עיריית קריית אתא נ. שר הפנים

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3055/16 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט (בדימ') ג' קרא כבוד השופט י' אלרון העותרת: עיריית קריית אתא נ ג ד המשיב: שר הפנים – משרד הפנים עתירה למתן צו על-תנאי; התנגדות לצו על-תנאי תאריכי הישיבות: כ"ח בטבת התשע"ח (15.1.2018) ט"ו בשבט התשע"ט (21.1.2019) ב' בסיון התש"פ (25.5.2020) בשם העותרת: עו"ד יצחק יונגר; עו"ד סנדרה ליכטנטל גלנץ; עו"ד עוז קינן בשם המשיב: עו"ד אבי מיליקובסקי פסק-דין השופט נ' סולברג: עניינה של העתירה, בדרישת העותרת, עיריית קריית אתא (להלן: העירייה), כי יוּתר לה לגבות דמי כניסה לספורטק שבעיר, ממבקרים שאינם תושבי העיר. בשנת 2008 הקימה העירייה ספורטק, לרווחת תושבי קריית אתא. הספורטק משתרע על פני שטח של כ-70 דונם, והוא כולל מתקני ספורט, מתקני משחק לילדים ולבני נוער, ואמפיתיאטרון. בשנת 2012, החליטה העירייה לגבות דמי כניסה לספורטק, ממי שאינו תושב העיר. זאת, לטענתה, לצורך מימון עלויות התחזוקה הגבוהות, שנבעו, בין היתר, מאופי המתקנים, ומן הגידול המשמעותי בכמות המבקרים; ומתוך רצון להקל על הצפיפות הרבה, שהפכה להיות מנת חלקם של המתכנסים במתחם, ואף הביאה לעתים קרובות לכך, שדווקא רגליהם של תושבי העיר – אשר עבורם הוקם המתחם – נדחקו מן המקום החוצה. ביום 14.7.2013, הוגשה עתירה מינהלית נגד החלטת העירייה (עת"מ 27088-07-13), ובה התבקש בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, להורות על בטלותה. בעתירה נטען, כי סעיף 249(8) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה), חל על מתחם הספורטק, ועל כן, העירייה איננה רשאית לגבות תשלום ממבקרים, מבלי שניתן לכך היתר מקדים מאת שר הפנים. ביום 14.9.2014 קבע בית המשפט המחוזי (השופט א' קיסרי), בניגוד לעמדת העירייה, כי הוראות הסעיף אכן חלות על מתחם הספורטק, ולכן, בהעדר היתר מאת שר הפנים, העירייה אינה רשאית לגבות תשלום בכניסה אליו, והיא נדרשת לחדול מכך. ערעור שהגישה העירייה לבית משפט זה, נמחק ביום 18.11.2015, בהמלצת בית המשפט (עע"ם 309/15 עיריית קריית אתא נ' אגודת הגליל – האגודה הערבית הארצית למחקר ושירותי בריאות). ביום 21.10.2014 פנתה העירייה אל המשיב – שר הפנים – בבקשה כי יתיר לה לגבות תשלום עבור כניסה לספורטק. ביום 12.4.2016, לאחר ששבה ופנתה מספר פעמים, ומשלא זכתה למענה, הגישה העירייה את העתירה שלפנינו, שבה התבקש המשיב לבוא וליתן טעם, מדוע לא יתיר לעירייה לגבות דמי כניסה לספורטק ממי שאינו תושב העיר; מדוע לא יתיר לעירייה לגבות דמי כניסה, עד לקביעת כללים למתן היתר כאמור, ככל שהוא סבור כי עליו לקבוע את הכללים, בהתאם לסעיף 249(8) לפקודה; ומדוע לא יפעיל את סמכותו בהתאם לסעיף 249(8) לפקודה, "ויקבע כללים למתן היתרים לגביית דמי כניסה לפארקים, ממי שאינם תושבי העיר". בעתירה נטען, בין היתר, כי הספורטק אינו "'גן', 'גינה', או פארק שנועד לבילוי עממי [...] אלא מדובר במתחם ייחודי הכולל מתקנים ומגרשים מיוחדים [...] ועל כן יש להתיר בו גביית דמי כניסה"; וכי מאפייניו הייחודיים של המתחם, מחריגים אותו מפארקים אחרים, "אשר ביחס אליהם התכוון המחוקק כי הכניסה תהא חופשית". בנוסף נטען, כי קבלת הבקשה "לא תפגע יתר על המידה במבקרים