יצחק סבן נ. השר לביטחון פנים

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2993/22 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ העותר: יצחק סבן נ ג ד המשיבים: 1. השר לביטחון פנים 2. מפכ"ל המשטרה עתירה למתן צו על תנאי, צו ביניים וצו ארעי בשם העותר: עו"ד ליאור אפשטיין, עו"ד מאור זמיר זינגר בשם המשיבים: עו"ד חן אדרי פסק-דין השופטת ג' כנפי-שטייניץ: לפנינו עתירה שעניינה בהחלטת המשיב 1, השר לביטחון פנים (להלן: השר) לפטר את העותר משירותו במשטרה. העותר מבקש מבית המשפט להורות לשר לחזור בו מהחלטתו ולהימנע מפיטוריו. העותר הוא קצין משטרה בדרגת תת-ניצב אשר במשך מספר שנים לא נמצא לו תפקיד מתאים במשטרה. על רקע זה, החליט השר, בהחלטתו מיום 13.3.2022, לאמץ את עמדת המפכ"ל ולהפסיק את שירותו במשטרה, באמצעות פיטוריו, בהתאם לסמכות הנתונה לו לפי סימן 15 לדבר המלך במועצה על ארץ-ישראל, 1922 עד 1947 (להלן: דבר המלך). בעתירתו טוען העותר כי ההחלטה לפטרו התקבלה בחוסר סמכות, שלא בהתאם לנהלים הרלוונטיים ובחוסר סבירות. המשיבים הגישו בקשה לדחיית העתירה על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענייניים מינהליים. נטען כי סעד חלופי זה קיים מכוחו של פרט 37 לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: החוק), על פי לשונו, תכליתו וכן בהתאם למגמת הפסיקה לפרשנות מרחיבה של סעיף 93א(א) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א-1971 (להלן: פקודת המשטרה). לנוכח הנטען בבקשת המשיבים, התבקש העותר בהחלטתי מיום 7.6.2022 להודיע אם הוא עודנו עומד על עתירתו. בהודעתו, שב העותר על טענתו, כפי שהועלתה בעתירה, כי הסמכות לדון בעניינו נתונה לבית משפט זה. לאחר עיון בעתירה, בבקשת המשיבים לסילוק העתירה על הסף ובתגובת העותר, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בבית המשפט לענייניים מינהליים. סעיף 5(1) לחוק, מורה כי בית המשפט לעניינים מינהליים ידון, בין היתר, ב-: "עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן – עתירה מינהלית)". התוספת הראשונה מונה, בפרט 37, עניינים הקשורים ל"שוטרים וסוהרים", וביניהם: (1) החלטה בעניין המנוי בסעיף 93א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 למעט כל החלטה הנוגעת למינוי המפקח הכללי של המשטרה". סעיף 93א לפקודת המשטרה שכותרתו "יחסים שאינם יחסי עובד ומעביד", מונה עניינים אלה: "תובענה הבאה להתנגד לשימוש בסמכויות הנתונות לפי פקודה זו לענין מינויו של קצין משטרה בכיר, קביעת שוטר לתפקיד, העברתו מתפקיד לתפקיד או ממקום למקום בתפקיד, העלאתו בדרגה או הורדתו מדרגתו, השעייתו מתפקידו, פיטוריו מן החיל, הארכת שירותו מחמת שעת חירום, עיסוקו בעבודה מחוץ לתפקידיו במסגרת המשטרה, או שחרורו מן השירות – לא תיחשב כתובענה הנובעת מיחסי עובד ומעביד לענין סעיף 24 לחוק בתי הדין לעבודה, תשכ"ט-1969" (ההדגשות אינן במקור). מהוראות אלה עולה, כי החלטה בדבר מינויו של קצין משטרה בכיר, או פיטוריו, נכללת בכלל העניינים המנויים בסעיף 93א לפקודת המשטרה, ולפיכך, בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך, לכאורה, לדון בעתירתו של העותר. העותר חולק על מסקנה זו, וטוען כי פיטוריו אינם נכללים בגדר העניינים המסורים לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לעניין זה ביקש העותר בעתירתו, להבחין בין השגה על פיטורי קצין משטרה בכיר שנעשו שלא על פי פקודת המשטרה, הנתונה לסמכותו של בית משפט זה, לבין השגה על פיטורי קצין משטרה שאינו בכיר שנעשו מכוח פקודת המשטרה, הנתונה לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. בתגובתו