הועדה המקומית לתכנון ובניה "גבעות אלונים" נ. סלים ברכה

החלטה בתיק ער"ם 3001/06 בבית המשפט העליון ער"ם 3001/06 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה המערערת: הועדה המרחבית לתכנון ובניה "גבעות אלונים" נ ג ד המשיב: סלים ברכה ערעור על החלטת ביה"ד למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות מיום 02/04/2006 בתיק בה"ש 11/6 בשם המערערת: עו"ד דיאן קשקוש בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד בת-אור כהנוביץ' בשם המשיב : עו"ד מגדי פלאח פסק-דין 1. זהו ערעורה של הועדה המרחבית לתכנון ובנייה "גבעות אלונים" כנגד המשיב, וזאת בעקבות החלטת כב' אב בית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות לפיה אין לבית הדין סמכות לדון בענייני משמעת של עובדי ועדה מרחבית לתכנון ובנייה (בה"ש 11/06 מיום 2.4.06). 2. בקליפת אגוז, השאלה העקרונית העולה בהליך זה היא - האם חוק הרשויות המקומיות (משמעת), תשל"ח-1978 (להלן - חוק הרשויות המקומיות (משמעת)) חל על עובדי ועדה מרחבית לתכנון ובנייה, אשר הוקמה מכח סעיף 19 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבנייה). רקע 3. המערערת היא ועדה מרחבית לתכנון ובנייה שהוקמה מכח סעיף 19 לחוק התכנון והבנייה. 4. המשיב הינו עובד המערערת, ושימש במשך שנים בתפקיד בודק תכניות ומפקח. ביום 22.11.05 נעצר המשיב ונחקר במשטרה על ביצוע עבירות חמורות שונות. בעקבות חקירה זו, העבירה המשטרה למערערת דיווח על החקירה, וזאת במסגרת נוהלים הקיימים בין נציבות שירות המדינה, הפרקליטות והמשטרה שמטרתם להבטיח כי בעלי הסמכויות השונים על פי דיני המשמעת יוכלו לשקול הפעלת סמכויות ההשעייה ביחס לעובד שנפתחה נגדו חקירה פלילית. 5. בעקבות דיווח המשטרה, הודיעה המערערת למשיב כי יו"ר המערערת שוקלת את אפשרות השעייתו מהעבודה, והוא הוזמן להשמיע טענותיו. 6. ביום 11.2.06 התקיים שימוע למשיב, שנכחו בו יו"ר המערערת והיועץ המשפטי של הועדה. המשיב שטח את טענותיו לענין ההשעייה לגופה. 7. ביום 14.2.06 החליטה המערערת להשעות את המשיב מעבודתו לתקופה של 45 יום, והודעה על כך נמסרה לו. לקראת סיום תקופת ההשעייה, פנתה המערערת לבית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות בבקשה כי יורה על הארכת תקופת ההשעייה על פי סעיף 20 לחוק הרשויות המקומיות (משמעת). 8. ביום 2.4.06 החליט בית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות (להלן - בית הדין) לדחות את הבקשה וקבע: "בית דין זה מוסמך לדון אך ורק בעבירות משמעת ובהשעייתם של עובדי "רשות מקומית" כהגדרתה בסעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) תשל"ח-1978. עובדי ועדה מרחבית לתכנון ובניה אינם נכללים בהגדרה זו. העובדה שבסעיף 263(א) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 נקבע שתנאי העסקתם של עובדי ועדה מרחבית לתכנון ובניה יהיו כתנאי העסקתם של עובדים במועצה מקומית, איננה הופכת עובדים אלה לעובדי רשות מקומית. לפיכך, אין בית דין זה מוסמך לדון בבקשה שלפניו". טענות הצדדים בערעור 9. טוענת המערערת כיבית הדין שגה בכך שקבע כי הוא אינו מוסמך לדון בעבירות משמעת, ובכלל זה בהשעיית עובד של ועדת תכנון מרחבית. היא התייחסה ללשונו של סעיף 20(1)(א) לחוק הרשויות המקומיות (משמעת), הקובע בעיקרו כי חוק הוראות שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963 (להלן - חוק שירות המדינה (משמעת) (למעט הוראות מסוימות) יחול על "עובדי רשויות מקומיות", על חברי בית הדין, ועל ההליכים בבית הדין, וסמכויות בית הדין יהיו כסמכויות בית הדין למשמעת, הפועל לפי חוק הוראות שירות המדינה (משמעת), בשינויים מסוימים. בהמשך ההוראה, פורטו כללים לענין סמכות ראש רשות מקומית ובית הדין להשעות עובד שהחלה נגדו חקירה פלילית או שהוגש נגדו כתב אישום. 