שאינם תושבי העיר, שכן תושבי החוץ יכולים ליהנות ממספר רב של גנים ציבוריים ופארקים אחרים המצויים בקריית אתא". כמו כן נטען, נוכח הזמן הרב שחלף מאז הגשת הבקשה, כי המשיב "חורג [...] מהמהירות הראויה והסבירה למתן מענה לבקשה [...] ובנסיבות אלה נתון פגם זה לביקורת שיפוטית". מנגד, טען המשיב כי יש לדחות את העתירה, בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית. בין היתר נטען, כי משעה שלא נקבעו כללים למתן היתר לגביית דמי כניסה לגנים ציבוריים – כללים שנדרש להם אישור מאת ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת – אזי, נוכח הוראות סעיף 249(8) לפקודה, ממילא לא ניתנה לשר הפנים סמכות לאפשר לעירייה לגבות דמי כניסה לספורטק. כמו כן נטען, בהתייחס לסעד שלפיו יש לחייב את המשיב לקבוע כללים למתן היתר לגביית דמי כניסה לגנים ציבוריים, כי סמכות המשיב לקבוע כללים אלה – בהתאם לסעיף 249(8) לפקודה – היא סמכות שברשות, הנתונה לשיקול דעתו. על כן, אין לקבוע כי מוטלת עליו חובה לעשות כן, ואף לא קמה עילה לחייבו בכך. בנוסף נטען, הן בהתייחס לסעד זה, הן בהתייחס לסעד שבו התבקש להתיר לעירייה לגבות דמי כניסה לספורטק, עד לקביעת כללים כאמור – כי דין העתירה להידחות בהקשר זה על הסף, מחמת אי-מיצוי הליכים. זאת, משום שסעדים אלה כלל לא התבקשו, בגדרי פניית העירייה מיום 21.10.2014. ביום 15.1.2018 התקיים דיון בעתירה, ובסיומו נקבע כך: "נמסר היום על טיוטת נוסח של תקנות שהוכנה במשרד הפנים והופצה למשרדי ממשלה אחרים. בנסיבות, בחלוף שנים ארוכות, מן הראוי להחיש את מלאכת קביעת הכללים לפי סעיף 249(8) לפקודת העיריות. הערנו את אשר הערנו בעניין זה במהלך הדיון היום. הודעת עידכון מאת המשיב תוגש בתוך 4 חודשים. לפי האמור בה, נקבע את אופן המשך הטיפול בעתירה". בהודעת עדכון מיום 19.6.2018, לאחר מתן ארכה, עדכן המשיב, כי "התקבלו התייחסויות ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, וכן במשרד להגנת הסביבה, לנוסח התקנות הרלוונטיות שהוכן במשרד הפנים; בעקבות זאת, הוטמעו ההתייחסויות שהתקבלו בנוסח התקנות". בהודעה נוספת, מיום 9.1.2019, מסר המשיב כי נוסח עדכני של התקנות הועבר לגורמי המדינה הרלבנטיים, והתקבלו התייחסויות מטעמם. בנוסף נמסר, כי הנוסח העדכני הועבר למרכז השלטון המקומי, אך טרם התקבלה התייחסותו. לבסוף צוין, כי לאחר קבלת כלל ההתייחסויות, יגובש נוסח סופי מוצע של התקנות, על-ידי גורמי המקצוע במשרד הפנים, תוך שהודגש, כי "על המשך קידום התקנות יהיה להיבחן לאור ההנחיות הנוגעות לפעולות המבוצעות בתקופת בחירות". ביום 21.1.2019 התקיים דיון נוסף בעתירה, ובסיומו ניתנה ההחלטה הבאה: "איננו שבעי-רצון מקצב גיבושה של טיוטת התקנות. נוסח עדכני הועבר למרכז השלטון המקומי. טרם נתקבלה התייחסותו. קודם לכן התעכב העניין במשרדי הממשלה. איננו מקלים ראש במלאכה שנעשתה, אך יש להחישה. בכפוף למגבלות שבתקופת הבחירות, אנו מצפים לכך שבתוך 90 יום, יפורסם נוסח טיוטת התקנות להערות הציבור. הודעת עדכון מטעם המשיב תוגש עד סוף חודש אפריל 2019". בהמשך, ביום 14.5.2019, לאחר שנתבקשה ארכה, הגיש המשיב הודעת עדכון, ובה מסר כי טיוטת התקנות פורסמה ביום 5.5.2019, והועברה להערות הציבור, עד יום 26.5.2019. בהודעת עדכון מיום 6.8.2019, התבשרנו על שינוי