לבקשת המשיבים לסילוק על הסף, אין הוא אוחז עוד בהבחנה זו במלואה, וטענתו היא כי עניינו הוא "מקרה יחידני" ו"אירוע נדיר" הנתון לסמכותו של בית משפט זה. הטעם לכך הוא, כי פיטוריו נעשו על פי החלטת השר לביטחון פנים מכוח סמכותו לפי סימן 15 לדבר המלך, סמכות שהיא חיצונית לפקודת המשטרה ואינה נכללת בגדרו של סעיף 93א לפקודת המשטרה. כפועל יוצא מכך, הסמכות לדון בהשגה על החלטה שניתנה מכוחו אינה נתונה, לטענתו, לבית המשפט לעניינים מינהליים לפי פרט 37 לחוק. למען בהירות הדיון אציין, כי סמכות השר לפטר קצין משטרה בכיר שאובה משני מקורות: האחד, מפקודת המשטרה; והשני, מדבר המלך. אשר לפקודת המשטרה, הסמכות נלמדת משילובם של סעיף 7 לפקודת המשטרה וסעיף 14 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. סעיף 7 לפקודת המשטרה קובע כי "השר רשאי למנות שוטר או אדם אחר למלא כל תפקיד מתפקידיו של קצין משטרה בכיר או להשתמש בכל סמכות מסמכויותיו, הכל בכפוף לתנאים שנקבעו", ואילו סעיף 14 לחוק הפרשנות, שכותרתו "סמכות מינוי" קובע כי "הסמכה לעשות מינוי - משמעה גם הסמכה להתלות את תקפו, לבטלו, לפטר את מי שנתמנה או להשעותו מתפקידו". סמכות השר לפטר שוטר שאובה גם מסעיף 21 לפקודת המשטרה הקובע כי "שום דבר האמור בפקודה זו או בחוק המשטרה אינו בא לגרוע מסמכות השר להרחיק שוטר בכל עת שירצה" (ראו בעניין זה: בג"ץ 3884/16 פלונית נ' השר לביטחון פנים, פסקה 21 (20.11.2014) (להלן: עניין פלונית); בג"ץ 8225/07 סדיק נ' מפכ"ל המשטרה-רב ניצב דודי כהן, פסקה 22 (6.7.2009)). לצד מקורות סמכות אלה, לשר סמכות לפטר שוטר גם מכוח הסמכות הכללית שהוענקה לכל שר מכוח סימן 15 לדבר המלך הקובע כי "הממשלה רשאית, כשתראה סיבה מספקת לכך, לפטר כל אדם המכהן במשרה ציבורית בישראל או להתלותו מעבודתו, והיא רשאית לנקוט באותה פעולה משמעתית אחרת, כפי שתמצא לראוי" (ראו: עניין פלונית, שם). טענת העותר נסמכת, למעשה, על לשונו של סעיף 93א לפקודת המשטרה העוסק ב"תובענה הבאה להתנגד לשימוש בסמכויות הנתונות "לפי פקודה זו...". רוצה לומר: מקום בו נעשו הפיטורים מכוח פקודת המשטרה, תהא סמכות הדיון נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים, ומקום בו נעשו הפיטורים מכוח דבר חקיקה חיצוני לפקודת המשטרה תהא הסמכות נתונה לבג"ץ. טענה זו מעלה על פניה קושי, שכן הוראת סעיף 93א לפקודת המשטרה מוציאה את העניינים המנויים בה מגדרי סמכותו של בית הדין לעבודה. לפיכך, החרגת פיטורי קצין משטרה מכוח דבר המלך מתחומה של הוראה זו, עשויה להעביר את עניינו לתחום סמכותו של בית הדין לעבודה ולא לתחום סמכות בג"ץ. מכל מקום, לטעמי יש לפרש את הוראת פרט 37 לתוספת הראשונה לחוק פירוש תכליתי, המגשים את התכלית המונחת ביסוד התקנתו, ולראות בסמכות הפיטורים הנתונה לשר על פי דבר המלך כ"החלטה בעניין המנוי בסעיף 93א לפקודת המשטרה". בהתאם לכך יש לקבוע, כי הסמכות לדון בעתירה נגד החלטת השר לפטר קצין משטרה מכוח דבר המלך, נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים. ואסביר. בחינה היסטורית של הרקע להתקנתו של צו בתי המשפט לעניינים מינהליים (שינוי התוספת הראשונה לחוק), התש"ע-2010, ולפיו הועברו ענייניהם של שוטרים וסוהרים מסמכות בג"ץ לסמכות בתי המשפט לעניינים מינהליים, מלמדת כי תכלית הצו הייתה להעביר לבית המשפט לעניינים מינהליים את כל עתירות הסוהרים והשוטרים. כזכור, בטרם הותקן הצו, נדונו השגות שוטרים על עניינים הנוגעים למינויים או לפיטוריהם על-ידי בית משפט זה, מכוח הוראת סעיף 93א לפקודת המשטרה אשר החריגה עניינים אלה מגדרי סמכותם של בתי הדין לעבודה. מצב דברים זה זכה לביקורתו של