10. ההוראות בענין העסקתם ומעמדם של עובדי ועדה מרחבית לתכנון ובנייה (להלן – ועדה מרחבית) נקבעו בסעיף 263 לחוק התכנון והבנייה, הקובע, בין היתר, כי ועדה מקומית שמרחב התכנון שלה כולל יותר מרשות מקומית אחת, רשאית באישור השר להעסיק עובדים. כן נקבע, כי תנאי העסקת עובדים אלה יהיו כתנאי העסקת עובדים במועצה מקומית. טוענת המערערת, כי הפירוש הראוי והנכון להוראת סעיף זה, ובמיוחד לתיבה לפיה "תנאי העסקתם" של עובדי הועדה המרחבית יהיו כתנאי העסקת עובדים במועצה המקומית, מחייב שאלה יכללו גם הליכי משמעת הננקטים כנגד עובד רשות מקומית בגין עבירות משמעת שביצע במהלך עבודתו. פרשנות המנתקת את המושג "תנאי ההעסקה" בהקשר זה מכפיפות לנורמות המשמעת ברשויות המקומיות עלולה ליצור מצב לפיו עובדי ועדות מרחביות אינם כפופים לתשתית כלשהי של כללי משמעת, ולא ניתן להחיל עליהם הליכי משמעת, והם מוצאים מגדר מערכת חובות המשמעת החלות על כל עובד מדינה, עובד רשות מקומית ועובד בגוף סטטוטורי המבצע פונקציות שלטוניות. פרשנות כזו אינה מתקבלת על הדעת, ומביאה לתוצאות שאינן מתיישבות עם תכליותיהם של דיני התכנון והבנייה ודיני המשמעת כאחד. לפיכך, עותרת המערערת לביטול החלטת בית הדין למשמעת נשוא הערעור, ומבקשת כי יובהר שעובדי ועדות מרחביות כפופים לדיני המשמעת החלים על עובדי הרשויות המקומיות, וכי לבית הדין למשמעת סמכות לדון בענייני משמעת הנוגעים להם, לרבות בשאלת הארכת תוקף השעיית עובד במסגרת סעיף 20 לחוק הרשויות המקומיות (משמעת). 11. עלתה שאלה נוספת, שהיוזמה להעלתה באה מהמשיב, הנוגעת לסמכות בית משפט זה להיזקק לערעור על החלטת בית הדין למשמעת בהליכי ביניים, במסגרת סעיף 24 לחוק הרשויות המקומיות (משמעת). על פי הטענה, החלטת בית הדין למשמעת נשוא הערעור היא החלטת ביניים, שעליה אין ערעור לבית המשפט העליון. המערערת משיבה לכך באומרה כי, אכן, מהוראות סעיף 24 לחוק עולה כי סמכות בית המשפט העליון בהקשר זה מוגבלת לערעורים על פסקי דין למשמעת, להבדיל מהחלטות ביניים בהליכי משמעת. עם זאת, בענייננו אין מדובר בהחלטת ביניים כי אם בהחלטה סופית, הנוגעת לסמכות בית הדין למשמעת בענייני עובדי ועדה מרחבית. מכאן, כי דין ההחלטה האמורה כדין פסק דין של בית הדין למשמעת, שעליו נתונה זכות ערעור לבית המשפט העליון. 12. המערערת התייחסה גם לגופה של הטענה לפיה ראוי להאריך את השעיית המשיב על פי חוק הרשויות המקומיות (משמעת) לאור חומרת העבירות בהן הוא מואשם, ובשים לב לכך כי הן קשורות במילוי תפקידו. לטענתה, אם יוחלט להגיש כתב אישום נגד המשיב בעבירות עליהן נחקר, ואם יורשע בהן, קרוב לודאי שהוא יפוטר מעבודתו. לפיכך, נכון וראוי כבר בשלב זה להשעותו מעבודתו, כמבוקש בערעור. 13. היועץ המשפטי לממשלה נתבקש להביע את עמדתו בשאלה העקרונית בדבר תחולת חוק הרשויות המקומיות (משמעת) על עובדי ועדות מרחביות וביחס לשאלת סמכות בית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות לדון בהליכי משמעת של עובדים אלה, כאמור. 