההתנגדויות. על יסוד המלצה זו, שניתנה ביום 27.3.95 החליט השר ביום 29.3.95 לדחות את ההתנגדויות. בהמשך לכך, אושרה תכנית הניקוז על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה (סעיף 23(א) לחוק הניקוז). גם המועצה הארצית לענייני ניקוז החליטה להמליץ בפני השר לאשר את התכנית (סעיף 21(ב) לחוק הניקוז). שר החקלאות קיבל המלצה זו ואישר את התכנית. הודעה בדבר אישורה של התכנית, כמצוות סעיף 24 לחוק הניקוז, פורסמה ביום 6.6.95. 11. על רקע זה הוגשה העתירה בבג"צ 4076/95. העותרת בבג"צ 4076/95, היא המשיבה בהליך שבפנינו (להלן: המשיבה) היא המועצה האזורית עמק לוד, אשר נחל האיילון עובר בשיטחה ואשר יש לה שני נציגים ברשות הניקוז אילון שורק. הטענה המרכזית בעתירה היתה, כי על פי האמור בסעיפים 17 ו19- לחוק הניקוז, הנחתה של תכנית הניקוז היתה טעונה החלטה מאת רשות הניקוז. החלטה כזו לא נתקבלה מעולם. על בסיס זה טענה העותרת בעתירתה כי לא קויימה מצוות סעיפים 17 ו19- לחוק הניקוז. העותרת טענה, כי בכך נשמט הבסיס מתחת לכל ההליכים אשר ננקטו לצורך אישור התכנית. לפיכך, התכנית שאושרה בטלה, ואין לה כל תוקף. פסק הדין בבג"צ 4076/95 12. בית המשפט החליט, ברוב דעות, לקבל את העתירה. הנימוקים להכרעה זו ניתנו ביום 15.4.96. 13. א. השופט מצא, אשר כתב את חוות הדעת העיקרית שבדעת הרוב, קבע על רקע הוראות החוק כי "הכנתה של תכנית ניקוז הופקדה, באורח ייחודי, בידי רשות הניקוז" (פיסקה 6 לחוות דעתו). אכן, בכך אין לחייב כי היזמה להכנת תכנית תהיה של רשות הניקוז דווקא, או כי הרשות תהיה זו שתכין את התכנית או תזמין את הכנתה (שם). אך רק בידי הרשות הכוח להחליט על הנחת התכנית. מכאן, כי שר החקלאות רשאי להפעיל את סמכותו לאשר תכניות ניקוז "רק ביחס לתכניות ניקוז שהונחו כחוק על יסוד החלטתה של רשות הניקוז והועברו על ידה להחלטתו" (שם). השופט מצא היפנה להוראות שבחוק הניקוז, אשר מקנות לשר החקלאות סמכות לפעול, לעתים, בענייני ניקוז אף שלא באמצעות רשות הניקוז (סעיפים 49 ו53- לחוק). השופט מצא ראה בהוראות אלה חיזוק למסקנתו, שכן "עצם הפירוט המדוקדק של המקרים, בהם רשאי שר החקלאות לפעול בענייני ניקוז שלא באמצעות רשות הניקוז, הוא המלמד שבכלל ענייני הניקוז האחרים אין בידו לעשות כן" (שם). השופט מצא ראה יסוד לעמדתו גם מתוך עיון בדברי ההסבר להצעת החוק, מהם למד כי "... המחוקק אכן התכוון להעניק לרשות הניקוז מעמד עצמאי, לא רק בתחום החזקתם וניהולם של מפעלי ניקוז אלא גם בתחום הכנתן של תכניות ניקוז חדשות" (בפיסקה 7 לפסק דינו). סוף דבר, קבע השופט מצא כי "תכנית הניקוז שעליה סבה העתירה לא הוכנה כחוק", שכן "התכנית לא הובאה בפני רשות הניקוז, שרק היא המוסמכת להחליט אם להניחה אם לאו" (בפיסקה 8 לפסק הדין). הוא קבע, כי "...משתכנית הניקוז לא הוכנה כחוק, אף לא היה בידי שר החקלאות לאשרה" (שם). ב. השופט מצא דחה את טענתה החלופית של באת כוח המדינה, לפיה, גם אם היה פגם בכך שרשות הניקוז לא קיבלה החלטה על הנחת התכנית, הרי שמשעה שרשות הניקוז נזקקה להתנגדויות שהוגשו לה, והעבירה לשר החקלאות את ההתנגדויות בצירוף הערותיה, תוקן הפגם שנפל בהנחת התכנית. השופט מצא קבע, כי אילו היה עולה מהערות רשות הניקוז להתנגדויות כי רשות הניקוז תומכת בתכנית, ולו תוך הסתייגויות, כי אז היה מקבל את עמדת המדינה. ואולם, מן ההערות עולה עמדה ברורה של רשות הניקוז, השוללת לחלוטין את תכנית הניקוז. "ברי איפוא שאילו מעיקרא הובאה תכנית זו בפני רשות הניקוז, על מנת שתחליט אם להניחה מטעמה, היתה היא פוסלת אותה" (בפיסקה 9 לפסק דינו של השופט מצא). השופט מצא ציין, כי אין להסיק, מעצם העובדה שרשות הניקוז היתה נכונה להעיר הערות לענין ההתנגדויות, כי רשות הניקוז "החליטה לאמץ את התכנית, כאילו היתה זו תכניתה שלה" (שם). מטעמים אלה, סבר השופט מצא כי יש להיענות לעתירה העיקרית בענין. ג. נוכח מסקנה זו, סבר השופט מצא כי אין צורך להידרש לטענות השונות שהועלו לענין סבירותה של התכנית שאושרה. עם זאת הוא ציין, כי "... אילו בכך היה תלוי גורל ההכרעה בעתירה, כי אז לא הייתי מוצא תשתית מספקת לפסילתה של התכנית" (בפיסקה 11 לפסק דינו). 14. השופט טל הסכים לנימוקיו של השופט מצא. השופט טל ראה להוסיף, כי אילו היה לדבר חשיבות להכרעה בעתירות, הוא היה סבור כי יש "לשקול פסילת התוכנית מחמת אי סבירותה". עמדה זו היתה מעוגנת בטעמים אחדים: ראשית, תכנית המיתאר המתייחסת להרחבת נתב"ג טרם עברה את כל שלבי האישור הנדרשים. נוכח מורכבותה של תכנית זו, והשינויים הצפויים בה, סבר השופט טל כי "היה זה בלתי סביר להחליט על הטיית נחל לצורך הרחבת נתב"ג כאשר תכנית המיתאר להרחבה האמורה טרם אושרה". בהקשר זה עמד השופט טל על כך, שמדובר בצעד של הטיית נחל, "שהוא צעד בלתי הפיך כמעט עם השפעות סביבתיות רבות". לדעתו, אין זה סביר כי צעד כזה ייעשה לפני שתכנית המיתאר הכוללת אושרה. שנית, סבר השופט טל כי יש אי סבירות בכך שלא נעשתה בחינה נאותה של החלופות להטיית הנחל. השופט טל ציין כי לעובדה זו חשיבות במקרה שבפנינו, שכן אין מדובר בתכנית הנובעת משיקולים ניקוזיים שכבר עברו את כור ההיתוך של רשות הניקוז, אלא בתכנית "שנולדה משיקולים 'לבר-ניקוזיים'". שלישית, מצא השופט טל פגמים שונים גם באופן בו טופלה התכנית על ידי מועצת הניקוז, אשר עימה חייב השר להתייעץ קודם להחלטתו על אישור התכנית. מועצת הניקוז לא קיימה את החובה המוטלת עליה לפי סעיף 3 לחוק הניקוז "למנות ועדה הנדסית שתבדוק תכניות ניקוז". זאת ועוד, חברי המועצה סברו בטעות שמדובר בתכנית שהוגשה על ידי רשות הניקוז. השופט טל ראה בכך טעות "קריטית", שכן שיקול הדעת הנדרש בתכנית אשר רשות הניקוז אישרה שונה לחלוטין מזה שנדרש בתכנית שרשות הניקוז מתנגדת לה. פגם נוסף טמון בכך שבעת שחברי המועצה החליטו לאשר את התכנית, לא היה בפניהם תשריט של התכנית. ההחלטה התקבלה בחופזה. במצב דברים זה, "המועצה לא יכלה להפעיל שיקול דעתה כראוי, וברור שלא לכך התכוון המחוקק כאשר הטיל על השר חובה להיוועץ במועצה". 15. השופט גולדברג סבר, בדעת מיעוט, כי יש לדחות את העתירה. השקפתו היא, כי חוק הניקוז אינו מחייב כי רשות הניקוז תחליט על הנחת התכנית, ולכן אין מקום למסקנה כי בהיעדר החלטה של רשות הניקוז על הנחת התכנית, אין נפקות לתכנית שאושרה על ידי השר. א. השופט גולדברג לא מצא עיגון בהוראות החוק לטענת העותרת כי רק רשות הניקוז רשאית ליזום תכניות ניקוז. מסקנתו היתה, כי לא רק רשות הניקוז, אלא גם גורמים אחרים - פרטיים וציבוריים - רשאים להכין תכניות ניקוז, ורשות הניקוז חייבת לדון בהן (פיסקה 3 לפסק דינו). השופט גולדברג סבר, כי גישה זו גם עולה בקנה אחד עם שיטת ה"אכיפה הפרטית" של חוקי איכות הסביבה, כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), תשנ"ב1992- (שם). ב. אשר למצב המשפטי מקום בו תכנית ניקוז פלונית אינה נראית לרשות הניקוז, סבר השופט גולדברג כי חוק הניקוז לא היקנה לרשות "כל סמכות לגנוז את התכנית, ועליה לנקוט גם במקרה כזה בכל ההליכים המנויים בסעיפים 19, 20 ו21- לחוק, שתחילתם בהנחת התכנית". להשקפתו (פיסקה 3 לפסק דינו), סעיף 19 לחוק הניקוז אינו מחייב החלטה של רשות הניקוז על הנחת התכנית. את המלים "תכנית שהחליטה עליה רשות הניקוז תונח..." שבסעיף 19 יש לפרש כ"תכנית שהחליטה בה רשות הניקוז תונח..." (ההדגשה הוספה). מסקנה זו עוגנה בצורך בבקרה מינהלית על רשות הניקוז. השופט גולדברג הביע את החשש, כי אם ייקבע "כי בסמכותה של רשות הניקוז שלא להניח את התכנית, כי אז תמנע בקרה מינהלית היררכית, שבידיה להמיר את שיקול הדעת של רשות הניקוז" (בפיסקה 4 לפסק דינו). באפשרות לביקורת שיפוטית אין תחליף מספק לביקורת היררכית כזו, שכן ביקורת שיפוטית היא "צרה בהיקפה, והיא נבדקת על פי אמות מידה של חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (שם). התוצאה של פרשנות כזו תהיה, כי "החלטתה של רשות הניקוז שלא לאמץ את התכנית תהא אז, לרוב, סופית, בלי שתשמע דעתם של יתר הגורמים המנויים בחוק, שעל פי ההיררכיה שבו עומדים מעל רשות הניקוז" - היינו, הוועדה המחוזית לתיכנון ובניה, המועצה הארצית לניקוז, ושר החקלאות. השופט גולדברג לא מצא בחוק הניקוז הענקה של סמכות כזו. בהקשר זה ציין השופט גולדברג, כי ניתן להניח כי "אם היה החוק מעניק לרשות ניקוז סמכות שלא להניח תכנית, כי אז היה גם קובע, כמקובל, מנגנון לערער על החלטתה" (שם). אמנם, "רשות הניקוז אינה משמשת אמנם רק צינור טכני להעברת התכנית וההתנגדויות. עליה להתייחס לגופה של התכנית ולהביע את דעתה ועמדתה לגביה, הן בדיון מקדמי לפני הנחת התכנית, והן לאחר קבלת ההתנגדויות, כשהיא מצרפת הערותיה לשר" (בפיסקה 3 לפסק הדין). אך לרשות הניקוז לא הוקנו כל כוחות מעבר לכך. על רקע שיקולים אלה, הגיע השופט גולדברג למסקנה, כי הנחת תכנית הניקוז על ידי יושב ראש הרשות, מבלי שרשות הניקוז דנה בתכנית עובר לכך, הינה פגם זניח, אשר נרפא בכך שרשות הניקוז נדרשה לתכנית בגידרו של הדיון בהתנגדויות לה והביעה את עמדתה לגביה(בפיסקה 5). ג. אשר לסבירותה של התכנית, הסכים השופט גולדברג למסקנתו של השופט מצא, לפיה לא הונחה תשתית מספקת לטענה כי התכנית נגועה בחוסר סבירות. השופט גולדברג הביע ביקורת על הדיון המזורז בתכנית במועצת הניקוז, אך קבע כי "אין בה כדי לפסול את הדיון וההחלטה שנתקבלה ברוב של אחד עשר חברים, להמליץ בפני השר על אישורה של תכנית הניקוז" (בפיסקה 1). על יסוד מיכלול שיקולים אלה, סבר השופט גולדברג כי דין העתירה להידחות. 16. המשיבים בבג"צ 4076/95 עתרו לקיומו של דיון נוסף בפסק הדין. במרכז הבקשה עומדת השאלה המשפטית, האם אישור של רשות הניקוז לתכנית ניקוז פלונית מהווה תנאי הכרחי להמשך ההליכים הקבועים בחוק לאישורה של אותה תכניות. ביום 18.7.96, החליט המשנה לנשיא ש' לוין להיעתר לבקשה, והחליט על קיומו של דיון נוסף, בהרכב של שבעה שופטים. כאמור, ביום 12.12.96 החלטנו בדעת רוב כי דין העתירה בבג"צ 4076/95 הנ"ל להידחות. פרשנות סעיף 19 17. השאלה העומדת לדיון והכרעה בענין שבפנינו היא שאלה פרשנית. במרכזה של שאלה זו מצויה הוראת סעיף 19 לחוק. עלינו להכריע, האם יש לפרש את הדיבור "תכנית שהחליטה עליה רשות הניקוז" כמחייב אישור של רשות הניקוז לתכנית פלונית כתנאי להמשך ההליכים בה, כפי שסברה דעת הרוב בבג"צ 4076/95 הנ"ל; או שמא פירושו הנכון של דיבור זה הוא, שדי כי רשות הניקוז נדרשה לתכנית פלונית כדי שההליכים בה יימשכו, ואין לרשויות הניקוז סמכות לעצור את תהליך קבלתן של תכניות ניקוז, כפי שסברה דעת המיעוט בבג"צ 4076/95 הנ"ל. 18. נקודת המוצא היא, כי מן הבחינה המילולית לשון הסעיף יכולה להכיל כל אחד משני המובנים הנזכרים. אין חולק, כי לשון הסעיף ניתנת להתפרש כדורשת החלטה של רשות הניקוז, המאשרת את התכנית דווקא. אך פרשנות זו אינה ממצה את המובן המילולי של הוראה זו. לצידה, באה בחשבון פרשנות לפיה סעיף 19 אינו דורש אלא כי רשות הניקוז תידרש לתכנית ותקבע את עמדתה לגביה. על פי פירוש זה, התיבה "החליטה עליה", המתייחסת לתכנית הניקוז, מתפרשת במובן של "החליטה בה". תמיכה לפרשנות מילולית זו ניתן למצוא בהשוואה מילולית להוראה המקבילה בחוק המים, הנוקט לשון של "המלצה" על התכנית (ראו סעיף 65 לחוק המים). לעומת זאת, סעיף 19 אינו נוקט לשון של "אישור" התכנית, אף לא של "אימוץ" התכנית או של "המלצה" עליה. מכך עולה, כי הלשון הנקוטה בסעיף 19 אינה חד משמעית. באופציות הלשונית שהיא מתירה כלולה גם האפשרות כי הסעיף אינו דורש אישור על ידי רשות הניקוז. 