בית משפט זה אשר קרא לשינויו (ראו למשל: בג"ץ 6651/05 שפירא נ' ראש אגף כח אדם במטה הכללי של צה"ל, פסקה ד' (21.1.2006); וראו התייחסות לכך גם בבג"ץ 2620/12 סלאמה נ' השר לביטחון פנים, פסקה 3 (11.6.2012) (להלן: עניין סלאמה)). ואכן, בדברי ההסבר לצו צוין כי מטרתו של הצו להשלים את המהלך של העברת עתירות השוטרים והסוהרים, בעניינים אשר בית הדין לעבודה אינו מוסמך לדון בהם, לבית המשפט לעניינים מינהליים (ראו: דברי הסבר לצו בתי משפט לעניינים מינהליים (שינוי התוספת הראשונה לחוק) התש"ע-2010, העברת עניני שוטרים וסוהרים מסמכות בג"צ לבית משפט לעניינים מינהליים). אעיר כי פרט 37(1), בנוסחו המקורי, העביר לתחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים "החלטה בעניין המנוי בסעיף 93א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971". זמן קצר לאחר כניסתו לתוקף של הצו הוסף חריג לכלל: "למעט כל החלטה הנוגעת למינוי המפקח הכללי של המשטרה" (ראו: צו בתי משפט לעניינים מינהליים (שינוי התוספת הראשונה לחוק) (מס' 2), התשע"א-2010, ק"ת 6953 מיום 20.12.2010). גם החרגה זו מלמדת על המגמה להעביר את כלל העתירות הנוגעות למינוייהם ופיטוריהם של שוטרים, לרבות קציני משטרה בכירים, לתחום סמכותם של בתי המשפט לעניינים מינהליים, זאת תוך החרגת עניינו של מפכ"ל המשטרה, מבלי שנעשתה הבחנה לפי מקור הסמכות בה נעשה שימוש. פרשנות תכליתית של פרט 37 לאורם של אלה תומכת במסקנה כי יש לראות בכל העניינים המנויים בסעיף 93א, על פי תכנם (מינויו של קצין משטרה בכיר, קביעת שוטר לתפקיד, העברתו מתפקיד לתפקיד או ממקום למקום בתפקיד, העלאתו בדרגה או הורדתו מדרגתו, השעייתו מתפקידו ועוד), בהם מינוי קצין משטרה בכיר או פיטוריו, כעניינים שהועברו לתחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים גם אם ההחלטה בהם ניתנה מכוח דבר המלך. אוסיף כי פיצול הסמכות העניינית לדון בהחלטת השר המורה על פיטורי קצין משטרה לפי השאלה האם זו נעשתה מכוחה של פקודת המשטרה או מכוחו של דבר המלך, אף שמדובר בסמכות שתכנה זהה, אינה רצויה. הפרשנות התכליתית האמורה עולה בקנה אחד עם המגמה הפרשנית המרחיבה של בית משפט זה בכל המתייחס לתחולתו של סעיף 93א: "מרבית העניינים הנוגעים להעסקתם של שוטרים כלולים בגדרי סעיף 93א(א) ונדונים בבית המשפט לעניינים מנהליים, גם כאלה הנוגעים לתפקידים בכירים במשטרה, ולכן יש טעם בפרשנות שלפיה גם הליך הגיוס ייכלל בגדר הסעיף. מגמה זו של פרשנות מרחיבה לתחולתו של סעיף 93א(א) כבר באה לידי ביטוי בפסיקתו של בית משפט זה, בקובעו כי יש לראות החלטה בעניין גריעת מתנדב משורות המשמר האזרחי כהחלטה בדבר "פיטוריו מן החיל" או "שחרורו מן השירות", עניינים המנויים בסעיף 93א" (עניין סלאמה בפסקה 4). אציין כי הלכה למעשה בתי המשפט לעניינים מינהליים דנים בעתירות בעניין פיטוריהם של שוטרים שהם קצינים בכירים (ראו למשל: בג"ץ 3658/21 גרין נ' השר לביטחון פנים (30.6.2021); עת"ם (מינהליים י-ם) 48909-07-16 אדרי נ' השר לביטחון פנים (15.1.2017)), לרבות קצינים בכירים שפוטרו מכוח הסמכות הנתונה לשר על פי דבר המלך (עת"ם (מינהליים י-ם) 34023-01-18 ברטוב נ' משטרת ישראל (15.12.2019)). סיכום הדברים הוא, שלעותר קיים סעד חלופי על דרך של הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. העתירה נדחית אפוא בזאת על הסף. בנסיבות העניין, לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ג' כנפי-שטייניץ. ניתן היום, ‏י"ג בתמוז התשפ"ב (‏12.7.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 22029930_X04.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1