אביחיל - מושב עובדים של חיילים משוחררים נ. הועדה לתשתיות לאו

החלטה בתיק בג"ץ 3095/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3095/05 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט ע' פוגלמן העותרים: 1. אביחיל - מושב עובדים של חיילים משוחררים להתיישבות חקלאית בע"מ 2. ועד מקומי בית חרות - מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ 3. ועד מקומי בית ינאי - אגודה שיתופית חקלאית בע"מ 4. ועד מקומי ביתן אהרון - אגודה שיתופית להתיישבות בע"מ 5. גבעת שפירא - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ 6. ועד מקומי מכמורת - מושב עובדים לדייג וחקלאות שיתופית בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. הועדה לתשתיות לאומיות - משרד הפנים 2. ממשלת ישראל 3. מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ז' באדר א' התשס"ח (13.2.2008) בשם העותרים: עו"ד נ' וייל בשם המשיבים: עו"ד ע' הלמן פסק דין השופט י' דנציגר: הצדדים שבפנינו 1. העותרים הם ששה ישובים הממוקמים צפונית לנתניה בסמיכות לכביש מס' 2, הידוע כ"כביש החוף" (להלן: כביש 2). 2. המשיבה 1, הועדה לתשתיות לאומיות (להלן: הות"ל), הינה ועדה שהוקמה מכוח סעיף 6א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), שהוסף לחוק בשנת 2002 במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב-2002 (להלן: חוק ההסדרים). המשיבה 2 הינה ממשלת ישראל. המשיבה 3, מע"צ - חברה לאומית לדרכים בישראל בע"מ, הינה חברה שהוקמה על ידי ממשלת ישראל בשנת 2003 וקיבלה לאחריותה את כל מערכת הכבישים הבינעירוניים, ניהול ובקרת תנועה, בטיחות, תכנון, פיתוח ותחזוקת הדרכים הבינעירונית במדינה. יוער, כי מע"צ - המחלקה לעבודות ציבוריות, היתה משך שנים ארוכות יחידת סמך במשרד התחבורה, עד ש"שינתה פניה" בשנת 2003 כאמור לעיל. נושא העתירה 3. נושא העתירה הוא פגמים שנפלו, לטענת העותרים, בקבלת תכנית תת"ל 3, 4/6 - כביש 9 (להלן: תכנית כביש 9 או התכנית), שהינה התכנית לסלילת כביש מס' 9 (להלן: כביש 9) באזור מושבם של העותרים. כביש 9 המתוכנן צפוי להיות כביש "רוחב", קרי כביש שכיוונו ממזרח למערב וממערב למזרח, אשר עתיד לחבר את כבישי ה"אורך" העיקריים במדינה, קרי, כביש 2, כביש מס' 4 ("הכביש הישן") (להלן: כביש 4) וכביש מס' 6 ("חוצה ישראל") (להלן: כביש 6). תכנית נוספת שעתירה זו עוסקת בה הינה תכנית להאריך את כביש מס' 20 ("נתיבי איילון") (להלן: כביש 20) צפונה, ממזרח לכביש 2. רקע עובדתי 4. התכנית לסלילת כביש 9 קיימת ונדונה זה שנים רבות במסגרת גופי התכנון השונים. התכנית הוגשה לאישור הות"ל בשנת 2002. ביום 5.7.2004 הוחלט להעביר את התכנית להערות הועדות המחוזיות ולהשגות הציבור. העותרים הגישו את השגותיהם ביחס לתכנית ביום 28.10.2004. 5. במסגרת ההשגות, טענו העותרים כי האופן המוצע בתכנית לחיבור כביש 9 לכביש 2 אינו ראוי, שכן בעתיד יימנע חיבור בין כביש 20 לכביש 9. עוד נטען, כי אופן החיבור המוצע בתכנית יחמיר את עומסי התנועה הקיימים בכביש 2 ויחייב את שדרוגו, אלא ששדרוג זה אינו אפשרי. עוד טענו, כי בעתיד יהיה צורך להמשיך את כביש 20 על מנת לחברו עם כביש 9, באופן שיפגע קשה בשטחים הירוקים של פארק השרון. 