19. הניתוח הלשוני אינו מסיים, אם כן, את הדיון. כדי להשיב על השאלה הפרשנית אשר העמדנו בראשית דברינו, עלינו להתחקות אחרי תכלית החקיקה. בבואנו לפרש את חוק הניקוז, ובתוך כך את ההוראות בענין שבפנינו, עלינו ליתן את דעתנו למהותו של הענין המוסדר בחקיקה - ענייני ניקוז - ולמתכונת ההסדר שנקבע בחוק הניקוז. אכן, "מהותו של הענין, המוסדר על ידי החקיקה ואופן הסדרתו, עשוי ללמד, מתוכו הוא, על דבר תכלית החקיקה ומטרותיה. כשם שעיון במכונה, על ביצועיה השונים עשוי ללמד על התפקיד אותו באה המכונה לבצע, כך עשוי העיון במהות הענין המוסדר בחוק ובתבניות הסדרתו, ללמד על תכלית החוק" (דברי השופט ברק בע"א 77/88 צימרמן נ' שר הבריאות, פ"ד מג(4) 63, בפיסקה 4 לפסק הדין). ההיבט החשוב לענייננו מבחינה זו טמון בעובדה שהסדרתם של ענייני ניקוז משרתת אינטרס ציבורי חשוב, אשר עשוי לחרוג מן התחום המקומי או האזורי בו פועלת רשות הניקוז. מעצם טיבם, ענייני הניקוז הם עניינים אשר לכלל הציבור עשוי להיות עניין בהם. לעובדה זו חשיבות רבה בפרשנות החוק. ככל שהדבר עולה בקנה אחד עם לשון החקיקה, עלינו לבחור באותו פירוש אשר יש בכוחו להגשים את האינטרס הציבורי האמור. עלינו לבחור באותו פירוש, אשר יבטיח את ההגנה המירבית על האינטרסים הכלל ארציים אשר חוק הניקוז בא למנוע את הפגיעה בהם, ובכלל זה פיתוח הארץ וקיום שירותים סדירים במדינה (סעיף 1 לחוק הניקוז). אכן, חזקה היא, המשמשת בפרשנותם של דברי חקיקה, כי דברי חקיקה באים להגשים את האינטרס הציבורי. "כל שיטת משפט מבקשת לקיים את אינטרס הציבור. שיקול זה מהווה כוח מניע בהתפתחותו של המשפט המקובל, והוא שיקול מרכזי בפרשנות החקיקה" (ברק, פרשנות במשפט, כרך שני פרשנות החקיקה (ירושלים, 1993), בעמוד 525; ראו גם ע"א 3833/93 לוין נ' לוין, פ"ד מח(2) 862, שם החיל השופט זמיר דברים אלה בבואו לפרש את חוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א1971-. על בסיס קו מחשבה זה, קבע השופט זמיר כי תכליתו של חוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), היא להגשים את האינטרס הציבורי, וכי יש להביא בחשבון, בהכרעה אם אכיפת חוזה היא בלתי צודקת, גם שיקולים של אינטרס ציבורי (בפיסקה 17 לפסק דינו). 20. האינטרס הציבורי הכללי הטמון בענייני הניקוז עולה ממקורות אחדים. הוא עולה, בראש ובראשונה, מעצם הגדרת המונח "ניקוז" בסעיף 1 לחוק. על פי הגדרה זו, "ניקוז" כולל "כל פעולה שמטרתה לרכז, לאגור, להוביל או להרחיק מים עיליים או אחרים המזיקים או העלולים להזיק לחקלאות, לבריאות הציבור, לפיתוח הארץ או לקיום שירותים סדירים במדינה". כפי שראינו, ביסוד הגדרה זו מצויה ההגנה ומניעת הפגיעה באינטרסים ציבוריים חשובים ביותר - חקלאות, בריאות הציבור, פיתוח הארץ או קיום שירותים סדירים במדינה. המדובר באינטרסים שאינם מקומיים או אזוריים. ההגדרה עוסקת באופן מפורש, בפיתוח הארץ, ובקיום שירותים סדירים במדינה. אלה הם, מעצם כינויים, אינטרסים כלל ארציים. דומה, כי איש לא יחלוק כי בגדר התכלית של "פיתוח הארץ" או "קיום שירותים סדירים בה", מצויות פעולות הננקטות על ידי הממשלה על מנת לקדם את האינטרס הציבורי הכללי, ואשר ביצוען מחייב ביצוע פעולות ניקוז. אכן, מקום בו מים - עיליים או מתחת לפני הקרקע - עלולים לסכל הקמתו של מפעל אשר חשוב לכל הציבור, קם ענין לכל בני הציבור בקיומו של ניקוז תקין של מים אלה. כך הדבר בענייננו. יוער, כי קו מחשבה זה מקופל גם בהוראה שנקבעה בפקודת הניקוז (מים עליונים), אשר קדמה לחוק הניקוז. סעיף 7(4) לאותה פקודה קבע הסדר מפורש לענין נשיאה של המדינה בעלות של הקמתו של מפעל ניקוז, מקום בו הצורך בהקמת מפעל ניקוז נובע , כולו או חלקו, מהקמה של מפעלי מים, נתיבי מים, דרכים או כל עבודה אחרת הנעשית על ידי הממשלה (סעיף 7(4) לפקודה). גם בכך יש כדי להעיד על האינטרס הציבורי הכללי הטמון בענייני הניקוז. 21. מסקנה זו בדבר טיבם של ענייני הניקוז עולה בבהירות גם מן ההסטוריה החקיקתית. כך, בדברי ההסבר להצעת החוק, נאמר כי: "החוק המוצע בא להסדיר את בעיית הניקוז ומניעת שטפונות הסדר יסודי ומקיף ... הנזקים הנגרמים לחקלאות מחוסר ניקוז ומן השטפונות הפוקדים את המדינה שנה שנה הוכיחו בעליל את ההכרח בפתרון ממלכתי לבעיה זו, שאין לפתרה על ידי פעולות ארעיות או מקומיות". מדובר, אם כן, בבעיה הטעונה פתרון ממלכתי כולל. אין היא סובלת הסדרה אקראית על בסיס מקומי גרידא. על היבט זה עמדו גם חברי כנסת בעת הדיון בקריאה הראשונה בהצעת החוק. כך, עומד ח"כ זאב צור (דברי הכנסת כרך 22 ישיבה ש"ה י"ב סיוון תשי"ז (11 יוני 1957) בעמוד 2128) על חיוניותו הכללית של נושא הניקוז, ואף על חשיבותו בהיסטוריה האנושית: "הטיפול בענייני המים, האדמיניסטרציה של מים והאדמיניסטרציה של ניקוז הן מהאדמיניסטרציות קדומות ביותר במשטרים שונים ובתקופות קדומות. המדינות, בשלב התארגנות מוקדם למדי, ראו שמתפקידן, למען הגנה על הכלל ולמען אפשרות ביצוע של מפעלים חיוניים לציבור כולו, הכרחי לקיים אדמיניסטרציה שתבצע את הפעולות הללו ותפקח עליהן ... על כן צריך בהחלט לראות את חוק הניקוז כאחד החוקים החיוניים ביותר במדינתנו לצרכי פיתוחה והתיישבותה". באופן דומה, מתבטא ח"כ שורש (בעמוד 2000 של דברי הכנסת), באמרו כי: "האם בתנאי ההתיישבות שלנו בארץ, עניין מניעת שטפונות והשבחת האדמות על ידי סידורי ניקוז הוא עניין של חקלאי מסויים, או יישוב מסויים או אזור מסויים, הסובל משטפונות ומאדמה בלתי מנוקזת, או שזה הוא עניין כלל ארצי הנוגע לפעולה ממלכתית התיישבותית שלנו? לי נראה שהדבר הזה אינו נוגע לחקלאי המסויים, וגם לא לאזור מסויים, במקום שיש בעיה של מי שטפונות או של סוג קרקע שיש לנקז אותה". וח"כ חיים אריאב מציין (בעמוד 2001) כי: "בעיית השתתפות הממשלה באדמות האלה אינה נוגעת לשאלה אם החקלאים לבדם צריכים לשאת בעול זה, אלא נוגעת לשאלה: האם זהו אינטרס של המדינה כולה ... הממשלה אשר היא אחראית למדינה כולה, אחראית גם לכיסוי ההוצאות של המפעלים האלה, אשר מהם נהנית כל המדינה". 22. האינטרס הציבורי כללי בקיומו של ניקוז יעיל משתקף גם ברשויות אשר הופקדו בחוק על נושא זה, ובהיקפן וטיבן של הסמכויות שהחוק מעניק להן. א. חוק הניקוז מפקיד סמכויות רבות ביד שר החקלאות. שר החקלאות הוא זרוע של הממשלה - היא הרשות המבצעת של כל המדינה (סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה). מכוח מעמדו זה, מופקד השר על האינטרס הציבורי הכללי. חוק הניקוז מפקיד בידיו של שר החקלאות את סמכות הפעולה בעניינים מסויימים, ובהם קביעת רצועות מגן לעורקי מים (סעיף 6 לחוק הניקוז);הכרזה על אזור מסויים כעל אזור ניקוז ולהקים רשות ניקוז (סעיפים 10 ו11- לחוק); ונטילת תפקידיה של רשות ניקוז מקום בו היא אינה ממלאת את תפקידיה (סעיף 49 לחוק). לשר ניתנו גם סמכויות אישור בעניינים רבים שבחוק הניקוז, ובהם מתן אישור לתכניות ניקוז (סעיף 21 לחוק); אישור לרכישת מקרקעין על ידי רשות ניקוז לצורך ביצוע תכניות ניקוז (סעיף 30 לחוק); אישור לארנונות שמטילה רשות הניקוז על מקרקעין שבתכנית הניקוז (סעיף 36 לחוק); ואישור לתקציבה של רשות ניקוז (סעיף 46 לחוק). חרף מעמדו בצמרת הרשות המבצעת, מעורב השר, אם כן, באופן הדוק בשורה ארוכה של עניינים הנוגעים לניהול ענייני הניקוז. גם בכך יש להעיד על כך, שמדובר בתחום הנוגע לאינטרס הציבורי הרחב. ב. רשות כלל ארצית אחרת הממלאת תפקיד מרכזי על פי החוק היא המועצה הארצית לענייני ניקוז (סעיף 2 לחוק). מועצה זו היא גלגול מאוחר של הועדה העליונה לניקוז, ייבוש והגנה בפני שטפונות - גוף אשר היה קיים עוד לפני חקיקת חוק הניקוז (הודעה על מינויה של ועדה זו פורסמה בילקוט הפירסומים 302, תשי"ג, עמוד 1274). הועדה העליונה לניקוז היתה גוף של מומחים, אשר מנה ששה עשר חברים. על פי ההודעה האמורה, בראש הוועדה עומד יועץ ראש הממשלה לענייני מים. עוד היו חברים בה המשנה למנהל לענייני המים (כיום נציב המים), וממלאי תפקידים בתכנון המים לישראל בע"מ, במשרד החקלאות, בקרן הקיימת לישראל, בטכניון, במשרד הפנים, משרד החקלאות, הסוכנות היהודית לארץ ישראל ומינהל המים. תפקידי הוועדה, על פי ההודעה האמורה, הם: "א. להציע ולהמליץ על תכניות ניקוז ויבוש; ב. להציע הצעות בדבר הסדר ותיאום פעולות של הגופים השונים העוסקים בתכנון ניקוז ויבוש ; ג. להמליץ על מתן הלוואות או הענקות בקשר לתכניות ניקוז ויבוש; ד. להציע הצעות בדבר חלוקת הוצאות ביצוע של תכניות ניקוז ויבוש בין גופים שונים". על תפקידיה והרכבה של וועדה זו אומר מר לוינסון, מי שהיה סגן מנהל מינהל המים, בישיבת ועדת המשנה (של ועדת הכלכלה) לחוק ניקוז והגנה מפני שטפונות ביום 14.8.57, בעמוד 3: "עם ראשית המחשבה בקטגוריות אזוריות הוקמה על ידי הממשלה ועדת ניקוז עליונה, המופיעה בשינוי צורה בסעיף 2 לחוק. ועדה זו מורכבת מטובי המהנדסים בארץ ... וועדה זו, המורכבת כאמור מטובי המהנדסים ממוסדות ממשלתיים, ציבוריים ואקדמיים, בודקת כל תכנית על כל פרטיה ומאשרת אותה או דורשת תיקונים". כאמור בדברים אלה, המועצה הארצית לענייני ניקוז היא חליפתה של הוועדה העליונה האמורה. על פי חוק הניקוז, תפקידיה העיקריים של המועצה הארצית הם לייעץ לשר החקלאות בכל הנוגע לאישורן של תכניות ניקוז ובהתוויית מדיניות כללית בתחום הניקוז. בדומה לוועדת הניקוז העליונה, מדובר בגוף ארצי המורכב ממומחים. אין זה גוף מקומי. חוק הניקוז קבע חובת התייעצות בגוף זה טרם אישורה של כל תכנית ניקוז (סעיף 21(ב) לחוק). בתוך כך, קבע החוק חובה להקים ועדת משנה של מועצה זו, אשר תהיה אמונה על הצד ההנדסי הנוגע לתכניות ניקוז (סעיף 3(ב) לחוק). המטרה העומדת ביסוד הקמתו של גוף זה היא, כי יכהנו בו אנשי המקצוע המובילים בתחום הניקוז, אשר יידרשו להיבטים השונים הנוגעים לתיכנון מפעלים בתחום זה. על פי הדין שקדם לחוק הניקוז, וועדת הניקוז העליונה היתה הגוף שהופקד על ההיבטים המקצועיים הנוגעים לענייני ניקוז. גם לאחר חקיקת חוק הניקוז, יש למועצה הארצית לענייני ניקוז חשיבות רבה. גם עתה, היא המופקדת על בחינת ההיבט המקצועי של תכניות ניקוז. היא המופקדת על מניעת פגיעה בסביבה ובבעלי קרקעות. היא הגוף אשר נועד להבטיח, כי פעולות ניקוז שיבוצעו ייעשו על פי תיכנון מראש ובעקבות מחשבה תחילה. אומר על כך מר כינורי, מנהל אגף הניקוז בתה"ל, בישיבת וועדת המשנה מיום 14.8.57, (בעמוד 5): "כיום רשאי כל מהנדס פרטי לתכנן מפעלי ניקוז בלי לקבל כל אישור על כך. אנחנו רוצים למנוע הקמת מפעלי ניקוז השופכים את עודף המים על אדמת השכן. לכן מגדירה הצעת החוק ברורות שאין לבצע מפעל ניקוז, אלא אם התכניות אושרו על ידי וועדה מיוחדת או על ידי מועצת הניקוז. בצורה זו מקווים אנו למנוע בעתיד פעולות פרטיזניות". על תפקידו של גוף זה תחת המשטר של חוק הניקוז עומד גם מר לוינזון בישיבתה של וועדת המשנה מיום 22.8.57. מר לוינזון מעיר (בעמוד 5 לפרוטוקול), כי: "בסעיף 3 נקבע שתהיינה ועדות משנה עם סמכויות רחבות והן תעשינה את הבדיקה הטכנית היסודית. הן תעשינה את העבודה היום - יומית שעושה היום ועדת הניקוז העליונה. ברור שלמועצה תבוא תוכנית לאישור אחרי טיפול באותה ועדה שתבדוק את תכנית הניקוז מבחינה הנדסית". אכן, חוק הניקוז אינו מקנה למועצה הארצית לענייני ניקוז סמכות הכרעה. החוק מקנה למועצה תפקיד מייעץ. מן הבחינה הפורמלית, ההחלטה בענייני תכניות ניקוז אינה טעונה אישור של מועצה זו, להבדיל מן הצורך באישורו של שר החקלאות. אך הלכה למעשה, הרכבה של מועצה ארצית זו ושל וועדת המשנה ההנדסית הסטטוטורית הפועלת לצידה, והמומחיות של גופים אלה, מלמדים כי יש לסמכות מייעצת זו משקל רב. יש לזכור, כי "... המשקל של עצה עשוי להיות שונה, ואף ראוי שיהיה שונה, מעניין לעניין וממקרה למקרה. המשקל תלוי בנסיבות. בין השאר, הוא תלוי במהות העניין הנדון, בלשון ובתכלית של החוק הנוגע לעניין, במעמד ובמומחיות של הגוף המייעץ, בכשירות ובניסיון של הרשות המתייעצת. כך הדבר לגבי כל שיקול ענייני, וכך גם לגבי עצה, שהיא שיקול ענייני. עד כדי כך, שבנסיבות מיוחדות, בהן נדרשת החלטה בעניין המחייב מומחיות מיוחדת, ומומחיות זו אינה נמצאת בידי הרשות המוסמכת אלא בידי הגוף המייעץ, יהיה לעצה זו משקל כמעט מכריע" (פרופ' זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' (ירושלים, 1996), בעמוד 852) (ההדגשה הוספה). דומה, כי דברים אלה יפים למקרה שבפנינו. ענייני ניקוז הם תחום הנדסי מובהק, הדורש מומחיות ונסיון. מועצת הניקוז היא גוף בעל מומחיות מובהקת בתחום בו היא עוסקת. שר החקלאות, הוא הרשות המוסמכת על פי חוק הניקוז לאשר תכניות, אינו בהכרח איש מקצוע המומחה בתחום האמור. במצב דברים זה, דומה כי לעמדתה של מועצת הניקוז יהיה משקל רב ביותר. כינונה של מועצה זו, אם כן, מעיד גם הוא על האינטרס הציבורי הכללי בהסדרתם של ענייני הניקוז. ג. לצד שר החקלאות והמועצה הארצית לענייני ניקוז, מעניק החוק סמכויות לרשות כלל ארצית נוספת, הוא נציב המים. נציב המים הופקד על מתן אישורים לפעולות שונות בהתאם לחוק. כך, הנציב הופקד על מתן אישורים להטות מים מעורקי מים (הכוללים נהר, נחל, ערוץ, תעלה, שקע וכל אפיק אחר, בין טבעיים ובין מוסדרים או מותקנים, שבהם זורמים או עומדים מים, תמיד או לפרקים), ממתקני ניקוז או מצינורות ניקוז או אליהם (סעיף 4 לחוק). הנציב הופקד על מתן אישורים לבצע פעולות שונות במקרקעין אשר בתכנית שהופקדה מיועדים לתפיסה צמיתה (סעיף 26(א) לחוק); הנציב הוא גם זה שהחוק קבע כי ימלא את תפקידיה של רשות ניקוז, אם זו אינה ממלאת אותם (סעיף 49 לחוק); בידיו הופקדה גם הסמכות השיורית לפעול, מקום בו לא הוקמה, באזור פלוני, רשות ניקוז (סעיף 50 לחוק). 