14. עמדת היועץ המשפטי בשאלה העקרונית היא כדלקמן: ועדה מקומית לתכנון ולבנייה עשויה לשרת רשות מקומית אחת (סעיף 18 לחוק התכנון והבנייה) או מספר רשויות מקומיות, ואז היא מוגדרת כועדה מרחבית לתכנון ובנייה (בסעיף 19 לחוק). כך או כך, מעמדה של ועדה מרחבית הוא כועדה מקומית לתכנון ובנייה, המקיפה, בין רשות מקומית אחת, ובין מספר רשויות מקומיות. ועדה מקומית המשרתת רשות מקומית אחת מעסיקה את עובדיה מבין עובדי הרשות המקומית האמורה. שכן קיימת זהות פרסונלית בין הועדה לבין מועצת הרשות המקומית. בועדה מרחבית, הכוללת יותר מרשות מקומית אחת, עלה צורך בהסדר מיוחד לענין העסקת עובדים, שכן אין מיתאם פרסונלי בין הועדה לבין רשות מקומית מסוימת, שכן היא אחראית במרחב התכנון למספר רשויות מקומיות. בסעיף 263 לחוק התכנון והבנייה נקבע כי הועדה המרחבית רשאית, באישור השר, להעסיק עובדים, ותנאי העסקתם יהיו כתנאי העסקת עובדים במועצה המקומית. עמדת היועץ המשפטי היא כי פרשנות תכליתית של לשון החוק מובילה למסקנה מתחייבת לפיה חוק הרשויות המקומיות (משמעת) חל גם על עובדי ועדה מרחבית. מסקנה זו נלמדת מהטעמים הבאים: ראשית, אין מקום להבחין בין ועדה מקומית המשרתת רשות מקומית אחת לבין ועדה מרחבית החולשת על מספר רשויות מקומיות בכל הקשור למעמד עובדיהן מבחינת כפיפותם לכללי המשמעת המקובלים ברשויות המקומיות. מאחר שעובדי ועדה מקומית הם עובדי הרשות המקומית, הם כפופים מכח מעמדם זה לחוק הרשויות המקומיות (משמעת). דינם של עובדי הועדה המרחבית אמור להיות זהה. מהבחינה התכליתית, לא יתכן כי עובדי ועדה מרחבית, המהווה, היא עצמה, ועדה מקומית לתכנון ובנייה, יהיו פטורים מכללי המשמעת, החלים על עובדי מדינה ועובדי רשויות מקומיות וכן על עובדי ועדה מקומית רגילה. כפיפות זו לכללי המשמעת מהווה חלק מ"תנאי ההעסקה" של עובדי הועדה המרחבית, אשר הושוו במפורש לאלה של עובדי רשויות מקומיות בסעיף 263 לחוק התכנון והבנייה. מניעת החלתה של מערכת דיני המשמעת על עובדי הועדה המרחבית עלולה להביא לפגיעה חמורה לא רק בשירות הציבורי אלא גם בעובדים עצמם, שיישלל מהם הליך מסודר והוגן במסגרת החוק, שבתחומו תינתן להם זכות טיעון, והגנה מפני שרירות לב המעסיק. 15. לאור זאת, עמדת היועץ המשפטי היא כי עובדי ועדה מרחבית, אשר מונו לתפקידם מכח סעיף 19 לחוק התכנון והבנייה, כפופים לדיני המשמעת שבחוק הרשויות המקומיות (משמעת). לאור זאת, יש לבטל את החלטת בית הדין למשמעת, ולהחזיר את הענין לבית הדין, כדי שיידרש לענין גופו. 16. בהודעת עידכון של המדינה נאמר, כי ביום 30.5.07 הוגש כתב אישום כנגד המשיב לבית משפט השלום בעכו הכולל שישה אישומים, ובהם עבירות של קבלת דבר במרמה בנסיבות מחמירות, עבירות מרמה והפרת אמונים, שיבוש מהלכי משפט, הדחה בחקירה, ועבירות על חוק התכנון והבנייה. 17. בשאלת סמכות בית המשפט העליון לדון בערעור על החלטת בית הדין, בענין הסמכות טוענת ב"כ היועץ המשפטי כי ענייננו נסב לא על החלטת ביניים בענין השעיית עובד, שלגביה אכן עולה שאלת זכות הערעור לבית המשפט העליון בהליך שאינו סופי, אלא בשאלה עקרונית של סמכות בית הדין למשמעת לדון בענייני משמעת של עובדי ועדות מרחביות, ובענין זה יש להתייחס להחלטת בית הדין כהחלטה סופית, וקמה לגביה זכות ערעור לבית משפט זה. 18. המשיב טען בערעור כי אין לפרש את סעיף 263 לחוק התכנון והבנייה בדרך רחבה החורגת ממילותיו, ואין לראות בו מקור להחלת דיני המשמעת של עובדי הרשויות המקומיות על עובדי ועדה מרחבית בלא עיגון