ועדת ערר מחוז חיפה נ. עזבון המנוח זאב בורנשטיין ז"ל

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 2994/21 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופט א' שטיין המערערים: 1. ועדת ערר מחוז חיפה 2. יו"ר ועדת ערר מחוז חיפה נ ג ד המשיבים: 1. עזבון המנוח זאב בורנשטיין ז"ל 2. מרים בורנשטיין 3. אילן בורנשטיין 4. הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה 5. אזורים בנין (1965) בע"מ 6. מאיר גטר 7. שמעון פייביש 8. מריה אורין ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים בעת"מ 22388-09-20 שניתן ביום 9.3.2021 על ידי כב' השופט מ' רניאל תאריך הישיבה: ג' בתשרי התשפ"ב (9.9.2021) בשם המערערים: עו"ד יונתן ציון מוזס בשם המשיבים 3-1: עו"ד אילן בורנשטיין בשם המשיבה 4: עו"ד דגנית קורן בשם המשיבה 5: עו"ד תמר מגדל, עו"ד ליאור לוי, עו"ד דביר וקנין בשם המשיב 6: בעצמו פסק-דין השופט י' עמית: 1. המשיבים 3-1 (להלן: המשיבים) הם תושבי העיר חיפה, ובבעלותם חלקה בשטח המצוי בשלוחה שמתחת לרחוב הרופא בחיפה, שטח הידוע כשכונת תל אהרון – מורדות לינקולן (להלן ובהתאמה: החלקה ושכונת מורדות לינקולן). בחודש ספטמבר 2018 החליטה המשיבה 4 (להלן: הוועדה המקומית) להורות על הפקדתה של תכנית התחדשות עירונית עבור מתחם בשכונת נוה דוד בחיפה, תכנית שאותה הגישה ויזמה המשיבה 5 (להלן: היזם). המשיבים הגישו התנגדות לתכנית והעלו שלל טענות, ובהן, פגיעה של התכנית באיכות החיים של תושבי שכונת נוה דוד ופגיעה בחלקה שבבעלותם. הוועדה המקומית דנה בהתנגדות לגופה ודחתה אותה, תוך שהיא מציינת כי חלקת המשיבים בשכונת מורדות לינקולן רחוקה משכונת נוה דוד, וכי ציבור המשתמשים בשטחים הציבוריים בכל אחת מהשכונות אינו זהה. 2. המשיבים הגישו ערר על החלטה זו של הוועדה המקומית, והיזם עתר למחיקת הערר על הסף. בטענה שעל פי סעיף 100 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), למשיבים לא הייתה מלכתחילה זכות להגיש לוועדה המקומית התנגדות לתכנית. לשם הנוחות, נביא כאן את לשונו של סעיף 100 לחוק: התנגדות 100. כל מעונין בקרקע, בבנין או בכל פרט תכנוני אחר הרואה את עצמו נפגע על ידי תכנית מיתאר מחוזית או מקומית או תכנית מפורטת שהופקדו, רשאי להגיש התנגדות להן, וכן רשאים להגיש התנגדות להן – (1) ועדה מקומית, או מהנדס ועדה מקומית, שמרחב התכנון שלה כלול בתחום התכנית או גובל אותו; (2) רשות מקומית, לרבות ועד מקומי כאמור בסעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות, שאזור שיפוטה כלול בתחום התכנית או גובל אותו; (3) גוף ציבורי או מקצועי שאושר לכך בדרך כלל על ידי שר הפנים בצו ברשומות ושיש לו ענין ציבורי בתכנית; (4) כל משרד ממשרדי הממשלה; (5) מתכנן המחוז – לתכנית שבסמכות הועדה המקומית. ועדת הערר קיבלה את טענת היזם ודחתה את הערר על הסף, בהעדר זכות התנגדות למשיבים. בהחלטתה קבעה הוועדה, בין היתר, כי אין כל קשר בין שטחי הציבור בתכנית ההתחדשות של המתחם בשכונת נוה דוד לבין הפקעות או הפרשות לצורכי ציבור בחלקה של המשיבים בשכונת מורדות לינקולן, שכונה המרוחקת למעלה משני קילומטר בקו אווירי משכונת נוה דוד ואף יותר מכך במונחים