אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ. וועדת הערר לשמירה

פסק-דין בתיק עע"ם 3096/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים עע"מ 3096/06 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט ד' חשין המערערת: אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ ג ד המשיבות: 1. וועדת הערר לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים 2. מינהל מקרקעי ישראל 3. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה-מחוז דרום 4. המועצה הארצית לתכנון ובנייה המשיבה הפורמלית: 5. חברת מקיף פיתוח ותשתית (1993) בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בבאר-שבע מיום 1.3.06 בעת"מ 358/05 שניתן על ידי כבוד השופט נ' הנדל תאריך הישיבה: ט"ו באב תשס"ו (9.8.06) בשם המערערת: עו"ד א' בן-ארי בשם המשיבות 4-1: עו"ד ע ' אטינגר פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. ועדה מחוזית, הפועלת לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן- חוק התכנון והבניה), המליצה בפני המועצה הארצית לתכנון ולבניה (המשיבה 4) לאשר תוכנית מיתאר מחוזית. המועצה הארצית התנתה את הפקדת התוכנית, בין היתר, באישורה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן - הוועדה לקרקע חקלאית). זו האחרונה התנתה את אישורה בכך שיתווסף תנאי כלשהו לתוכנית. ועדת ערר, המוסמכת לדון בעררים על החלטתה של הוועדה לקרקע חקלאית (המשיבה 1), החליטה לבטל את התנאי שקבעה הועדה לקרקע חקלאית. המערערת הגישה לבית המשפט לענינים מינהליים בבאר שבע עתירה כנגד החלטתה של ועדת הערר. בית המשפט המחוזי פסק, כי הסמכות לדון בעתירה אינה נתונה לו, אלא לבית המשפט הגבוה לצדק. על כך הערעור שבפנינו. 2. התוספת הראשונה של חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - חוק בתי משפט מינהליים) מגדירה את היקף סמכותו של בית המשפט לענינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות. פרט 10 לתוספת עוסק בתכנון ובניה. לפי פרט 10(א) מוסמך אותו בית משפט לדון ב- "עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, למעט לפי פרק י': עבירות ועונשין, ולמעט החלטות שעניינן תוכנית מיתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים". רואים אנו איפוא, כי בית המשפט לענינים מינהליים אינו מוסמך לדון בעתירות שעניינן תוכנית מיתאר מחוזית או ארצית. מכך נובע שהסמכות הבלבדית בעניין תוכניות מיתאר מחוזיות, כמו גם בעניין תוכניות מיתאר ארציות, נותרה בידי בית המשפט הגבוה לצדק. השאלה הנשאלת בערעור זה היא, האם במקרה הנוכחי מדובר בעניינה של תוכנית מיתאר מחוזית. כמובן, שעלינו לזכור כי משהוקנתה סמכות בחוק לבית המשפט לענינים מינהליים, לא צומצמה במקביל סמכותו של בג"ץ, אלא נוצר מצב בו קיימת סמכות מקבילה (ראו למשל, בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, נו(5) 950). משנוצרה סמכות מקבילה יחול, במקרה הרגיל והשגרתי, הכלל האומר שבג"ץ לא יתערב מקום שקיים סעד חלופי. 3. כאמור, ההליך התכנוני בו מדובר הוא הליך שבסופו, אם תצלח הדרך, תאושר תוכנית מיתאר מחוזית. ההחלטה הספציפית אותה מבקשת המערערת לתקוף אינה החלטה לאשר את התוכנית, אלא החלטה שניתן לכנותה מקדמית ואשר דרושה כחלק מההליך לאישורה של תוכנית מיתאר מחוזית. מטבע הדברים, הליך התכנון הסטטוטורי לפי חוק התכנון והבניה הינו הליך מורכב, המצריך החלטות שונות בדרך שתוביל בסיומו לאישורה של התוכנית. עמדתה של המערערת, המשיגה על פסק דינו של בית משפט קמא היא, שרק החלטה התוקפת את חוקיותה של תוכנית מיתאר מחוזית (או ארצית) נתונה לסמכותו הבלבדית של בג"ץ, בעוד שהחלטות אחרות שעניינן תוכנית כאמור, ניתנות לתקיפה ישירה בבית המשפט לענינים מינהליים. המערערת אינה נחרצת בעמדתה, אלא מטרתה, לדבריה, היא שיובהר המצב המשפטי. הטענה נסמכת על דברים מסוימים שנאמרו בבית משפט זה בבג"ץ 2899/97 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' מר אריאל שרון – שר התשתיות הלאומיות ואח', פ"ד נא(3) 417. באותו מקרה אמר השופט י' זמיר את הדברים הבאים (עמוד 419, מול האות