אלביט מערכות סאיקלון בע"מ נ. המועצה האזורית מטה אשר

החלטה בתיק עע"מ 3108/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 3108/14 לפני: כבוד הנשיאה מ' נאור כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין כבוד השופט מ' מזוז המערערות: 1. אלביט מערכות סאיקלון בע"מ 2. כרכום תעשיות חומרים מרוכבים בע"מ נ ג ד המשיבה: המועצה האזורית מטה אשר ערעור על פסק הדין המשלים של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה מיום 19.3.2014 בתיק עמ"נ 6709-03-11, עת"מ 28804-02-11 שניתן על-ידי כב' השופט ר' סוקול תאריך הישיבה: כ"ט בשבט התשע"ה (18.2.2015) בשם המערערות: עו"ד אלכס כץ בשם המשיבה: עו"ד אייל בוקובזה פסק-דין השופט מ' מזוז: 1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופט ר' סוקול) מיום 19.3.2014 (עמ"נ 6709-03-11, עת"מ 28804-02-11), בגדרו נקבע כי על הקרקע התפוסה במפעלי המערערות יחול הסיווג השיורי לקרקע תפוסה לכל מטרה הקבוע בצו הארנונה של המועצה האזורית מטה אשר (להלן: המשיבה), תוך דחיית טענת המערערות בדבר אי חוקיות סיווג זה. רקע 2. למערערות מפעלי תעשיה לייצור מוצרי תעופה באזור התעשיה "פארק בר לב" בתחום שיפוטה של המשיבה. עניינו של הערעור בסיווג וחיוב הקרקע התפוסה במפעליהן של המערערות בשנות המס 2011-2009. במוקד ההליכים עומדת טענת המערערות, כי שינויים שערכה המשיבה בצווי הארנונה בסיווגים ובתעריפים החלים על קרקע תפוסה בתחומה בשנים 1986 ו- 1987, נעשו שלא כדין והם נוגדים את "חקיקת ההקפאה" אשר הגבילה את הרשויות המקומיות בשינוי תעריפי הארנונה החל משנת 1985. 3. "חקיקת ההקפאה", שראשיתה בשנת 1985, נחקקה כחלק ממהלך כולל לייצוב המשק, במענה לכך שרשויות מקומיות רבות העלו את תעריפי הארנונה באופן לא מבוקר כדרך להגדלת הכנסותיהן, ובכך שפכו שמן על מדורת האינפלציה הגואה במשק. חקיקת ההקפאה הגבילה את העצמאות הרחבה ממנה נהנו הרשויות המקומיות עד אז בקביעת הסיווגים והתעריפים בצווי הארנונה השנתיים בגין נכסים שבתחומן, (עע"מ 9530/05 ריבוע כחול ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (16.1.2008); ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 86-82 (1999); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (2003); עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי. ניהול ואחזקה בע"מ (28.12.2014), להלן: ענין תל אביב). ההגבלות שנקבעו השתנו לאורך השנים. עד 1992 נחקקה בכל שנה הוראה אשר קבעה מגבלה על העלאת החיוב בארנונה באותה שנה, והכפפת ההעלאה לאישור שרי הפנים והאוצר (להלן: השרים). בשנת 1992 קבעו השרים רשימת סיווגים ראשיים ובצדם תעריפים מזעריים ומרביים, אליהם הוגבלו והתכנסו תעריפי הרשויות, ומאז כל שינוי בתעריף מעבר לשיעור העדכון הקבוע בחוק, טעון אישור השרים. לענייננו חשובות בעיקר הוראות ההקפאה שנחקקו בשנת 1988-1986. בשנת 1986 הגביל המחוקק את תקרת ההעלאה המותרת בלא אישור שרים ל-170% לעומת החיוב שנהג בשנת 1985, ובשנת 1987 הוגבלה תקרת ההעלאה המותרת בלא אישור שרים ל-22% לעומת שנה קודמת. בשנת 1988 נקבע שכל העלאה בתעריף הארנונה טעונה אישור השרים (סעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה, התשמ"ו-1985; סעיף 14 לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987; סעיף 1 לחוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988), התשמ"ח-1988). 4. ומכאן לסיווגים ולתעריפים בצווי הארנונה של המשיבה הרלוונטיים לדיוננו, ולשינויים שנערכו בהם: בשנת 1985 נכלל בצו הארנונה של המשיבה סיווג לקרקע "תפוסה כחלק מתחנת דלק, תחנת שאיבה, תחנת מוניות, תחנת אוטובוסים או מפעלי תעשיה" (להלן: סיווג הקרקע התפוסה לתעשיה) בתעריף של 0.012 ₪ למ"ר, ובצדו סיווג לקרקע "תפוסה לכל מטרה אחרת" (להלן: הסיווג השיורי) בתעריף 0.0003 ש"ח למ"ר. בשנת 1986 הוחלף סיווג הקרקע התפוסה לתעשיה בסיווג לקרקע "תפוסה לתחנת מוניות, לתחנת אוטובוסים או לאחסון ציוד מלאי או תוצרת מפעלי תעשיה, מלאכה, נופש, חקלאות" (להלן: סיווג