23. על רקע טיבו זה של תחום הניקוז, יש מקום לבחון את טיבה של רשות הניקוז. על פי חוק הניקוז, מדובר בגוף המורכב מרוב של נציגי הרשויות המקומיות המצויות במרחב עליו חולשת רשות הניקוז. ברשות הניקוז מיעוט של נציגי הממשלה, אשר מספרם לא עולה על שלושה (סעיף 11(ג) לחוק). אין מדובר ברשות מקצועית הנהנית ממומחיות מיוחדת: בדין לא נקבעו תנאי כשירות לענין יכולתם המקצועית, הכשרתם ונסיונם של חברי גוף זה. מכך עולות שתי מסקנות. ראשית, אין מדובר בגוף אשר נועד להגשים פונקציה של תיכנון וקביעת מדיניות, אלא מדובר בגוף ביצועי. ברוח זו התבטאה השופטת דורנר בבג"צ 2683/92 מכבים ישוב קהילתי נ' הועדה לבניה ולמגורים, פ"ד מח(1) 535. באותו ענין עמדה על הפרק שאלה סמכותה של ועדה לבניה ולמגורים על פי חוק הליכי תכנון (הוראת שעה) התש"ן - 1990. השופטת דורנר השוותה את הועדה לבניה ולמגורים, עם המועצה הארצית לתכנון ובניה, וקבעה כי (בפיסקה 17): "... בעוד שבמועצה הארצית, מתוך מבט כלל ארצי ארוך טווח, ייצוג למגוון השיקולים והדעות, הרי שבול"ל שהוקמה לפי חוק הוראת השעה ניתן יצוג לממשלה ולשלטון המקומי בלבד. לא נדרש כל ידע תכנוני או כל כשירות מיוחדת מן הסוג אותו מייצגים החברים במועצה הארצית. הול"ל מופקדת איפוא על עניינים ביצועיים מובהקים". השוואה זו יפה גם לענייננו. היא מלמדת על היחס בין רשות הניקוז מצד אחד, לבין המועצה הארצית לענייני ניקוז מצד שני. היא מלמדת, כי מרכז הכובד בכל הקשור להיבטים של תכנון ענייני הניקוז, מצוי אצל המועצה הארצית לענייני ניקוז, ולא אצל רשות הניקוז. לכך מצטרפת העובדה, שרשות הניקוז היא גוף בעל אופי מקומי. עקב כך, במצב בו האינטרס הציבורי הכללי אינו חופף את תפיסתם של חברי גוף זה לענין טובת המקום או האזור בו הם מתגוררים, קיימת אפשרות, כי החברים בגוף זה יעדיפו את האינטרס הצר של המקום או האזור, על פני האינטרס הציבורי הרחב. על הקשיים בהפקדת סמכויות תיכנון בידי גופים בעלי אופי מקומי עמד השופט ברנזון בבג"צ 235/76 בנייני קדמת לוד נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד לא(1) 579 באמרו (בעמוד 584): "במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד - והרוב המכריע של מרחבי התכנון המקומיים החשובים והמאוכלסים בצפיפות הם מסוג זה - משמשת מועצת הרשות המקומית כוועדה המקומית. חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים והסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות". דברים אלה הם חריפים וקשים. הם באו על רקע מקרים, בהם נתגלו תופעות בעייתיות בוועדות מקומיות לתיכנון ולבניה. לא הבאתי דברים אלה כדי להטיל דופי ברשויות הניקוז בכלל, או ברשות הניקוז אילון בפרט. כל שבאתי להראות הוא, כי בהפקדת סמכויות בנושאי תיכנון בידי גופים מקומיים, ללא פיקוח נאות, עשוי להיות טמון קושי. 24. מכלול הנתונים והעובדות עליהם עמדתי מספקים את הרקע לבחינת השאלה העומדת להכרעה בענייננו. הם מלמדים על אי סבירותה של הפרשנות, לפיה בחוק הניקוז ניתנה לרשות הניקוז האזורית סמכות הכרעה בתכניות ניקוז. אכן, אין כל הגיון במתן סמכות כזו לרשות, אשר היא אזורית מעצם טיבה, ולכן אינה מצויידת לשקול כהלכה את ההיבטים הכלל ציבוריים השונים הכרוכים בהכרעתה בעניינה של תכנית ניקוז פלונית. היא עלולה להחמיץ את האינטרס הציבורי הנוגע לענין . היא עלולה ליתן לו משקל בלתי מספק. היא עלולה להעדיף עניינים אחרים הקרובים יותר לליבה כרשות בעלת אופי מקומי אזורי. טלו את המקרה שבפנינו. המדובר במפעל ניקוז, אשר נועד לאפשר את הקמתו של מיזם אשר יש לו חשיבות רבה בקידומו של האינטרס הציבורי הכולל בתעופה לישראל וממנה. בהכרעה האם לאשר את התכנית למפעל כזה יש משקל רב לשאלה, האם "התועלת הצפויה מן הניקוז עולה על ההוצאות ההכרחיות הדרושות בשביל ביצוע מפעל הניקוז" (דברי שר החקלאות בקריאה הראשונה, דברי הכנסת, בעמוד 2000). אך התועלת האמורה אינה חייבת להיות מקומית, או אף אזורית. במקרים רבים - כמו במקרה שבפנינו - היא עשויה להיות כלל ארצית. את העלות הכרוכה בהקמת מפעל ניקוז, יש לשקול אל מול התועלת הצפויה עקב האפשרות להקים, הודות לקיומו של ניקוז יעיל, מפעל המספק שירות חיוני לציבור. האם יהיה זה סביר לומר, כי רשות הניקוז המקומית הופקדה, באורח בלעדי למעשה, על ההכרעה בעניינים כאלה? האם הרכבה של רשות זו, וכישוריהם של החברים בה, מבטיחים כי החלטותיה בעניינים כאלה יגשימו בצורה אופטימלית את תכליתו של חוק הניקוז? אכן, קשה לקבל, כי חוק הניקוז בא לאפשר לרשות בעלת אופי מקומי לסכל פעולות אשר, מעצם טיבה של המאטריה בה הן נתונות, עשויות להיות לתועלת הציבור כולו. דומה, כי פרשנות כזו תחתור תחת האינטרס הציבורי בהגשמת מטרותיו של חוק הניקוז. אמת, חוק הניקוז גורס מעורבות של רשות הניקוז. הוא אף מפקיד בידה סמכויות נרחבות בתחום הביצועי. אך על רקע השיקולים עליהם עמדתי, יהא זה בלתי סביר, מנקודת מבטו של האינטרס הציבורי , לומר כי יש לפרש חוק זה באופן המקנה לרשויות הניקוז סמכויות להכריע לשבט את גורלן של תכניות ניקוז. דומה, כי פרשנות כזו תעניק לגוף המקומי, עוצמה בלתי סבירה להטיל ווטו על פעולות אשר טמון בהן אינטרס ציבורי ממשי. 25. על רקע זה, אני סבור, כי יש לפרש את חוק הניקוז באופן שאינו מקנה לרשות הניקוז סמכות לעצור את מהלכן של תכניות ניקוז. רק פירוש זה מבטיח, כי כל תכנית ניקוז תוכל להגיע אל שולחנה של המועצה הארצית לענייני ניקוז, ואל וועדת המשנה שלה לעניינים הנדסיים. רק בדרך זו ניתן להבטיח, כי ההחלטה על אישורה או דחייתה של תכנית ניקוז תיעשה לאחר התייעצות עם גוף אשר ניחן לא רק במומחיות הטכנית הנדרשת, אלא גם ברוחב המבט והאופקים אשר עשויים להידרש. רק בדרך זו ניתן להבטיח, כי ההחלטות בדבר תכניות ניקוז ייעשו על בסיס שיקלול נכון ומלא של כל העניינים הדרושים לענין. בנקודה זו, אני מסכים עם השקפתו של חברי השופט גולדברג, אשר הובעה בפסק דינו בבג"צ 4076/95 הנ"ל, לפיה אין די באפשרות קיומה של ביקורת שיפוטית על החלטות רשות הניקוז. יש הבדל גדול, בין טיב הדיון שמקיימת המועצה הארצית לענייני ניקוז או הוועדה ההנדסית שלה בתכנית פלונית, לבין הדיון שמקיימת ערכאה שיפוטית בהחלטתה של רשות ניקוז שלא לאשר תכנית ניקוז כזו או אחרת. המועצה הארצית לענייני ניקוז רשאית להידרש ליעילותה ולתבונתה של תכנית הניקוז. יש לה את הכלים לכך. עליה להעריך את הפתרונות המוצעים בתכנית ניקוז פלונית מבחינת יתרונותיהם וחסרונותיהם, הטכניים והאחרים, ולנקוט עמדה לענין רציותם של פתרונות אלה. היא רשאית, ואף חייבת, לחקור בנבכיה של תכנית ולגבש דעה מקצועית על כל היבטיה. היא יכולה לעשות כן מתוך מבט כולל ורחב על התחום המוסדר ועל ההשלכות של החלטותיה. לעומת זאת, הביקורת השיפוטית היא מוגבלת וצרה. עניינה אינו ביעילותה של הפעולה המינהלית או בתבונתה, אלא אך בקיומה של עילה חוקית להתערב בהחלטה. על טיבה המוגבל של הביקורת השיפוטית עומד השופט ברק בבג"צ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, דינים עליון לט 25, באמרו (בפיסקה 37): "הביקורת השיפוטית היא בעלת אופי משפטי. בית-המשפט אינו עושה עצמו רשות שלטונית על. בית-משפט אינו בוחן את יעילותה של ההחלטה השלטונית. השופט אינו שואל עצמו, אם הוא היה מקבל החלטה זו אילו הוא היה חבר ברשות השלטונית המחליטה. השאלה היחידה אשר בית המשפט שואל עצמו היא, אם ההחלטה השלטונית היא חוקית. הביקורת השיפוטית היא ביקורת החוקיות ולא ביקורת התבונה. על כן, אם החלטת הרשות השלטונית היא במתחם הסבירות או החוקיות, היא לא תפסל. תפקידה של הביקורת השיפוטית הוא אך לשמור שלא תהא חריגה מגבול החוקיות, תהא תבונתה של ההחלטה אשר תהא". באופן דומה, התבטא השופט זוסמן בבג"צ 311/60 מילר נ' שר התחבורה, פד"י ט"ו(3) 1989, (בעמוד 1996) באמרו כי: ""פיקוחו של בית משפט זה על הרשות המינהלית יהא בהכרח פיקוח משפטי בלבד, היינו הפיקוח יהא מוגבל בשאלה, אם חרגה הרשות מסמכויותיה כפי שהחוק קבען, או אם נתגלתה אגב השימוש בשקול הדעת ומידת תבונתו - להבדיל מחוקיותו - אינן ניתנות לבדיקה על ידי בית משפט זה, מן הטעם הפשוט שאין בידי ערכאה שיפוטית זו הכלים והמכשירים הדרושים לשם כך". אכן, בית המשפט אינו מקיים ביקורת שיפוטית על תבונתה ויעילותה של החלטה שלטונית. לבית המשפט אין את הכלים לכך. עילות הביקורת השיפוטית משקפות מצב דברים זה. בית המשפט יתערב בהחלטתה של רשות מינהלית, רק אם נפלה בה אי סבירות מהותית או קיצונית. זהו מיתחם ההתערבות המתחייב מעיקרון הפרדת הרשויות. אך אין זו בהכרח הדרך הטובה ביותר להבטיח את ההגנה על האינטרסים המוגנים בחוק הניקוז. על רקע מיכלול השיקולים עליהם עמדתי - טיבו של נושא הניקוז, טיבה של רשות הניקוז, וטיבה של הרשות המקצועית העליונה בהיררכיה של חוק הניקוז - אני סבור כי פירושו הנכון של חוק הניקוז הוא, כי כל תכנית ניקוז, המוגשת לרשות הניקוז, חייבת לעבור להכרעת שר החקלאות, ולבחינתה של המועצה הארצית לענייני ניקוז. נראה לי, כי רק בדרך זו ניתן יהיה להבטיח כי האינטרסים אותם בא חוק הניקוז לקדם אמנם יוגשמו. 26. במסקנתי זו לא התעלמתי מכך, שרשות הניקוז מורכבת ברובה מנציגים של הרשויות המקומיות שבאזור הניקוז. מבחינה זו, מדובר ברשות שיש לה מאפיינים הדומים לאיגוד ערים, המוקם לפי חוק איגודי ערים, התשט"ו1955-. לעובדה זו יש ליתן משקל. יש לזכור, כי "פיקוח הדוק יתר על המידה מצד הממשלה על הרשות המקומית אינו הולם את העקרון הבסיסי של המינהל המקומי: האוטונומיה המקומית. האוטונומיה המקומית, בגבולות סבירים שנקבעו בחוק, היא עקרון שראוי אפילו למעמד חוקתי" (זמיר, בסיפרו הנ"ל, בעמוד 376). ברוח זו, ציין השופט חשין בבג"צ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126 (בעמוד 131) כי: "בפירוש חוק שעניינו יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי, ראוי שינחה אותנו - אותנו כפרשני חוק ואת רשויות השלטון המרכזי כמחזיקות בסמכויות על פי חוק - עיקרון האוטונומיה של הרשות המקומית". ההצדקה לעיקרון האמור נטועה בכך, ש"הרשות המקומית היא גוף דמוקרטי, ויש בכך כדי להצדיק מידה רבה של אוטונומיה, בהשוואה לרשויות המינהל המרכזי" (זמיר בספרו הנ"ל, בעמוד 370). עם זאת, מדובר בהנחת עבודה פרשנית בלבד. אין היא מייתרת את הצורך לבחון, בכל מקרה ומקרה, האם יש תחולה לעקרון האוטונומיה האמור של הרשויות המקומיות, ואם כן - מהו המשקל שיש לייחס לעיקרון זה. עומד על כך השופט זמיר בבג"צ 7351/95 נבואני נ' השר לענייני דתות, דינים עליון מד 180 ( בפיסקה 10 לפסק הדין), באמרו כי: "העיקרון הדמוקרטי, אף שהוא עיקרון נעלה, והערכים הנגזרים מעיקרון זה, כמו כל עיקרון או ערך אחר, אינם מוחלטים. אף בעניין בו העיקרון הדמוקרטי, או, למשל, ערך השוויון הנגזר ממנו, הינם שיקולים ענייניים, הראויים למשקל רב, אין הם בגדר שיקול יחיד. הם חייבים לחיות בצוותא, באותו עניין עצמו, יחד עם שיקולים אחרים". על רקע עקרונות אלה, עלינו לבחון את המנגנון החקיקתי שבחוק הניקוז. עיון בחוק זה ובתכליתו מלמד, כי לעיקרון האוטונומיה של הרשות