מפורש לכך בחוק. אין להקיש מהדין החל בענין זה על עובדי ועדה מקומית רגילה המשרתת רשות מקומית אחת, ואשר עובדיה הם עובדי הרשות המקומית, לבין עובדי ועדה מרחבית שהיא שונה במבנה ובהיערכות. הדמיון בתנאי ההעסקה בין עובדי ועדה מרחבית לבין עובדי הרשות המקומית עדיין אינו הופך את עובדי הועדה המרחבית לעובדי רשות מקומית לכל דבר וענין, ואף לא לענין תחולת דיני המשמעת. הכרעה 19. הליך זה מעמיד לדיון שאלה חשובה, והיא – האם דיני המשמעת החלים על עובדי הרשויות המקומיות, חלים באותה מידה על עובדי ועדות תכנון מרחביות, והאם בית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות מוסמך לדון בענייני משמעת של עובדי ועדות מרחביות. סמכות בית המשפט לדון בערעור על החלטת בית הדין למשמעת 20. עלתה טענה בפי המשיב לפיה קיים ספק ביחס לסמכותו של בית משפט זה לדון בערעור על החלטת בית הדין למשמעת, נשוא הערעור שכן, לטענתו, החלטה זו אינה מהווה "פסק דין" ועל פי הוראות סעיף 24 לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) אין זכות ערעור לבית משפט זה על החלטות ביניים שניתנו בבית הדין. דין הטענה להידחות. 21. סעיף 24(א) לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) קובע: פסק דין של בית הדין ניתן לערעור של העובד ושל התובע, לפני שופט של בית המשפט העליון, לא יאוחר מהיום השלושים לאחר שניתן פסק הדין, אם ניתן בפני המערער, או לאחר שהומצא לו העתק ממנו, אם ניתן שלא בפניו". בהלכה פסוקה של בית משפט זה (ער"מ 2474/05 ציון כהן נ' עירית רמלה, תק-על 2005(2) 1426, 1427 (להלן - פרשת כהן) נקבע כי השעיית עובד על פי סעיף 20 לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) הינה סעד ביניים בלבד, המשמש להרחקת העובד מן השירות עד שיתברר עניינו. לפיכך נקבע, כי החלטה כזו כהחלטת ביניים אינה ניתנת לערעור בזכות בפני בית המשפט העליון, וזאת מאחר שזכות הערעור על פי סעיף 24(א) לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) חלה רק על פסקי דין סופיים של בית הדין. מאחר שהחלטת השעייה היא החלטת ביניים ואינה בגדר פסק דין סופי, אין היא מקימה זכות ערעור בפני בית משפט זה. 22. הענין שנדון בפרשת כהן שונה בתכלית מענייננו, שהרי כאן אין מדובר בערעור על החלטת השעייה גופה, אלא בסוגיה עקרונית של תחולת דיני המשמעת על פי חוק הרשויות המקומיות (משמעת) על עובדי ועדה מרחבית, וכפועל יוצא מכך, על היקף סמכותו של בית הדין למשמעת לקיים הליכים משמעתיים בעניינם של עובדים כאלה. החלטת בית הדין נשוא הערעור היא, אפוא, סופית מבחינת בית הדין, אשר קבע כי אין תחולה לדיני המשמעת על עובדים כאלה, וכי אין בידו סמכות שיפוטית לדון בהליכי משמעת נגדם. טיבה של החלטה זו הוא, אפוא, סופי, ודינה כדין פסק דין סופי, שעליו קמה זכות ערעור לערכאה זו. מסקנה אחרת היתה יוצרת מצב שבו החלטה אשר על פי טיבה היא סופית, ובמקרה זה אף קובעת עקרון בעל משמעות מהותית רחבה ביותר, אינה נתונה כלל לביקורת שיפוטית. תוצאה כזו אינה מתקבלת על הדעת. מכאן, שהמסקנה היא כי קיימת זכות ערעור לועדה המרחבית על החלטת בית הדין, אשר דינה כדין פסק דין סופי (בש"פ 658/88 חסן נ' מדינת ישראל, פד"י מה(1) 670; זוסמן, סדרי הדין האזרחי (מהד' 7) 755-6). כפיפות עובדי ועדות מרחביות לדיני המשמעת הנהוגים ברשויות המקומיות 23. שתי שאלות משולבות עולות בערעור זה: האם דיני המשמעת החלים על עובדי רשות מקומית, חלים גם על עובדי ועדה מרחבית לתכנון ובנייה; והאם לבית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות סמכות לנהל הליכי משמעת בעניינם של עובדי ועדות מרחביות כאלה. החלה של דיני משמעת על עובדים בגוף ציבורי מחייבת ככלל הסדר חקיקתי. ההסדר החקיקתי עשוי לעלות הן מכח מילותיו המפורשות של החוק, והן מכח פרשנותו של החוק, על פי נוסחו, ועל פי תכליתו. 