הוועדה המקומית לתכנון ובניה - צפת נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 3/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3/04 בפני: כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת א' חיות העותרת: הוועדה המקומית לתכנון ובניה – צפת נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מדינת ישראל - משרד התחבורה, מחלקת עבודות ציבוריות 3. יגאל כהן ואח' 4. ארנסט קרוצרו ואח' 5. מע"צ - החברה הלאומית לדרכים ותשתיות תחבורה בישראל עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י"ג בכסלו תשס"ו (14.12.2005) בשם העותר: עו"ד צבי בן חיים בשם המשיבים 2-1: עו"ד ענר הלמן בשם המשיבים 3: עו"ד סבן תמיר, עו"ד יהודה גרף בשם המשיבים 4: עו"ד רותם משה בשם המשיבה 5: עו"ד אייל בליזובסקי, עו"ד ניר אדרי פסק-דין השופט א' א' לוי: העובדות הדרושות לעניין 1. משיבה 2, מחלקת עבודות ציבוריות שבמשרד התחבורה, יזמה תכנית לסלילת דרך בתחום מרחב התכנון של העותרת – הוועדה המקומית לתכנון ולבניה צפת. מכוח סעיף 89 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1966 (להלן: "החוק"), פורסמה בסוף חודש פברואר 1994 הודעה בדבר הפקדת תכנית הידועה כ-ג/8643 (להלן "התכנית"). לאחר 4 שנים (ביום כ"ז בסיוון תשנ"ח - 21.6.98) פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה בדבר אישור התכנית, כמתחייב מסעיף 117 לחוק, ובאותם ימים פורסמה ההודעה בדבר אישור התכנית גם בשני עיתונים בתפוצה ארצית ובמקומון. כידוע, תאריך פרסום התכנית הוא גם המועד לתחילתו של מרוץ התקופה אותה קצב המחוקק לכל מי שרואה עצמו נפגע על ידי התכנית, להגיש תביעה לפיצוי מהוועדה המקומית, ובלשון סעיף 197 לחוק: "(א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200. (ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה." 2. על פי האמור בעתירה, החלה סלילת הדרך ביום 11.11.98 והסתיימה בחודש מאי 2002. בחודש נובמבר 2001, כחמשה חודשים לאחר שהסתיימו שלוש השנים מיום שהתכנית נכנסה לתוקף, פנו משיבים 128-3 לשר הפנים בבקשה לעשות שימוש בסמכות שניתנה לו בסעיף 197(ב), ולהאריך את המועד להגשתן של תביעותיהם לפיצוי מהעותרת. על בקשה זו הגיב הממונה על מחוז הצפון במכתב ששיגר ביום 19.12.01 למינהל התכנון במשרד הפנים, ובו מנה את חסרונותיה של הבקשה, היינו, היא הוגשה על ידי "וועד השכונה" שאינו גוף משפטי; הבקשה לא התייחסה לכל תושב בנפרד ונתבקשה בה הארכת מועד קולקטיבית. חרף זאת, המליץ הממונה על המחוז להיעתר לבקשה, ובלשונו: "בנסיבות שתוארו יש מקום למתן ארכה קצרה וזאת על מנת לאפשר לתושבים להגן על זכויותיהם הקנייניות ... הנני ממליץ ארכה של שלושה חודשים שתפוג בסוף מרץ 2002". פניית המשיבים הועברה גם לבדיקתו של צוות מקצועי במנהל התכנון שבמשרד הפנים, והמלצתו היתה זו (בלשון המקור): "לדחות את הבקשה. הבקשה כוללנית והטענות האישיות צריכות להיות לגבי כל פונה בנפרד מה עוד שהעבודות בשטח החלו ב-11.11.98 והפונים יכלו לדעת כבר אז על התכנית". על אף המלצה זו החליט שר הפנים דאז, מר אליהו ישי, ביום כ"א באדר א' התשס"ג (24.2.2003), להיעתר לבקשה. מפאת חשיבותו של מסמך זה אביא אותו כלשונו: "פנייתך שבה נתבקשה הארכת מועד להגשת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1985, נבדקה ע"י צוות מיוחד שהוקם לטיפול בבקשות להארכת מועדים. הצוות הנ"ל בדק והמליץ בפני לדחות את הבקשה. העבודות בשטח החלו ב-11.11.98 והפונים יכלו לדעת כבר אז על התכנית. לאחר ששקלתי את המלצות הצוות החלטתי להיענות בחיוב לבקשתך." 