קרקע לאחסון) בתעריף של 0.03 ₪ למ"ר, ואילו תעריף הסיווג השיורי הועלה ל- 0.004 ₪ למ"ר. העלאת תעריף סיווג קרקע לאחסון עמדה בתקרת ההעלאה של 170% שאינה נדרשת לאישור השרים בשנה זו, אולם ההעלאה בתעריף הסיווג השיורי חרגה משמעותית מתקרת ההעלאה שאינה טעונה אישור השרים. בשנת 1987 הועלה התעריף של סיווג קרקע לאחסון ל- 0.0366 ₪ למ"ר, אולם בצדו הוסף לצו סיווג ל-"יתרת שטח המגרש שעליו הוקם בנין תעשייתי או בנין מגורים או כל בנין אחר לאחר הפחתת כפל השטח התפוס על-ידי הבנין" (להלן: סיווג יתרת השטח), בתעריף של 1 ₪ למ"ר. כמו כן הועלה תעריף הסיווג השיורי ל- 1 ₪ למ"ר. התוצאה היא, שהעלאת תעריף סיווג קרקע לאחסון עמדה בתקרת ההעלאה של 22% בשנה זו, בלא צורך באישור השרים. לעומת זאת, ההעלאות של תעריף סיווג יתרת השטח, שהועלה ל- 1 ₪ למ"ר (לעומת 0.03 ₪ לסיווג קרקע לאחסון אשר נהג שנה קודם) - ותעריף הסיווג השיורי, שהועלה גם כן ל-1 ₪ למ"ר (לעומת 0.004 ₪ בשנה קודמת) - היו העלאות חורגות להן נדרש אישור השרים. בשנים 1989 ו- 1990 נערכו שינויים שאינם לענייננו בהגדרת סיווג יתרת השטח (השמטת המילה "כפל" ושינוי נוסח נוסף). מאז ואילך נותרו שלושת הסיווגים - סיווג קרקע לאחסון, סיווג יתרת השטח והסיווג השיורי - על כנם ותעריפיהם עודכנו בעדכונים השוטפים מעת לעת. חיוב המערערות בארנונה - הליכים קודמים 5. חלק משטחי המערערות בתחומי המשיבה (להלן: המקרקעין) סווגו וחויבו לפי הסיווג יתרת השטח. בין ההליכים הרבים שמנהלות המערערות מול המשיבה בענין חיוביהן בארנונה, ניהלו הן אף הליכים כנגד החלת סיווג זה על המקרקעין. 6. בשנת 2006 עתרו המערערות לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה וטענו, כי הוספת סיווג יתרת השטח לצו הארנונה של המשיבה בשנת 1987 נעשתה בלא אישור השרים ועל כן לוקה סיווג זה באי חוקיות. עתירה זו התייחסה לשנות המס 2006-2004. בית המשפט המחוזי (כב' סגן הנשיא ש' ברלינר) קבע כי נוכח חלוף השנים הרבות "איני יכול להימנע מלקבוע קו גבול, אולי שרירותי במידה זו או אחרת, שממנו ואילך, אחורנית, אתן לחזקת התקינות משקל מתאים, ולא אאפשר לטעון כי קודם לתקופה שאקבע, לא היתה תקינות או חוקיות או כי לא ניתן אישור השרים, לגבי החלטות המועצה המשיבה בענייני ארנונה" (פסקה 7 לפסק הדין). בהמשך לכך קבע בית המשפט קו גבול של 10 שנים לאחור מהמועד בו ניתן צו הארנונה לשנת 2006, ועל יסודו דחה את העתירה על הסף ביחס לשינויים שנעשו בצו הארנונה עד 1.1.1996, ואיפשר העלאת טענות חוקיות בגין שינויים שנעשו בשיעורי הארנונה בלא אישור השרים למן 1996 ואילך, אם וככל שהיו כאלה (עת"מ (חיפה) 3032/06 מפעלי סאיקלון בע"מ נ' מועצה האזורית מטה אשר (29.8.2006)). אחר בקשות להבהרת פסק הדין, הוגשו בקשות רשות ערעור לבית משפט זה, במסגרתן ניהלו הצדדים מגעים והגיעו להסדר כספי מוסכם תוך ציון שאין הם מודים איש בטענות רעהו (בר"מ 3284/06, 4834/07, בש"מ 10624/07 מפעלי סאיקלון בע"מ נ' המועצה האזורית מטה אשר (23.9.2007)). 7. טענת אי חוקיות הועלתה על-ידי המערערות פעם נוספת בעתירה שהגישו בגין חיוב המקרקעין בשנות המס 2009-2008. בית המשפט המחוזי (כב' השופטת י' וילנר) דחה את העתירה בנימוק שפסק הדין הנזכר לעיל בעת"מ 3032/06 יצר מעשה בית דין. על פסק הדין הוגש ערעור, ובמסגרתו הוסכם לבטל את פסק הדין ולהשיב את הדיון לבית המשפט לעניינים מינהליים לדיון בטענות המערערות לגופן. בהחלטה צוין, כי נוכח הסכם הפשרה בין הצדדים לא ניתן לומר שהכרעת בית המשפט המחוזי יצרה מעשה בית דין (עע"מ 7634/09 אלביט מערכות סאיקלון בע"מ נ' המועצה האזורית מטה אשר (7.10.2010)). 