כח לעובדים נ. מדינת ישראל

5 בבית המשפט העליון עע"ם 31582-11-24 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט חאלד כבוב כבוד השופט יחיאל כשר המערערים: 1. כח לעובדים 2. ועד מורות ומורי היל"ה נגד המשיבים: 1. מדינת ישראל – משרד החינוך 2. החברה למתנ"סים – מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 18.8.2024 בעת"ם 38092-08-23 שניתן על-ידי כבוד השופט א' אברבנאל תאריך ישיבה: י"ט באדר תשפ"ו (19 מרץ 2025) בשם המערערים: עו"ד חגי קלעי, עו"ד אייל וייס בשם המשיבים: עו"ד הדס ערן פסק-דין 1. תכנית היל"ה (השכלת יסוד ולימודי השלמה) היא תכנית לימודים חשובה, שנותנת – הלכה למעשה – "הזדמנות אחרונה" לתלמידים שנפלטו ממערכת החינוך. הפעלתה נעשית באמצעות זכיין חיצוני, אשר מעסיק את המורים בתכנית בהתאם לתנאי המכרז של משרד החינוך, הוא המשיב 1 (להלן: המשיב). תנאים אלה מובחנים במספר היבטים מאלה שניתנים למורים במערכת החינוך ה"רגילה". בהמשך לכך, ההליך שבפנינו נסב בעיקרו על טענות המועלות על-ידי המורים המועסקים בתכנית היל"ה – חלקן נטועות בחקיקת החינוך וחלקן בדיני ההפליה. במישור הדיוני, מאחר שתנאי ההעסקה של המורים נקבעים במכרז שמפרסם המשיב, ההליך המשפטי שבפנינו החל על דרך של הגשת עתירה לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים נגד תנאי המכרז. 2. האם התאמתם של תנאי השכר וההעסקה של המורים במסגרת תכנית היל"ה לתנאים שניתנים למורים במערכת החינוך ה"רגילה" מתחייבת על-פי הדין? או שמא, חרף העובדה שמדובר בתכלית חברתית וחינוכית ראויה, הדרך לקדמה אינה במישור המשפטי? זוהי השאלה שהתחדדה בפנינו. עיקרי התשתית העובדתית וההליך בבית המשפט המחוזי 3. עיקרי הדברים שעומדים ברקע להליך דנן פורטו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, שבו נדחתה עתירתם של המערערים, הם ארגון "כח לעובדים" וועד מורות ומורי היל"ה. על כן, השלבים שקדמו להליכים המשפטיים יובא בתמצית. 4. תחילה יצוין כי השירותים שניתנים כיום במסגרת תכנית היל"ה מופעלים באמצעות המשיבה 2, החברה למתנ"סים – מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ, בהתאם לתנאים שנקבעו במכרז הקודם שפורסם בשנת 2018. כבר בחודש דצמבר 2022, לקראת פרסומו של המכרז החדש בשנת 2023, פנו המערערים למשיב בדרישה להטמעת תיקונים שונים שיביאו להשוואת תנאי העסקה של מורי היל"ה לאלו של המורים במערכת החינוך הרגילה. 5. הפניות האמורות לא קיבלו מענה, ובהמשך לכך – בחודש יוני 2023 – פירסם המשיב מכרז נוסף להפעלתה של תכנית היל"ה שבמסגרתו פורטו תנאי ההעסקה של המורים, הוא המכרז העומד ביסוד ההליך כאן. התנאים שפורטו במכרז, לא כללו את השינויים שדרשו המערערים, ועל כן, הם נופלים בהיבטים מסוימים מאלה הנהוגים במערכת החינוך הרגילה. כך למשל, ומבלי למצות, מורי היל"ה זכאים לשכר נמוך יותר בהשוואה לשכרם של מורים בעלי ותק דומה במערכת החינוך הרגילה, וכן זכאים לפחות ימי מחלה ולהפרשה נמוכה יותר לקרן פנסיה. 6. בעקבות פרסום המכרז ובסמוך לו, פנו המערערים למשיב שוב, הפעם על מנת לקבל הבהרות ביחס לתנאיו. בהמשך לכך, הם חזרו ודרשו כי תנאי ההעסקה של מורי היל"ה יושוו לאלו הנוהגים בחינוך העל-יסודי, לרבות בכל הנוגע לשמירה על רציפות העסקה, הגנה מפני פיטורין ולהענקתן של זכויות תלויות ותק. 7. ביום 2.8.2023, לאחר שהוכנסו בו שינויים מסוימים, פורסם נוסחו העדכני של המכרז, אך גם הפעם הוא לא כלל היענות לדרישות המערערים. ביום 7.8.2023 המשיב העביר תשובה תמציתית מטעמו לפניות המערערים, ובה הסתפק בהפנייתם למסמך שכלל מענה לשאלות ההבהרה שהעלו המשתתפים במכרז. 