במדיניות המשיב, אשר החליט, לאחר שבחן את ההערות שהתקבלו, כי "האיזון בין האינטרסים הנוגעים בדבר, והמשקל המהותי שיש ליתן לטענות לחשש [...] להדרת אוכלוסיות מוחלשות מגנים ציבוריים, מצביע על קושי מהותי בקידום הליך אשר יאפשר גביית דמי כניסה למקומות ציבוריים. אשר על כן, אין בכוונת [המשיב] להמשיך בהליך קידום התקנות". כמו כן נמסר, כי בכוונת המשיב לפעול לקידום הצעת חוק ממשלתית לתיקון סעיף 249(8) לפקודה, כך שתבוטל הסמכת שר הפנים לקבוע כללים המתירים לרשויות מקומיות לגבות דמי כניסה לגנים ציבוריים. ביום 18.8.2019, ניתן צו על-תנאי, שבגדרו נצטווה המשיב – "לבוא וליתן טעם מדוע לא יתיר לעיריית קרית אתא לגבות דמי כניסה לספורטק קרית אתא ממי שאינו תושב קרית אתא, על סמך הנימוקים שפורטו בבקשה שהוגשה לשר הפנים ביום 21.10.2014, בהתאם לסעיף 249(8) לפקודת העיריות [נוסח חדש]; ומדוע לא יפעיל את סמכותו בהתאם לסעיף 249(8) סיפא לפקודת העיריות, ויקבע כללים למתן היתרים לגביית דמי כניסה לפארקים ממי שאינם תושבי העיר". בתצהיר תשובה מיום 13.2.2020, טען המשיב כי דין הצו על-תנאי – להתבטל, ודין העתירה – להידחות. במסגרת זו, שב המשיב על הטענות שהועלו על-ידו בתגובתו המקדמית, ועל כך הוסיף, כי הדברים מקבלים משנה תוקף, נוכח העובדה כי המשיב בחן לגופה את האפשרות לקבוע כללים כאמור, ולבסוף החליט, לאחר שבחן את מכלול השיקולים, כי אין מקום להמשיך בהליך קידום קביעת הכללים. עמדה זו, שהתקבלה לפי הנטען, "בהליך סדור ועל בסיס בחינה מעמיקה של השיקולים הרלוונטיים", היא "עניינית וראויה", מצויה "במתחם הסבירות", ועל כן, אין מקום להתערבות שיפוטית, שתחייב את המשיב "להפעיל סמכות רשות המצויה בידו". לעומת זאת, בעיקרי טיעון שהוגשו מטעם העירייה ביום 21.5.2020, נטען, בין היתר, כי התנהלות המשיב – אשר "לאחר 13 שנים [...] במהלכ[ן] הוא גרר את רגליו בניסיון להתקין את התקנות", הודיע כי לא ימשיך בקידום קביעת הכללים, וכי בכוונתו לפעול לתיקון סעיף 249(8) לפקודה, כך שתבוטל סמכותו לקבוע את הכללים ולהתיר לרשות מקומית לגבות דמי כניסה לגנים ציבוריים – היא התנהלות "בלתי סבירה שאין לקבלה". עוד נטען, בניגוד לטענת המשיב, כי מפרשנות סעיף 249(8) לפקודה, עולה כי הסמכות לקביעת הכללים היא סמכות שבחובה, הנדרשת לצורך ישום החוק. נוכח זאת, ומאחר והמשיב לא קבע כללים כאמור, "הרי שלא ניתן ליישם את החוק ועל כן אין מנוס מלחייבו לעשות זאת". בנוסף טענה העירייה, כי משעה שהמשיב הזניח את חובתו לקבוע את הכללים האמורים במשך 13 שנים, ויתרה מזאת – "[ה]שלה [...] את בית המשפט [...] ואת [העירייה] כאילו [...] חידש את תהליך התקנת התקנות" במשך 4 שנים, ולאחר מכן "החליט לפתע ללא כל הנמקה רצינית להפסיק את תהליך התקנת התקנות וקביעת הכללים" – יש לאפשר לה לגבות דמי כניסה עד לקביעת הכללים בפועל, או לחלופין, עד למועד שינוי הפקודה. בו ביום, הגיש המשיב הודעת עדכון נוספת, ובה מסר כי ביום 3.3.2020, פורסם תזכיר החוק הנ"ל, שבגדרו מבוקש לתקן את סעיף 249(8) לפקודה, כך שיקָבע כי המשיב אינו מוסמך לקבוע כללים למתן היתר לגביית דמי כניסה לגנים ציבוריים. עוד עדכן המשיב, כי התקבלו הערות מהציבור, אשר נבחנו על-ידי הגורמים הרלבנטיים במשרד הפנים, וכי "יש כוונה להביא בהקדם את נוסח החוק המוצע בפני השר על מנת