8. הדיון המחודש האמור התקיים בסופו של דבר במסגרת עתירה נוספת, היא העתירה קמא, מושא הערעור דנן, בהתייחס לשנות המס 2011-2009, בה ניתנו על ידי בית המשפט המחוזי (כב' השופט ר' סוקול) שני פסקי דין: פסק דין ראשון ביום 3.7.2012 (להלן: פסק הדין הראשון) ופסק דין משלים ביום 19.3.2014 (להלן: פסק הדין המשלים). בעתירתן טענו המערערות, בין היתר, כי העלאת החיוב ב- 1987 בדרך של יצירת סיווג חדש ("יתרת השטח") שתעריפו גבוה בהרבה מן ההעלאה המותרת בלא אישור שרים, איננה חוקית, ולכן יש להעמיד את התעריף על 0.2065 ₪ למ"ר בשנת 2011 בהתאם לתחשיב שערכו לפי שיעורי העדכון המותרים בחקיקת הארנונה למן שנת 1987 ועד שנה זו. מנגד טענה המשיבה, כי העתירה הוגשה בשיהוי, בניגוד להוראת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000. אשר לבקשה להפחית את התעריף כדרישת המערערות, טענה המשיבה כי ההפחתה המבוקשת מביאה לתוצאה בלתי סבירה בעליל, לפיה התעריף יהיה נמוך מהתעריף המינימלי המחייב. לחלופין טענה, כי ככל שיימצא שלא ניתן לחייב את המקרקעין בסיווג יתרת השטח, יש לחייבם בסיווג השיורי. 9. בפסק הדין הראשון קבע בית המשפט המחוזי כי סיווג יתרת השטח הוסף לצו שלא כדין ודינו להתבטל, מהטעם שלא אושר על-ידי השרים כנדרש. בית המשפט אף הוסיף והתייחס לכך שבתביעת השבה שהגישה חברת מילגד בע"מ בגין אי חוקיות סיווג זה בצו הארנונה של המשיבה, נפסק כי הגבייה לפי סיווג זה נעשתה בניגוד לדין שכן התעריף שנקבע חורג משמעותית מתקרת ההעלאה בלא אישור השרים (ת"א (חיפה) 813/04 מילגד נ' מועצה אזורית מטה אשר (28.4.2008); ע"א 5262/08 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (29.7.2010), להלן: ענין מילגד)). עם זאת קבע בית המשפט, כי במקום סיווג יתרת השטח, שבוטל, יחול על המקרקעין הסיווג השיורי הקבוע בצו הארנונה, על מנת שלא להותיר את הקרקע בלא חיוב כלשהו. 10. המערערות הגישו ערעור על קביעה אחרונה זו, ובמסגרת הדיון בערעור הושגה הסכמה בין הצדדים, לה ניתן תוקף של פסק דין, לפיה: "התיק יוחזר לבית המשפט המחוזי כדי שישמע טענות בשאלה מהו הסיווג החלופי הראוי וייתן בעניין זה פסק דין חדש. בענין זה כל טענות הצדדים שמורות להם" (עע"מ 6596/12 אלביט מערכות סאיקלון בע"מ נ' המועצה האזורית מטה אשר (23.10.2013)). הדיון הוחזר אפוא לבית המשפט המחוזי לשמיעת טענות הצדדים בשאלת הסיווג החלופי הראוי למקרקעין דנן. המערערות טענו כי יש להחיל על המקרקעין את הסיווג קרקע לאחסון, מהטעם שיש להעדיף החלת סיווג ספציפי אלטרנטיבי לזה שבוטל על פני החלת סיווג שיורי כללי, ולחלופין - כי יש להעמיד את התעריף של סיווג יתרת השטח על התעריף החוקי בלא ההעלאות החורגות. כן העלו המערערות בשלב זה, לראשונה, את הטענה כי גם הסיווג השיורי לוקה באי חוקיות, כיוון שהעלאות התעריף של סיווג זה ב- 1986 וב- 1987 חרגו משמעותית מגבולות ההעלאה המותרת, וככל הידוע לא נתבקשו ולא ניתנו אישורי השרים להעלאות אלה. המשיבה טענה, כי לא ניתן להחיל את הסיווג קרקע לאחסון על המקרקעין וזאת לאור הכרעתה העובדתית של ועדת הערר בדבר השימושים בפועל במקרקעין. כן טענה, כי אין מקום להפחית את התעריף בגין סיווג יתרת השטח, כיוון שהפחתה כנטען תביא את התעריף לכדי תעריף אבסורדי, וכי בשל כך אף בענין מילגד לא נקבעה הפחתה כאמור. ואשר לטענת חוקיות הסיווג השיורי, נטען כי המערערות לא סתרו את חזקת התקינות לגבי קבלת האישורים הנדרשים ביחס לצווי הארנונה לשנים 1986 ו- 1987. בנוסף, טענה זו לוקה בשיהוי כבד של כ- 27 שנים, וקבלתה תוביל לתוצאה לא סבירה. ולבסוף הפנתה המשיבה להחלטת בית המשפט בעת"מ 3032/06 הנזכר לעיל, לפיה יש למתוח קו לגבי העבר בענין טענות חוקיות הנוגעות לאירועים מלפני יותר מ- 10 שנים (פסקה 6 לעיל). 11. ביום 19.3.2014 ניתן פסק הדין המשלים, ובו דחה בית המשפט את טענת המערערות לפיה הסיווג שיש להחיל על המקרקעין הוא סיווג קרקע לאחסון, וזאת נוכח קביעתה העובדתית של ועדת הערר, שהיא בעלת הסמכות החוקית לענין זה, באשר לשימושים הנעשים בשטח. ולצד זאת חזר וקבע, כי הסיווג השיורי הוא הסיווג שיש להחיל על המקרקעין. בית המשפט דחה את טענת המערערות בדבר אי חוקיות הסיווג השיורי, הן מטעמים דיוניים והן לגופה. בהיבט הדיוני נקבע, כי החזרת הדיון לטיעון משלים נועדה לאפשר השלמת טיעון בשאלת איתור הסיווג שיחול על המקרקעין, ואילו טענת המערערות מתייחסת לחוקיות התעריף של הסיווג שנקבע, שהיא שאלה שונה ונפרדת. כן נקבע כי המערערות לא העלו כלל את הטענה בדבר