אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ. ראש הממשלה

פסק-דין בתיק בג"ץ 3065/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3065/04 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ד' חשין העותרת: אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ ג ד המשיבים: 1. ראש הממשלה 2. שר האוצר 3. השר לתשתיות לאומיות 4. השרה לאיכות הסביבה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ה' בשבט התשס"ז (24.1.2007) בשם העותרת: עו"ד אילסר חנוך בשם המשיבים: עו"ד צוק מיכל פסק-דין המשנה לנשיאה א' ריבלין: עתירה זו עניינה בשאלת חובתן של המדינה ורשויותיה לפעול בהתאם להוראות חוק מקורות אנרגיה, התש"ן-1989 (להלן: חוק מקורות אנרגיה) ולתקנות שהותקנו מכוחו. מטרתו של החוק – כך לפי סעיף 2 שבו – היא "לאפשר הסדרה של ניצול מקורות האנרגיה, הקצאתם בהתאם לצרכי המשק השונים ושימוש בהם ביעילות ובחסכון". מאז הוגשה העתירה הוגשו הודעות והשלמות שעסקו, בין היתר, באופן שבו פועלים המשיבים על-מנת להביא, בחיי המעשה, להתייעלות בתחום ניצול האנרגיה. בהקשר זה הבהירה המדינה – וחזרה והבהירה – כי היא מכירה בצורך להביא להתייעלות אנרגטית במגזר הציבורי וכי היא פועלת למימוש הצורך הזה. אולם, השאלה העקרונית נותרה על עומדה, לאמור: האם הוראות החוק והתקנות חלות באופן פורמאלי על המדינה ולכן מחייבות אותה ככתבן וכלשונן, אם לאו. זו אפוא השאלה העיקרית העומדת בפנינו היום. בשאלה זו אין מנוס מלקבל את עמדת המדינה. סעיף 42 לפקודת הפרשנות קובע כי "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש" (סעיף זה נותר בתוקף מכוח סעיף 31 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). חוק מקורות אנרגיה אינו מחיל עצמו במפורש על המדינה. אין בו כל אמירה מפורשת הקובעת כי הוראותיו מחייבות את המדינה. לכן, לפי סעיף 42 הנ"ל, אין החוק מטיל חובה על המדינה. אין ספק, סעיף 42 זכה לביקורת נוקבת, ונטען כלפיו כי הוא "מכיל הוראה אנכרוניסטית שמקומה לא יכירנה בחברה דמוקרטית". נאמר, כי "בסעיף זה גיבש המחוקק באורח סטטוטורי כלל אנגלי, לפיו אין חיקוק מחייב את הכתר, זולת אם נקבע בו הדבר במפורש או משתמע ממנו במפגיע" (רע"א 1816/97 הנ"ל). לאורך השנים פורש הסעיף בצמצום והיה מי שהציע לבטלו (ראו רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד(2) 16, 26-27; דנ"א 2687/00 עיריית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 332, 335-336; בג"ץ 194/56 ון מירופ נ' מנהל אגף השיכון, משרד העבודה, פ"ד י"א 659; ע"א 152/52 קליר נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ח' 338; ע"א 136/52 בת גלים בע"מ נ' מפעלי חוף בת גלים בע"מ, חיפה, פ"ד ט 775). עם זאת, כל עוד הסעיף שריר וקיים, לא ניתן להתעלם ממנו ויש לראות בו כלל טכני-ניסוחי (להבדיל מכלל ערכי-מהותי), שלפיו דברי-חקיקה שאמורים לחול על המדינה יכריזו על כך במפורש. ואכן, "כלל זה יושם בפסיקתנו בתחומי משפט רחבים, ובעטיו נדרשו הוראות מפורשות בחוק, בדבר תחולתם של חוקים על המדינה, כל אימת שראה המחוקק להחילם על המדינה. כך למשל מצויות הוראות מפורשות המחילות את החוק על המדינה, במגוון רחב של חוקים כגון: בחוק ההתיישנות, תשי"ח-1958 (סעיף 28); בחוק החוזים האחידים, תשכ"ד-1964 (סעיף 18); בחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (סעיף 259); בחוק הבוררות, תשכ"ח-1968 (סעיף 36) ועוד" (רע"א 1816/97 הנ"ל). בצדק מציינת המדינה, כי חוק מקורות אנרגיה הוא חוק חדש יחסית, שלגביו, אם (בינתיים) אין הוראה מפורשת המחילה אותו על המדינה – אזי יש דברים בגו. משנה תוקף למסקנה זו ניתן לגזור מהליכי החקיקה שקדמו לפרסום החוק, ומן הניסיונות (שעד כה לא נשאו פרי) לתקן את החוק באופן שתיכלל בו התייחסות לרשויות המדינה. מטענות המדינה בפנינו ניתן ללמוד על תחושה של חוסר-נוחות מן המצב הקיים. אולם בסופו של דבר, המציאות היא שכיום אין תחולה מפורשת לחוק מקורות אנרגיה על רשויות המדינה, וגם אין מקום לכך שבית משפט זה ייתן צו המורה לגורמים המוסמכים והאמונים על הנושא לשנות את המצב הנורמטיבי הקיים. טענות העותרת לגבי המצב הרצוי ראויות להישמע, הנושא הוא חשוב ומדברי המשיבים עולה כי הוא זוכה להתייחסות הן בחיי המעשה הן במישור החקיקתי. יש לקוות לכך שהתהליכים יוסיפו ויתקדמו בכיוון חיובי. התוצאה היא שהעתירה נדחית. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏ט' אב, תשס"ז (23.7.2007). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04030650_P08.docעע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il