6. אדריכל ברוך יוסקוביץ (להלן: החוקר) מונה על ידי הות"ל כחוקר לשמיעת ההשגות בעניין תכנית כביש 9. החוקר המליץ לקבל את ההשגות בחלקן, כך שתכנית כביש 9 תאושר כולה, אך בטרם יבוצע קטע הכביש המחבר בין כביש 2 לכביש 4 (להלן: קטע 2-4), תיבחן שאלת התווייתו של כביש 20 באופן יסודי על ידי מוסד תכנון שישתכנע בכדאיות סלילתו. 7. ביום 15.12.2004 דנה ועדת המשנה של הות"ל בהשגות שהוגשו לתוכנית וכן בהמלצות החוקר. ועדת המשנה החליטה לקבל את המלצות החוקר ביחס לקטע 2-4 וקבעה כי קטע זה יאושר בתכנית. בד בבד, קבעה ועדת המשנה כי מסמכי הביצוע של קטע 2-4 בתכנית יאושרו רק לאחר הכרעה של מוסד תכנון בנוגע להחלטה באשר לקישור בין כביש 2 וכביש 20 באזור זה. יחד עם זאת, המליצה ועדת המשנה להחיל התניה זו למשך שנתיים בלבד מיום אישור התכנית. הות"ל, שאימצה את החלטת ועדת המשנה, החליטה, ביום 20.12.2004, להעביר את התכנית לאישור הממשלה. 8. ביום 10.5.2005 דנה הממשלה במתן תוקף לתכנית והחליטה לאשרה. התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 7.9.2005. טענות הצדדים 9. טענות העותרים מופנות כלפי החלטת הות"ל לאשר את קטע 2-4, תוך קביעה כי המסמכים לביצוע קטע זה יאושרו רק לאחר הכרעה בסוגיית החיבור של כביש 20 עם כביש 2, ובלבד שתתקבל הכרעה זו תוך שנתיים. לטענת העותרים, אין מקום לאשר את קטע 2-4 כבר כעת. עוד טוענים העותרים, כי הגבלת ההתניה בדבר אישור מסמכי הביצוע למשך שנתיים בלבד, עלולה לגרום לכך שהתחברות כביש 9 לכביש 2 תאושר ותבוצע כפי שהוצגה בתכנית, חרף הליקויים בהתחברות זו. 10. העותרים טוענים, כי ההחלטה לאשר כבר עתה את קטע 2-4, שביצועו עתיד להתחיל רק בשנת 2015, חורגת ממתחם הסבירות, נוכח חוסר הוודאות, בשלב זה, באשר לתכנון הסופי של כביש 20. עוד טוענים העותרים כי ההחלטה לאשר בניית מחלף תת קרקעי (שיחבר בין כביש 2 לכביש 9) בעלויות כבדות, בטרם נערכה בדיקה יסודית באשר לחיבור כביש 20 גם הוא למחלף, הינה בלתי סבירה. בנוסף, טוענים העותרים, כי ההחלטה לדחות את מועד אישור מסמכי הביצוע חורגת ממתחם הסבירות, שכן, לשיטתם, לא יהיה די בשינויים הטכניים שיבוצעו במסמכי הביצוע כדי לפתור את הבעיות עליהן הצביעו העותרים בעניין המחלף הרלוונטי וקטע 2-4 בכלל. טענה נוספת של העותרים היא כי עיכוב מסמכי הביצוע לפרק זמן של שנתיים בלבד חורג ממתחם הסבירות. לבסוף, טוענים העותרים כי הותרת נספחי התכנית כנספחים נלווים או כנספחים מנחים בלבד חורגת ממתחם הסבירות. 11. המשיבה 3 פירטה בתגובתה לעתירה כי תכנית כביש 9 נדונה בקפידה וביסודיות, תוך שימת לב מרבית לעניין ההשפעה על הסביבה ובחינת החלופות האפשריות. לטענת המשיבה 3, הות"ל איזנה נכונה בין אינטרסים מוגנים וראויים, תוך בחינת זכותו של הציבור לתשתית תחבורתית מניחה את הדעת אל מול הצורך לנהוג במשאב הקרקע המוגבל בזהירות. כמו כן, המשיבה 3 נתנה פתרונות סבירים וראויים לשינויים התכנוניים שגרמה התכנית. 12. עוד טוענת המשיבה 3, כי אין זה ראוי שבית משפט זה ישים עצמו כערכאת תכנון עליונה וידון בטענות תכנוניות טהורות ובהכרעה בין עמדות מומחים שונות. 