מוניציפליים, ומדובר בשתי שכונות שונות ומרוחקות זו מזו. בקשה למתן רשות ערר לוועדה המחוזית שהגישו המשיבים נדחתה על ידי יושב ראש ועדת הערר. 3. המשיבים הגישו עתירה מינהלית לבית משפט קמא על שתי החלטות אלה, וטענו כי ועדת הערר שגתה בקביעתה לפיה אין להם זכות התנגדות לתכנית לפי סעיף 100 לחוק. בית משפט קמא קיבל את הטענה, בהדגישו כי אינו עוסק כלל בשאלה אם יש לדחות את הערר שהגישו המשיבים לגופו. בית המשפט ביסס את מסקנתו על הוראת סעיף 112(א)(6) לחוק, הקובעת כלהלן: ערר בפני ועדת הערר 112. (א) על החלטת הועדה המקומית בדבר אישור תכנית שבסמכותה כאמור בסעיף 62א או דחייתה, רשאים לערור בפני ועדת הערר: (1) שניים כאחד מבין חברי הועדה המקומית; (2) שניים כאחד מבין הנציגים בעלי הדעה המייעצת כאמור בסעיף 18(ב); (3) שניים כאחד מבין חברי הועדה המחוזית; (4) מתכנן המחוז; (5) מגיש התכנית; (6) מי שהתנגדותו לתכנית נדחתה; (7) מי שהשמיע טענות לפי סעיף 106(ב). לגישת בית המשפט קמא: "בהיותה מוסד תכנון, ועדת הערר בוחנת מחדש את ההחלטה בהיבטים המקצועיים והתכנוניים. אין לה סמכות לבחון את השאלה המשפטית האם היו העוררים רשאים להגיש התנגדות בפני הוועדה המקומית [...] [...] סמכות ועדת הערר אינה לבחון בחינה משפטית את החלטת הוועדה המקומית, אלא בחינה מקצועית ותכנונית של ההחלטה לגופה ולא על הסף. החלטת ועדת הערר לסילוק על הסף של הערר בנימוק שהעוררים לא היו רשאים להגיש התנגדות היא החלטה משפטית העוסקת בפירושו של סעיף 100 לחוק התכנון והבנייה. היא אינה החלטה מקצועית ותכנונית, שאותה רשאית ועדת הערר (de novo) להחליט במקום הוועדה המקומית" (ההדגשה במקור – י"ע). משכך, קיבל בית המשפט קמא את עמדת המשיבים לפיה ועדת הערר לא הייתה מוסמכת לסלק את הערר שהגישו על הסף, והורה על החזרת הדיון לוועדת הערר על מנת שתחליט בערר לגופו. 4. על פסק דינו של בית המשפט קמא נסב הערעור שלפנינו. נקדים ונאמר, כי לאחר שעיינו בחומר שלפנינו ושמענו את טיעוני הצדדים, הבהרנו למשיבים כי הערעור בדין יסודו, והמשיבים קיבלו המלצת בית המשפט והסכימו לקבלת הערעור. 5. על מנת להעמיד הלכה על מכונה, נאמר כי אנו סבורים כי תפקידה של ועדת הערר אינו מצטמצם ל"בחינה מקצועית ותכנונית בלבד", במובן הצר, של החלטת הוועדה המקומית. אכן, בית המשפט קמא הלך לכאורה בעקבות הפסיקה, שקבעה כי: "תפקיד ועדת הערר אינו הפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות הוועדה המקומית, אלא קיום בחינה מקצועית-תכנונית של החלטות הוועדה המקומית לגופן, כמוסד תכנון מקצועי גבוה יותר בהיררכיה התכנונית" (עע"מ 5097/19 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה לוד נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה – מחוז מרכז, בפסקה 16 (6.8.2020) (ההדגשה במקור – י"ע); וכן ראו עע"מ 2131/12 טל נ' ועדת ערר המחוזית ת''א, בפסקה 18 (16.1.2013)). "בעת בחינת ערר על החלטת הוועדה המקומית על ידי ועדת הערר, רשאית האחרונה לבוא בנעליה של הוועדה המקומית ולהחליף את שיקול דעתה בשיקול-דעתה התכנוני שלה" (עע"מ 5504/18 אהרון נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רעננה, בפסקה 18 (18.8.2019) (הדגשה