רשות האוכלוסין וההגירה נ. Anna Nechyporenko

בית המשפט העליון בר"מ 2966/24 לפני : כבוד השופט יצחק עמית כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופט חאלד כבוב המבקשת: רשות האוכלוסין וההגירה נגד המשיבים: 1. Anna Nechyporenko 2. Mykhakiv Halyna 3. Yuri Vitovuch 4. אלכסנדר פריביטקוב בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו בעמ"נ 42670-03-22 מיום 7.2.2024 שניתן על ידי כב' השופטת מיכל אגמון-גונן תאריך הישיבה: כ"ט בתמוז התשפ"ד (4.8.2024) בשם המבקשת: עו"ד רן רוזנברג; עו"ד מוריה פרימן בשם המשיבים 1, 4-3: עו"ד חיים צברי בשם המשיב 2: עו"ד סרגיי (דוד) מורין פסק דין 1. ארבעת המשיבים שבפנינו הם אזרחי אוקראינה שהגישו בקשת מקלט בישראל ובקשתם נדחתה. המשיבים הגישו עררים לבית הדין לעררים וביקשו כי יינתן להם רישיון זמני לישיבת ביקור מכוח סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל). משנדחו העררים הגישו המשיבים ערעור לבית משפט קמא, שם אוחד הדיון בעניינם. 2. במהלך הדיון, ניתנו מספר החלטות של בית המשפט החורגות מעניינם הפרטני של המשיבים, ואשר נוגעות לכלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל מכוח מדיניות אי-ההרחקה שהוחלה על ידי שר הפנים בשל מלחמת רוסיה-אוקראינה. זאת, לאחר שבית המשפט מצא כי "לעת הזאת ולאור המשך המלחמה באוקראינה, על המשיבה [המדינה – י"ע] לגבש מדיניות לגבי כלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל בהתאם לאמנת הפליטים". אחת ההחלטות החשובות שקיבל בית משפט קמא במהלך הדיון, נזכרת בסעיף 18 לפסק דינו: "הרשות יכולה לבחור באחת משתי דרכי פעולה אפשריות: הראשונה, לתת לכל אזרח אוקראיני השוהה בישראל מעל 3 חודשים, אשרת 2א(5). לחלופין, להצהיר ולהודיע על כך במסגרת הודעות רשות האוכלוסין כי כל אזרח אוקראיני השוהה בישראל מעל 3 חודשים כל עוד ההגנה הזמנית בתוקף, זכאי לכל הזכויות שיש בידי מי שמחזיק אשרת 2א(5)". בהמשך להחלטה זו הודיעה המדינה כי היא מסכימה לחלופה השניה והצהירה כלהלן (פסקה 21 לפסק הדין): "[...] כל אזרח אוקראינה השוהה בישראל מעל 3 חודשים, וחוסה תחת מדיניות אי ההרחקה, זכאי לכל הזכויות אשר מאפשרת מדיניות זו למי שמחזיק ברישיון לפי סעיף 2א5 לחוק הכניסה לישראל. הודעה בנושא תפורסם באתר רשות האוכלוסין וההגירה. כפי שעדכנה המשיבה בתגובותיה הקודמות, מדינת ישראל ממשיכה לנקוט במדיניות אי-הרחקה ביחס לאזרחי אוקראינה השוהים בתחומה שלא כדין עובר לפרוץ המלחמה, וכן ממשיכה להאריך את רישיונות הישיבה של אורחי אוקראינה אשר שוהים בישראל ומחזיקים ברישיונות לפי חוק הכניסה לישראל. בנוסף לכך נעדכן כי שר הפנים מר משה ארבל, נדרש לנושא באופן עיתי, וביום 5.7.23 החליט כבוד השר על הארכה גורפת נוספת של רישיונותיהם של אזרחי אוקראינה