13. לטענת המשיבה 3, החלטת הות"ל לאשר את הכביש בתוואי הנוכחי וכמקשה אחת, מהווה החלטה נכונה, סבירה ומועדפת מבין כל החלופות האפשריות שנבחנו על ידי מומחים שונים מטעם המשיבה 3, מטעם הות"ל ומטעם העותרים. 14. המשיבות 1-2 טוענות כי העותרים מבקשים, למעשה, כי בית משפט זה יישב כמוסד תכנון עליון על החלטות הות"ל, דבר שאין לו מקום או הצדקה. לטענת המשיבות 1-2, במקרה דנן, התפקיד המרכזי של הות"ל היה לאזן בין החשיבות של סלילת כביש 9 לבין הצורך לצמצם, ככל הניתן, את המפגעים הסביבתיים שייווצרו כתוצאה מסלילת הכביש. לטענת המשיבות 1-2, איזון זה התבצע כנדרש, כשהות"ל אישרה את התכנית רק לאחר שהתקבל תסקיר השפעה על הסביבה שהמלצותיו המפורטות הוטמעו בתכנית. עוד טוענות המשיבות 1-2 כי החלטת מוסדות התכנון בעניין תכנית כביש 9 שוכנת לבטח במתחם הסבירות, ואין מקום להתערבות בית המשפט בהחלטה. 15. עוד ציינו המשיבות 2-1 בתגובתן לעתירה, כי מאז שנתקבלה החלטת הות"ל בעניין חיבור כביש 9 עם כביש 20, התגבשה במוסדות התכנון המלצה שתבוא לפני המועצה הארצית, לפיה כביש 20 יסתיים דרומית לנתניה וכלל לא יגיע בקצהו הצפוני עד לכביש 9. משמעות הדבר, לטענת המשיבים 1-2, כי טענות העותרים הופכות ללא-רלוונטיות. 16. לאחר הגשת תגובתן לעתירה, עדכנו המשיבות 1-2 את בית המשפט, כי ביום 5.9.2006 הובאה בפני המועצה הארצית הצעת החלטה "לגרוע את דרך מס' 20 מדרך ראשית מס' 57 ועד דרך מהירה מס' 9". לאחר דיון שהתקיים בפני המועצה הארצית, הוחלט להעביר את התכנית לועדות המחוזיות למתן הערותיהן, ולהסמיך את הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן: הולנת"ע) לדון בהערות ולהביא המלצתה בפני המועצה הארצית. 17. ביום 25.3.2007, עדכנו המשיבות 1-2 את בית המשפט כי ביום 28.11.2006 התקיים בולנת"ע דיון בהערות הועדות המחוזיות, במסגרתו ניתנה לעותרים ולנציגיהם הזדמנות להביא את עמדתם בפני הולנת"ע. הולנת"ע החליטה להמליץ למועצה הארצית לגרוע את כביש 20 מתכנית המתאר הארצית, בקטע שבין דרך מס' 571 לבין כביש 9. ביום 5.12.2006 התקיים דיון במועצה הארצית לתכנון ולבניה, במסגרתו אומצה החלטת הולנת"ע. עוד נקבע כי במידה ולא תאושר תכנית מפורטת לשדרוג כביש 2 בקטע הנדון יובא הנושא לדיון מחודש במועצה הארצית. 18. העותרים הגיבו להודעות העדכון מטעם המשיבות 2-1, והעלו את טענותיהם ביחס לאופן בו התנהל הדיון בפני הולנת"ע. לטענת העותרים, האפשרות להציג כהלכה את עמדתם בפני גורמי התכנון המוסמכים לא מומשה כיאות. בין היתר, טענו העותרים כי לא זומנו מבעוד מועד לדיון, כך שלא התאפשר להם להיערך כראוי לדיון, ובמהלך הדיון לא איפשר להם יו"ר הוועדה לחלק לחברי הוועדה את מסמך עיקרי הטיעון שהכינו. עוד טענו העותרים כי הדיון שקיימה הולנת"ע היה חפוז ושטחי וההחלטה התקבלה ללא התשתית העובדתית והמקצועית הדרושה וללא התחשבות בכל השיקולים הנוגעים לעניין. טענה נוספת של העותרים בהקשר זה היתה כי שלושה מבין שמונת חברי הולנת"ע שהשתתפו בדיון היו נגועים בניגוד עניינים, מהטעם שחברי וועדה אלה, לטענת העותרים, תמכו ביוזמה לגריעת הקטע הרלוונטי מכביש 20 עוד קודם להגשת העתירה. הדיון שהתקיים בפנינו 19. בדיון שהתקיים בפנינו עמדה ב"כ העותרים על קבלת סעד מבית משפט זה, חרף המצב העובדתי כפי שפורט לעיל. ב"כ העותרים טענה כי מן הראוי שבית משפט זה יביע עמדתו ביחס לאופן ההתנהלות של מוסדות התכנון, כפי שפורט בטענות העותרים, "אפילו בדרך של המלצה". ב"כ העותרים הוסיפה וטענה כי חלוף הזמן מאז הגשת העתירה ועד היום הוא שגרם להשתנות המצב העובדתי באופן שהסעד שהתבקש בעתירה גופה כבר אינו רלוונטי. 