8. ביום 16.8.2023 המערערים הגישו עתירה על כך לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"ם 38092-08-23). זוהי העתירה המינהלית העומדת ביסודו של ההליך דנן. יצוין כי העתירה כללה גם טענות בדבר היעדר הנמקה בהחלטת המשיב מיום 7.8.2023, ובהתאם לכך נטען בה גם כי נטל ההוכחה ביחס לחוקיות ההחלטה רובץ לפתחו. בהמשך לכך, ולאחר שהצדדים הגיעו להסכמה בעניין, ביום 19.2.2024 המשיב עדכן כי התקבלה החלטה חדשה ומנומקת על-ידי ועדת המכרזים בכל הנוגע לפניית המערערים בדבר תנאי המכרז. בהתאמה, לאחר שבית המשפט המחוזי הורה על כך, הוגשו עתירה מינהלית מתוקנת וכתב תשובה מתוקן. 9. העתירה המתוקנת כללה מספר טענות, שדי יהיה בהצגת עיקרן. המערערים טענו שהדין הפוזיטיבי, כפי שזה נלמד מהחקיקה ומחקיקת המשנה, כמו גם מן הפסיקה, מלמד על זכאותם של מורי היל"ה לתנאי ההעסקה האמורים. באופן קונקרטי, נטען כי ניתן לראות במרכזי היל"ה "בתי ספר" רשמיים כהגדרתם בחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הפיקוח), כך שחוק זה חל עליהם. לחלופין, נטען כי הם עונים להגדרה של "מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים" הנלמדים מחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 וחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן בהתאמה: חוק חינוך ממלכתי ו-חוק לימוד חובה). על כן, הודגש כי סטטוס זה מחייב את השוואת התנאים של מורי היל"ה לאלה הנהוגים במוסדות החינוך הרשמיים וזאת מכוח תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן: תקנות חינוך ממלכתי). בנוסף, נטען כי תנאי המכרז מבטאים הפליה פסולה, בהתחשב הן בדיני החינוך שפורטו לעיל והן בעקרון השוויון הכללי. עוד הוטעם בהקשר זה כי מבחינה מהותית מורי היל"ה והמורים במערכת החינוך הרגילה משתייכים לאותה "קבוצת שוויון". להשלמת התמונה יצוין, כי העתירה כללה גם טענות מן המשפט החוקתי ביחס לזכות לחינוך וכן לחופש העיסוק, אך אלה לא עמדו במוקד ההליך שבפנינו. 10. מנגד, המשיב טען בכתב התשובה המתוקן כי דין העתירה להידחות. המשיב הטעים כי בניגוד לנטען בעתירה, מרכזי היל"ה אינם מוסדות חינוך רשמיים או מוסדות מוכרים שאינם רשמיים, כך שהדין החל על מוסדות אלה כלל אינו נוגע אליהם. כמו כן, המשיב עמד בתשובתו על שורה של הבדלים באופי הפעילות של תכנית היל"ה אשר ממחישים לשיטתו את השוני בין תנאי עבודתם של המורים בתכנית לאלו של המורים במערכת החינוך הרגילה. בתוך כך, ציין המשיב כי בתכנית היל"ה ההוראה נעשית בקבוצות קטנות של תלמידים שמספרם נמוך באופן משמעותי ממספר התלמידים הממוצע בכיתות במערכת החינוך הרגילה. עוד הדגיש המשיב היבטים נוספים של שוני – היקף שעות הלימוד השבועיות, אי-כפיפותם של מורי היל"ה להוראות ונהלים שונים הקבועים בחוזרי המנכ"ל של המשיב, וכן זכאותם של מורים אלה לגמול חינוך מיוחד במנותק מהשאלה האם הם עברו הכשרה מתאימה. זאת, בשונה מהנעשה במערכת החינוך הרגילה. 11. מבלי לפרט את כל שלבי ההתדיינות נציין כי ביום 18.8.2024 דחה בית המשפט המחוזי את העתירה (השופט א' אברבנאל). בתוך כך, דחה בית המשפט המחוזי את טענות המערערים ביחס לכך שמרכז היל"ה בא בגדרן של אחת מן הקטגוריות הנזכרות בחקיקה בתחום החינוך. ביחס לטענות מתחום דיני ההפליה, ציין בית המשפט המחוזי, בין השאר, את ההבדל המהותי בגודלן של קבוצות הלימוד (שעשויות לכלול תלמידים בודדים בלבד במסגרת של היל"ה). כמו כן, הוא ציין כי היקף שעות ההעסקה של מורה במסגרת זו אינו משקף את היקף ההעסקה במסגרת הסכמי השכר החדשים במערכת החינוך. על רקע כל האמור, דחה בית המשפט המחוזי גם את טענת ההפליה. הערעור שבפנינו 12. בערעור שהוגש מטעמם המערערים חזרו והדגישו את נקודות הדמיון הלא מבוטלות לשיטתם בין עבודתם המקצועית של מורי היל"ה כמורים המסייעים לנוער לרכוש השכלה, לבין עבודתם המקצועית של מורים אחרים במערכת החינוך הרגילה. עוד שבו המערערים על טענתם כי השוואת תנאי ההעסקה מתחייבת נוכח הוראותיהם של דיני החינוך, ובפרט חוק הפיקוח, חוק חינוך ממלכתי, חוק לימוד חובה ותקנות חינוך ממלכתי. 