24. בענייננו, פרשנותו של החוק, על פי נוסחו ועל פי תכליתו, מותירה אופציה פרשנית אחת, והיא - כי עובדי ועדה מרחבית לתכנון ובנייה כפופים לכללי המשמעת החלים מכח חוק על עובדי הרשויות המקומיות, ולבית הדין למשמעת סמכות לנהל הליכי משמעת בעניינם של עובדים כאלה וליתן הכרעה על פיהם. פרשנות טקסט משפטי, ובכלל זה דבר חקיקה, מחייבת התייחסות לשלושה מרכיבים: הנוסח הלשוני של דבר החקיקה; התכלית שהחוק התכוון להגשים, ושיקול הדעת הפרשני במקום שהתכלית מעלה יותר מאפשרות פרשנית אחת (א. ברק, פרשנות במשפט, פרשנות החקיקה (כרך שני) עמ' 79). על פי כלל היסוד בפרשנות, יש לבחון, בראש ובראשונה, את לשון הכתוב, אשר על פיה נקבעת המשמעות הלשונית של הנורמה המשפטית. יש לבחון מהו התוכן שהנורמה הכתובה יכולה לשאת מהבחינה הלשונית, והאם היא יכולה לשאת יותר ממשמעות אחת. במקרה האחרון, יש לבחון את האפשרויות השונות; מרכיב התכלית בפרשנות מחייב את בחינת מטרתה של הנורמה. איתורה של המטרה כאמור, מאפשר לברור מבין המשמעויות הלשוניות האפשריות את אותה משמעות המגשימה בצורה הטובה והמלאה ביותר את תכליתה של הנורמה (ברק, שם, עמ' 98; ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות, פד"י מג(4) 63, בעמ' 72; בג"ץ 428/86 ברזילי נ' מדינת ישראל, פד"י מ(3) 505, בעמ' 591; ד"נ 40/80 קניג נ' כהן, פד"י לו(3) 701, בעמ' 715; בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פד"י מז(1) 749, 763-6). בעמ' 766-763). המרכיב השלישי - שיקול הדעת השיפוטי מתקיים, כאשר המציאות הנורמטיבית מציבה מספר תכליות אפשריות לנורמה המשפטית. על הפרשן להפעיל אז את שיקול דעתו, ולברור את התכלית הרלבנטית לנורמה מבין התכליות האפשריות. שיקול הדעת צריך לאזן בצורה הראויה ביותר בין השיקולים הרלבנטיים השונים המתמודדים ביניהם (ברק, שם, עמ' 80-81);פרשת אפרת, שם, עמ' 763; פרשת ברזילי שם, עמ' 591 ואילך). נבחן את דבר החקיקה הרלבנטי לענייננו בהתאם למסלול פרשני זה. 25. סעיף 263 לחוק התכנון והבנייה מסדיר את עניינם של העובדים בועדות מרחביות לתכנון ובנייה. הוא קובע כדלקמן: עסקאות ועובדים בועדה מקומית לפי סעיף 19 (א) ועדה מקומית שמרחב התכנון שלה כולל יותר מרשות מקומית אחת, רשאית, באישור שר הפנים, לרכוש נכסים לצורך מילוי תפקידיה ולמוכרם, וכן רשאית היא, באישור השר, להעסיק עובדים; תנאי העסקת העובדים יהיו כתנאי העסקת עובדים במועצה מקומית. (ב) ..... (ג) ועדה מקומית כאמור בסעיף קטן(א) רשאית, באישור הועדה המחוזית, לבוא לידי הסכם עם המדינה או עם רשות מקומית שבתחומה נמצא מרחב התכנון, שלפיו ישרתו עובדים של הרשות המקומית או של המדינה גם את הועדה המקומית, ויועמדו נכסים של המדינה או של הרשות המקומית לרשות הועדה המקומית למילוי תפקידיה, הכל בתמורה ולפי תנאים שייקבעו בהסכם. בביצוע תפקידיה של הועדה המקומית יהיו עובדים כאמור כפופים להוראותיה בלבד". (השוו עסק' 1007/01 הסתדרות העובדים נ' מדינת ישראל, פד"ע לח, 795). הנוסח המילולי 26. משפט המפתח לצורך פרשנות ענייננו