אי חוקיות הסיווג השיורי בהליך המקורי, על אף שהמשיבה טענה כי יש להחילו אם יבוטל סיווג יתרת השטח. העלאת הטענה בשלב זה, של השלמת טיעון, לא איפשרה למשיבה להציג את האישורים שהתקבלו מהשרים, אם התקבלו. לגוף הענין נקבע, כי לא ניתן לבסס על פסקי הדין בענין מילגד מסקנה כי הסיווג השיורי אינו חוקי, כיוון שבענין מילגד עמדה לדיון שאלת חוקיות הסיווג יתרת השטח. כן נקבע כי טענת המערערות מתייחסת לפגם שנפל באישור העלאת תעריף לפני 27 שנים, כאשר במשך כל השנים האלה לא עלתה כל טענה לגבי חוקיות תעריף הסיווג השיורי, ולפיכך לא היה מקום לצפות מן המשיבה לפעול לתיקון הפגם. פסק דין משלים זה הוא מושא הערעור שלפנינו. עיקרי טענות הצדדים בערעור 12. המערערות אינן חוזרות בערעורן על טענתן המרכזית בבית משפט קמא, כי הסיווג החלופי ההולם לקרקע דנן הוא סיווג קרקע לאחסון, אלא ממקדות את הערעור בטענתן החלופית לענין חוקיות הסיווג השיורי (מבלי להציע איזה סיווג יחול במקומו). נטען, כי לא היה מקום בהיבט הדיוני לצמצום הדיון בשאלת עצם הסיווג החל, להבדיל משאלת חוקיות התעריף של אותו סיווג, שכן הדיון הוחזר לבית המשפט המחוזי לצורך טיעון מלא בשאלת הסיווג החלופי, לרבות בענין חוקיות תעריף הסיווג השיורי, כעולה במפורש מלשון ההחלטה ומפרוטוקול הדיון. המערערות מוסיפות, כי לא טענו "בסיבוב הראשון" לענין אי חוקיות הסיווג השיורי, שכן הסעד שביקשו בעתירה בגין הפגם שנפל בסיווג יתרת השטח הוא העמדת התעריף על התעריף החוקי, ולא החלת סיווג חלופי במקומו. כן נטען שגם המשיבה טענה לתחולת הסיווג השיורי במקום סיווג יתרת השטח, כטענת הגנה חלופית ושולית. לגוף הדברים טוענות המערערות, כי בית המשפט טעה בקביעתו כי בענין מילגד לא נקבע שהסיווג השיורי לוקה באותו פגם בגינו נפסל סיווג יתרת השטח - אי קבלת אישור שרים להעלאת התעריף בשנת 1987. לפיכך, בדומה לקביעה כי היה על המשיבה לפעול לאישור סיווג יתרת השטח אחר שנפסק בענין מילגד שהוא אינו חוקי, כך היה על המשיבה לפעול לאישור הסיווג השיורי. 13. מנגד טוענת המשיבה, כי יש להותיר על כנה את קביעת בית משפט קמא לפיה על הקרקע דנן יחול הסיווג השיורי, תוך דחיית הטענה באשר לחוקיותו. בהיבט הדיוני נטען, כי בהליך המקורי לא הועלתה טענת אי חוקיות כלפי הסיווג השיורי, וגם בהשלמת הטיעון טענתן העיקרית של המערערות הייתה שהסיווג שיש להחיל הוא סיווג קרקע לאחסון, ואילו טענת אי חוקיות הסיווג השיורי הועלתה כטענה חלופית בלבד. מכל מקום, הרי שעל אף האמור נדרש בית המשפט אף לטענת אי החוקיות ודחה אותה לגופה. לגוף הענין, חוזרת המשיבה על קביעת בית המשפט כי בענין מילגד לא הוכרע כי הסיווג השיורי אינו חוקי, וטוענת כי בית המשפט המחוזי נתן משקל ראוי לכך שחלפו 27 שנים למן הפגם הנטען. בנוסף, מפנה המשיבה לפסק הדין בעת"מ (חיפה) 3032/06 הנזכר לעיל, בו קבע בית המשפט קו גבול של עשר שנים לאחור בענין הפגמים שנפלו בצו הארנונה של המשיבה, כך שלא תשמענה טענות אי חוקיות באשר לשינויים שנעשו קודם לכן בצו הארנונה. לטענת המשיבה, משבוטל סיווג יתרת השטח, ונוכח אי התאמת סיווג קרקע לאחסון לשימוש הנעשה בקרקע דנן, נותר אך הסיווג השיורי, ואותו יש להחיל על הקרקע דנן. דיון והכרעה 14. דפי הפסיקה של בית משפט זה והערכאות האחרות עמסו לעייפה בפסקי דין העוסקים במחלוקות אינספור שעניינן בחיובי ארנונה. מחלוקות אלה, העולות בהליכים מינהליים ואזרחיים, שורשיהן במגוון שאלות שמעוררים דיני הארנונה ובפגמים שנפלו לאורך השנים, לעיתים לפני עשרות שנים, במאות הצווים של הרשויות המקומיות השונות, המתאפיינים בשונוּת מרבית ביניהם, כל צו ועשרות עד מאות ואף אלפי הסיווגים הנכללים בו ועץ התעריפים הייחודי לו. ההליך דנן הוא המשך להתדיינות מסועפת ומתמשכת בפגמים שנפלו בצווי הארנונה של המשיבה בשנות השמונים של המאה הקודמת, לפני כמעט שלושים שנים. לא ניתן להימלט מן המחשבה שאילו היה המחוקק פועל כנדרש להסדרה כוללת של התחום ניתן היה לחסוך משאבים רבים של כל החוליות המעורבות בכרוניקה החוזרת האמורה: הנישומים, הרשויות המקומיות, משרדי הפנים והאוצר