המקומית, הנגזר מן העיקרון הדמוקרטי, מעמד מסוייג בענייננו. כאמור, מדובר בסוגיה המצויה, מעצם טיבה, בגדריו של האינטרס הציבורי הכולל. זאת ועוד, מדובר בסוגיה אשר הסדרתה דורשת מומחיות ומקצועיות. במצב דברים זה, לא ניתן לייחס משקל בילעדי או מכריע לעמדתה של רשות, כמו רשות הניקוז, אשר הינה גוף מקומי ואשר חבריה אינם ניחנים במומחיות מיוחדת לענייני ניקוז. יש לזכור עוד, כי ענייננו בחוק, הנוגע להסדרת ענייני המים במדינה. לכך יש חשיבות. ישראל היא מדינה קטנה אשר משאבי הטבע בה מועטים. עובדה זו מחזקת את הצורך בקיומו של פיקוח והכוונה מרכזיים של ענייני התכנון בה. על עובדה זו עומדת רחל אלתרמן במאמרה "נקודות תורפה במערכת התכנון והבניה ודרכים לשפרן: לקראת הכנת חוק תכנון ובניה חדש" פורסם בהשוואה בין מערכות של תכנון סטטוטורי במדינות נבחרות (המרכז לחקר העיר והאזור, יוני 1990), האומרת כי (בעמוד 6 למאמר): "... ביזור רב בתכנון אינו מתאים למערכת התיכנון במדינה בה משאבי השטח, המים ואוצרות הנוף והטבע, מועטים, והצורך בתיאום לאומי רב". דברים אלה נאמרו בקשר לעיצובם של דיני התיכנון והבניה בישראל. הם יפים גם לסוגיה העומדת בפנינו. על רקע דברים אלה, אני סבור, כי המירב שניתן לומר הוא, כי לעמדתה של רשות הניקוז, המשתקפת בהחלטותיה לגבי תכניות ניקוז, יינתן משקל. ברם, ככל שעמדה זו עומדת בניגוד לעמדה מקצועית מבוססת, וככל שהענין הנדון חובק אינטרסים כלל ארציים, יקטן המשקל שיינתן לעמדתה של רשות הניקוז. בכל מקרה, רשות הניקוז אינה יכולה לחסום את קיומם של הליכי האישור של תכניות ניקוז, והיא חייבת להעבירה לדרגים שמעליה - תהא עמדתה לעיצומה של התכנית אשר תהא. בכך, נמצא האיזון ההולם בין צרכי האינטרס הציבורי, המחייבים שיור של שיקול דעת לרשויות הארציות המקצועיות הנוגעות בדבר, לבין הנטיה להכיר באוטונומיה של רשויות בעלות אופי מקומי. 27. לסיכום ענין זה, נזכור כי "ככל שנמצא לתיזה פרשנית מסויימת בסיס חזק יותר בתכלית החקיקתית ובהגיון הפנימי של ההסדר החקוק, 'כך ניתן להסתפק באחיזה חלשה יותר בפרשנות הצרה, המילולית' (ע"פ 3027/90 הנ"ל, בעמוד 404)" (ע"א 1304/91 טפחות נ' אלן ליפרט, פ"ד מז(3) 320, בפיסקה 4 לפסק דינו של הנשיא שמגר). אני סבור, כי מהותו של הענין שעומד על הפרק, וטיבם של הגופים המרכזיים הנוגעים בדבר, מחייבים את הפיתרון אליו הגעתי. הם מחייבים לפרש את סעיף 19 לחוק הניקוז ברוח הפירוש שהוצע על ידי חברי, השופט גולדברג, בבג"צ 4076/95 הנ"ל. 28. עמדתי על הטעמים אשר לדעתי מחייבים את אימוצו של הפירוש המוצע על ידי המבקשים. אתייחס עתה לטענות אחדות שבפי המשיבה, אשר מנסה להשתית עליהן את הפירוש המוצע על ידה. היסטוריה חקיקתית 29. טענה אחת של המשיבה בנקודה זו היא, כי טרם חקיקתו של חוק הניקוז, חלשו על נושא הניקוז שתי פקודות מנדטוריות, אשר הסמכויות לפעול מכוחן נמסרו באופן בלעדי לרשויות השלטון המרכזי. על פי טענה זו, תכליתו של חוק הניקוז היתה להביא לביזור סמכויות בענייני ניקוז והעברתן לרשויות בעלות אופי אזורי. מכך מבקשת המשיבה לגזור את המסקנה, כי רשויות הניקוז הן המוסמכות לקבל הכרעות, לשבט או לחסד, לענין תכניות להקמת מפעלי ניקוז. דין טענה זו להידחות. אכן, קודם חקיקת חוק הניקוז התשתית החוקית להסדרת ענייני הניקוז היתה בשתי פקודות מנדטוריות - פקודת הניקוז (מים עליונים) משנת 1942, ופקודת השיטפון וסחף הקרקע (מניעה). נכון גם, שמנגנון הפעולה שנקבע בפקודות אלה היה מבוסס על רשויות של השלטון המרכזי. אך עוד בטרם נחקק חוק הניקוז, הותקנו על ידי שר החקלאות תקנות בדבר מניעת שטפון, תשט"ז1956- (קובץ תקנות 599 ט"ו אייר תשט"ז, 26.4.56, בעמוד 714). התקנות משקפות מעבר ממנגנון ריכוזי, למבנה שונה, בו ניתנו סמכויות לרשויות ניקוז אזוריות. השינוי התפיסתי אשר המשיבה מייחסת לחוק הניקוז, ואשר עניינו בהפקדת סמכויות בידי גופי ניקוז אזוריים, התחולל כבר בתקנות אלה. הדבר נעשה על ידי קביעת אזורים בתוספת לתקנות, אשר בהם הוקמו רשויות. רשויות אלה הופקדו על שני עניינים מרכזיים - הקמת מפעלי ניקוז בהתאם לתכנית ולהוראות מנהל המים במשרד החקלאות (תקנה 6), והחזקת המפעל המוקם במצב תקין ודאגה לפעולתו הסדירה (תקנה 11). יוער, כי לרשויות האמורות לא הוענק מעמד לענין עיצוב תכניות ניקוז. על ענין זה הופקדה הועדה העליונה לניקוז ייבוש והגנה בפני שטפונות (ראו תקנה 1 לתקנות). כן יוער, כי התקנות מקנות לרשות האזורית סמכויות מועטות בלבד. 30. מן ההסטוריה החקיקתית שקדמה לחוק הניקוז עולה, כי התקנות הותקנו על רקע קונצנזוס שהתגבש בקרב העוסקים בתחום הניקוז, לפיו היכולת לקדם את ענייני הניקוז במבנה הריכוזי שיצרו הפקודות המנדטוריות מוצתה עד תום. במבנה הקודם, נשא השלטון המרכזי באחריות לכל ההיבטים הקשורים בתכנון, ביצוע, פיקוח והחזקה של מפעלי ניקוז. ריבוי הצרכים בתחום זה חייב יצירה של מבנה שונה, אשר יאפשר התמודדות מהירה ויעילה יותר עם הבעיות המתעוררות. מטרה זו באו התקנות להגשים, על ידי העברה של סמכויות ביצוע לגופים אזוריים (ראו דברי שר החקלאות בהציגו את הצעת החוק בקריאה הראשונה בכנסת (דברי הכנסת כרך 22 ישיבה רצ"ו, כ"ו אייר תשי"ז (27 מאי 1957), בעמוד 996). מגמה זו, של פעולה בתחום הניקוז באמצעות גופים אזוריים, נשענה גם על התפיסה, כי מבחינה פיזית גיאוגרפית, בתחום הניקוז "לכל אזור ואזור יש פרשת מים משלו, יש לו תחומים מוגדרים של שמירת מים עיליים ומים תחתיים, ואין גם כל אפשרות טכנית ומעשית לקיים רשות ארצית" (דברי שר החקלאות, דברי הכנסת כרך 22, ישיבה ש"ה, י"ב בסיון תשי"ז - 11.6.57, בעמוד 2131). 31. מתיאור זה של התקנות עולה, כי לא היה צורך בחוק הניקוז כדי לקבוע מבנה פעולה אזורי בתחום הניקוז. תכליתו העיקרית של חוק הניקוז, העולה מן ההסטוריה החקיקתית, לא היתה לקבוע מנגנון פעולה אזורי, אלא לפתור קשיים אשר נתגלו במצב המשפטי שקדם לקבלת החוק. קושי אחד במצב שקדם לחוק נבע מכך שהתקנות הוצאו מכוח פקודת מניעת שטפונות. הן כיסו, מן הבחינה העניינית, רק את התחום של מניעת שטפונות. הן לא טיפלו במיכלול העניינים הנוגעים לניקוז. היה צורך בקביעת דבר חקיקה אשר יקבע מנגנון פעולה דומה גם בענייני ניקוז (ראו דברי שר החקלאות בהציגו את הצעת החוק בקריאה הראשונה בכנסת (דברי הכנסת כרך 22 ישיבה רצ"ו, כ"ו אייר תשי"ז (27 מאי 1957), בעמוד 996). קושי שני נבע מכך, שרשויות הניקוז שהוקמו על פי התקנות לא נהנו מסמכויות וזכויות על פי חוק, אשר יאפשרו להן לבצע את תפקידן באופן יעיל. הן לא נהנו ממעמד של אישיות משפטית נפרדת. הן לא יכלו להחזיק רכוש. לא היה להן תקציב נפרד משל עצמן. לא היו להן את הכלים הבסיסיים הנחוצים לצורך ביצוע יעיל של תפקידן, היינו - הקמת מפעלי ניקוז. חוק הניקוז בא לצייד את אותן רשויות בסמכויות האמורות, ובדרך זו ליצור מנגנון יעיל לביצוען של עבודות ניקוז ברחבי המדינה (ראו עמוד 263 לדברי ההסבר להצעת החוק). כדי לפתור את הקושי הראשון, חל חוק הניקוז על מכלול העניינים הנוגעים לניקוז, לרבות הגנה מפני שטפונות (ראו הגדרת "ניקוז" בסעיף 1 לחוק). אשר לסמכויות ולכוחות של רשויות הניקוז, נקבע בחוק הניקוז מערך מסועף של הוראות, אשר תכליתו לצייד את רשויות הניקוז באותם כלים הנחוצים להן להגשמת תפקידיהן. נקבע בחוק כי רשות הניקוז רשאית, במסגרת סמכויותיה, "להתקשר בחוזים, לרכוש נכסים, להחזיק בהם ולהעבירם, לתבוע ולהיתבע ולעשות כל פעולה הדרושה למילוי תפקידיה" (סעיף 14 לחוק). בנוסף לכך, ניתנו לרשות הניקוז סמכויות רבות, ובהן הסמכות להיכנס למקומות לצורך ביצוע תפקידה (סעיפים 27(ב) ו52-(א) לחוק); הסמכות לדרוש פינוי של מקרקעין הדרושים לביצוע תכנית, לרכוש אותם או לחכור אותם (סעיפים 29, 30 ו30-א לחוק); הסמכות לגבות ארנונות לצורך מימון פעולות (סעיף 36 לחוק); הסמכות להסדיר, בחוקי עזר, חפירת תעלות, הקמת מבנים או התקנת מיתקנים, כדי למנוע הפרעה להקמתו או לפעולתו התקינה של מפעל-ניקוז (סעיף 44(א)(1)) לחוק, וכן להגביל או להסדיר את הגישה לעורקים או המעבר בהם (סעיף 44(א)(2) לחוק). 32. לסיכום נקודה זו: תכליתו של חוק הניקוז היתה לשמור את המבנה הבסיסי שהותווה בתקנות מניעת שטפון, היינו - של גופים אזוריים המופקדים על ענייני הניקוז - תוך הרחבת ההיקף הענייני של התחומים עליהם הם מופקדים, ותוך השלמת החסרים שנתגלו במערך הכוחות העומדים לרשות רשויות הניקוז, כדי שיוכלו למלא את תפקידיהן באופן יעיל. תכליות אלה עמדו במרכז המהלך החקיקתי. תכלית זו אינה מחייבת את המסקנה לה טוענת המשיבה, כי המחוקק ביקש ליתן לרשויות הניקוז האזוריות סמכויות הכרעה לפסול תכניות ניקוז. 33. בגדר טענתה לענין ההיסטוריה החקיקתית, מפנה המשיבה גם לדברים בהסטוריה החקיקתית המתייחסים לשאלה הנקודתית העומדת לדיון. המשיבה שמה דגש על דברים שנאמרו בדברי ההסבר להצעת חוק הניקוז, לפיהם "הקמת מפעל הניקוז תיערך לפי תכנית שתכין רשות הניקוז ותוגש לשר החקלאות" (בעמוד 264). היא נשענת גם על דברים דומים שאמר שר החקלאות בהציגו את הצעת החוק בקריאה ראשונה, לפיהם (בעמוד 996 לדברי הכנסת) המועצה הארצית לענייני ניקוז תדון "בתוכניות שיגישו רשויות הניקוז". איני רואה גם בדברים אלה מכשול בפני התוצאה הפרשנית אליה הגעתי. ראשית, ספק רב בעיני אם יש מקום לייחס משקל ניכר להיסטוריה החקיקתית האמורה, המתייחסת לשאלה הנקודתית שעל הפרק. הטעם לכך הוא, ש: "השופט אינו מחפש בהיסטוריה החקיקתית תשובה קונקרטית לבעיה המעשית העומדת להכרעתו ... אנו מחפשים את האינטרסים והמטרות, אשר הפשרה והאיזון שביניהם הביאו למדיניות, העומדת ביסוד הנורמה שאותה יש לפרש. אנו מחפשים את ההפשטה, העיקרון, המדיניות והתכלית ... אנו מעוניינים ב - concept של המחוקק באשר למטרת החוק, ולא ב - conception שלו באשר לפתרון הסכסוך הספציפי, העומד להכרעת בית המשפט" (דברי השופט ברק בבג"צ 547/84 עוף העמק אגודה חקלאית נ' המועצה המקומית רמת ישי, פ"ד מ(1) 131, בעמוד 143). גם לעיצומם אין בדברים עליהם נשענת המשיבה כדי לבסס את טיעונה. מבחינת תכנם, בדברים אלה אין התייחסות לבעיה שעל הפרק. אין בהם תשובה לשאלה, האם לרשויות הניקוז הוענקה הסמכות לאשר תכניות או לפסול אותן בטרם יינקטו לגביהן השלבים הנוספים הקבועים בחוק. הגשת התוכניות על ידי רשויות הניקוז, הנזכרת בדברים האמורים, מתיישבת גם עם הפירוש, אשר לדעתי הוא הפירוש הנכון, לפיו על רשויות הניקוז להעביר להמשך ההליכים כל תכנית שהוגשה אליהן, לאחר שהן נדרשו אליה. תבנית חקיקתית - הוראות חוק הניקוז 34. המשיבה מפנה להוראות שבחוק הניקוז, מהן עולה - לדעתה - כי לרשות הניקוז ניתנה הסמכות להכריע בעניינן של תכניות ניקוז. אכן, מן הבחינה העקרונית, התבנית הסטטוטורית - ובתוך כך, הוראות החוק בו נתונה ההוראה הטעונה פרשנות - מהווה מקור פרשני, אשר יכול לסייע באיתור תכליתה ומובנה של ההוראה שבמחלוקת (ראו ברק בספרו הנ"ל, בעמודים 312-311). אך איני סבור, כי יש בהוראות אליהן מפנה המשיבה כדי לשכנע, כי יש לאמץ את הפירוש לפיו לרשות הניקוז האזורית ניתנה הסמכות לדחות באופן סופי תכניות ניקוז. אדון עתה בקצרה בהוראות אליהן מפנה המשיבה, אליהן טרם התייחסתי עד כה. א. המשיבה מפנה להוראת סעיף 17 לחוק, המורה כי "רשות הניקוז לא תקים מפעל ולא תשנהו, אלא לפי תכנית שתוכן ותאושר בהתאם להוראות חוק זה". לטענת המשיבה, מהוראה זו עולה כי רשות הניקוז היא הגוף שהוסמך להכריע אם לקבל או לדחות תכניות ניקוז. אך הוראה זו, על פי פשוטה, מתייחסת אך לחובה להקים מפעלי ניקוז על פי תכניות. אין בה כל התייחסות לחלוקת העבודה בין הגופים השונים הפועלים על פי החוק לעניין אישורן של תכניות ניקוז. הוראה זו אינה משפיעה על התוצאה בענייננו. ב. עוד מפנה המשיבה לסעיף 2(א)(2) לחוק, הקובע כי מועצת הניקוז תייעץ לשר החקלאות לגבי "אישור תכניות שהוגשו על ידי רשויות ניקוז". לא עולה מנוסח זה, המדבר על הגשת התכנית על ידי רשות הניקוז, כל מסקנה בדבר קיומה של סמכות הכרעה לרשויות הניקוז לענין תכניות שהוגשו אליהן. לא ניתן לייסד מסקנה פרשנית בענייננו גם על הוראה זו. ג. (ג) המשיבה מפנה גם לסעיף 25 