הוא זה האמור בסעיף 263(א), לפיו "תנאי העסקת העובדים [בועדה המרחבית] יהיו כתנאי העסקת עובדים במועצה מקומית". האם יש לפרש תיבה זו בהרחבה, באופן ש"תנאי ההעסקה" יכללו, בצד התנאים הכספיים והסדרי העבודה, גם כפיפות לשיפוט משמעתי הנהוג ביחס לעובדי המועצה המקומית, או שמא דינה להתפרש בצמצום, כחלה רק על התנאים הכספיים והסדרי ההעסקה, ולהוציא דיני המשמעת החלים ברשויות המקומיות. דומה, כי מהבחינה הלשונית, עשוי המושג "תנאי העסקת עובדים" להתפרש הן במובנו הצר והן במובנו הרחב. שתי האופציות הלשוניות אפשריות מבחינת נוסחם המילולי של הדברים. נעבור מכאן לבחינת תכלית ההסדר בחוק. התכלית 27. יש לפנות לבחינת התכלית העומדת ברקע ההסדר החקיקתי, ולאתר את מהותה ומשמעותה לצורך ענייננו. איתור התכלית יאפשר גם לברור את המשמעות הלשונית המועדפת של נוסחה המילולי של הנורמה. לצורך איתור התכלית יש מקום, בשלב ראשון להתחקות אחר מעמדה ותפקידה של הועדה המרחבית, כעולה מהוראות חוק התכנון והבנייה. לשם כך, יש לבחון את מעמדה של הועדה המקומית לתכנון ובנייה במסגרת החוק, על צורותיה השונות. 28. חוק התכנון והבנייה קובע בסעיף 17 "ועדה מקומית" מהי: "17. ועדה מקומית לכל מרחב תכנון מקומי תהיה ועדה מקומית לתכנון ולבנייה (להלן - ועדה מקומית)". הועדה המקומית היא גוף תכנוני סטטורי בעל סמכויות רחבות ביותר בתחום התכנון והבנייה. החוק מכיר בועדה מקומית משני סוגים: ועדה מקומית המשרתת רשות מקומית אחת (על פי סעיף 18 לחוק) וועדה מקומית המשרתת מספר רשויות מקומיות בהתאם לסעיף 19 לחוק. סעיף 18 קובע: "ועדה מקומית ברשות מקומית אחת (א) במרחב תכנון מקומי, הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד, תהיה מועצת הרשות המקומית - הועדה המקומית. סעיף 19 לחוק קובע: "ועדה במספר רשויות מקומיות (א) במרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת (להלן - הרשויות המרחביות) יהיה הרכבה של הועדה המקומית כזה:.... 29. ועדה מקומית היא, אפוא, גוף תכנוני, אשר פעילותו מוסדרת בחוק התכנון והבנייה, והוא מחזיק בסמכויות תכנוניות סטטוטוריות ברמה המקומית. הועדה המקומית עשויה לכלול רשות מקומית אחת, או מספר רשויות מקומיות במרחב התכנון המקומי. 30. הועדה המקומית המשרתת רשות מקומית אחת (על פי סעיף 18) מעסיקה את עובדיה מבין עובדי הרשות המקומית, שכן קיימת זהות פרסונלית בין מועצת הרשות המקומית לבין הועדה המקומית לתכנון ולבנייה. שונה הדבר בועדה מרחבית (על פי סעיף 19), שכן במקרה זה חולשת הועדה על מספר רשויות מקומיות ולכן נדרש הסדר מיוחד להעסקת עובדים במסגרתה. לצורך כך חוקק סעיף 263 לחוק התכנון והבנייה שהוראותיו הובאו לעיל. 31. בועדה מקומית החולשת על רשות מקומית אחת, פשיטא שעובדיה, שהם עובדי הרשות המקומית, כפופים לכללי המשמעת של חוק הרשויות המקומיות (משמעת), המחיל את הוראות המשמעת על "עובד רשות מקומית" (סעיפים 9 ו-20 לחוק זה). בעובדים של ועדה מרחבית, נדרשה הוראת חוק מיוחדת, שבאה בדמות סעיף 263 לחוק, המורה כי תנאי העסקת עובדי הועדה המרחבית יהיו כתנאי העסקת עובדים ברשות המקומית. 