ובתי המשפט לערכאותיהם. למרות קריאות חוזרות ונשנות של בית משפט זה למחוקק להסדיר את התחום טרם באו הדברים על תיקונם (ראו למשל: עע"מ 2849/07 עיריית תל אביב נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ, פסקה 18 (8.4.2009); בר"מ 3524/08 איגוד ערים אזור חיפה (שירותי כבאות) נ' מועצה מקומית קרית טבעון, פסקה 21 (14.3.2010); ענין מילגד, פסקה כ"ט; בר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל מרסייה (20.12.2010); בר"מ 1295/12 נורקייט בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פסקה 6 (12.3.2012); בר"מ 6518/11 מכללת לוינסקי נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 6 (26.3.2012); ענין תל אביב, פסקה 41; ועע"מ 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים, פסקה 39 (4.2.2015)). אצרף אפוא קריאה נוספת למחוקק לפעול להסדרה כוללת של הנושא. אפנה כעת לדון בסוגיות הטעונות הכרעה. א. חוקיות תעריף הסיווג השיורי 15. תחילה יש לומר, כי אף שיש ממש בטענות המשיבה על כי שאלת חוקיות תעריף הסיווג השיורי - שלא הועלתה על ידי המערערות בהליך המקורי, ושאף בדיון המשלים טענה זו עלתה אך כטענה חלופית - הפכה בערעור לעיקר, עדיין אין לקבל כי המערערות היו מנועות מלהעלות טענה זו בדיון המשלים לפני בית משפט קמא. הסיכום בין הצדדים לו ניתן תוקף של פסק דין נוסח באופן רחב: "התיק יוחזר לבית המשפט המחוזי כדי שישמע טענות בשאלה מהו הסיווג החלופי הראוי וייתן בענין זה פסק דין חדש", באופן שלא הגביל את הצדדים בטענות שיוכלו להציג בשאלת הסיווג החלופי הראוי. כך אף עולה מפרוטוקול הדיון. מכל מקום, משדן בית המשפט בסופו של דבר גם בטענת החוקיות לגופה, אין עוד צורך לעסוק בשאלה דיונית זו ונוכל לפנות למחלוקת לגופה. 16. כזכור, אחר שקבע כי סיווג יתרת השטח בטל, קיבל בית המשפט את טענת המשיבה לפיה במקומו יש להחיל על המקרקעין את הסיווג השיורי הקבוע בצו, החל על קרקע תפוסה המשמשת לכל מטרה אחרת מן המטרות הנקובות בסיווגים לשימושים הפרטניים. כך קבע בית המשפט עוד בפסק הדין הראשון, ועל קביעה זו חזר בפסק דינו המשלים. 17. לכאורה, הסיווג השיורי אכן לוקה באותו פגם חוקי בו לקה סיווג יתרת השטח, אותו ביטל בית המשפט מחמת החריגה מהוראות ההקפאה. כמפורט לעיל, בשנת 1986 בוטל סיווג הקרקע התפוסה לתעשיה, שעמד על תעריף של 0.012 ₪ למ"ר, ובמקומו הוסף לצו הסיווג קרקע לאחסון בתעריף 0.03 ₪ למ"ר, וכן עודכן תעריף הסיווג השיורי מ- 0.0003 ₪ ל- 0.004 ש"ח. ב- 1987 הוסף לצו סיווג יתרת השטח בתעריף של 1 ₪ למ"ר, ובצד זה הועלה תעריף סיווג קרקע לאחסון ל- 0.0366 ₪ למ"ר, ותעריף הסיווג השיורי הועלה ל- 1 ₪ למ"ר. בעוד עדכון תעריף סיווג קרקע לאחסון תאם את ההעלאות המותרות בשנים הללו - 170% בשנת 1986, ו-22% בשנת 1987, קביעת תעריף סיווג יתרת השטח ועדכון תעריף הסיווג השיורי חרגו מהן משמעותית, וחייבו אישור השרים. לאור האמור, הפגם אשר עמד ביסוד קביעת בית המשפט קמא בדבר אי חוקיות סיווג יתרת השטח, דבק לכאורה אף בסיווג השיורי, ככל שאכן גם לעדכון זה לא ניתן אישור השרים. 18. בית המשפט ציין בפסק הדין המשלים, כי בענין מילגד לא הוכרעה שאלת החוקיות של הסיווג השיורי ולכן אין לבסס על ענין מילגד מסקנה באשר לחוקיות תעריף הסיווג השיורי. אכן, הדברים שנאמרו בענין מילגד בנוגע לסיווג השיורי לא היו בגדר הכרעה פורמלית, שכן הייתה זו הערת אגב בדעת יחיד, מאחר ושופטי הרוב בענין מילגד סברו שיש לעכב את ההכרעה עד לאחר מתן פסק הדין בדנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, ובסופו של דבר ההכרעה התייתרה משהגיעו הצדדים להסדר כספי מוסכם. עם זאת, אין להתעלם מההתייחסות שם לענין זה של חברי, השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין, אשר כרך את קביעתו לענין אי חוקיות סיווג יתרת השטח עם אי חוקיות הסיווג השיורי: "נוכח האמור, העובדה שהקרקע הנדונה בענייננו התאימה בשנת 1986 לסיווג 'תפוסה כחלק מתעשיה' שתעריפו 0.03 ₪ למ"ר, והחל משנת 1987 לסיווג 'יתרת השטח' בתעריף של 1 ₪ למ"ר, קרי, בהעלאה (בשיעור של כ-3,333%) החורגת משמעותית מההעלאה המותרת לאותה שנה של 22% - מובילה למסקנה כי מדובר בגבייה בניגוד לדין ובחוסר סמכות. אף אילו שעינו לטענת המערערת לפיה היה נכון לסווג את הקרקע בסיווג השיורי (ואיננו סבורים כך), עדיין החל משנת 1987 היתה גביה שלא כדין, שכן תעריף הסיווג השיורי בשנת 1986 היה 0.004 ₪ למ"ר, ובשנת 1987 - 1 ₪ למ"ר" (שם, פסקה ט"ו). 