לחוק, המאפשר לרשות הניקוז להביא שינויים בתכנית ניקוז שאושרה. סעיף קטן (ב) של הוראה זו קובע כי החלטה כאמור טעונה הליכים זהים לאלה שבאישור תכנית, ומאפשר קיצור של תקופת ההתנגדויות עד לעשרה ימים. סעיף קטן (ג) מסייג את תחולתו של סעיף קטן (ב), מקום בו מדובר בשינויים שאין בהם כדי לפגוע בזכויות. המשיבה טוענת, כי הוראה זו מאפשרת לרשות הניקוז להכניס בתכניות כל שינוי שתחפוץ בו, ללא צורך באישור של גופים אחרים, ובלבד שאין בשינויים האמורים משום פגיעה בזכויות. בכך מבקשת המשיבה לעגן את טיעונה, כי חוק הניקוז היקנה לרשות הניקוז סמכויות הכרעה בענייני תיכנון. לדעתי, פרשנותה של המשיבה להוראת סעיף 25 אינה מתקבלת על הדעת. אין זה סביר לייחס למחוקק יצירת מבנה חוקי מורכב של אישור תכניות על ידי שר החקלאות, תוך התייעצות עם גוף מקצועי ארצי, ובאותה נשימה עצמה לאפשר לרשויות הניקוז - ללא צורך באישור כלשהו - להכניס שינויים מהותיים בתכניות שכבר צלחו את כל הליכי האישור. פירוש זה, בו דוגלת המשיבה, עלול לסלול בפני רשות הניקוז את הדרך לרוקן מכל תוכן את הליכי האישור על פי החוק. פירוש כזה עומד בסתירה להנחה, כי דבר חקיקה הוא מנגנון קוהרנטי, אשר יש התאמה בין חלקיו השונים. לכאורה, על כן, אני סבור כי יש לפרש את המונח "שינוי" שבסעיף 25 כמתייחס להתאמות בעלות אופי טכני גרידא, להבדיל מתמורות מהותיות בתכנית. פירוש כזה מגשים את התכלית מאחורי מנגנוני האישור שנקבעו בחוק הניקוז. מובן, כי פירוש ברוח זו אינו יכול לשמש תימוכין לתיזה לה טוענת המשיבה. בשוליה של נקודה זו יוער, כי לא הונחה בפנינו תשתית נורמטיבית לענין פירושה הנכון של הוראה זו, המצויה בשולי ההתדיינות. על כן, אין לראות בדברי לענין זה משום חווי דעה ממצה בענין, אלא אך התייחסות לצרכי הטענה שעלתה במקרה שבפנינו. ד. המשיבה מוצאת חיזוק לעמדתה גם בהוראות סעיף 26 לחוק הניקוז, אשר קובע כי משעה שנתפרסמה הודעה על הנחת תכנית, "יהיו הקמת בניינים והגדלתם, וכן נטיעה בקרקעות המיועדות לפי התכנית לתפיסה צמיתה מותנות בהיתר המנהל ... לא יותר משנתיים מיום פרסום ההנחה כאמור". אך בניגוד לסברתה של המשיבה, הוראה זו אינה מטילה "מגבלות בניה רחבות על מקרקעין שבתחום פעולתה של תכנית ניקוז". היא קובעת חובת רישוי, הנובעת מכך שהליכי אישור התכנית יצאו לדרך. בעובדה זו כשלעצמה אין כדי למנוע או לאסור בנייה במקום. למנהל (הוא נציב המים), ניתן שיקול דעת אם להתיר בניה כאמור. יש להניח, כי בהפעלת שיקול דעתו, יתן נציב המים את דעתו לעמדתה של רשות הניקוז ביחס לתכנית, ולטעמים שביסוד עמדה זו. ניתן להניח, כי בהפעלת שיקול דעתו הנציב ישקול את ישימותה של התכנית ואת סיכויי אישורה הסופי. מכך עולה, כי הבעייתיות כביכול, הטמונה בהטלת מיגבלות טרם אושרה התכנית, אינה ממשית. ה. לסיכום ענין זה, איני סבור כי קיימת בענייננו תבנית חקיקתית, המחייבת את המסקנה אשר המשיבה טוענת לה. הוראות חוק הניקוז הנ"ל , הן כל אחת בבידודה והן כשהן נקראות יחדיו - מתיישבות עם המסקנה כי לרשות הניקוז לא ניתנה סמכות להטיל ווטו על תכניות שלא נשאו חן בעיניה. אין בהוראות אלה, כדי לבטל את משקלם של הטעמים שבתכלית החקיקה ובטיב ההסדרים שבה, אשר מוליכים למסקנה כי אין לפרש את חוק הניקוז באופן שלרשות הניקוז ניתנה סמכות כאמור. סעיף 49 לחוק הניקוז 35. במסגרת הדיון בתבנית החקיקתית, הוקדש על ידי המשיבה דיון נרחב להוראת סעיף 49 לחוק הניקוז, אותה הבאתי לעיל. המשיבה סבורה, כי בהוראה זו יש מענה לטענות המבקשים בדבר הצורך בפרשנות המשיירת לשר החקלאות סמכויות פיקוח ובקרה על החלטות רשויות הניקוז. על פי טענת המשיבה, הוראה זו מאפשרת לשר, במקרים "חריגים ומתאימים" כלשון המשיבה, למלא את תפקידה של רשות הניקוז. לשיטתה של המשיבה בכך ניתנו לשלטון המרכזי אמצעי פיקוח ובקרה נאותים על פעולתה של רשות הניקוז. 36. איני סבור, כי יש בהוראת סעיף 49 כדי ליתן מענה הולם לבעיה שבפנינו. אני מסכים עם עמדתה הפרשנית הבסיסית של המשיבה, לפיה מדובר בהוראה המיועדת למקרים חריגים בלבד. על פניה, הוראה זו נועדה לאפשר לשר להתערב במקרים קיצוניים, בהם רשות הניקוז אינה מתפקדת. מסקנה זו עולה מלשון ההוראה, המאפשרת לשר להתערב אך במקום בו רשות הניקוז אינה ממלאת תפקיד מתפקידיה. מכך עולה, כי הוראה זו לא נועדה ליתן מענה למצב, בו רשות הניקוז ממלאת את תפקידיה, אך יש בינה לבין שר החקלאות מחלוקת לענין אופן ביצוע התפקיד - בין לענין הבעיות הטעונות טיפול, בין לענין הפתרונות האופטימליים לבעיות אלה ובין לענין דרכי הביצוע של פתרונות אלה. אכן, קשה לומר כי במצב כזה רשות הניקוז אינה ממלאת את תפקידיה. מסקנת הדברים היא, כי סעיף 49 נועד אך למצב, בו רשות הניקוז אינה ממלאת, פשוטו כמשמעו, תפקיד מתפקידיה. טלו מקרה, הדומה למקרה שבפנינו, בו מונחת הצעה לתכנית ניקוז על שולחנה של רשות ניקוז. רשות הניקוז מקיימת בתכנית דיון ענייני. היא מחליטה שלא לאשר את התכנית, בהאמינה - בתום לב - כי החלטה זו היא ההחלטה הנכונה בנסיבות הענין. מן הבחינה המשפטית, החלטה זו אינה בלתי סבירה במידה המאפשרת התערבות שיפוטית בה. האם ניתן לומר כי במצב כזה רשות הניקוז אינה ממלאת את תפקידה בהיבט התיכנוני? אני סבור, כי קשה עד מאד להגן על קביעה כזו. לדעתי, לא ניתן במצב כזה לקבוע, כי קמה לשר החקלאות הסמכות לפי סעיף 49 לחוק הניקוז, גם אם שר החקלאות חולק על דעתה של רשות הניקוז לענין יעילותה ותבונתה של התכנית שלא אושרה על ידי הרשות. איני סבור, כי במקרה כזה מתקיים התנאי לפיו רשות הניקוז "לא מילאה את תפקידה", מקום בו היא נדרשה לעיצומה של התכנית, דנה בה ודחתה אותה בתום לב גמור. כאמור, מסיכומי המשיבה עולה כי היא דוגלת בפירוש דומה להוראת סעיף 49. אך דווקא על רקע פירוש זה לסעיף 49 לחוק מתחדד הצורך בפירוש הוראת סעיף 19 לחוק, באופן המשייר לשר החקלאות ולמועצה הארצית לענייני ניקוז את היכולת להידרש לתכנית שלא נתקבלה על ידי רשות הניקוז, ולאשרה אם לדעתם יש בה כדי לקדם את האינטרסים העומדים ביסוד חוק הניקוז. אכן, אילו נתקבל הפירוש בו דוגלת המשיבה לסעיף 19 לחוק הניקוז, לפיו החלטה של רשות הניקוז לדחות תכנית ניקוז היא בבחינת סוף פסוק, לא היה בסעיף 49 לחוק כדי לספק מענה לצורך בביקורת מינהלית על החלטותיה של רשות הניקוז. לא היה בהוראה זו כדי לאפשר לגופים המומחים לענין - המועצה הארצית לענייני ניקוז וועדת המשנה שלה - לנקוט עמדה ביחס לתכניות אשר רשות הניקוז סברה, בהפעילה את שיקול דעתה בתום לב, כי אין לאשרן. לו נתקבל הפירוש של המשיבה לסעיף 19, לא היה בהוראת סעיף 49 כדי להבטיח את המשך ההליכים בתכניות כאלה, גם אם הגופים המקצועיים סבורים, כי מן הבחינה המקצועית והכלכלית כאחד הן ראויות לביצוע. לכן, אין בהוראת סעיף 49 לחוק הניקוז כדי לתמוך בעמדתה של המשיבה בענייננו. דברי חקיקה קרובים 37. המשיבה מקדישה מאמץ רב, כדי לנסות ולשכנע כי המסקנה לה היא טוענת מתיישבת עם ההסדרים שנקבעו בדברי חקיקה קרובים, ובמיוחד בחוק המים, אשר נתקבל כשנתים לאחר חוק הניקוז. אין בכוונתי לקיים השוואה מפורטת בין שני החוקים, שכן לדעתי זו אינה נחוצה. אציין רק זאת: חוק המים מפקיד את הדיון הראשוני בתכנית מפעל מים בידי גוף המכונה ועדת התיכנון. גוף זה הוא גוף ארצי, המוקם על פי סעיף 133 לחוק המים. על פי הוראת סעיף 63 לחוק המים, אמונה ועדת התיכנון על בחינה טכנית, כלכלית ומשקית של תכניות מפעל. בהליכי החקיקה של חוק המים עלתה השאלה (אשר לא התעוררה אגב הדיון בחוק הניקוז) מהו הדין מקום בו ועדת התיכנון סבורה כי אין מקום לקבל תכנית פלונית. הפתרון שנקבע היה, כי רק מקום בו ממליצה הוועדה על תכנית מסויימת, יימשכו ההליכים לגביה. פתרון זה נקבע, על רקע טיב הבדיקה שנעשית על ידי גוף זה, שהוא גוף מקצועי ומיומן של מומחים לדבר. עובדה זו היא ששימשה יסוד למסקנה, כי יש ליתן לגוף זה מעמד מסנן. עמד על כך ד"ר ידין, בדיון של וועדת המשנה (כלכלה) שדנה בחוק במים בים 12.8.58. ד"ר ידין ציין (בעמוד 3), כי: "הוועדה בשלב ראשון בודקת את התכנית בדיקה טכנית כלכלית ומשקית. לכן נכון לומר 'לאחר אישור' ולא 'לאחר בדיקה', כי הכוונה לבדיקה שנתנה תוצאות חיוביות". איני סבור, כי ניתן לגזור גזירה שווה מן הסמכות שהוענקה לוועדת התיכנון לרשות הניקוז. מדובר בגופים שונים. וועדת התיכנון על פי חוק המים היא גוף ארצי ומקצועי. רשות הניקוז היא גוף אזורי, אשר לא ניחן במומחיות מיוחדת לדבר. ההבדל בין שני גופים אלה הוא בולט לעין. במצב דברים כזה, לא נראה לי כי ניתן להסיק מסקנה ישירה לענייננו מתוך חוק המים. עלינו לפרש את חוק הניקוז על פי המאפיינים הייחודיים הנוגעים לענייננו. בשולי הדברים אוסיף, כי ההשוואה לחוקים קרובים חושפת גם הבדלים לשוניים בענין העומד לדיון כאן. כך, חוק המים מדבר בתכנית שוועדת התיכנון המליצה עליה - ניסוח אשר מבהיר כי החוק דורש כי וועדת התיכנון תתמוך בתכנית. ניסוח זה שונה מן הנוסח שננקט בחוק הניקוז בענין שבפנינו. באופן דומה, חוק רשויות נחלים ומעיינות, אותו הזכרתי קודם, מדבר במפורש על כך, שתפקידה של רשות נחל על פי החוק הוא "לתכנן ולבצע" עניינים שונים. שוב - בחוק הניקוז אין הוראה המטילה באורח מפורש את התפקיד התיכנוני על רשות הניקוז. מובן, כי בכך אין למצות את ההשוואה בין דברי החקיקה השונים. כל שביקשתי להראות הוא, כי לא ניתן להסיק מן ההשוואה לדברי חקיקה אלה את המסקנה לה טוענת המשיבה. סיכום ויישום 38. סיכומה של נקודה זו: דין הפירוש בו דוגלים המבקשים להתקבל. הפירוש בו דוגלת המשיבה, לפיו מטיל חוק הניקוז חובה לקבלת אישורה של רשות הניקוז לתכנית, נדחה. מכך מתחייבת המסקנה, כי דין העתירה שבבג"צ 4076/95 להידחות. משנדרשה מליאת רשות הניקוז אילון לתכנית הניקוז אגב הדיון בהתנגדויות, וחיוותה דעתה לעיצומה של התכנית, נרפא הפגם שבאי הבאת התכנית בפני מליאת רשות הניקוז עובר להודעה על הנחת התכנית (ראו פיסקה 6 לפסק דינו של השופט גולדברג בבג"צ 4076/95). לפיכך, יש לקיים את ההליכים לאישור התוכנית. עוללות 39. בטרם סיום, אדרש בקצרה לשני עניינים נוספים אשר עלו בעתירה שבבג"צ 4076/95, ואשר ראוי להבהיר את התוצאה בהם על מנת שניתן יהיה להכריע בתיק באופן סופי וממצה. 40. היעדר סבירות. בעתירה שבבג"צ 4076/95 עלו טענות שונות בדבר אי סבירותה של התכנית ושל הליכי אישורה. די לי לציין, מבלי להידרש לענין זה בפירוט, כי שנים מבין שלושת השופטים בבג"צ 4076/95 - חברי, השופטים מצא וגולדברג - סברו כי לא הונחה תשתית מספקת לביסוסה של טענה זו. לקביעה זו, אך גם לביקורת שמתחו השופטים על הליכי האישור, אני מסכים. כך או כך, אין בפסק הדין בבג"צ 4076/95 בסיס לקבלת העתירה על יסוד טענה זו. משלא הופנתה בקשה לדיון נוסף כנגד היבט זה של פסק הדין, הפכה ההכרעה כי לא הונחה תשתית מספקת לענין זה לסופית, ועל כן אין בענין זה כדי להשפיע על התוצאה בענייננו. 