לקבל את הנחיותיו לגבי קידום הליך החקיקה". בתום דיון נוסף שהתקיים בעתירה, ביום 25.5.2020, נקבע כך: "יש טעם בביקורת שהשמיע ב"כ העותרת על פרק הזמן הארוך, ההולך ונמשך, שבו נמצא הטיפול הממשלתי בעניין נושא העתירה. לאחרונה, כפי שנמסר, הופץ תזכיר חוק לתיקון סעיף 249(8) לפקודת העיריות. הודעת עידכון בעניין זה תוגש עד יום 25.8.2020". בהמשך, בשלהי שנת 2020, ובמחצית הראשונה של שנת 2021, הוגשו מספר הודעות עדכון, שבהן התבשרנו כי טיוטת התיקון לחוק הועברה למזכירות הממשלה, לצורך העלאתה על סדר היום של ועדת השרים לענייני חקיקה, אך טרם נדונה בוועדה, שהצעות החוק שעלו על סדר יומה בתקופה זו, "רובן ככולן", היו "הצעות חוק ממשלתיות אשר עניינן התמודדות עם התפשטות נגיף הקורונה". עוד צוין, נוכח פיזור הכנסת בעת ההיא, כי "לא ניתן לנקוב בשלב זה במועד להשלמת תיקון החקיקה". כמו כן, הדגיש המשיב, כי לשיטתו, דין הצו על-תנאי להתבטל, ודין העתירה להידחות, וזאת ללא קשר לשאלת קידומו של התיקון המוצע. בהודעת עדכון מיום 1.9.2021, בתום הבחירות לכנסת ה-24, ולאחר השבעת ממשלת ישראל ה-36, דוּוח על שינוי נוסף במדיניות המשיב. נמסר, כי לאחר שהסוגיה הובאה לפני שרת הפנים, החליטה השרה שלא להוסיף ולקדם את התיקון לפקודה; חלף זאת, בכוונתה לקדם קביעת כללים שיאפשרו מתן היתר לגביית דמי כניסה, בהתאם לסעיף 249(8) לפקודה, תוך בחינת טיוטת התקנות שהופצה בעבר לציבור. בהודעת עדכון נוספת, מיום 2.1.2022, נמסר כי "לאחר השלמת העבודה המקצועית הנדרשת, עלה בידי גורמי משרד הפנים לגבש נוסח [ל]תקנות", כי הנוסח הועבר למשרד המשפטים, וכי מאז ועד עתה מקיימים גורמי משרד המשפטים ומשרד הפנים מגעים ביניהם, במטרה לגבש נוסח סופי לתקנות, לצורך העברתו לשולחן ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. ביום 24.2.2022 הוגשה הודעת עדכון נוספת, ובה נמסר כי "ביום 17.2.2022 הועבר מטעם [המשיב] לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, נוסח טיוטת כללי העיריות (גביית דמי כניסה לגנים ציבוריים), התשפ"ב-2022, לצורך אישור התקנות האמורות על ידי הוועדה". נטען אפוא, כי העתירה במתכונתה הנוכחית מיצתה את עצמה, ודינה להימחק. בתגובת העירייה להודעת העדכון, נטען כי מאחר ש"מלאכת המשיב טרם הסתיימה", ולנוכח הזמן הרב שחלף מאז פנייתה אל המשיב, ומאז הגשת העתירה, יש לאפשר לה לגבות דמי כניסה לספורטק. כמו כן נטען, כי יש להורות למשיב להוסיף ולעדכן לגבי התקדמות קביעת הכללים, ולהימנע ממחיקת העתירה. בתוך כך, שבה העירייה על טענותיה, ובין היתר הוסיפה, כי מאחר ש"הסמכות והחובה לקבוע את הכללים חלה על [המשיב]", "לא יעלה על הדעת כי [המשיב] [י]טען שאינ[ו] [יכול] ליתן את האישור המבוקש מאחר שלא קיימים כללים". יתרה מזאת, נטען כי למשיב נתונה "סמכות מוקנית [...] ליתן את האישורים טרם קביעת הכללים". זאת בפרט, משעה שהכללים כבר כתובים, גלויים וידועים, ואף הועברו לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. בהחלטה מיום 6.4.2022, קבעתי כך: "בשלב זה, לאחר שבחנתי את טיעוני הצדדים מזה ומזה, אני רואה מקום להורות על הגשת עדכון נוסף. המשיב יגיש אפוא הודעת עדכון כאמור, עד יום 1.6.2022. לצד זאת, משנראה כי מלאכת התקנת הכללים מצויה בישורת האחרונה, איני רואה מקום לקבוע קביעות