32. האם יתכן להניח כי תכלית החוק בניסוחו זה היתה ליצור אבחנה בין עובדי ועדה מקומית, החולשת על רשות מקומית אחת, אשר עליהם חלים כללי המשמעת מכח היותם עובדי הרשות המקומית, לבין עובדי ועדה מרחבית, שהיא ועדה מקומית החולשת על מספר רשויות מקומיות, שעליהם לא יחולו כללי משמעת, והם יפעלו מחוץ לגדרות הסדרי המשמעת הסטטוטוריים החלים על ועדות מקומיות דרך כלל? וזאת להבהיר, כי אין הבדל כלשהו בפונקציות שעובדי הועדה המקומית והועדה המרחבית מבצעים, אלא ההבדל ביניהם מתמצה בכך שעובדי הועדה המקומית הם עובדי הרשות המקומית, ואילו עובדי הועדה המרחבית אינם בהכרח עובדי הרשויות המקומיות הנכללות במרחב התכנון. אולם "תנאי ההעסקה" של עובדי המועצות המקומיות הוחלו על עובדים כאלה מכח החוק. התוצאה של אבחנה מעין זו בין עובדי ועדה מקומית רגילה לעובדי ועדה מרחבית, שהיא ועדה מקומית החולשת על מספר מועצות מקומיות, אינה סבירה, אינה מתיישבת עם השכל הישר, ולא עונה לאינטרס הציבורי הכולל. היא אינה מתיישבת עם השכל הישר - מאחר שאין טעם טוב ורציונל כלשהו להבחין לענייננו בין עובדי ועדה מקומית אחת לרעותה מהיבט של חובות המשמעת האמורות לחול על עובדיהן. עם האינטרס הציבורי - מאחר שלא יתכן להותיר עובדים של גוף תכנוני סטטוטורי, המבצעים תפקיד ציבורי בעל אופי שלטוני, מחוץ למסגרת חובות המשמעת והאתיקה הנוהגים ביחס לעובדי הרשויות המקומיות. יתר על כן, בסעיף 263(ג) לחוק התכנון והבנייה קיימת אף אפשרות כי ועדה מרחבית תבוא לידי הסכם עם המדינה או עם רשות מקומית שבתחומה נמצא מרחב התכנון, שלפיו ישרתו עובדים של הרשות המקומית, או של המדינה, גם את הועדה המרחבית. בנסיבות אלה, ברור הוא כי עובדים אלה כפופים למערכת המשמעתית - בין זו החלה על עובדי מדינה, ובין זו החלה על עובדי הרשות המקומית. האם יתכן כי בועדה מרחבית שבה נקשר הסכם כאמור עם המדינה, או עם רשות מקומית, יחולו על העובדים הסדרי משמעת המקובלים בשירות הציבורי, ואילו על עובדי ועדה מרחבית, המועסקים שלא במסגרת הסדר כזה, לא יחולו כללי משמעת? אפשרות כזו אינה סבירה על פי התכלית והמטרה העומדת ביסוד פעילותם של גופי התכנון, והיא אינה מתיישבת עם העקרונות המקובלים בשיטה בענין החלת דיני משמעת על עובדים בגופים שלטוניים. אפשרות כזו, אילו הוחלה, לא היתה משתלבת באופן הרמוני עם הסדרי המשמעת המקובלים במגזר הציבורי בכללותו. 33. תכלית החקיקה בסעיף 263 לחוק, היא, אפוא, להחיל על עובדי הועדה המרחבית לתכנון את כללי המשמעת הנוהגים ביחס לעובדי הרשויות המקומיות, ולהשוות לענין זה בין עובדי ועדה מקומית לעובדי ועדה מרחבית, ובתחומי הועדה המרחבית, בין עובדים המועסקים על ידי הועדה במישרין, לבין עובדים המועסקים על ידי הועדה באמצעות הסכם עם המדינה או עם רשות מקומית על פי סעיף 263(ג) לחוק. תכלית אחרת איננה הולמת את נסיבות הענין, ולו מן הטעם שהיא יוצרת אבחנה בלתי שוויונית בין עובדי ועדות מקומיות שונות, ואפילו בתחומי הועדות המרחביות עצמן, בלא סיבה וטעם טוב. 34. ומעבר לכך: תכלית ההחלה של דיני המשמעת על כלל עובדי הועדה המרחבית לתכנון ובנייה בלא אבחנה מתיישבת גם עם המטרה הבסיסית, המשותפת לכלל המגזר הציבורי והיא - להחיל על עובדי ציבור המפעילים סמכויות שלטוניות כללי משמעת במסגרת עבודתם. מטרת דיני המשמעת בשירות הציבורי נועדה להבטיח את רמתו ואיכותו של השירות הציבורי, בצד האינטרס לשמר את האמון שהציבור רוחש לשירות הציבורי. מתן סמכויות וכוחות בידי עובד ציבור בלא הכפפתו בו זמנית לכללי משמעת מחייבים, מסכנת באופן מהותי את יכולתו של השירות הציבורי לשמור על סטנדרד התנהגות ראוי של עובדיו. הליכי המשמעת, והכח לנקוט בסנקציות משמעתיות נועדו לא רק לאכוף את כללי המשמעת על העובד כפרט. הם נועדו בעיקר, לשמש מסר הרתעתי כללי לכלל העובדים בשירות הציבורי בדבר נורמות ההתנהגות המתחייבות בשירות הציבורי. המדובר הוא באמצעי הגנה ממדרגה ראשונה על טוהר השירות ורמתו, שהוא חיוני לתיפקודו הראוי והיעיל של הגוף הציבורי. 