אשר נכנסו לישראל לאחר פרוץ הלחימה ושוהים בה כדין, והפעם לתקופה של 6 חודשים. כאשר עד למועד תום תקופת הארכת הרישיונות, יידרש השר שוב לנושא. כמו כן, החליט השר כי לא תבוצענה פעולות אכיפה כנגד העסקתם של אזרחי אוקראינה ובלבד שחלפו 90 יום מעת כניסתם ארצה ושברשותם דרכון אוקראיני. בנוסף, לצורך בהירות עבור מעסיקים, המשיבה החלה בהפעלת שירות המידע לעובד ולמעסיק כאשר עבור כל אזרח אוקראיני מופיע הערה שניתן להעסיק אותו ללא חשש. [...] המשיבה תבהיר כי ככלל ולמעט מי שבקשתם למקלט פתוחה, אין עסקינן במי שהם מבקשי מקלט בהתאם לנוהל 5.2.0012". 3. בהמשך לכך, ולאחר שבית המשפט הורה כי הרשות תפרסם את ההנחיות דלעיל, הוגשה הודעת עדכון נוספת מטעם המדינה כהאי לישנא: "שר הפנים, משה ארבל, מעדכן את המדיניות לעניין שהייתם של אזרחי אוקראינה הנמצאים בישראל ומודיע כי נוכח התמורות שחלו ובכלל זה חלוף הזמן והניסיון שנצבר, לא תבוצענה פעולות אכיפה כנגד העסקתם של אזרחי אוקראינה ובלבד שחלפו 90 יום מעת כניסתם ארצה ושברשותם דרכון אוקראיני. יובהר כי על המעסיק האחריות לבדוק שהעובד אכן מחזיק בדרכון אוקראיני וכי הוא שוהה בישראל מעל 90 יום. כמו כן, הוחלט על ידי שר הפנים להאריך את הרישיונות לישיבת ביקור מסוג ב/2 (תייר) של אזרחי אוקראינה ששהו כחוק בישראל ביום תחילת המלחמה או שנכנסו לאחר תחילתה עד ליום 31.1.24. בתום תקופה זו, תיבחן המדיניות מחדש בהתאם לנתונים העדכניים. לבדיקת זכויות בנושאי חינוך ובריאות, יש לפנות למשרד החינוך או למשרד הבריאות". בהמשך, הודיעה המדינה ביום 17.1.2024 כי החליטה להעניק רישיון מסוג 2(א)(5) למשיבים, כך שלטעמה הדיון בעניינם התייתר וניתן למחוק את העררים. בהודעתה הדגישה המדינה כי אין הבדל במישור הזכויות בין אדם המחזיק ברישיון ישיבה זמני מסוג 2(א)(5) לבין מי שחלה עליו מדיניות אי-ההחזרה. 4. על אף שעניינם של המשיבים התייתר, בית משפט קמא עמד בפסק דינו בהרחבה על החובות הקמות לשיטתו למדינה מכוח אמנת הפליטים, ובפסקה האחרונה בפסק הדין הורה בית המשפט כלהלן: "[...] הרשות תנפיק, לכלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל תחת ההגנה הזמנית, וכל עוד ההגנה הזמנית בתוקף אשרה מסוג 2(א)(5) וזאת לא יאוחר מיום 3.3.24" (הדגשה הוספה – י"ע) (להלן: ההוראה האופרטיבית). 5. משמעותה של הוראה אופרטיבית זו היא כי על המדינה להמיר את אשרת התייר ב/2 שברשות אלפי אזרחי אוקראינה, לאשרה מסוג 2(א)(5). על הוראה אופרטיבית זו, ועליה בלבד, נסבה בקשת רשות הערעור שלפנינו. לאור השלכות הרוחב הנובעות מהוראה זו, החלטנו לקבל את הבקשה ולדון בה כבערעור מהטעמים שיוסברו להלן. 6. המסגרת הדיונית נתחמה לעניין אשרה מסוג 2(א)(5). בהוראה האופרטיבית כפי שצוטטה לעיל, חרג בית משפט קמא מהמסגרת הדיונית וגדרי המחלוקת שבפניו, מבלי