3. בתאריך 11.12.02 הגישו גם משיבים 148-129 בקשה לקבלתה של ארכה להגשתן של תביעות לוועדה המקומית. ההחלטה בבקשה זו ניתנה בחודש אוגוסט 2003, והפעם על ידי השר אברם פורז, שאישר את הבקשה תוך שהוא מסתמך על האישור שנתן קודמו בתפקיד. וזו היתה לשון ההחלטה: "פנייתך שבה נתבקשה הארכת מועד להגשת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1966, נבדקה על ידי צוות מיוחד שהוקם לטיפול בבקשות להארכת מועדים. הצוות הנ"ל בדק והמליץ בפני לאשר את הבקשה נוכח העובדה שניתן אישור לתושבי השכונה שהיתה מיוצגת ע"י עו"ד סבן. המלצות הצוות נבדקו על ידי ומקובלות עלי, ולפיכך החלטתי להיענות לבקשתך ולהאריך את המועד בשלושה חודשים מיום קבלת מכתבי זה." העותרת טענה כי לא ידעה כלל על הגשתן של הבקשות למתן ארכה, והיא למדה על כך רק בסוף חודש מאי 2003, משהוגשו התביעות אליה. בעקבות כך פנו העותרת ומשיבה 2 לשר הפנים בבקשה לשוב ולשקול את החלטתו, אולם הן נדחו והופנו להביא את השגותיהן בפני הערכאות השיפוטיות. 4. להשלמת התמונה אוסיף, כי סוגיית הארכת המועד להגשתן של תביעות על ידי המשיבים 148-3 נבחנה בשלישית, והפעם על ידי השר אופיר פז-פינס. השר החליט שלא לשנות מעמדתם של קודמיו, ונימק זאת במספר טעמים: אין דרך לברר היום מה היו טעמיו של השר א' ישי לדחות את המלצותיו של הצוות המקצועי; המלצתו החיובית של הממונה על המחוז לאשר את הבקשות; השהוי הניכר בפניית העותרת לבית המשפט; הצפייה הלגיטימית של המשיבים 148-3 שהחלטת השר ישי הינה החלטה סופית. באשר להחלטת השר פורז, קבע השר פז-פינס, כי גם בה אין להתערב, הואיל ואם כך ייעשה, יהיה הדבר כרוך בהפליה פסולה. טעוני העותרת 5. העותרת סבורה כי החלטתו של משיב 1 מחודש פברואר 2003 לוקה באי-חוקיות. נטען, כי הארכת המועד להגשתן של תביעות לפי סעיף 197 לחוק יוחדה למקרים חריגים, ובהתחשב במגוון של נסיבות אובייקטיביות וסובייקטיביות של כל מבקש בנפרד. העותרת מפנה לכך שהחלטת משיב 1 נעדרת תשתית עובדתית ולא נומקה כלל, וממילא לא נזכר בה "טעם מיוחד" כלשהו. יתרה מכך, היא ניתנה שלושה ימים בלבד לפני שהשר ישי סיים את תפקידו כשר הפנים, ונרמז כי הוא פעל ממניע פסול עקב היותם של המשיבים נמנים על אוכלוסיה דתית בעיקרה. כן נטען, שהחלטת השר ניתנה בניגוד להמלצת הצוות המקצועי, היתה גורפת, לא התייחסה לכל בעל זכות במקרקעין בנפרד, ועל כן היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני. באשר להחלטתו של השר פורז, מחודש אוגוסט 2003, נטען, כי אישורו ניתן רק לנוכח האישור שנתן קודמו, ומאחר והחלטתו של האחרון לוקה באי-חוקיות, כך צריך להיות גם דינה של כל החלטה הנסמכת עליה. משיבה 149, מע"צ, שאמורה להשתתף בתשלום הפיצוי אם ייפסק, הצטרפה לטיעוניה של העותרת, וביקשה אף היא לדחות את העתירה. טיעוני המשיבים 148-1 6. בפיהם של המשיבים 148-1 היה מגוון של נימוקים שמכוחם הם עתרו לדחות את העתירה, ולהלן אמנה את העיקריים שבהם: א. שיהוי – אף שהחלטת השר ישי ניתנה ביום 24.2.03, לא טרחה העותרת להביא את עניינה להכרעת בית המשפט