35. תחום התכנון והבנייה, ופעולתן של ועדות התכנון מכוחו, נושא חשיבות ציבורית שקשה להגזים במשקלה. ועדות התכנון למיניהן קובעות את גורלו של מרחב התכנון הארצי, ומשפיעות בכך על איכות חייו של האדם בכל התחומים. הועדה המקומית מופקדת על התכנון המקומי, שהוא אחד הרגישים מבין תחומי התכנון המוכרים. היא קובעת גורלות של פרטים בהחלטותיה, ומעצבת את פניה של הסביבה בראיית עניינו של הכלל. לעובד הועדה סמכויות מפליגות בחשיבותן, בין של פיקוח ובקרה, ובין סמכויות הקשורות לקיום מעקב אחר מהלכן של התכניות, ובין אחרות. כפיפותו של עובד ועדה מקומית למערך כללי המשמעת הוא חיוני ולא ניתן בלעדיו. עובד ועדה מקומית ועובד ועדה מרחבית הם היינו הך לענין זה, וכל אבחנה ביניהם לוקה במלאכותיות, ומחטיאה את התכלית המונחת ביסוד פעולתם. 36. מתשובת המדינה עולה עוד, כי מבין 112 ועדות מקומיות שהוקמו בהתאם לחוק התכנון והבנייה, מחציתן הוקמו כועדות מרחביות על פי סעיף 19, והן חולשות על שטחים נרחבים ביותר משטחה של המדינה, ומעסיקות מספר רב של עובדים לצורך ביצוע תפקידיהן הסטטוטוריות. האפשרות כי עובדי מחצית מהועדות המקומיות שהוקמו בישראל, והמונות מאות רבות של עובדים, לא יהיו כפופים לכללי משמעת המקובלים ברשויות המקומיות איננה סבירה. 37. עניינו של המשיב הוא דוגמא מובהקת לצורך בהחלת כללי משמעת על עובדי ועדות מרחביות לתכנון ולבנייה. מיוחסות לו עבירות חמורות מאד במהלך עבודתו כמפקח בנייה בועדה המרחבית. ההליך הפלילי נועד להגשים מטרה שונה מהליך המשמעתי, וקשה להלום מצב שבו לא ניתן יהיה להחיל דין משמעת החל על עובדי ציבור על מי שנחשד ומואשם בעבירות כגון דא, המיוחסות לו במסגרת תפקידו כעובד ציבור ברשות בעלת סמכויות שלטוניות סטטוטוריות. תוצאה 38. על רקע תכלית ברורה זו, יש מקום להעדיף את החלופה הפרשנית הרחבה לסעיף 263(א) לחוק, על פני הפרשנות הצרה. יש לומר, כי התיבה בהוראת חוק זו, המשווה את תנאי העסקת העובדים בועדה המרחבית לאלה של עובדי מועצות מקומיות, צריכה להתפרש בהרחבה באופן שייכללו בגדר המושג "תנאי העסקת העובדים" גם כללי המשמעת החלים על עובדי הרשויות המקומיות. התכלית הברורה של ההסדר החקיקתי מקרינה על הפרשנות המילולית המועדפת, ומכריעה בדבר תוכנה הפרשני הראוי של הנורמה. לאור האמור, יש לקבוע, כי עובדי הועדה המרחבית המועסקים על ידה על פי סעיף 263(א) לחוק התכנון והבנייה כפופים לדיני המשמעת החלים על עובדי הרשות המקומית. לבית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות קנויה, אפוא, סמכות לדון בהליכי משמעת הננקטים בעניינם של עובדים אלה. לפיכך, החלטתו של בית הדין למשמעת נשוא ערעור זה אינה יכולה לעמוד, ודינה להתבטל. 39. סוף דבר: יש לקבל את הערעור, לבטל את החלטת בית הדין למשמעת נשוא הערעור, ולקבוע כי דיני המשמעת הנוהגים ביחס לעובדי הרשויות המקומיות חלים על המשיב בענייננו. על רקע החלטה זו, תוכל המערערת לקבוע את מהלכי פעולתה בעניינו של המשיב במישור המשמעתי, בשים לב לכלל נסיבות הענין, כפי שהן עומדות נכון לעת זו. ניתן היום, י"א באייר תשס"ט (5.5.09). ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06030010_R04.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il