13. להשלמת התמונה יצוין כי לקראת הדיון בערעור הגיש המשיב תשובה מטעמו. במסגרת תשובה זו, המשיב חזר בעיקרו של דבר על טענותיו וכן סמך את ידיו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. 14. הדיון בתיק זה התקיים בפנינו ביום 19.3.2025, ובמהלכו חזרו הצדדים על עיקרי טענותיהם. לצד האמור, נוכח המקום שניתן לטענות שנסבו על השוואתם עניינם של מורי היל"ה למתכונות ההעסקה האחרות במערכת החינוך, הורינו לצדדים, בתום הדיון, להגיש התייחסות לשאלה האם בית הדין לעבודה מוסמך לדון במחלוקת ביניהם. השלמת הטיעון בנושא זה ארכה זמן רב, לבקשת הצדדים, ובסופו של דבר טענות הצדדים הוגשו רק ביום 11.8.2025. מבלי להאריך בנושא יצוין כי שני הצדדים כאחד סוברים כי המחלוקת ממוקדת בתנאי המכרז, וכי בהתאמה הסמכות בעניין זה מוקנית לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. דיון והכרעה 15. לאחר שבחנו את טענות הצדדים אנו סבורים כי הדין – וכאן יודגש המונח "דין" להבדיל משיקולים חברתיים כלליים – עם המשיבים. על כן, הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות וזאת על יסוד נימוקיו של בית המשפט המחוזי מכוח תקנה 148(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 החלה בענייננו מכוח תקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000. זאת, בכפוף להערות שיובאו להלן. 16. במאמר מוסגר נציין כי במידה מסוימת ניתן להצר על כך שהדרך לברר את השאלות שעמדו במרכז ההליך היא הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. לכאורה בתי הדין לעבודה הם הערכאות בעלות הכלים, המומחיות והידע בכל הנוגע למתכונות ההעסקה השונות במערכת החינוך (ראו למשל: ע"ע (ארצי) 203-09 רשת הגנים של אגודת ישראל – בוסי (2.10.2011)). אולם, משהדבר מתחייב מן הדין הדיוני המצוי – בחנו את הנתונים שהוצגו לנו ואנו סבורים שאין מנוס מדחיית הערעור. 17. הטענה שיסודה בדיני השוויון – אכן, יש מן המשותף בין מורי היל"ה לבין המורים במערכת החינוך הרגילה, כפי שהיטיבו המערערים לתאר. אולם, כפי שהסביר גם בית המשפט המחוזי בפסק דינו, המערערים לא הצליחו להראות כי השוויון הוא "לאורך כל הדרך". כך למשל, הוצגו בפנינו הבדלים בסוג והיקף המטלות הלימודיות שניתנות במסגרת תכנית היל"ה, בגודלן של הכיתות, במספר התלמידים הניגשים לבחינות חיצוניות ובמאפייניה הגמישים של תכנית הלימודים אשר משליכים גם על אופי המשרה של המורים עצמם. ממילא, המערערים לא הניחו בסיס מספיק לכך שמדובר בקבוצות עובדים השייכות ל"קבוצת שוויון אחת" (להרחבה ראו: בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259, 284-281 (1997)). אין בכך חלילה כדי להמעיט בערך עבודתם של מורי היל"ה, אלא רק כדי להצביע על כך שלעבודתם יש מאפיינים שונים, לפחות באופן חלקי. 18. הטענה שיסודה בדיני החינוך – אף בהיבט זה, לא השתכנענו כי מרכזי היל"ה נכללים באותן הקטגוריות של מוסדות רשמיים או מוסדות "מוכרים שאינם רשמיים", לפי חוק חינוך מממלכתי ותקנות חינוך ממלכתי. התקנות בנושא קובעות, בין השאר, כי הכרה במוסד כאמור מבוססת על תנאים שונים (כדוגמת מספר התלמידים בכיתות), שאינם מתקיימים בענייננו. כל זאת, אף מבלי שנידרש לכך שהתקנות האמורות דורשות גם הכרה פוזיטיבית של שר החינוך באותן המוסדות (לאחר מילוי התנאים להכרה). 19. לא נוכל לסיים מבלי להביע את הערכתנו הרבה למפעל החינוכי של תכנית היל"ה, כמו גם למורים העוסקים במלאכה, על דרך סיוע לתלמידים מתקשים שרבים כבר "הרימו ידיים" ביחס אליהם. אין ספק שטוב היה לו נמצאה הדרך להביע הערכה זו גם על דרך הבטחתם של תנאי שכר והעסקה טובים יותר. אולם, ההכרעה בעניין זה היא חוץ-משפטית ולכן גם מחוץ להישג ידינו. ניתן לקוות כי בסופו של דבר יהיה מי שיטה לכך אוזן. 20. סוף דבר: הערעור נדחה. במכלול הנסיבות ובשים לב לפן העקרוני של הדיון – לא ראינו לעשות צו להוצאות בערכאתנו. ניתן היום, י"ב טבת תשפ"ו (01 ינואר 2026). דפנה ברק-ארז שופטת חאלד כבוב שופט יחיאל כשר שופט