41. ביצוע התוכנית. בתכנית הניקוז נקבע כי היא תבוצע על-ידי רשות שדות התעופה. סמוך לאחר החלטתו לאשר את התכנית, הודיע שר החקלאות לרשות הניקוז כי עליה להיערך לפיקוח על ביצוע התכנית על-ידי רשות שדות התעופה, וכי בהתחשב במהות הפרוייקט החליט לפטור אותה מחובת מכרז בקשר לביצועו. בעקבות הודעות אלו החליטה רשות הניקוז, ביום 20.7.95, "לאור תהליך התכנון ואישור התכנית" שלא להשתתף בהליך ביצועה של התכנית. בתגובה ציווה השר על הרשות, בהסתמך על סעיף 49 לחוק הניקוז, לקבוע את המנגנון ההולם להבטחת הביצוע של תכנית הניקוז על-ידי רשות שדות התעופה. ביום 30.7.95 חזרה רשות הניקוז והחליטה שלא לקבל את דרישת השר. היא ציינה בהחלטתה כי בהיותה רשות הניקוז האחראית הריהי מבקשת לבדוק את התכניות והמכרז בעצמה ורק לאחר מכן יהיה בידה להחליט אם לקחת חלק בביצוע. העתקי המכרז והתכניות הועברו למבקשת ונקצבה לה ארכה נוספת לגיבוש עמדתה. משלא עשתה כנדרש ממנה עד לתום המועד החליט השר, ביום 24.8.95, להטיל את הפיקוח על ביצוע התכנית על נציב המים. 42. בבג"צ 4076/95 הנ"ל דחה חברי, השופט מצא את טענת המדינה, כי שר החקלאות היה רשאי לפעול בדרך האמורה, בהתאם לסמכותו על פי סעיף 49 הנזכר לעיל. הוא קבע, כי משעה שנמצא כי תכנית הניקוז לא היתה כשירה להתאשר, בהיעדר אישור של רשות הניקוז, כי אז נשמט היסוד מתחת לטענה זו של המדינה. הוא סבר, כי אם היה נקבע כי תכנית הניקוז אושרה כדין, כי אז בירורה של סוגיה זו היה מחייב לבחון אם הוכח כי רשות הניקוז הסכימה לכך שהתכנית תבוצע על ידי רשות שדות התעופה. השופט מצא עיגן קביעה זו בכך, ש"הביצוע של פעולות ניקוז, לפי חוק הניקוז, נתון לסמכותה הייחודית של רשות הניקוז. נראה שהיא רשאית להטיל את הביצוע גם על קבלן חיצוני, תוך שהאחריות החוקית והציבורית לביצוע נותרת עליה, אך שר החקלאות אינו מוסמך להורות לה להתקשר עם גורם כזה בניגוד לרצונה" (סעיף 10 לפסק דינו של השופט מצא). השופט מצא ציין, כי שאלה זו לא זכתה ל"הארה מספקת" בדיון שנערך בעתירה. לקביעות אלה הסכים השופט טל. 43. ממסקנתנו לעיל, בדבר דרכי אישורן של תכניות ניקוז, עולה כי הנימוק המרכזי עליו נשען חברי השופט מצא - לפיו בכל מקרה אין תוקף להוראה האמורה שבתכנית, שכן אין בפנינו תכנית תקפה - אינו יכול עוד לעמוד. אשר לשאלה האם ניתנה הסכמתה של רשות הניקוז לביצוע התכנית על ידי רשות שדות התעופה, הרי שבפסק דינו לא קבע חברי, השופט מצא, מימצא ברור לענין זה. במצב דברים זה, אין בפסק הדין בבג"צ 4076/95 בסיס לקביעה כי דין העתירה בנקודה זו להתקבל. משלא עמדה המשיבה על טענה זו בישיבה בה נדון הדיון הנוסף, איני סבור כי עלינו להכריע בטענה זו עתה. אעיר רק, כי רשות הניקוז אינה יכולה לטעון כי לא ניתן להטיל את ביצוע התכנית או הפיקוח על ביצועה על גורם אחר, ובה בשעה להימנע מביצוע התכנית בעצמה, ובדרך זו לסכל את ביצועה. 44. א. לאחר כתיבת נימוקים אלה, היתה לי הזדמנות לעיין בחוות דעתו של חברי, השופט חשין. עיינתי בחוות דעתו של חברי, וברצוני להעיר הערות אחדות, הן להיבט העקרוני של חוות הדעת והן לענין המקרה שבפנינו. אשר להיבט העקרוני, גורס חברי כי ענייני ניקוז נוגעים רק למים רעים כשהם לעצמם, כמו מי ביצות, מי נחל העולה על גדותיו או מי הצפה. לשיטתו, מי נחל הזורמים באפיק אינם מים מזיקים במובן האמור. העובדה, שמאן דהוא מבקש לעשות דבר מה, ולו דבר מה מועיל, אשר מימיו של אותו נחל עלולים לסכל אותו, אינה הופכת את המים למזיקים או למים העלולים להזיק. דומה, כי פירוש זה אינו מתחייב מן ההסטוריה החקיקתית של חוק הניקוז, אף לא מתכליתו. אשר להיסטוריה החקיקתית, עמדנו על כך שחוק הניקוז בא להחליף את פקודת הניקוז (מים עליונים), אשר נקבעה על ידי המחוקק המנדטורי. גם לשיטת חברי, לא בא החוק החדש לשנות מיעדיו של הדין שקדם לו (סעיף 8 לחוות דעתו). והנה, מסעיף 7(4) לפקודה האמורה, אשר הזכרנו אותו לעיל, עולה כי הקמת מפעל ניקוז עשויה לנבוע, בין השאר, מעבודות שונות הנעשות על ידי המדינה, ובהן הקמת נתיבי מים, דרכים או כל עבודה אחרת. במקרה כזה, נקבע באותה הוראה הסדר לענין נשיאה של המדינה בעלות הקמתו של מפעל ניקוז. הוראה זו מלמדת, כי הצורך במפעל ניקוז לא חייב לנבוע מכך שמדובר במים "רעים" מעצם טיבם. הוא יכול לנבוע גם מן הצורך להקים מפעל בעל חשיבות ציבורית או חברתית. גם ההסדרים שבחוק הניקוז אינם מובילים למסקנה אליה הגיע חברי. על פניה, הגדרת המונח "ניקוז" היא רחבה. כאמור, היא עוסקת במצבים בהם מים - עיליים או אחרים - מזיקים, בפועל או בכוח, לאינטרסים ציבוריים חיוניים - לחקלאות, לבריאות הציבור, לפיתוח הארץ או לקיום שירותים סדירים במדינה. מהו הטעם הרציונלי להגביל את תחולתה של הגדרה זו, באופן אשר אינו מתחייב מלשונה, למים "רעים" מעצם טיבם? מהו הטעם לומר, כי אין היא חלה על מקרה בו נתיב מים מונע הקמתו של מפעל החשוב לציבור? האם אין לומר, כי במקרה כזה טמון נזק בכוח לפיתוח הארץ או לקיום שירותים סדירים במדינה? אכן, לא רק "מים רעים", אלא גם מים המפריעים למימושה של תכנית פלונית, הם בבחינת "מים מזיקים". תמיהה זו מתחדדת על רקע העובדה, שחוק הניקוז מכונן גוף כלל ארצי בעל מומחיות, אשר הקמתו נועדה להבטיח בחינה מקצועית יסודית של תכניות ניקוז, ובכלל זה בחינת ההיבטים ההנדסיים הנוגעים לניקוזם של מים. מהו הצידוק לפרש את חוק הניקוז באורח מצר, אשר אינו מתחייב מלשונו, באופן שתכניות שונות אשר עניינן בהטיית מים יוצאו מגדר סמכותו של גוף זה? מהו הצידוק הענייני לכך, שתכניות כאלה יידונו על ידי גופים שעיסוקם בענייני תיכנון בכלל, ולא בענייני הטיית מים בפרט? דומה, כי קשה למצוא צידוק ענייני לתוצאה זו. ב. מסקנתי, כי הפרק בחוק הניקוז הדן בהקמת מפעלי ניקוז חל על ענייננו אינה משתנה גם על רקע ההסדר הספציפי שנקבע בפרק השני לחוק, לענין הטיית עורקים. חברי מבקש להסיק מהסדר זה, כי הטיית מים מעורק אינה יכולה להיות בבחינת ניקוז, ומכאן כי גם ענייננו אינו בניקוז כמשמעותו בחוק. חברי גורס כי מי עורק, מעצם טיבם, אינם מים רעים. איני סבור כי מסקנה זו מעוגנת בחוק הניקוז או בתכליתו. ראשית, עמדה זו אינה נתמכת ברקע ההיסטורי של החוק. בפקודת הניקוז (מים עליונים) אין כל מיגבלה לענין תחולתה על מפעלי ניקוז שיש בהם משום הטייה של עורק. כמצויין לעיל, ניתן להניח כי היקף פרישתו של חוק הניקוז אינו שונה מזה של הפקודה האמורה. זאת ועוד, ההסדר אליו מפנה חברי מצוי במישור שונה מן ההסדר החוקי לענין תכניות ניקוז, ומסדיר מצב שונה בתכלית. מטרתו של האיסור שבסעיף 4 לחוק, הקובע חובה לקבל היתר לצורך הטיה של מים מעורק או ממתקן ניקוז, היא למנוע שינוי במצב הקיים, מקום בו עלול השינוי להביא לצורך בפעולות ניקוז. כך, הטיית מים מעורק או ממיתקן או צינור ניקוז עלולה להביא לסכנת שטפונות, אשר אינה קיימת קודם ההטייה. סעיף 4 לחוק נקבע כדי למנוע מבעוד מועד את הצורך בפעולות ניקוז בעקבות הטייה כזו. נקודת המוצא של ההסדר לענין תכניות ניקוז שונה לחלוטין. הסדר זה מניח כי במצב הקיים כבר טמון נזק - בפועל או בכוח - לאינטרסים המוגנים על ידי החוק. החוק קובע מנגנון כדי לטפל בנזקים כאלה, על דרך של הכנת תוכנית ניקוז. תוכנית כזו עלולה להתחייב, בין השאר, כתוצאה מן הנזק הטמון במים הזורמים בערוץ. אכן, מים הזורמים בעורק, אף שלא הוטו על ידי מאן דהוא, עלולים לגרום להצפות או לשטפונות, או לפגוע באינטרסים ציבוריים וחברתיים. בתוך כך, לא ניתן לשלול על הסף את האפשרות, כי במסגרת הטיפול בנזקים אלה, תתבקש הטייתו של מקור המים או של הערוץ. ברור ופשוט כי ההסדר האוסר הטייה של ערוץ ללא היתר לא נועד להגביל את הדרכים שניתן לאמץ במסגרת תכנית ניקוז כדי להתמודד עם נזקים קיימים או פוטנציאליים. אין בהסדר המתנה הטייה בהיתר דבר אשר נועד למנוע טיפול בנזקים כאלה, על דרך של הטיית ערוץ או נתיב מים. ממילא, אין בו כדי ללמד על כך שחוק הניקוז אינו חל על התכנית נשוא עניננו. מסקנתי, על כן, היא כי חוק הניקוז חל גם מצבים בהם הצורך בהרחקתם של מים נובע מהקמתו של מיזם בעל חשיבות לציבור. 45. אפילו היתה מתקבלת התיזה הפרשנית של חברי השופט חשין - אשר, כאמור, אינה מקובלת עלי - מן החומר שבפנינו עולה, כי חוק הניקוז חל על ענייננו גם על פי שיטתו של חברי. חברי גורס כי חוק הניקוז חל על מים "רעים", ובהם מי הצפה של נחל אשר עלה על גדותיו. והנה, מעיון בתוכנית הניקוז בענייננו עולה, כי מטרת התוכנית היא הסדרתם של מים "רעים" כאלה. כך עולה מסעיף 1 לתוכנית (נספח ו' לעתירה בבג"צ 4076/95 הנ"ל), לפיו מטרת ההטיה של נחל האיילון בענייננו היא: "ליצור אפיק חדש לנחל האיילון בקטע הנדון על מנת להרחיק את סכנת ההצפות משטחי נתב"ג הדרומיים ומסלוליו תוך הבטחת יכולת האפיק להעביר את מי הגאויות" (ההדגשה הוספה). ודוק: אין מדובר באמירות סתמיות על סכנת הצפה מנחל איילון (ראו פיסקה 20 לחוות דעתו של חברי). המדובר בהגדרה הרשמית של מטרת התכנית שבפנינו. כחלק מן התכנית, עומדת לה חזקת הכשרות של המעשה המינהלי. בחומר שבפנינו לא מצאתי ראיה, להבדיל מטענות גרידא, הסותרת הגדרה זו של מטרת התכנית. אדרבא, בחוות דעת מקצועית שהוכנה עבור המשיבה על ידי חברת מהנדסים (צפריר וינשטין מהנדסים ויועצים בע"מ), נספח כד' לעתירה בבג"צ 4076/95, דן המחבר בחלופות לתכנית ההטיה. הוא עומד על מטרות הניקוז של ההטיה - מניעת שטפונות (סעיף 13 לחוות הדעת). הוא אינו כופר בתכלית זו, אלא מסתפק בהצבעה על אמצעי חלופי לאמצעי המסויים שנבחר להגשמתה. במצב דברים זה, לא הונחה, לדעתי, תשתית כלשהי המאפשרת לקבוע כי אין בסיס מציאותי לתכלית זו של תכנית הניקוז. המסקנה, על כן, היא כי מן החומר העובדתי בענייננו עולה כי התכנית שבפנינו נכנסת לגידרו של חוק הניקוז, וזאת גם על פי פירושו של חברי. אלה הנימוקים להחלטתנו להיעתר לבקשת המבקשים, ולקבוע כי דין העתירה בבג"צ 4076/95, להידחות. ש ו פ ט השופט א' גולדברג: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' זמיר: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ט' שטרסברג-כהן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט מ' חשין: ענייננו הוא בפירושו ובקביעת תחום-פרישתו של חוק-הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח1957-. שלא כדרכנו, נפתח את דברינו זו-הפעם בבדיקת השורשים הנסתרים מן-העין. אם נדע מאין באנו אפשר אף נירמז לאן אנו הולכים. דע מאין באת: היסטוריה של החקיקה 2. ראשונה היתה פקודת השיטפון וסחף הקרקע (מניעה) 1941; ובשמה (המחייב) באנגלית: Flooding and Soil Erosion (Prevention) Ordinance, 1941. להלן נכנה אותה - פקודת השיטפון וסחף הקרקע. פקודה קצרה זו - פקודת-מסגרת המחזיקה שלושה סעיפים - תכליתה היתה כלשון כותרתה הארוכה: "פקודה הבאה לאפשר לנציב העליון במועצתו להתקין תקנות למניעת שיטפון וסחף-קרקע ולתיקון נזקים שכבר נגרמו על-ידי שיטפון וסחף קרקע". וכן הוא דברו של סעיף 2 לפקודה: "כדי למנוע שיטפון וסחף הקרקע וכדי לתקן את הנזק שנגרם כבר על-ידי שיטפון וסחף-קרקע, רשאי הנציב העליון במועצתו להתקין תקנות למטרות דלקמן, כולן או מיקצתן...". בהמשך הסעיף מונה המחוקק נושאים אלה ואחרים שלעניינם מסמיך הוא את הנציב העליון להתקין תקנות למטרה של מניעת שיטפונות וסחף-קרקע. תכליתה של הפקודה ברורה, ואין להרבות במלים: להגן על קרקעות המדינה מפני שיטפונות וסחף-קרקע. 3. אחותה הצעירה של פקודת השיטפון וסחף הקרקע נולדה שנה לאחריה, בשנת 1942, ושמה קורא בארץ-ישראל: פקודת הניקוז (מים עליונים), 1942 ובשמה במקורה: Drainage (Surface Water) Ordinance, 1942. להלן נכנה אותה - פקודת הניקוז. תכליתה של פקודת הניקוז היתה, כלשון כותרתה הארוכה: "פקודה הקובעת הוראות בענין הפיקוח על הניקוז של מים עליונים בא"י ועניינים הכרוכים בכך". פקודת הניקוז, שלא כאחותה הבכירה פקודת השיטפון וסחף הקרקע, הינה רחבת-היקף ומשופעת בסמכויות המוענקות לבעלי סמכות אלה ואחרים, בראשם "פקיד הניקוז". עיקרה של הפקודה הוא בסמכות המוענקת להקמתם של "מפעלי-ניקוז" (ובסמכויות טפלות לה) והגדרתו של המושג "מפעלי ניקוז" היא (בסעיף 2 לפקודה): "'מפעלי ניקוז' פירושם כל המפעלים, המבנים או המכשירים שהממשלה הקימתם, החזיקה אותם או מפקחת עליהם להגנת הקרקע בפני הצפה, שטפון או סחף או בקשר עם כך, אך אין הם כוללים מפעלים לשפיכת מי שופכין מן הערים." ובלשון המקור באנגלית: “‘Drainage works’ includes all works, structures or appliances constructed, maintained or controlled by Government for or in connection with the protection of lands from flood, water logging or erosion, but does not include works for the removal of sewage from towns.” לאמור: הקמתם של מפעלי-ניקוז נועדה - מעיקרה - להגן על קרקעות המדינה מפני הצפה, שיטפון וסחף-קרקע. וכך למדנו, אמנם, מדברי ההסבר (Objects and Reasons) להצעת הפקודה (ע"ר מס' 1146 מיום 27.11.1941, 1193), כי תכלית הפקודה היא: “... to prepare and execute draining schemes for the improvement of land and for its better cultivation or irrigation, or for the prevention of flooding and erosion." מפעלים לסילוקם של מי-שופכין הוצאו ממסגרת הפקודה, הואיל והיוו נושא להסדר נפרד, בפקודה לעצמה (פקודת העיריות (ביוב, תיעול ומים), 1936). 