20. ב"כ המשיבות 1-2 טען כי אין מקום להעניק סעד כלשהו, לאור המצב התכנוני נכון ליום הדיון בעתירה והוסיף כי בית משפט זה אינו נותן פסקי דין תיאורטיים ולא מעניק "חוות דעת". דיון והכרעה 21. נוכח הודעותיהן המעדכנות של המשיבות 1-2 ודבריו של בא-כוחן בדיון שהתקיים לפנינו, בהתייחס להחלטות הגורמים המוסמכים בענייני תכנון ובניה, אין באפשרותנו להיעתר לעתירה דנן. 22. בצדק ציין ב"כ המשיבות 1-2 כי לאור המלצות המועצה הארצית בפני הממשלה שלא להאריך את תוואי כביש 20 צפונה, הרי שהעתירה דנן, שמתייחסת רובה ככולה לחיבור של כביש 20 עם כביש 9, אין בה כל טעם ממשי. משכביש 20 אינו צפוי ממילא להגיע לנקודת המפגש עם כביש 9, אין כל טעם שלא לאשר, כבר עתה, את קטע 2-4 שהעותרים טענו שאין מקום או צורך לאשרו כעת. בנוסף, עתה, משברור יותר המצב התכנוני באשר לכביש 20, אין כל רלוונטיות להתניה כנגדה טענו העותרים, לפיה מסמכי הביצוע יעוכבו, עד לפרק זמן של שנתיים ימים. 23. ב"כ העותרים הסכימה כי הסעד המבוקש בעתירה אינו רלוונטי עוד, אלא שהיא ביקשה כי בית משפט זה ייתן מעין "הצהרה ביקורתית" על אופן התנהלות גופי התכנון. לבקשה מעין זו אין באפשרותנו להיעתר. כלל ידוע הוא, כי בית משפט זה אינו דן בעתירות שהינן בגדר עתירות "תיאורטיות" או "עיוניות" וכאשר אין הוא מתבקש להעניק סעד "ממשי". בית המשפט נועד בעיקרו לפתרון סכסוכים קונקרטיים, והוא נרתע מקביעת הלכה "שהיא כביכול מרחפת באוויר". ראו בעניין זה דבריו של כבוד השופט י' זמיר בבג"צ 6055/95 שגיא צמח נ' שר הבטחון, פ"ד נג(5) 241 (1999); וכן דבריו של כבוד הנשיא א' ברק בבג"צ 1853/02 נאוי דוד נ' שר האנרגיה והתשתיות הלאומיות (לא פורסם, 8.10.2003). עוד ראו לעניין זה: בג"צ 2655/06 עו"ד לאור נועם נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 27.3.2006); בג"צ 967/07 פלונית נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם, 29.4.2007); בג"צ 5095/07 שורת הדין נ' ח"כ שמעון פרס (לא פורסם, 12.6.2007). 24. יודגש, העובדה שחלף זמן ממועד הגשת העתירה ועד לשמיעת העתירה בפנינו, בין היתר, על מנת לאפשר לצדדים ליישב את הסכסוך מחוץ לכותלי בית המשפט ולהגיע להבנות בנושא הסכסוך, אין בה כדי להצדיק מתן סעד שאין בו כל טעם ממשי, ויתרה מכך, כלל אינו מבוקש בעתירה. 25. כך גם באשר לסעד שעניינו "ביטול" חוק ההסדרים ככל שמדובר בשינוי שחל בעקבות חקיקתו ולפיו גוף תכנוני אחד בלבד (הועדה הארצית לתשתיות לאומיות, היא המשיבה 1) דן ומחליט בעניינים של "תשתיות לאומיות". סעד זה לא התבקש כלל בעתירה, וממילא אין להיעתר לו. במאמר מוסגר אזכיר כי עתירה בדבר אי חוקתיותו של חוק ההסדרים בהקשר של תיקון חוק התכנון והבנייה, בטענה כי ההסדרים שנקבעו בו פוגעים בערכי איכות הסביבה ואינם עומדים בדרישת הסבירות והמידתיות, נדחתה על ידי בית משפט זה - ראו בג"צ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503 (2004). 