מועצה אזורית שדות הנגב נ. משרד התעשיה, המסחר והתעסוקה

פסק-דין בתיק בג"ץ 2946/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2946/04 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ד' חשין העותרת: מועצה אזורית שדות נגב נ ג ד המשיב: משרד התעשיה, המסחר והתעסוקה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ה' בשבט תשס"ז (24.1.07) בשם העותרת: עו"ד מ' צוקר בשם המשיב: עו"ד ד' בריסקמן פסק-דין השופט ד' חשין: 1. עתירה זו עניינה בבקשת העותרת, המועצה האזורית שדות נגב, להורות למשיב, משרד התעשיה, המסחר והתעסוקה (להלן – המשרד) לכבד את התחייבותו מיום 15 ביולי 2002 להעמיד לרשותה סכום של 1.47 מיליון ₪, במסגרת "תכנית עידוד" לשנת 2002, לצורך השלמתה של בריכה טיפולית. 2. הפרוייקט שאושר על ידי המשרד ביולי 2002 היה "קירוי 'בריכת השחיה הטיפולית'" (סעיף 5 לעתירה), שהוקמה על ידי העותרת. קירוי זה היה מאפשר את הפעלת הבריכה לכל אורך השנה, ועימה מתן טיפולים חיוניים לכ-140 ילדים הסובלים מליקויים בריאותייים, כמו גם למבוגרים וקשישים הזקוקים לטיפולים רפואיים משלימים. ביום 30 ליולי 2002, שבועיים לאחר ההחלטה על אישור הפרוייקט, החליטה הממשלה לבטל את "תכנית הטיפול הממוקד", היא "תכנית עידוד", שבמסגרתה הוחלט על מימון הפרוייקט של העותרת (נספח מש/3). עם זאת, עוד בדצמבר 2002 המשיכו העותרת והמשרד לפעול לקידום התכנית (ראו נספחים ב-ד לעתירה). בהחלטת ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה מאותו חודש (שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה) תוקנה החלטת הממשלה מיולי 2002. בהחלטה המתוקנת נקבע כי פרוייקטים במסגרת "תכנית עידוד" שלפחות 70% מביצועם הושלם, שמשמעותם חורגת מתחום הרשות המקומית ושהרשות המקומית איננה יכולה להשלימם בכוחות עצמה, יימצא להם תקציב בתקציבי משרדי הממשלה השונים (ובהשתתפות הרשויות המקומיות בשיעור שייקבע). עוד נקבע בה כי פרוייקטים שלא יעמדו בקריטריונים אלה, ובכפוף למקורות תקציביים האמורים, כאמור, יהיו טעונים אישור שר האוצר ושר התעשיה והמסחר (נספח מש/4). בינואר 2003, לאחר שהתברר לו כי קיים חשש כי התקציב שהובטח לעותרת לא יועמד לרשותה, פנה ראש המועצה למנכ"ל המשרד וביקשו לעשות לקיום ההבטחות שניתנו לעותרת (נספח ה לעתירה). במסגרת המגעים שבין העותרת למשרד הודע לעותרת, ביולי 2003, כי קיימת מחלוקת בין המשרד לבין משרד האוצר בעניינה. בעוד המשרד סבור כי הבריכה הטיפולית צריכה להיות מתוקצבת על ידי משרד האוצר, שכן תוקצבה לשנת 2002 ואיננה נכללת לפיכך במסגרת הדרישה להשלמת 70% מן הפרוייקט, האוצר סבור, כי חלה על הפרוייקט הדרישה לביצוע של 70% (ולמימון מתקציב המשרד). המשרד הודיע אפוא כי הנושא מצוי בדיונים בין שני המשרדים וכאשר תתקבל החלטה יודע על כך לעותרת (נספח ו לעתירה). בספטמבר 2003 החליטה הממשלה על ביטול החלטת