4. נעמיד את פקודת השיטפון וסחף הקרקע בסמוך לפקודת הניקוז, וידענו כי זו-כזו, השתיים כאחת, נועדו ליתן כלים בידי המימשל והמינהל להילחם ב"מים רעים", מים מזיקים: מי-הצפה, מי-שיטפון, מים הסוחפים קרקע. גם מי-שופכין משייכים עצמם לאותה משפחה רעה, אך מתוך שזכו לטיפול נפרד הוצאו מאותה מסגרת, וביתר דיוק: ממסגרת פקודת הניקוז. 5. שתי הפקודות המנדטוריות היו מן השנים 1941 ו1942- והתאימו עצמן לארץ-ישראל של אותם ימים. עם קום המדינה והגידול שחל במספר האוכלוסין, נוצר מאליו צורך לשנות ולהיטיב את מערכת המלחמה במים הרעים. כך נולדה הצעת חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, תשי"ז1957- (ה"ח 308 לשנת תשי"ז, 254). הבו נעיין מעט בדברי ההסבר להצעת החוק (בעמודים 263 ו264-) ונצייד עצמנו במעט ידע אודות התכלית והיעד, ולו תכלית ויעד כלליים: "החוק המוצע בא להסדיר את בעיית הניקוז ומניעת שטפונות הסדר יסודי ומקיף. אין לתאר חקלאות יעילה בלי ניקוז טוב... פקודת הניקוז (מים עליונים) 1942, מעניקה לשר החקלאות סמכויות לביצוע מפעלי ניקוז. פקודת השטפון וסחף הקרקע (מניעה), 1941, מעניקה לו סמכויות נרחבות להקים מפעלים למניעת שטפון, ופקודה זו אף הופעלה. אך עם ההתרחבות המבורכת של תחומי הפיתוח אחרי הקמת המדינה נתרבו גם צרכי הניקוז, ואין הממשלה יכולה עוד להיות גם היוזמת, גם המבצעת וגם המחזיקה מפעלים אלה העתידים להקיף את כל פינות המדינה. ואמנם, בשנים האחרונות המגמה היא להטיל את הקמת מפעלי הניקוז והחזקתם על רשויות מיוחדות המוקמות על-ידי שר החקלאות... החוק המוצע בא ליתן לרשויות הניקוז מעמד משפטי עצמאי. לעשותן לתאגיד אשר יקיים, יחזיק, ינהל ויממן את מפעל הניקוז האזורי, כשהבקורת וההכוונה היא בידי המדינה, ואילו העבודה המעשית והמינהלית הכרוכה בכך היא כולה בידי הרשות. רק במקרים יוצאים מן הכלל של סכנת שטפון דחופה, תיעשה העבודה על-ידי הממשלה ושליחיה. הרבה מהוראות פקודת הניקוז הקיימת נכללו בחוק המוצע, בעיקר בקשר לאיסור עיבוד, בניה, זריעה וכיוצא בזה באזורים המוכרזים כאזורי ניקוז. אולם תחולת החוק רחבה יותר וכוללת גם ייבוש ביצות, ניקוי אנטי-מלרי, טיפול במי תהום, כפי שאפשר לראות מהגדרת המונח 'ניקוז'." על תכליות ויעדים אלה עמדו באריכות ובפרוטרוט הדוברים בכנסת. הבו נעיין מעט בדבריהם וידענו לאן מועדות פנינו. ואלה מיקצת מדבריו של שר החקלאות, חבר-הכנסת קדיש לוז, בהביאו את הצעת החוק לפני הכנסת (ישיבת הכנסת מיום 27 במאי 1957, "דברי הכנסת" כרך 22, 1995, 1996): "המונח 'ניקוז' מתכוון למערכת פעולות למניעת התהוותם או להרחקתם של עודפי מים מעל פני הקרקע ומתחת לפני הקרקע, בעומק מסויים. הניקוז הוא חלק בלתי-נפרד מן הפעולה ההתיישבותית. עוד הברון רוטשילד התחיל בעבודות ניקוז בפתח-תקוה, בחדרה ובמטולה. עם חידוש פעולתה ההתיישבותית של ההסתדרות הציונית אחרי מלחמת-העולם הראשונה בוצעו עבודות ניקוז גדולות, כגון ניקוז אדמות נהלל, ייבוש גוש חרוד, ייבוש הביצות בהרצליה ובעפולה, ניקוז לאורך הקישון, מפעלי הניקוז בכברה, בעמק חפר ובעמק זבולון... שלוש הן מטרות הניקוז: מניעת שטפונות, ייבוש ביצות, שיפור אדמות חקלאיות רטובות או מלוחות... החידוש העיקרי של החוק המוצע הוא בהעלותו נושא חדש לפעולת הניקוז - רשות ניקוז הפועלת בתחומים הטבעיים של אזורי ניקוז. התחיקה הקיימת מתקופת המנדאט - פקודת השטפון וסחף הקרקע, מניעה, 1941 ופקודת הניקוז, מים עליונים, 1942 - מרכזת את כל הסמכויות בידי הממשלה. עם הרחבת פעולות הניקוז לא תוכל הממשלה לרכז בידיה בלבד את היזמה של תכנון, ביצוע והחזקה של מפעלי הניקוז. זה גם אינו רצוי..." באותה נעימה דיבר יושב-ראש ועדת הכלכלה, חבר-הכנסת בנימין אבניאל, בהביאו את הצעת-החוק לקריאה שניה וקריאה שלישית (ישיבת הכנסת מיום 20 בנובמבר 1957, "דברי הכנסת" כרך 23(1), 232): "מטרת החוק היא לאפשר הסדר מתוכנן של מניעת התהוות עודפי מים או הרחקתם מעל פני הקרקע, או בשטח מסויים מתחת לפני הקרקע, בכוונה לייבש ביצות, למנוע שטפונות, להשביח אדמות חקלאיות, להיטיב את איכותן או למנוע המלחה, וכדומה." 6. אין צורך להרבות במלים כדי ללמוד ולידע כי תכליתה ויעדיה הכלליים של הצעת החוק החדשה היו אותה תכלית ואותם יעדים של הפקודות מתקופת המנדט: להילחם במים הרעים ולטייב את קרקעות המדינה. כך מלמדים אותנו דברי ההסבר וכך דוברים אלינו הממשלה וחברי-הכנסת. חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח1957- 7. וכך מגיעים אנו אל גיבורנו הראשי, הלא הוא חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח1958- (להלן נכנה אותו - החוק או חוק הניקוז). נשקיף על חוק הניקוז ממעוף-הציפור ונגלה בו חמישה פרקים אלה: מבוא (פרק ראשון); פיקוח על עורקים (פרק שני); אזורי-ניקוז ורשויות-ניקוז (פרק שלישי); הקמת מפעלי-ניקוז (פרק רביעי); הוראות כלליות (פרק חמישי). מבין חמשת הפרקים, הפרק השלישי והפרק הרביעי הם לב החוק: קביעת "אזורי-ניקוז"; כינונן של "רשויות-ניקוז"; והקמתם של "מפעלי-ניקוז". שני הנושאים הראשונים - קביעת אזורי-ניקוז וכינון רשויות-ניקוז - הינם נושאים נורמטיביים-מינהליים. הנושא השלישי - הקמתם של מפעלי-ניקוז - הוא צידו האופרטיבי והעיקרי של החוק. אין פלא בדבר, איפוא, שהפרק הרביעי לחוק מחזיק את עיקר ההוראות בו (במקורו החזיק פרק זה 35 מתוך 63 סעיפי החוק, וכיום מחזיק הוא משא-סעיפים רב יותר). 8. אזור-ניקוז, רשות-ניקוז, מפעל-ניקוז - כל שלושת הגיבורים אשר לחוק הניקוז הולכים סבים את נושא הניקוז סביב-סביב. ומהו "ניקוז", זאת נדע מהגדרתו שבסעיף 1 לחוק: "'ניקוז' - כל פעולה שמטרתה לרכז, לאגור, להוביל או להרחיק מים עיליים או אחרים המזיקים או העלולים להזיק לחקלאות, לבריאות הציבור, לפיתוח הארץ או לקיום שירותים סדירים במדינה, לרבות ייבוש ביצות והגנה בפני שטפונות ומניעתם, אך למעט טיפול במי-ביוב;" נעיין בהגדרה זו וידענו כי "ניקוז" אין עניינו במים על דרך הסתם: בהובלתם, בריכוזם, בהרחקתם או באגירתם. ואין עניינו אך במים עיליים או במים שאינם מים עיליים. עניינו הוא במים "המזיקים או העלולים להזיק", קרי: במים רעים, מי-מיפגע. מבחינת יעדיו, לא שינה החוק מן הדין ששרר קודם היותו, והוא: יצירת כלים למלחמה במים מזיקים, מים רעים: בין מים מזיקים ורעים מעשה-ידי-הטבע - כגון שטפונות - ובין מים מזיקים ורעים שהאדם עשאם. הגדרה זו - מתוכה ובה - עולה בקנה אחד ומתיישבת היטב הן עם יעדי הפקודות המנדטוריות, הן עם דברי ההסבר להצעת-החוק והן עם דברים ששמענו בכנסת לעת הדיון בהצעות-החוק. ולא זו בלבד שפירוש זה להגדרה מתיישב עם כל אלה, אלא שנדרש הוא כפירוש אחד ויחיד לחוק. ויסולח לנו אם נזכיר את פירוש המילה "ניקוז" בעברית, כהגדרתו של אבן-שושן: "יבוש ביצות או קרקעות רטובים על-ידי מערכת תעלות או צינורות להעברת עודף המים". דרך אגב: חוק הניקוז ביטל (בסעיף 60 בו) את פקודת הניקוז, ושינה (בסעיף 61 בו) את פקודת השטפון וסחף הקרקע. 9. ניתן דעתנו לדבר ונדגיש: החוק עניינו הוא במים "המזיקים או העלולים להזיק": "לחקלאות, לבריאות הציבור, לפיתוח או לקיום שירותים סדירים במדינה, לרבות ייבוש ביצות והגנה בפני שטפונות ומניעתם, אך למעט טיפול במי-ביוב". המים הם מים מזיקים, מים רעים, מי-מיפגע. הנה-כי-כן, אפשר כי תכנון יעיל של התחבורה באזור פלוני היה מורה על סלילת כביש בתוואי מסויים, אלא שבאותו תוואי זורם נחל (נחל איתן או נחל אכזב). מימי הנחל - הזורמים באפיקם מימי בראשית - אין הם מים "מזיקים", לא "לפיתוח הארץ" ולא "לקיום שירותים סדירים במדינה". אפשר מקשים הם על התכנון, אך אין הם מים "מזיקים". מים מזיקים (או מים העלולים להזיק) הם מים המזיקים per se, מים המזיקים - או העלולים להזיק - כשהם לעצמם, כמי-ביצות, מי שיטפונות, מי ביוב. באר מי-שתיה שמימיה עופשו מכילה מים "מזיקים", שכן מים מעופשים מזיקים או עלולים להזיק לבריאות האדם והבהמה. וכך אף אירע לבני-ישראל בסמוך לאחר שיצאו ממצרים (שמות טו כב-כה): "ויַסע משה את-ישראל מים-סוף ויצאו אל-מדבר-שור וילכו שלשת-ימים במדבר ולא-מצאו מים: ויבואּו מרתה ולא יכלו לשתות מים ממרה כי מרים הם על-כן קרא-שמה מרה: וילונו העם על-משה לאמר מה-נשתה: ויצעק אל-ה' ויורהו ה' עץ וישלך אל-המים וימתקו המים שָׂם שָׁם לו חוק ומשפט ושם ניסָהוּ" מי מרה היו מים רעים: מים מזיקים או מים העלולים להזיק. הנה היא גבעה הניצבת על מקומה ומקשה על תכנון-עיר. אם יש צורך בסילוקה, ייעשה הדבר בתוכנית שלפי חוק התכנון והבניה (ואפשר תוך מילוי דרישות חוקים אחרים אף-הם). ואולם הגבעה אינה "מזיקה" ואינה "עלולה להזיק" לתכנון עיר. כך היא הגבעה וכך הם מי-נחל הזורמים באפיקם ואינם "מזיקים" לסביבתם. כגבעה כן הוא הנחל, וכזו כן זה עניין הם לתוכנית בניין עיר לענות בהם: הגבעה תשפל והנחל ייטה מאפיקו. כך הוא, בכפוף להוראות מיוחדות הבאות בחוק הניקוז לעניין הטיית עורקי מים. וראו פיסקה 14 להלן. 10. עניינו של החוק הוא איפוא במים מזיקים, מים רעים per se: בין מפאת טיבם העצמי (כמי ביוב), בין מפאת תנוחתם (כמי-ביצה), בין מפאת תנועתם (כמי-שיטפון). אלה כולם מים מזיקים הם או מים העלולים להזיק. פירוש זה שלחוק עולה מתוכו-ובו. נוסיף ונאמר, כי פתחנו בבדיקת השורשים - שלא על-פי המתודיקה הראויה - אך לגילוי היעדים הכלליים ולהצגה בהירה של הנושא. הוא היה נותן בהם סימנים סימנים: רשות-ניקוז כרשות מקומית 11. חוק הניקוז מאותת לנו ממקומות שונים על עיקריו ועל תחום פרישתו. הבו נעמוד על מיקצת מאותם סימנים. 12. פקודת השיטפון וסחף-הקרקע ופקודת הניקוז העמידו מכונת-מלחמה להילחם במים הרעים. מכונת-מלחמה זו נמצאה בלתי-יעילה בחלקה, ואחד השינויים העיקריים שחוק הניקוז הכניס בה היה בביזור הסמכויות, בהעברת סמכויות מן המרכז אל הפריפריה. בעוד אשר על-פי פקודת הניקוז החזיקה הרשות המרכזית - בתחילה הנציב העליון ולאחריו הממשלה - בסמכויות הפעלתה של מכונת-המלחמה במים הרעים, יצר חוק הניקוז מערכת חדשה ולפיה נתכוננו "רשויות-ניקוז" שתחום סמכויותיהן נקבע ל"אזורי ניקוז" או לחלקם (סעיף 11(א) לחוק). להשלמה נוסיף, כי לאמיתם של דברים החל הליך הביזור עוד קודם חוק הניקוז, וכוונתנו לתקנות מניעת שיטפון, תשט"ז1956-. ואולם תקנות אלו היו מוגבלות בהיקפן. מעמדן של רשויות-הניקוז כרשויות אזוריות ניכר היטב בהרכבן. אין החוק קובע את מספר החברים שיכהנו בכל רשות-ניקוז. זאת טורח הוא להדגיש, כי "בהרכב רשות הניקוז יהיה רוב של נציגי הרשויות המקומיות שבתחום רשות הניקוז ומיעוט של נציגי הממשלה שמספרם לא יעלה על שלושה". הוראת-חוק זו מלמדת אותנו שני אלה: אחד על צד הרוב ואחד על צד המיעוט. ראשית לכל, רוב חבריה של רשות-ניקוז הם נציגים של אנשי המקום. בכך טבע המחוקק את אופייה של רשות-הניקוז, בעיקרה, כרשות מקומית. שנית, מיעוט מחבריה של רשות-ניקוז הם אנשי המימשל המרכזי. בכך ביקש המחוקק להבטיח, כמסתבר, כי אף ידו של המימשל המרכזי תהיה בעשייה. מכל מקום, כי המימשל המרכזי יזכה לדיווח שוטף ועדכני על כל הנעשה והנחדל ברשות-ניקוז. הוא אשר לימדנו החכם באדם: "טוב אשר תאחוז בזה, וגם מזה אל תנח את ידך" (קוהלת ז יח). רשות-הניקוז היא איפוא - בעיקרה - רשות מקומית, אך הרשות המרכזית עוקבת ובוחנת. לשני יעדים אלה מצאנו סימוכין גם בהיסטוריה של החוק, ומיקצת הדברים הבאנו למעלה. 