26. מעבר לעובדה שהסעד המבוקש בעתירה כלל אינו רלוונטי עוד, הרי שהעתירה נסבה סביב טענות "תכנוניות" גרידא, אשר בית משפט זה אינו נוהג להתערב בהן. טענות העותרים במסגרת העתירה התמקדו בחוסר סבירות החלטות המשיבה 1, לשיטתם, ובכגון אלה לא בנקל יתערב בית המשפט. על כגון דא נאמר לאחרונה ממש על ידי בית משפט זה (כבוד השופט י' אלון), בבג"צ 1166/07 פאר וייסנר נ' הועדה לתכנון ובניה לתשתיות לאומיות (לא פורסם, 4.2.2008): "נפסק בעבר שוב ושוב, כי בית משפט זה איננו ערכאת ערעור תכנונית, וכי אין הוא מחליף את שיקול הדעת התכנוני של רשויות התכנון בשיקול דעתו התכנוני... ההכרעה בין ההשקפות התכנוניות השונות ובין האידיאולוגיות החברתיות השונות המפעמות בהן, מסורה לגופי התכנון שנקבעו לשם כך על ידי המחוקק - ולאלה בלבד - והכל כמובן בכפוף לקיום ראוי ומדוייק של הליכי התכנון לפרטיהם, כקבוע בחוק." ראו עוד לעניין זה את דבריה של כבוד השופטת א' חיות, בעע"מ 2418/05 צ'רלס מילגרום נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים (לא פורסם, 24.1.2005): "כלל נקוט הוא בידינו, כי בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות." 27. בענייננו, כפי שפורט בהרחבה בתגובות המשיבים לעתירה, פעלו גופי התכנון על פי הפרוצדורות שנקבעו בדין, ושקלו את החלופות השונות שהוצגו בפניהם, הן בידי העותרים והן בידי אחרים. גופי התכנון אימצו את החלופה שנבחרה בסופו של דבר לאחר שקילת יתרונותיה וחסרונותיה (ואין מכחיש כי בחלופה זו חסרונות כאלה ואחרים), ומשסברו כי לאחר שקילה זו, עולה חלופה זו על חלופות אחרות שעמדו על הפרק. כאמור, טענות העותרים התמקדו בחוסר סבירות, כביכול, של החלטות המשיבים, אלא שלא מצאתי שהחלטות אלה הינן בלתי סבירות בוודאי שאינן חורגות ממתחם הסבירות במידה כה קיצונית אשר תצדיק התערבותו של בית משפט זה. 28. לאור כל האמור לעיל, דין העתירה להידחות. העותרים ישאו בשכ"ט ב"כ המשיבות 1-2 ביחד בסך של 10,000 ₪ ובשכ"ט ב"כ המשיבה 3 בסך של 10,000 ₪. ש ו פ ט השופט ע' פוגלמן: לאחר שנמצא כי המועצה הארצית לתכנון ולבניה המליצה לממשלה לגרוע את כביש 20 מתמ"א 3 בקטע נושא העתירה, נשמט היסוד לבקשה למתן צו על תנאי בעתירה זו, כפי שמציין חברי השופט י' דנציגר. בנסיבות אלה, סבור אף אני כי דין העתירה להדחות. ש ו פ ט הנשיאה ד' ביניש: מצטרפת אני לחבריי השופטים י' דנציגר וע' פוגלמן במסקנתם כי דין העתירה להידחות. הטעם לכך הוא שהסעד אשר נתבקש בעתירה אינו אקטואלי עוד לאחר שהמליצה המועצה הארצית לתכנון ובניה לגרוע את המשך סלילתו של כביש 20 באופן שלא יגיע עוד עד לקטע הרלוונטי בכביש 9. בכך נשמטה ההנחה שהיתה ביסוד העתירה. בנסיבות אלה אין עוד מקום לדון במסגרת העתירה שלפנינו באופן התנהלותן של ועדות התכנון בעניין נשוא העתירה. ה נ ש י א ה הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר. ניתן היום, כ"ט באדר א' תשס"ח (6.3.08). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05030950_W13.doc חכ/ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il