ו): "כדי שעתירה תצא מגדר הסמכות של בית המשפט המחוזי, על יסוד סעיף 255א(ב), צריך שהעתירה תהיה מכוונת נגד תוכנית מיתאר ארצית, כלומר שתתקוף את חוקיות התוכנית". נבהיר, כי סעיף 255א(ב) הנזכר בציטוט, הינו סעיף שהוכנס בתיקון 43 לחוק התכנון והבניה משנת 1995 (ס"ח 1544, 24.8.95). תיקון זה הוא שקבע, לראשונה, כי בית המשפט המחוזי יפעל כבית משפט לענינים מינהליים. ההסדר הנוכחי מצוי בחוק בתי משפט מינהליים. האמור בפרט 10א דומה ביותר למה שנאמר בעבר בסעיף הנזכר של חוק התכנון והבניה (שבוטל עם קבלתו של חוק בתי משפט מינהליים). משהבהרנו נקודה זו, ראוי להתייחס לשאלה המסוימת שעלתה על הפרק בבג"ץ 2899/97 הנ"ל. באותו מקרה נטען, כי עבודות מסוימות מבוצעות בניגוד לתוכנית מיתאר ארצית. לא הועלתה שם כל טענה נגד תוכנית המתאר עצמה, ואף לא נגד החלטה שנתקבלה בדרך לאישורה. לפיכך, אין ללמוד מאותו מקרה לעניין דנא. 4. אילו נתקבלה טענתה של המערערת היה נוצר מצב מוזר משהו; משהיה נפתח הליך תכנוני לעניין תוכנית מיתאר מחוזית או ארצית, שבגדרו מתקבלות החלטות שונות על ידי רשויות מינהל עוד לפני אישורה של התוכנית, הרי תקיפתן של אותן החלטות הייתה נעשית בבית המשפט לענינים מינהליים. לעומת זאת, את ההחלטה לאשר את התוכנית לא ניתן היה לתקוף בתקיפה ישירה בשום בית משפט זולת בג"ץ. תוצאה זו אינה מתיישבת עם הרציונל שמאחורי ייחוד הסמכות לבג"ץ, כאשר מדובר בתוכניות מיתאר מחוזיות וארציות. נראה שבשל חשיבותן והשלכותיהן של תוכניות אלה, נקבע בחוק בתי משפט מינהליים שתישמר לגביהן סמכותו של בג"ץ והיא לא תוקנה לבתי המשפט לענינים מינהליים. הואיל וזה הרציונל, נראה שיש לו תחולה אף לגבי החלטות קודמות להחלטה הסופית, כאשר אותן החלטות מהוות חלק מן ההליך התכנוני הסטטוטורי. כך, למשל, אילו נתקבלה עמדתה של המערערת הייתה לבית המשפט לענינים מינהליים סמכות לדון בתקיפה של החלטה להפקיד תוכנית מיתאר מחוזית (נעיר במאמר מוסגר שחוק התכנון והבניה אינו דורש הפקדה של תוכנית מיתאר ארצית: סעיף 85 לחוק). אמנם, החלטה על הפקדת תוכנית אינה כה חשובה כהחלטה לאשר תוכנית. עם זאת, החלטה להפקיד הינה מהלך שאין בלתו בהליך התכנוני (למעט, כאמור, לגבי תוכנית מיתאר ארצית). ניתן להביא דוגמאות נוספות של החלטות המתקבלות בדרך לאישור תוכנית, אך נסתפק בזו של הפקדה. 5. באופן תיאורטי קיימות שלוש אפשרויות: האחת, רק תקיפה ישירה של החלטה לאשר תוכנית מיתאר מחוזית או ארצית נמצאת בסמכותו הייחודית של בג"ץ. כל תקיפה ישירה של החלטה אחרת המתקבלת בגדרו של הליך תכנוני המוביל לאישור תוכנית כאמור, ואשר קודמת להחלטת האישור, היא בסמכותו של בית המשפט לענינים מינהליים. השנייה, תקיפתן הישירה של כל ההחלטות, ולא אך החלטת האישור, נתונה לסמכותו של בג"ץ. השלישית, חלוקה של ההחלטות בצורה מסוימת, למשל לפי חשיבותן, כך שרק תקיפה ישירה של אלה החשובות במיוחד, כמו הפקדה או אישור, הינן בסמכותו של בג"ץ. נאמר מיד, כי האפשרות השלישית הינה בעייתית ביותר. זאת, מאחר שצפוי כי היא תיצור אי וודאות ותרבה מבוכה בנושא של סמכות, שדרושה בו ודאות, יציבות ותשובה ברורה ונקייה. מבין שתי האפשרויות הנוספות, הרי על יסוד מה שאמרנו בעניין הרציונל, נראה כי יש לבחור באפשרות השנייה. המסקנה הנובעת היא, שצדק בית המשפט לענינים מינהליים משקבע כי אין הסמכות בידו אלא בידי בית המשפט הגבוה לצדק. 6. אכן, הקמתו של בית המשפט לענינים מינהליים מכוונת הייתה להביא להקלת הנטל מעל בית המשפט הגבוה לצדק. המהלך שננקט הוא מהלך הדרגתי (סעיף 1 לחוק בתי משפט מינהליים), כפי שניתן לראות מן התיקונים השונים שנעשו בחוק בתי משפט מינהליים מאז חקיקתו בשנת 2000. יש לקוות שלא יירחק היום בו תורחב סמכותו של אותו בית משפט כך שתשתרע אף לגבי תקיפה ישירה של החלטות שעניינן תוכנית מיתאר מחוזית או ארצית. אין מקום לעת הזו להרחבת הסמכות באופן לו נטען בערעור. 7. הערעור נדחה. בנסיבות העניין לא ייפסקו הוצאות. ניתן היום, ט"ו באב תשס"ו (9.8.06). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ______________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06030960_S05.doc חכ