שניתן למדינה יומה ומבלי שהונחו בפני בית המשפט הנתונים, העובדות וההשלכות הנובעות מהוראתו זו. כאמור, הוראה זו כופה על המדינה להמיר את אשרת התייר ב/2 לאשרה מסוג 2(א)(5), שזו הגדרתה בחוק הכניסה לישראל: רישיון זמני לישיבת ביקור למי שנמצא בישראל בלי רישיון ישיבה וניתן עליו צו הרחקה – עד ליציאתו מישראל או הרחקתו ממנה. המשמעות של ההוראה האופרטיבית בפסק הדין היא כי יש להוציא צווי הרחקה כנגד אלפי אזרחי אוקראינה המחזיקים אשרת תייר ב/2 (12,000 איש על פי נתוני המדינה), מה שמצריך עריכת אלפי שימועים והנפקת צווי הרחקה, צעד שיכול ויעמוד בניגוד לאינטרס של מחזיקי אשרות אלה. כך, אשרת התייר ב/2 מאפשרת למחזיק בו לצאת ולהיכנס שוב למדינה, בניגוד למגבלה החלה על מחזיקי אשרה מסוג 2(א)(5). הגיעו דברים כדי כך, שעו"ד תומר ורשה – שהגיש בשעתו עתירה בשמם של מבקשי מקלט מאוקראינה – פנה ביום 4.4.2024 במכתב לשר הפנים, בשם שגריר אוקראינה בישראל, שבו נכתב כי לנוכח השלכות פסק הדין "נראה כי בית המשפט הוטעה ולא קיבל את מלוא המידע, ואך ברור הוא כי לו ידע שהחלטתו – שנועדה להיטיב עם אזרחי אוקראינה, בעצם מרעה את מצבם משמעותית – לא היה פוסק כפי שפסק". אציין כי לאחר מתן פסק הדין, ומשהוסבה תשומת ליבו של בית משפט קמא לנפקות ההוראה האופרטיבית בפסק דינו, ניתנה על ידו החלטה נוספת ולפיה מי שמחזיק באשרה מסוג ב/2 יכול להודיע כי אינו מעוניין להמירה באשרה מסוג 2(א)(5). ברם, ברירת המחדל נותרה בעינה והמשמעות היא כי על המדינה להמיר אשרות רבות, מה שעלול לפגוע באזרחי אוקראינה השוהים בארץ כדין באשרת תייר ב/2 בניגוד לרצונם. 7. דומה כי אף לא היה צורך בהוראה האופרטיבית הנ"ל לאור הצהרת המדינה כפי שצוטטה בפסק דינו של בית משפט קמא, "כי במישור סל הזכויות אין להבחין בין אזרחי אוקראינה המחזיקים באשרה מסוג 2(א)(5) לבין כאלה המחזיקים באשרת תייר" (פסקה 39 לפסק הדין). בהוראה האופרטיבית יש גם משום התערבות גורפת במדיניותו של שר הפנים, מדיניות שלא נתקפה בגדרי הדיון בבית משפט קמא. מטעם זה, אף אין מקום לבקשת ההצטרפות שהונחה בפנינו, בקשה שהלכה למעשה ניתן לראותה כעתירה נפרדת העומדת בפני עצמה, ונבהיר כי כל טענות המבקשים להצטרף שמורות להם. 8. אשר על כן, הערעור מתקבל באופן שאנו מורים על מחיקת הסעד האופרטיבי המורה למדינה להנפיק אשרה מסוג 2(א)(5) לכלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל תחת ההגנה הזמנית וכל עוד ההגנה הזמנית בתוקף. למעט ההוראה האופרטיבית הנ"ל, רשמנו לפנינו הצהרות המדינה כפי שנזכרו בפסק דינו של בית משפט קמא וצוטטו לעיל, ואין בפסק דין זה כדי לגרוע מהצהרות אלה. 9. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏ב' באב התשפ"ד (‏6.8.2024). יצחק עמית, שופט יעל וילנר, שופטת חאלד כבוב, שופט 1 מתוך 5