19. התוצאה היא, שאנו עומדים במצב בו קיימת טענת אי חוקיות, לכאורה לא בלתי מבוססת. מדובר בתעריף החורג כאמור משיעורי העדכון המותרים בשנים 1987-1986, והמשיבה לא הציגה אישור שניתן לה על ידי השרים להעלאות התעריף האמורות. מאידך, מדובר בטענה שהועלתה בשיהוי ניכר, עשרות שנים לאחר המועד של הליקוי הנטען, הכרוך מטבע הדברים בנזק ראייתי מבחינת המשיבה. הטענה גם הועלתה, כמפורט לעיל, בשלב מתקדם של ההליכים, באופן שלא אפשר למשיבה להציג את האישורים שניתנו לה, ככל שניתנו לה. וכך ניצבים אנו שוב מול הדילמה של שיהוי כאשר מנגד עומדת טענת אי חוקיות: מחד גיסא עומדת טענת אי חוקיות בנוגע לתעריף הסיווג השיורי בהתייחס לעדכונו בשנים 1987-1986, היינו לפני קרוב ל- 30 שנים, ומנגד ניצבת במלוא עוזה שאלת השיהוי הכבד מאוד בהעלאת טענה זו, על כל הקשיים הכרוכים בשיהוי כה כבד. ב. שיהוי בהעלאת טענות חוקיות בצווי ארנונה 20. טענות בדבר חיוב לא חוקי או גבייה בלתי חוקית, המבוססים על פגמים ישנים בצווי הארנונה על רקע חקיקת ההקפאה, העסיקו רבות את בתי המשפט בהליכים שונים; אם בתקיפה ישירה של חיובים ודרישות תשלום מסי ארנונה, ואם בתקיפה עקיפה במסגרת תביעות השבה להשבת תשלומים שניגבו כנטען שלא כדין. 21. נוכח זאת עלתה במלוא עוזה השאלה: עד מתי? עד לאיזו נקודה בעבר ניתן להמשיך ולנבור בנבכי ההיסטוריה של צווי הארנונה ובארכאולוגיה המשפטית" של שרשורי הסיווגים והתעריפים ואישורי השרים - שניתנו או שלא ניתנו - לפני שנים רבות, לשם בחינת טענות בדבר חיוב או גביה לא חוקיים של מסי ארנונה. שאלה זו הועמדה במרכזו של הדיון בענין תל אביב הנזכר לעיל, בהרכב מורחב של 5 שופטים, שפסק הדין בו ניתן ביום ‏28.12.2014. בית המשפט הגיע להכרעה פה אחד, בפסק דין רחב יריעה, כי נוכח המאפיינים הייחודיים של חקיקת ההקפאה וההשלכות השליליות רחבות ההיקף על האינטרס הציבורי של המשך אי הוודאות הכרוך במציאות זו, אין מנוס מתחימת גבולות בזמן לטענות אי חוקיות מעין אלה. (ראו בעיקר פסקאות 50-31 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן שם). בהתאם לכך, ולאחר סקירת כל הקשיים הכרוכים במצב הקיים והחלופות האפשריות להתמודד עם קשיים אלה, נקבע להלכה כי - "האיזון בין השיקולים המתחרים שעליו עמדנו מקים חזקה שלפיה עתירה מינהלית המכוונת לפגם משורשר שנפל בצו ארנונה המוגשת בחלוף שבע שנים ממועד התקנתו של הצו הפגום לוקה בשיהוי אובייקטיבי המביא לדחיית העתירה. חזקה זו ניתנת לסתירה במקרים מתאימים. הלכה זו תחול הן ביחס לעתירות התוקפות בתקיפה ישירה צווים שנפלו בהם פגמים משורשרים, והן ביחס לתביעות אזרחיות להשבה של סכומים שנגבו שלא כדין מחמת פגם משורשר" (שם, פסקה 50). 22. אמת, אין מדובר בחזקה חלוטה אלא בחזקה הניתנת לסתירה. ברם, נוכח עוצמת האינטרסים הציבוריים הכרוכים בכך, כמפורט באריכות בענין תל אביב, נקודת המוצא בהחלת ההלכה צריכה להיות שנדרש נטל כבד לסתור את החזקה, ונטל זה הולך וכבד ככל שתקופת השיהוי מתארכת ומתרחקת מקו הגבול של 7 השנים שנקבע. במאמר מוסגר אעיר כי לדידי כשם שניתן לסתור את החזקה האמורה גם בחלוף תקופה ארוכה מ- 7 שנים כך יתכנו נסיבות בהן גם בחלוף תקופה קצרה מ- 7 שנים תהא הצדקה לדחיית עתירה בגין שיהוי למרות טענת אי חוקיות. אזכיר, כי בענין אסולין (בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב(1) 678 (1988)) בו נקבעה ההלכה שהכניסה למשוואה את שיקול החוקיות (שמירת שלטון החוק) כגורם מאזן לחלוף הזמן (השיהוי), מדובר היה בעתירה שהוגשה פחות משנה לאחר התקנת הצו הפגום, ובית המשפט התלבט אם אין בכך די כדי להצדיק דחיית העתירה בגין שיהוי (והשוו גם לענין תל אביב, פסקה 48). 