אלא בחלוף 10 חודשים, ולמען הדיוק ביום 1.1.04. מדובר בשיהוי ניכר שרק בגינו נכון לדחות את העתירה. ב. פגם בפרסום התכנית – ספק אם אישור השר נדרש בכלל, הואיל ונפל פגם בפרסום בדבר הפקדת התכנית ואשורה. נטען, כי המשיבים 148-1 הם ברובם עולים או כאלה המשתייכים לעדה החרדית, שאינם נוהגים לקרוא עיתונות יומית, ועל כן לא היו ערים לתהליכים שהיו כרוכים בהכנת התכנית ואישורה. לעניין זה נטען עוד, כי בניגוד לאמור בחוק התכנון והבניה, לא פורסם דבר הפקדת התכנית ואישורה על לוחות מודעות בשכונה הנוגעת בדבר. המשיבים הוסיפו כי גם אם ייקבע כי הפגם בפרסום אינו גורע מתוקפה של התכנית, די בו כדי לשמש עילה לקבלת ארכה לפי סעיף 197(ב) לחוק. ג. אכן, הצוות המקצועי במשרד הפנים המליץ שלא ליתן למשיבים ארכה להגשתן של התביעות, אולם מכוח שיקול הדעת המסור למשיב 1 הוא היה רשאי לדחות המלצה זו. ד. החלטת השר אמנם לא נומקה, אולם הדבר אינו מחייב להביא לבטלותה, מאחר ומותר להניח כי לנגד עיניו עמדה ההנמקה שנכללה בפניית המשיבים עצמם ובאי-כוחם אליו. 7. ביום כ"ב בטבת תשס"ה (3.1.2005) ניתן בעתירה זו צו על-תנאי, ולאחר שהמשיבים הניחו בפנינו תצהירי תשובה, לא נותר לנו אלא להכריע בעתירה לגופה. דיון 8. כדי שרשות ציבורית תמלא את תפקידה כהלכה ותגבש החלטה מושכלת, עליה לוודא שכל העובדות והנתונים הנוגעים לדבר יהיו בפניה (בג"צ 2013/91 עירית רמלה נ' שר הפנים ואח', פ"ד מו(1) 271, 279; בג"צ 297/80 ברגר ואח' נ' שר הפנים, פ"ד לז(3), 29). לפיכך, אם נכונה טענתה של העותרת לפיה עמדתה לא היתה בפני משיב 1 עובר לקבלת החלטתו, היה בכך כדי להביא לבטלות ההחלטה. אולם, בחינתן של העובדות מלמדת כי המצב היה שונה בתכלית. הבקשות להארכת מועד לפי סעיף 197(ב) לחוק, לא נפלו על העותרת כרעם ביום בהיר. זמן רב לפני מתן האישור על ידי השר ישי, ולמען הדיוק בחודשים נובמבר ודצמבר 2001, כבר נודע לה כי בעלי זכויות במקרקעין, אשר ראו את עצמם נפגעים מהתכנית, פנו למשיב 1 וביקשו הארכת מועד לצורך הגשתן של תביעות. העותרת אף נתבקשה, ובעקבות כך גם הציגה ביום 4.2.02, באמצעות בא-כוחה, את עמדתה בפני השר. באותה דרך נהגה גם מע"צ, שבא-כוחה הציג את עמדתו במכתב ששיגר למנהל התכנון שבמשרד הפנים בחודש יוני 2002. אכן, נראה כי פניות נוספת מטעם משיב 1 לא נעשו לעותרת ולמע"צ ערב החלטת השר, אולם, סבורני כי גם במצב זה אין לומר שעמדתן של העותרת ומע"צ לא היתה ידועה לשר ולגוף המקצועי שהביא בפניו את המלצותיו. זאת ועוד, אין בידי לקבל גם את טענת העותרת לפיה נודע לה על החלטתו של משיב 1 מיום 24.2.03 להאריך את המועד להגשתן של תביעות, רק עם הגשתן של התביעות בפועל בסוף חודש מאי 2003, הואיל ועיון בהחלטתו של השר ישי מלמדת, כי יושב-ראש העותרת היה אחד המכותבים אליהם נשלח עותק מהחלטת השר. הנה כי כן, הטענה בדבר השיהוי בהגשת העתירה על ידי הוועדה המקומית יש לה על מה שתסמוך, ולפיכך, השאלה אליה אפנה עתה היא אם די בכך כדי לדחות את העתירה (כהשקפת המשיבים 148-1), או אם חרף השיהוי זכאית העותרת לסעד. 9. זכותו של אדם על קנינו היא זכות חוקתית (סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; ע"א 1188/92 הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 483; בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד נה(2) 