13. לענייננו-שלנו עתה נאמר, כי דרך כינונה של רשות ניקוז כרשות מקומית (בעיקרה), עולה בקנה אחד - אף נדרשת היא - מתפקידיה על-פי החוק: לעסוק בניקוז באזור המעניין את אנשי המקום. וכלשון סעיף 12 לחוק: "תפקידי רשות הניקוז 12. תפקידי רשות הניקוז הם לדאוג לניקוזו הסדיר של התחום שנקבע לה בצו המקים, ולשם כך להקים, לשנות ולהחזיק ולפתח מפעלי-ניקוז באותו תחום; במילוי תפקידיה אלה תפעל רשות הניקוז גם למניעת מפגעי-בריאות." נחל העולה על גדותיו מציף אזורים הסמוכים לו ומזיק לתושבי המקום. אנשי המקום הם המעוניינים העיקריים בסילוק המיפגע, ורשות הניקוז המקומית - המורכבת ברובה מאנשי-המקום - היא שתדאג לסילוק המיפגע. הוא הדין במי-גשמים הגורמים להצפה ולשיטפון, וכן הוא בכל שאר מים רעים ומזיקים. נזקם של אלה - ברובא דרובא כל המקרים - הוא נזק מקומי, ועל-כן ראוי הוא שאנשי המקום יטפלו בו. ואולם יש שנזקם של מים רעים יהיה אל-מעבר לתחומיה של רשות ניקוז פלונית, ומכאן נדע את מקומם של נציגי הממשלה ברשות. מכל מקום, הואיל ופעילויות של ניקוז עשויות להשפיע על אזורים שמעבר לתחומיה של רשות ניקוז, יישבו אף נציגי הממשלה ברשויות-הניקוז. לא-כל-שכן, שלא אחת יידרשו משאבי-ממשלה לניקוזו של איזור מסויים. סימנים: הטיית-מים וניקוז 14. אמרנו כי ניקוז עניינו במים מזיקים בפועל. נחל או נהר הזורמים באפיקם, מימיהם אינם מים מזיקים, הגם שעצם נוכחותם יכול שימנע פיתוח אופטימלי של האזור. נחלים ונהרות, וכמותם ערוצים ותעלות, חוק הניקוז מכנה אותם "עורק" והגדרתו של "עורק" היא זו (בסעיף 1 לחוק): "'עורק' - נהר, נחל, ערוץ, תעלה, שקע וכל אפיק אחר, בין טבעיים ובין מותקנים או מוסדרים, שבהם זורמים או עומדים מים, תמיד או לפרקים". הטיית מים מעורק אין היא "ניקוז", שהרי המים בְּעורק - בתורת שכאלה - אין הם מים מזיקים. ואולם הטיית מים מעורק עלולה להביא ליצירתם של מים מזיקים, ולעניין זה יש להקדים תרופה למכה. ואמנם, לנושא זה של "פיקוח על עורקים" מוקדש הפרק השני לחוק (סעיפים 4 עד 9) שכותרתו היא "פיקוח על עורקים". הנה-כי-כן, כך מלמד אותנו סעיף 4 לחוק: "איסור על הטיית מים שלא בהיתר 4. (א) לא יטה אדם מים מעורק, ממיתקן-ניקוז או מצינור-ניקוז, לא יטה מים אליהם, לא ישנה את זרימת המים בהם ולא יניח לאחר לעשות פעולה כאמור, אלא בהיתר מאת הנציב ובהתאם לתנאי ההיתר. (ב) בעורק שכולו ברשות יחידים אין סעיף זה חל על בעלי הקרקעות שיש להם נגיעה לאותו עורק, ועל התופסים בקרקעות אלה, ובלבד שהנציב הודיע להם כי הפעולות המנויות בסעיף קטן (א) עלולות להביא לידי סכנה של סחף-קרקע, שטפון, הצפה, או פגיעה בבריאות הציבור או בחקלאות." באותו הקשר נוכל לעיין בסעיף 7 לחוק. וכן הוא דברו של סעיף 9 לחוק: "הוראות מיוחדות לתיעול עירוני 9. פרק זה אינו חל לגבי עורקים שהותקנו או סודרו במיוחד על ידי עיריה או מועצה מקומית בתחומה לשם ניקוז מי-גשמים אלא במידה שקבע שר החקלאות, בהתייעצות עם שר הפנים, לגבי אותה עיריה או מועצה מקומית, בהודעה שפורסמה ברשומות..." ובכן, יש מי-עורק ויש מים רעים; מי-עורק, באשר הם, אין הם מים רעים. ואולם הטיית מי-עורק עלולה להביא לרעות מסוג הרעות המחייבות ניקוז, ועל-כן מוטל איסור (או איסור מוגבל) על הטיית מים מעורק אלא בהיתר מאת נציב המים. מכאן: הטיית מי נחל לעצמה וניקוז לעצמו, ולא הרי זו כהרי זה. יתר-על-כן: הטיית מי-נחל אינה "מפעל ניקוז" כהגדרתו בפרק הרביעי לחוק, ולו מן הטעם ש"הטייה" אינה "ניקוז". נצרף עתה אחד לאחד וידענו: הטיית נחל, כפי שאמרנו למעלה (ראו פיסקה 9), תוכנית בניין עיר תסדיר אותה. ואולם, בנוסף להוראות חוק התכנון והבניה יחולו על ההטייה הוראות-חוק הניקוז לעניין הטיית מים מעורק. סימנים: הטלת ארנונה על-ידי רשות-ניקוז 15. סעיף 36 לחוק הניקוז מסמיך רשות-ניקוז - באישור שר החקלאות - להטיל על מקרקעין באזור הניקוז, ארנונות שישולמו בידי בעלי המקרקעין. ביניהן: ארנונות-ניקוז מיוחדות לכיסוי מלא או חלקי של הוצאות שהוצאו להקמת מפעל הניקוז או לשינויו, או של הוצאות משוערות מראש לפעולות אלה (סעיף 36(א)(1) לחוק), וכן ארנונות-ניקוז כלליות לכיסוי הוצאות אחרות של רשות הניקוז, לרבות החזקת מפעל הניקוז (סעיף 36(א)(2) לחוק). ארנונות אלו, כמוהן כארנונות עירוניות, מורות באצבע על טיבם של מפעלי-ניקוז: מפעלים מקומיים הם, מפעלים הבאים - בעיקרם - לשרת יעדים מקומיים. כשם שאזורי-ניקוז אמורים לתחום שטחים מוניציפליים לעניינו של ניקוז; כשם שרשויות-ניקוז הינן, בעיקרן, רשויות מקומיות לעניין ניקוז; כשם שמפעלי-ניקוז הינם פרוייקטים מקומיים בנושא הניקוז; כן הן הארנונות אותן מוסמכת רשות-ניקוז להטיל: אמורים לשאת בהן בעלי-מקרקעין במקום, לאמור, אלה הנהנים ממפעל הניקוז. בענייננו-שלנו, היעלה על הדעת כי בעלי-מקרקעין הסמוכים לנמל-התעופה ישאו בהוצאות הטיית נחל איילון? התשובה לשאלה היא, כמובן, בשלילה נחרצת. ארנונה על היישובים הסמוכים - לו הוטלה - היתה בבחינת "הרצחת וגם ירשת", ולמותר לומר כי ארנונה שכזו אכן לא הוטלה. פרדוקס-אבסורד זה יש בו כדי לרמז כי ענייננו אינו נופל בגדר היותו מיפעל-ניקוז. סימנים: מי-ביוב 16. המחוקק טרח להשמיענו כי טיפול במי ביוב אינו בבחינת "ניקוז". כך היה בפקודות המנדטוריות וכך הוא בהגדרת "ניקוז" שבחוק הניקוז. הטיפול במי-ביוב נעשה כיום בחוק מפורט לעצמו (חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב1962-), וממילא מצא המחוקק לנכון להוציא את הטיפול בנושא זה מגידרי ה"ניקוז". יחד-עם-זאת, סימוכין לתחום פרישתו של מושג ה"ניקוז" - שבמים רעים עניינו - עשוי להימצא לנו בכך שהמחוקק טרח להוציא את מי-הביוב מגדרי ה"ניקוז". סימוכין אם לא אסמכתא. ולענייננו-שלנו 17. מילאנו כרסנו בחוכמה ודעת והגיעה עת כי נתבונן סביבנו. ממשלת-ישראל החליטה להרחיב את נמל התעופה הבינלאומי בן-גוריון, והרחבה זו נצרכה לאפיק נחל איילון ליצירת רצף-קרקע בין נמל-התעופה הקיים לבין שטח ההרחבה. הוחלט איפוא להסיט את הנחל מאפיקו הטבעי, ועל דרך זה לפנות את קרקע-האפיק להרחבת נמל-התעופה. האם הטיית נחל איילון היא בבחינת "ניקוז" שחוק הניקוז מחיל עליה את הוראות הניקוז שבו? האם הטיית נחל איילון היא בבחינת "מפעל-ניקוז" שהפרק הרביעי לחוק הניקוז תופש בו? לדעתי, התשובה היא בשלילה גמורה. 18. ראשית לכל, כפי שהסברנו בדברינו למעלה, "ניקוז" עניינו במים מזיקים, מים רעים. מי נחל איילון - באשר הם - אין הם מים רעים: טיפול בהם אין הוא "ניקוז" והטיית הנחל אינה "מפעל-ניקוז". שנית, הרחבת נמל-התעופה בן-גוריון הינה - על-פי עצם טיבה - מפעל כל-ארצי. ואמנם, חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-, לימדנו (בסעיף 49(3) בו), כי שדות תעופה הינם נושא לתוכנית מיתאר ארצית דווקא, וכי עניינם של שדות תעופה ניתן להכרעתה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה. "רשות ניקוז", כפי שלמדנו לדעת, הינה - בעיקרה - רשות מקומית, וקשה להלום כי מעיקרו של דין נתכוון חוק הניקוז להפקיד גורלה של תוכנית כל-ארצית בידיה של רשות מקומית. אין צורך שנרחיק-לכת, והרי הראיה מונחת לפיתחנו. הרחבת נמל-התעופה תפגע ביישובים הסמוכים לו, הם-הם היישובים המאיישים את רשות הניקוז המקומית. מה פלא בדבר, איפוא, שרשות הניקוז החליטה כפי שהחליטה? וכי נצפה מאדם כי יזיק לעצמו במו-ידיו? אכן, החלטתה של רשות הניקוז היתה ידועה קודם שניתנה. ועל ההליכים לפני רשות הניקוז ייאמר, כי היתה זו כרוניקה של החלטה ידועה מראש. כל קטן היה יודע ומבין זאת. ולפירושו של החוק נשאל אנו: האם פירוש סביר וראוי הוא כי נאמר שהחוק נתכוון, מעיקרו, להפקיד הכנתה של תוכנית כל-ארצית בידיה של רשות מקומית? לא עוד, אלא רשות מקומית שהאינטרס שלה נוגד בעליל - או עלול לנגוד - אותה תוכנית כל-ארצית? ואולם, גם אם נתעלם מניגוד האינטרסים - שאפשר יתקיים ואפשר לא יתקיים במקרה מסויים - קשה בעינינו פירוש לחוק ולפיו ייקבע גורלה של תוכנית כל-ארצית - ולו בשלבים ראשונים בה - בידי רשות מקומית. ניקוז הוא, ברובא דרובא של המקרים, נושא מקומי, וממילא ראוי הוא שיינתן לשיקולה של רשות מקומית. לא כן הוא מעשה הקמת נמל-תעופה או ביצועו של פרוייקט אחר, כהטיית אפיקו של נחל, שמשמעותו היא כל-ארצית. שלישית, כפי שראינו, הטיית נחל מאפיקו אינה "ניקוז". בענייננו מבקשים להטות את נחל איילון מאפיקו, והטייה זו אינה ניקוז. הוראות הניקוז שבחוק הניקוז אינן חלות על ההטייה, ורשות הניקוז אינה בת-סמכות על מעשה ההטייה. 19. מסקנתנו הינה איפוא זו, שהוראות הניקוז בחוק הניקוז אינן חלות על הטיית נחל איילון מאפיקו, וממילא דין הדיון הנוסף להתקבל ודין העתירה - נושא הדיון הנוסף - כי תידחה. 20. נוסיף עם זאת, למען הזהירות, כי במיקצת מן המיסמכים מצאנו אמירות על סכנת הצפה מנחל איילון. בה-בעת, קשה להימנע מהתרשמות כי הדברים נאמרו באורח כללי בלבד, וכי הטיית האפיק נעשתה לא למניעת הצפות אלא לכיבוש האפיק לשם הרחבת נמל-התעופה. דברים ברוח זו שומעים אנו אף מפי המשיבה עצמה. כך, למשל, בהתנגדותו של מושב יגל לתוכנית, מציין בא-כוח המושב מה היא, לדעתו, הסיבה האמיתית להטיית האפיק. ובלשונו: "...הטיית הנחל אינה דרושה לא לנושא מניעת הצפת המסלולים ו/או הטרמינל, שכן המסלולים המתוכננים הם המסלולים הקיימים, ושינוי מקום הטרמינל אינו משפיע כלל על מיקום הנחל." בהמשך דבריו מוסיף בא-כוח המושב וטוען כי הטיית הנחל מטרתה היא יצירת רצף-קרקע שיאפשר הרחבתו של נמל-התעופה. כך במקום זה וכך במקומות אחרים. בצד כל אלה תימצאנה גם אמירות לעניין הרחקתה של סכנת הצפות, אם כי באורח כללי וסתמי ובלא שהדברים נתמכים בראיות-של-ממש. נושא נחל איילון כמכיל מים מזיקים, כביכול, לא הועלה לפנינו כנושא עיקרי, ולו מן הטעם שבאי-כוח בעלי-הדין לא נחלקו ביניהם על היותו של פרוייקט נחל איילון "מפעל ניקוז". לא חקרנו איפוא נושא זה לעומקו. לו היה מועלה הנושא לדיון מעמיק, קרוב לוודאי היינו נדרשים לראיות נוספות על אלו שהומצאו לנו. כשאני לעצמי, ספק בעיניי אם אמנם עלה בידי המשיבה להכניס את עניינה בגידרי הוראות הניקוז שבחוק הניקוז. בהקשר זה אין לי אלא להידרש לדברים שאמר חברי השופט טל בחוות-דעתו שבפסק-הדין נושא הדיון הנוסף. השופט טל מציין בחוות-דעתו, כי לא נבחנו חלופות להטיית הנחל וכי "אין זה סביר שהרשות תחליט ללא שבחנה כראוי את החלופות". ועוד אומר השופט טל, שענייננו "בתוכנית שנולדה משיקולים 'לבר-ניקוזיים' שלא ייתכן שהשר לא יבחן חלופות". דברים אלה מחזקים אותי בדעתי, כי האמירות אודות ניקוז לא שימשו אלא כסות לעיקר, והוא, היעד של יצירת רצף-קרקעי לנמל-התעופה, יעד שחייב מצידו הטיית נחל איילון מאפיקו. 21. דבר אחרון: לו אמרתי כי חוק הניקוז חל על הטיית אפיקו של נחל איילון - ולא אמרתי כן - כי אז תמכתי בעמדת חברי השופט אור. אכן, אותם טעמים עצמם שהביאוני למסקנה כי עניינו של חוק הניקוז הוא במים רעים ובנושאים מקומיים, אותם טעמים עצמם היו מוליכים אותי למסקנה כי אין לקבל פירוש לחוק ולפיו העניק המחוקק לאנשי המקום כוח להכשיל תוכנית כל-ארצית. 22. סוף דבר: אני מצרף דעתי למסקנתו הסופית של חברי השופט אור, כי דין העתירה בדיון הנוסף להתקבל וכי דין העתירה בבג"צ 4076/95 להידחות. ש ו פ ט השופט א' מצא: בבג"צ 4076/95 המועצה האזורית עמק לוד נ' שר החקלאות, פ"ד נ(1) 846, פסקנו (ברוב דעות) כי דין העתירה להתקבל. בפסק הדין נקבע כי לשר החקלאות אין סמכות לאשר תכנית ניקוז שלא הוכנה על-ידי רשות הניקוז ושלא הונחה על-ידה. התכנית נשוא הדיון לא עמדה בדרישות אלה, ועל-כן נפסק כי היא חסרת תוקף. באשר לטענה כי בהתייחסותה של רשות הניקוז להתנגדויות נתרפא הפגם, נפסק כי הפגם בעינו עומד, שכן הרשות לא תמכה בתכנית הניקוז, אלא להיפך - סברה כי יש לקבל את ההתנגדויות. בדיון הנוסף פסקו שופטי הרוב בניגוד לדעה אותה הבעתי בפסק-דיני בשלב הדיון בעתירה. קראתי את פסק-דינו של השופט אור ואת פסק-דינו של השופט חשין. השופט אור נזקק, לצורך פרשנותו, לשיקולים כלליים. לטעמי, היזקקות כזאת עשויה להיות ראויה כאשר היא מסייעת בברירה פרשנית בין חלופות שאף אחת מהן אינה סותרת הוראת-חוק מפורשת. בענייננו חלה הוראת סעיף 17 לחוק הניקוז, המדבר בתכנית ניקוז "שתוכן ותאושר בהתאם להוראות חוק זה". תכנית הניקוז נשוא דיוננו לא הוכנה בהתאם לחוק הניקוז, ולפיכך גם לא היתה כשרה להתאשר על-פיו. השופט חשין סבור כי ענייננו כלל אינו נופל בגדר חוק הניקוז. למותר לציין כי דעתי שונה; ולענין זה אני מצטרף לתשובת השופט אור לפסק-דינו של השופט חשין. אשר-על-כן, ומן הטעמים שפורטו בפסק דיני בשלב הדיון המקורי, סברתי כי דין העתירה לדיון נוסף להידחות. ש ו פ ט הוחלט, ברוב דיעות, כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור. ניתן היום, יח' בתמוז התשנ"ז (23.7.97). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי עכב/ 96032010.E01