נוספות לעת הזו. לאחר שתוגש הודעת העדכון האמורה, ובשים לב למידת ההתקדמות שתוצג בה, יקבע אופן המשך ניהול ההליך". בהמשך לאמור, בהודעת עדכון מיום 1.6.2022 מסר המשיב, כי על-פי הידוע לגורמי משרד הפנים, טרם נקבע מועד לדיון בטיוטת התקנות בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. כמו כן נמסר, כי לוח הזמנים לדיון בתקנות נקבע על-ידי הוועדה, ולכן אין לאל-ידו של המשיב לעדכן על צפי להתקדמות הדיון. בנוסף, שב המשיב על עמדתו, כי דין העתירה להימחק, תוך ביטול הצו על-תנאי שהוּצא. לאחר עיון בעתירה, בתגובות השונות, ובהודעות העדכון שהוגשו עד כה, באתי לכלל מסקנה כי העתירה מיצתה את עצמה במתכונתה הנוכחית – ודינה להימחק. משהוגשה טיוטת התקנות לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, השתנה מצב הדברים העובדתי באופן משמעותי. בשלב זה, הסמכות לקידום הדיון בתקנות, וההחלטה אם לאשרן, אם לאו, מסורה לוועדה, אשר איננה צד לעתירה. משכך, אין בעתירה, במתכונתה הנוכחית, כדי לקדם את מימוש הסעד הנוגע לקביעת כללים לגביית דמי כניסה. ודוק: סעיף 249(8) לפקודה, קובע כי השר רשאי להתיר לעירייה לגבות דמי כניסה לגנים ציבוריים, "לפי כללים שקבע באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת" (ההדגשה הוּספה – נ' ס'). מכאן, שהסעדים שהתבקשו בעתירה, בכל הנוגע למתן היתר לגביית דמי כניסה לספורטק – ניתנים למימוש רק בהתאם לאותם כללים, שאישורם תלוי ועומד כעת בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. משכך, בשלב זה, משאין בעתירה כדי לקדם את מימוש הסעדים שהתבקשו בה, נראה כי אין עוד מקום להותירה תלויה ועומדת, במתכונתה הנוכחית. ככל שבהמשך יתעוררו טענות לגבי הליך אישור התקנות בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת – טענות שכאמור אין מקומן להתברר בעתירה זו – יהיו טענות הצדדים וזכויותיהם שמורות להם, לעתיד לבוא. מהשתלשלות העניינים שפורטה לעיל עולה, כי מאז הגשת הבקשה מטעם העירייה, ואף לאחר הגשת העתירה, עד למועד שבו ניתן מענה הולם לפניית העירייה, חלף זמן רב, הרבה מעבר למצופה. אמנם, חלק מן העיכובים במעלה הדרך נבעו מנסיבות שאינן בשליטת המשיב, דוגמת חילופי שלטון תכופים, והתפרצות נגיף הקורונה. אולם, אף בהתחשב בכך, מסופקני אם ניתן להצדיק את פרק הזמן הממושך שעבר. זאת, ביתר שאת, מקום שבו 'גרירת הרגליים' נעשתה מבלי להתחשב די הצורך בנזקים הפוטנציאליים שנגרמו לעירייה, לפי הנטען על-ידה – אם בהיבט של נשיאה בעלויות מוגברות למימון תחזוקת הספורטק, אם בהיבטי הפגיעה בשימוש תושביה בספורטק – מחמת חוסר יכולתה לממש את המדיניות שקבעה, במשך פרק הזמן האמור. המשיב יתן דעתו על כך. נוכח כלל האמור, אציע לחברַי כי נורה על ביטול הצו על-תנאי ועל מחיקת העתירה. ניתן להתרשם, כי העתירה ומהלכיה הביאו לקידום הליך קביעת הכללים על-ידי המשיב. נוכח זאת, ובהינתן מכלול ההתנהלות, אציע כי המשיב ישא בהוצאות העותרת, בסך של 25,000 ₪. ש ו פ ט השופט ג' (בדימ') קרא: אני מסכים. ש ו פ ט (בדימ') השופט י' אלרון: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ‏ה' בתמוז התשפ"ב (‏4.7.2022). ש ו פ ט שופט (בדימ') ש ו פ ט _________________________ 16030550_O40.docx עג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1