23. בענייננו מדובר בפגם ישן מאוד שארע, כנטען, לפני כמעט 30 שנים, ולכאורה זהו מקרה מובהק לדחיית עתירה מחמת שיהוי בגדר ההלכה שנקבעה בענין תל אביב. המשיבה העלתה את טענת השיהוי כבר בדיון בבית משפט קמא וכן בסיכומיה בערעור, אך אלה קדמו למתן פסק הדין בענין תל אביב, והטיעון בענין זה לא עמד במוקד טענות הצדדים בבית משפט קמא ולפנינו. משביקשנו בדיון בעל פה בערעור את התייחסות הצדדים להלכה שנקבעה בענין תל אביב, קיבלנו מבא כוח המערערות תשובה כללית ובלתי מנומקת כי המקרה דנן נופל בגדר החריגים לכלל, ואילו בא כוח המשיבה תמך כצפוי בתחולת ההלכה בענייננו. 24. אין ספק, כי טענת החוקיות הועלתה בענייננו בשיהוי כבד, בחלוף שנים רבות למן מועד הפגם הנטען. במקרה דנן, כמפורט לעיל, טענת החוקיות עלתה גם בשלב מאוחר של ההליכים באופן שנפגעה יכולתה של המשיבה לנסות ולסתור טענה זו. לרשות המקומית ולציבור תושביה אינטרס בעל משקל בסופיות ההתדיינויות בענין פגמים ישנים בצווי הארנונה. חלוף השנים כרוך בנזק ראייתי ממשי. הוא מקשה על בירור סוגיית קבלת אישור השרים. אין לקבל כמובן מאליו שאילו ניתנו אישורי השרים הרי שהם יימצאו בהכרח בתיקי הרשות. אמנם לאור שיעור העלאת התעריף בה מדובר ספק אם ניתנו אישורים, אולם בספק לא סגי, ובמיוחד כאשר מולו עומדת חזקת תקינות המינהל, ומטבע הדברים שבחלוף שנים לא ניתן לברר היבטים אלה כהלכה. לכך יש להוסיף, כי כעולה מכתבי הטענות, מפעלי המערערות שוכנים בתחומי המשיבה מזה שנים רבות, אך המערערות לא תקפו את החיובים לאורך השנים הללו. אילו היו המערערות תוקפות את חוקיות עדכון התעריפים במועד מוקדם יותר, היה אולי בידי הרשות לאתר את אישורי השרים, אם ניתנו, או למצער לפנות אל השרים עם חשיפת הפגם ולבקש אז את אישורם להעלאה - כולה או בחלקה או בפריסה לאורך השנים שהייתה עשויה להביא את התעריף לרמתו הנוכחית או קרוב לכך. 25. השלכה מעשית נוספת לחלוף השנים הרבות משתקפת בהסתמכות הגוברת של הרשות על התעריפים הקיימים בניהול תקציבה. לכך יש להוסיף כי המס שנגבה שימש לרווחת ציבור התושבים, בתוכם הנישומים מהם נגבה. לעומת זאת, אצל הנישומים, שלא ידעו על הפגם, לא ניתן להצביע על הסתמכות דומה. משכך, ובשים לב לכך שמשך שנים שילמו החייבים את הארנונה ללא מחאה "...נראה כי המציאות 'התגברה' על הפגם" (דברי השופט צ' זילברטל בענין תל אביב). 26. מטעמים אלה ונוספים נקבע בענין תל אביב, כי "בחינת מאפייניהן של עתירות המכוונות לפגמים משורשרים כבענייננו מוליכה למסקנה כי מבין פגמי חוסר הסמכות, פגם מעין זה שנפל לפני שנים רבות מצוי במדרג חומרה יחסית נמוך, ואינטרס הציבור להידרש לו הולך ופוחת ככל שחולפות השנים" (שם, פסקה 44 לפסק דינו של השופט פוגלמן). 27. כן ראוי לתת משקל לעובדה, כי תעריף הסיווג השיורי מושא טענת החוקיות מצוי בגדר טווח התעריפים המותרים (המזערי והמרבי) שקבע המחוקק לקרקע תפוסה, ואף ברף התחתון של הטווח. התעריף עמד בשנת 2011 (השנה האחרונה אליה מתייחס ההליך הנדון) על 5.42 ₪ למ"ר, בעוד טווח התעריפים המותרים נע בין 1 ₪ ל- 50 ₪ למ"ר (ראו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007, בצירוף טבלת התעריפים המזעריים והמרביים המעודכנת לשנת 2013, כפי שפורסמה באתר משרד הפנים). מנגד, בהליכים קמא חתרו המערערות לתעריף שהוא נמוך אף מהתעריף המינימלי המותר לפי התקנות, עת ביקשו להעמיד את התעריף על 0.2065 ₪ למ"ר בשנת 2011, סכום אליו הגיעו לדבריהם על ידי חישוב העדכונים המותרים בחוק בלא אישור שרים, על בסיס התעריף ששרר לפני העדכון הלא חוקי. ובהמשך טענו כי הסיווג החלופי הראוי הוא סיווג קרקע לאחסון, העומד על 0.23 ₪ למ"ר בשנת 2011. 28. מנתונים אלה עולה כי התעריף הנוכחי של הסיווג השיורי אינו בלתי סביר ולמעשה הוא מצוי ברף התחתון של טווח התעריפים המותרים. כאשר מצרפים לכך את השיהוי הכבד מצד המערערות ואת הסתמכות המשיבה על התעריף הקיים וכן את ההנחה כי אילו היו הטענות מועלות בסמוך לאחר העדכון החורג, הייתה המשיבה פועלת לקבל אישור השרים להעלאת התעריף בגדרי הטווח המותר בתקנות, איני רואה צידוק להשיב את הגלגל עשרות שנים לאחור. 