625, 698), בה מותר לפגוע לתכלית ראויה, וכזוהי תכנית שנועדה להיטיב עם הציבור בכללו. במצב זה, ואף שהתכלית ראויה היא, אין מטילים על בעל הזכויות במקרקעין את מלוא הנזק הכרוך בתכנית החדשה, ומשיקול של "צדק חלוקתי" נקבע כי בהטבת הנזק ישא גם הצבור (ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה כפר-סבא ואח', פ"ד מו(4), 627, 639). העניין הנוסף המונח בבסיסו של סעיף 197, הוא להביא לכך שרשויות התכנון לא יפעלו באופן שרירותי, גם אם הדבר דרוש מטעמים של טובת הציבור, ועליהן לתת את דעתן, בין היתר, גם לאפשרות כי בעקבות כך יחויבו בתשלום פיצוי. במצב זה על הרשות לייעד בתקציבה סכום לאותה מטרה, והיא יכולה להקדים תרופה למכה גם בדרכים אחרות, כמו מתן תחליף לפיצוי בתכנית גופה או על ידי הבטחת פיצוי כספי לבעלים בהסכמי שיפוי עם היזמים (בג"ץ 7850/97 סלימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3), 783, 791). 10. חובתה של רשות לפצות בעלי זכויות במקרקעין הנפגעים מתכנית אותה היא יוזמת, אינה עומדת לניזוק לנצח, בין היתר, משום שאין זה סביר לחייב את הרשות להחזיק לאורך שנים בכספים שייעדה לכך בתקציבה. על כן נדרש היה לקצוב את הזמן להגשתן של תביעות, שלאחריו יהיה נכון לראות בעלי זכויות שלא תבעו כמסתלקים מזכותם. בתחילת הדרך (שנת תשכ"ה-1965) היתה זו תקופה התיישנות בת שנה, אולם בשנת תשנ"ה (במסגרת תיקון מס' 43 לחוק) הוארכה התקופה לשלוש שנים, ועמה צומצם שיקול הדעת שנמסר לשר הפנים, לאמור, הארכת המועד תיעשה "מטעם מיוחדים שיירשמו" (בג"ץ 156/01 מושב נווה ימין נ' שר הפנים, פ"ד נז(5), 289, 295). המחוקק לא הבהיר מהם אותם "טעמים מיוחדים", ועל כן הוציא מנכ"ל משרד הפנים, בשנת תשס"א, מסמך שהופץ בין אלה הבודקים את הבקשות להארכת מועד במשרדו. באותו מסמך נעשה ניסיון לאפיין את הנימוקים אשר יצדיקו מתן ארכה, ובין היתר נמנו נסיבות אישיות, כמו מקרים בהם נפגעה יכולתו של אדם לדעת על קיומה ואישורה של תכנית מחמת זקנה מופלגת, אי-כשרות משפטית, שהות ארוכה מחוץ לישראל, מחלה או מוגבלות של המבקש. סיבות נוספות הן קיום סכסוך משפטי בדבר הזכויות במקרקעין; פגם בפרסום; קבלת מידע לא נכון מגורם מוסמך, ורשויות התכנון בכלל זה; קיומו של משא ומתן בין הוועדה המקומית למבקש. כן נקבע כי במכלול השיקולים יש לתת משקל גם לעמדתן של הוועדות המקומיות. 11. שיהוי נבחן על פי שלושת אלה: אופן התנהגות העותרת, ואם מלמד חלוף הזמן על כך שוויתרה על זכויותיה ("המבחן הסובייקטיבי"); האם מחדלה של העותרת פגע באינטרסים ראויים של המשיבים ("המבחן האובייקטיב"); ולבסוף, עד כמה כרוכה השלמה עם המעשה המנהלי הפגום בפגיעה בשלטון החוק, ש"הרי אפשר שדחיית העתירה בשל שיהוי תשאיר בתוקפה החלטה מינהלית שאינה כדין" (בג"ץ 2285/93 נתיב נ' ראש עירית פתח-תקווה ואח', פ"ד מח(5), 630, 642; עע"מ 8723/03 עירית הרצלייה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון ואח' – טרם פורסם; בג"ץ 170/87 אסולין ואח' נ' ראש עיריית קרית גת ואח', פ"ד מב(1), 678, 694). החלטה בסוגיית השיהוי תיבחן על פי משקלו היחסי של כל אחד משלושת השיקולים האמורים, אולם הדגש יהיה בעיקר על בחינה של מידת הפגיעה הכרוכה בהותרת המעשה המנהלי על כנו באינטרסים של היחיד או של הרבים, ומידת הפגיעה בשלטון החוק (עע"מ 7642/01, פ"ד