ועדת השרים מדצמבר 2002 (נספח מש/5). בנובמבר 2003 פנה ראש המועצה לשר וביקשו להעביר לעותרת את מלוא התקציב שאושר לה (נספח ז לעתירה). במכתבו מדצמבר לעוזר השר טען ראש המועצה כי הוכיח לנציג המשרד שהעותרת השלימה מעל ל-70% מן ההשקעות בפרוייקט (נספח ח לעתירה). בתשובתו ציין עוזר השר, כי נאמר לעותרת שלמשרד אין תקציב לבניית הבריכה הטיפולית (נספח ט לעתירה). במכתבו לעותרת מינואר 2004 (בתשובה למכתבה לשר ובהתייחס למכתבו של עוזר השר) הודיע מנכ"ל המשרד כי תקציב עידוד בוטל לקראת שנת 2003, כי עקב כך לא קיבל המשרד תקציב לביצוע פרוייקטים מתוכננים חדשים ואף טרם השלים פרוייקטים שהחלו, ולפיכך, לא יוכלו לבצע את פרוייקט הבריכה (נספח י לעתירה). במרץ 2004 הגישה העותרת את העתירה. 3. העותרת טוענת כי השלימה למעלה מ-70% מעלותו הכוללת של פרוייקט הבריכה הטיפולית. בנוסף, טוענת היא, כי הסתמכה על הבטחות המשרד, השקיעה כספים ומאמצים רבים בבניית הבריכה ולא עומדים לרשותה האמצעים הכספיים להשלמתה; כי מדובר בהתחייבות שלטונית, שהמשרד איננו רשאי לחזור ממנה, ונסיבות העניין עולות כדי יצירת "השתק מכוח הבטחה"; כי חילוקי דעות בין המשרדים אינם תירוץ להפרתה של הבטחה מינהלית. כן טוענת העותרת, כי החזרה מן ההחלטה לוקה בחוסר סבירות קיצונית, בחוסר מידתיות ובשרירות לב, ומפלה ללא הצדקה בינה לבין רשויות מקומיות אחרות, להן הוענקו תקציבי עידוד לשנת 2002 בנסיבות זהות לחלוטין. 4. המשרד טוען לעומתה, כי יש לדחות את העתירה בשל השיהוי הרב בהגשתה. על אף שממועד ההחלטה על אישור התכנית (15 ביולי 2002) לא התקבל הסיוע, לא הוגשה העתירה אלא ביום 29 לאפריל 2004 (צ"ל 24 במרץ 2004). בינתיים (בספטמבר 2003) גם התקבלה החלטת הממשלה שביטלה את החלטת ועדת השרים. בנוסף, תקציבי המדינה הם תקציבים שנתייים, ותכנית העותרת לא היתה מתוקצבת כבר בעת הגשת העתירה. לגופו של עניין, טוען המשרד, כי הפרוייקט שאושר היה לקירוי הבריכה ומיזוגה, ולא להקמתה של הבריכה כולה. לטענתה, העותרת אינה עומדת בדרישה לביצוע 70% ממנו, כעולה מבדיקתו של מינהל איזורי פיתוח במשרד, ומהמסמכים שהגישה העותרת, מהם עולה כי היא לא התחילה כלל בביצוע הקירוי. עוד טוען המשרד, כי אפילו נניח שניתנה לעותרת הבטחה שלטונית, הרי שעקב השינוי בהחלטת הממשלה ובמסגרת התקציבית הנובע ממנו, קיימת הצדקה לחזור מההבטחה. המשרד מציין כי הפרוייקט של העותרת בוטל שבועיים לאחר שאושר ולפני שהחלה בביצוע העבודות בפועל, ועל כן, העותרת לא נפגעה כלל מביטולו. לטענתו, העותרת לא הופלתה לרעה בהשוואה לרשויות מקומיות אחרות, ודווקא קבלת עתירתה תגרום להפליה. 5. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים באתי למסקנה כי דין העתירה להידחות לגופה. מטעם זה לא ראיתי צורך לדון בטענת השיהוי. העותרת לא הוכיחה כי היא עומדת בתנאי של השלמת 70% מהפרוייקט, כפי שנדרש בהחלטתה של ועדת השרים. אין מקובלת עלי טענתה, כי שיעור ההשלמה הנדרש מתייחס לעלות הכוללת של הקמת הבריכה, אלא, כטענת המשרד, הדרישה מתייחסת להשלמתו של 70% מקירויה ומיזוגה של הבריכה, שהוא הפרוייקט שאושר, כפי שעולה גם מהמסמכים שצירפה היא עצמה (ראו נספחים ג-ה לעתירתה). 6. אין לקבל גם את טענותיה של העותרת כי המשרד לא יכול היה לחזור בו מן ההבטחה שנתן לה. משהחליטה הממשלה על שינוי מדיניותה (שינוי שהעותרת לא תקפה אותו) וביטלה את פרוייקט עידוד, המשרד לא יכול היה לעמוד בהבטחה שנתן לעותרת לקרות ולמזג את הבריכה ללא כל תנאי (לאחר שבויכוח שבינו לבין משרד האוצר, התקבלה דעתו של האחרון בעניין תחולת החלטת הממשלה על העותרת). בנסיבות אלה, חזרתו של המשרד מההבטחה שנתן לעותרת היתה מוצדקת (ראו, למשל, בג"ץ 1722/05 מפקח רוית קרן נ' מפכ"ל המשטרה, מיום 23.1.06, פיסקה 28; בג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיות בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773, להלן – עניין גדות, 781-780; ר' הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי (1996), להלן – הר-זהב, 533-530). במקרה דנן, אף לא הוכחה קיומה של הסתמכות על ההבטחה המינהלית (ראו: עניין גדות, 789; הר-זהב, 517-515). העותרת לא הוכיחה ששינתה מצבה בעקבות ההחלטה על קירוי הבריכה. העותרת, כדבריה היא, לא החלה להוציא אל הפועל את עבודות הקירוי, משלא הגיעו הכספים לביצוען. בנסיבות בהן העותרת לא שינתה מצבה לרעה בעקבות החלטת המשרד לקרות את הבריכה, גם אין מקום לטענה בדבר קיומו של השתק מכח הבטחה, המחייבת קיומה של הסתמכות על ההבטחה המינהלית שניתנה (ראו הר-זהב, 540-535). 7. אשר לטענת ההפליה: בתגובתו לעתירה הוסיף המשרד ופירט נתונים לגבי המשך תיקצובם של פרוייקטים שלא עמדו בדרישה להשלמת ביצוע של 70%. בדצמבר 2004, הוקצבו כ-30 מיליון ₪ לפרוייקטים שהסתיימו כדי מחצית עד שני שלישים מהם, וכן לקבלנים שטרם שולם להם עבור עבודות שביצעו. בספטמבר 2005 נוספו עוד 80 מיליון ₪ לפרוייקטים בתהליכי גמר. לדברי המשרד, הפרוייקט של העותרת אמור להתבצע רק בשלב השלישי של קבלת תקציב נוסף לתכנית עידוד, אם יתקבל, בכפוף לגובה הסכום ולאישור החשב הכללי של משרד האוצר. המשרד מציין, כי בסוף שנת 2006 הוחלט על הקפאת כל הפרוייקטים שבתכנית עידוד עד לבירור נוסף שייעשה עם החשב הכללי. לאור הדברים האלה, ומשלא פירטה העותרת את המקרים שלעומתם הופלתה לרעה, אין בידי לקבל את טענת ההפליה. 8. לסיכום, אציע לחבריי לדחות את העתירה. בנסיבות העניין לא הייתי עושה צו להוצאות. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיא השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' חשין. ניתן היום, ט' באב תשס"ז (24.7.07). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04029460_F03.doc חכ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il