29. נוכח כל המקובץ לעיל נראה כי בענייננו הכף נוטה בבירור לקבלת טענת השיהוי ולדחיית הערעור ללא צו להוצאות, וכך אציע לחבריי כי נעשה. ש ו פ ט הנשיאה מ' נאור: אני מסכימה. ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה א' רובינשטיין: א. מצטרף אני לפסק דינו של חברי השופט מזוז. עושה אני כן באי נחת רבה, לא בשל פסק הדין חלילה אלא בשל אי נכונותה של המשיבה להתפשר בדיון שבפנינו, כפי שהצענו. עסקינן ברשות ציבורית, שחובת ההגינות המוגברת עליה. ואין זה ראוי שייקוב הדין את ההר במקרה שבו לפי כל האינדיקציות עסקינן באי חוקיות משכבר, שעליה עמד גם חברי בפסקה 19 לחוות דעתו, ואשר רק בשל השיהוי לא הוטלה עליה השבה. על דברי הפסוק "ועשית הטוב והישר בעיני ה'" (דברים ו', י"ח) אומר רש"י "זו פשרה לפנים משורת הדין". אכן המשפט העברי מכיר לעיתים אף בכפיית פשרה (ראו בבלי סנהדרין ל"ב, ב' לעניין שתי ספינות בנהר צר שאין ברירה אלא שהאחת תקדם לאחרת; וראו רמב"ם רוצח ושמירת נפש י"ג, י"ב הכותב: "וכן שתי ספינות העוברות ופוגעות זו בזו, אם עוברות שתיהן בבת אחת – טובעות, ואם בזו אחר זו – עוברות. כיצד הן עושין: שתיהן רחוקות או קרובות או טעונות, הואיל וכולן בדוחק אחד (בקושי שוה – א"ר), הטל פשרה ביניהן והן מעלות שכר זה לזה (פיצוי – א"ר), ובזה וכיוצא בזה נאמר; בצדק תשפׂט עמיתך (ויקרא י"ט, ט"ו)"; וראו פירוש ד"ר א' ארזי בסדרה רמב"ם לעם. כותב הנצי"ב (ר' נפתלי צבי יהודה ברלין, ראש ישיבת וולוז'ין במאה הי"ט), לעניין כפיית הפשרה: "ועל לפי עומק הדין אין לנו במה לכוף את שאינה טעונה, שתלך לאיבוד, אלא יהא כל דאלים גבר או שניהם נטבעין, אבל אין זה משפט ישר, על כן כופין לעשות פשר". לנו – על פי המשפט הישראלי – אין כוח הכפיה לפשרה, ולכן הצענו בעת הדיון כי המחלוקת תיחתך על פי סעיף 79א' לחוק בתי המשפט (נוסח משולב), תשמ"ד-1984, אך המשיבה לא נענתה. לטעמי שלי אין זו גישה ההולמת רשות ציבורית; ועסקינן בתעריף אשר כפי שציין חברי חורג מאוד משיעורי העדכון המותרים מעיקרא. ב. מדוע חרף האמור מצטרף אני לחברי, וייקוב לצערי הדין? בשל השיהוי הגדול מאוד, שאליו יש להתבונן במשקפי ההלכה שיצאה מלפני בית משפט זה בעע"מ 867/11 עיריית תל אביב נ' אי.בי.סי. ניהול אחזקה (28.12.14). הלכה זו גדרה ככלל את השיהוי בכגון דא לתקופת ההתיישנות האזרחית. בחוות דעתי שם, שתמכה בחוות הדעת המרכזית של חברי השופט פוגלמן, ביקשתי (פסקה 4) להטעים את הצורך בזהירות רבתי (הדגשה במקור –א"ר), בקבלת טענת שיהוי למקרי חוסר סמכות. בעיני האתגר הוא כיצד – מחד גיסא – 'למחול' לרשות במקרים מתאימים בעקבות השיהוי, כדי שלא ליצור תוצאה קשה במיוחד, וזאת כאשר פעולתה השגויה היתה בתום לב; ומאידך גיסא שלא לטעת ברשויות תחושה של 'רשיון חריגה', היתר 'מדרון חלקלק' של גביה שלא כדין..."; ועם זאת, מנגד עומד (פסקה ג' שם) "הקושי המתעצם להתגוננות הרשות ככל שהשנים עוברות". אתגר האיזון הביא לתוצאה דשם, והיא משליכה גם על ענייננו. ג. אכן, בפסק הדין בע"א 55262/08 מילגד נ' מועצה אזורית מטה אשר (2010) הצעתי (בעניין השבה) – השבה של 20% מגובה התשלומים ששילמה המערערת שם (אותה התדיינות נסתיימה, לבסוף, בפשרה). ואולם, בינתיים ניתן פסק הדין הנזכר בעניין עיריית תל-אביב נ' אי.בי.סי, ובנסיבות דנא ונוכח חלוף השנים והשיהוי הכבד, איני רואה מקום לחלוק על חברי, מה גם שכפי שכתב, המערערת לא הציעה "דרך אמצע" משפטית שניתן היה להיתלות בה, אף שלבי כבד כאמור. עם זאת, גם עתה, לטעמי, לא ננעלו שערי פשרה, בחינת "ועשית הישר והטוב", גם אם נקב הדין את ההר ותמה ההתדיינות, ואין הדברים מסורים עוד בידינו (ראו רע"א 4044/04 בוקרה נ' סגל פ"ד נח(6)894, 899). המשנה לנשיאה הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט מ' מזוז. ניתן היום, ‏ד' באלול התשע"ה (‏19.8.2015). ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14031080_B06.doc אב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il