נו(3), 673, 679; ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין, פ"ד נו(3), 385, 399). מן הכלל אל הפרט 12. כאמור בסעיף 8 של חוות דעתי, השהתה העותרת את הגשת עתירתה לבית המשפט. לפיכך, אפשר שבנסיבות אחרות, ואם היתה עומדת בפנינו החלטה מנומקת של משיב 1, לא הייתי מציע להתערב בה. אולם נסיבותיו של המקרה הנוכחי שונות הן, באשר הפגם בהחלטה הוא כה מהותי עד שאין מנוס מן המסקנה כי הוא מביא לבטלותה. לעניין זה אשוב ואדגיש כי סעיף 197(ב) רישא לחוק קובע את הכלל, היינו, הגשתן של תביעות לוועדה המקומית תיעשה בתוך שלוש שנים מיום תחילתה תוקפה של התכנית. מכאן, שהסמכות שניתנה למשיב 1 נועדה לתת מענה למקרה החריג, ליוצא מן הכלל, לאותו בעל זכויות במקרקעין שבגין נסיבות שאינן תלויות בו, החמיץ את המועד שנקבע בחוק. מטבע הדברים, כל חריגה מהכלל על ידי הרשות, מחייבת אותה לנמק את החלטתה, שאם לא כן לא זו בלבד שיהיה קשה להעמיד החלטה זו במבחן הביקורת, אלא שירחף מעליה ענן כבד של חשד שהיא התקבלה באופן שרירותי ומטעמים שאפשר כי היו פסולים. כך הוא במיוחד מקרה בו החלטתה של הרשות מתקבלת בניגוד לדעתם של הגורמים המקצועיים, שלכאורה פעלו על פי אמות מידה שוויוניות שנקבעו כדי להנחות לעניין אופן הפעלתו של שיקול הדעת. אכן, חוות דעתם של אותם גורמים נועדה לייעץ לשר בלבד, ועל כן היא אינה מחייבת אותו והוא רשאי לאמצה או לדחותה, באשר סמכות ההחלטה היתה ונותרה בידיו. אולם, אם במקרה "רגיל" נדרש השר לנקוב ב"טעמים מיוחדים" להחלטתו, מקל וחומר שהוא חייב ללוות את ההחלטה בהנמקה משכנעת במקרה כמו זה שהוא פועל בניגוד לדעתם של אנשי משרדו. משיב 1 לא נהג בדרך זו, ובכך הותיר כר נרחב לפרשנויות ביחס למניעיו, דבר שהיה נמנע לו פעל ברוח דרישתו של סעיף 197(ב) לחוק. באשר לי, לא הייתי ממהר לפרש את העדר ההנמקה של השר לחובתו, ואפשר שהדבר נגרם בעטיה של שגגה או עקב נסיבות שדוחק הזמן גרמן. כך או כך, החלטה זו שנעדרים ממנה אותם "טעמים מיוחדים" שבלעדיהם אין דרך להצדיקה, אינה יכולה לעמוד, ועל כן נכון להצהיר על בטלותה. החלטתו של השר א' ישי מחודש אדר א' התשס"ג (פברואר 2003), עומדת בבסיס החלטתם של השר א' פורז והשר א' פז-פינס, ומכאן שעם ביטולה של הראשונה, בטלות גם השתיים שבאו בעקבותיה. תוצאה זו קשה היא למשיבים 3 – 148, באשר היא מותירה אותם ללא סעד, אף שאולי יש ממש בטענתם כי התכנית פגעה בהם, מחד, ושהיו בפיהם טעמים טובים לקבלתה של ארכה להגשתן של תביעות לפיצוי מהוועדה המקומית, מאידך. תוצאה זו נגרמה בעטיה של החלטת משיב 1 שלא נומקה כדין, ועל כן נכון לראותה כבטלה מעיקרה. במצב זה נדמה כי אין מניעה ששר הפנים הנוכחי ישוב ויבחן את הבקשות של אותם משיבים למתן ארכה, ובנתוני הזמן של יום הגשתן, מבלי לזקוף לחובת המשיבים את השנים שחלפו מאז. אין צורך לומר כי אין לראות בדברים אלה נקיטת עמדה באשר להחלטה הראויה להתקבל, ומטרתם רק לעשות צדק עם אותם משיבים שעניינם אולי נבדק, אך ההכרעה בו אינה עומדת במבחניו של הדין. בנסיבותיה של עתירה זו, הייתי נמנע מלעשות צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א' א' לוי. ניתן היום, כ"ה בכסלו תשס"ו (26.12.2005). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04000030_O15.doc/שב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il