הוספה – י"ע)). לטעמנו, אין להסיק מהאמור לעיל, כי הפסיקה ביקשה לצמצם את סמכותה של ועדת הערר, להידרש אך ורק לסוגיות תכנוניות-מקצועיות במובן הצר של המילה. סמכותה של ועדת הערר, כמוסד תכנוני בכיר בהיררכיה התכנונית, להידרש לכלל הסוגיות הנובעות מהחלטת הוועדה המקומית, ובסמכותה להחליט באותן סוגיות מחדש (de-novo) כבעלת הסמכות המקורית לדון בהתנגדות. כך עולה מהגיונם של דברים; כך עולה מהרכב הוועדה שבראשה עומד משפטן; כך משתמע מסעיף 116(א) לחוק, הקובע כי "מוסד תכנון המוסמך להכריע בערר, רשאי לקבלו, כולו או מקצתו, או לדחותו ולאשר את התכנית, עם או בלי שינויים, או לדחותה"; וכך עולה מסעיף 18 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, הקובע כלהלן: סמכות בהשגה ובערר 18. הסמכה לדון ולהכריע בערר או בהשגה אחרת על החלטה של רשות - משמעה גם הסמכה לאשר את ההחלטה בשינויים או בלא שינוי, לבטלה ולהחליט החלטה אחרת במקומה או להחזיר את הענין עם הוראות לרשות שהחליטה. 6. העובדה שהתנגדותם של המשיבים לתכנית נדחתה לגופה על ידי הוועדה המקומית, אינה מקנה להם "זכות עמידה" לצורך סעיף 100 לחוק, ולוועדת הערר סמכות לשנות מהחלטת הוועדה המקומית בעניין זה. שהרי, אם תתקבל פרשנותו של בית המשפט קמא, עולה כי במקרה הפוך, שבו הוועדה המקומית החליטה לדחות התנגדות שהוגשה לתכנית, בשל אי עמידה בהוראות סעיף 100 לחוק, הרי שוועדת הערר כפופה כביכול לקביעות הוועדה המקומית. פרשנות זו אינה נראית לנו, כאמור בסעיף 5 לעיל. 7. אנו סבורים כי ועדת הערר צדקה גם לגופו של עניין בכך שקבעה כי אין המשיבים בגדר מי שיכולים להגיש התנגדות, וזאת בהתאם למבחנים שנקבעו בע"א 2962/97 ועד האומנים – חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב, פ"ד נב(2) 362 (1997). עוד לעניין זכות ההתנגדות, אפנה לנוסחו של סעיף 100 לחוק לעומת סעיף 18(א) לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים (הוראת שעה), התשע"ד-2014, הקובע כי "כל אדם רשאי להגיש התנגדות לתכנית מועדפת שהופקדה". המשיבים טענו כי מחסור בשטחי ציבור בשטח התכנית עלול להשפיע על חלקתם בשכונת מורדות לינקולן, אך כפי שנקבע על ידי הוועדה המקומית ועל ידי ועדת הערר, אין כל קשר בין שתי השכונות, כך שלא ניתן לראות את המשיבים כמי שעלולים להיפגע במישרין או בעקיפין מהתכנית. אף לא למותר לציין, כי אין כיום תכנית מופקדת לשכונת מורדות לינקולן, כך שהחששות שהעלו המשיבים הם בגדר חששות רחוקים והיפותטיים. 8. סוף דבר שהערעור מתקבל, כך שפסק דינו של בית המשפט קמא יבוטל והחלטתה של ועדת הערר תשוב ותעמוד על כנה. ראוי היה לחייב את המשיבים בהוצאות נכבדות, אך משהסכימו לקבלת הערעור נסתפק בביטול ההוצאות שנזקפו לזכותם בבית המשפט קמא. בשולי הדברים נציין כי הוועדה המקומית טענה כי המשיבים הם בגדר "עותרים סדרתיים". תשומת לב המשיבים, כי אינם יכולים להציב עצמם כעותרים ציבוריים בכל הקשור להתנגדות לתכנית זו או אחרת, וטוב יעשו אם יכלכלו מעשיהם בהתאם לכך. ניתן היום, ‏ו' בתשרי התשפ"ב (‏12.9.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21029940_E08.docx מב+עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1