שורק חציבה בע"מ ואח' נ' והתשתיות ואח'

11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 29428-10-24 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט חאלד כבוב כבוד השופט יחיאל כשר העותרות: 1. שורק חציבה בע"מ 2. מחצבות צלפון בע"מ נגד המשיבים: 1. שר האנרגיה והתשתיות 2. משרד האנרגיה והתשתיות 3. המפקח על המכרות 4. הקרן לשיקום מחצבות 5. רשות מקרקעי ישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרות: עו"ד אבי ליכט; עו"ד יפית שלו; עו"ד תמיר ברקמן; עו"ד עידו טימר בשם המשיבים 3-1, 5: עו"ד הדס ערן בשם המשיבה 4: עו"ד מירב קנולר פסק-דין השופט יחיאל כשר: עניינה של העתירה שלפנינו בתקנות 4, 5(2) ו-6 לתקנות המכרות (קרן לשיקום מחצבות), התשל"ח-1978 (להלן: התקנות). העותרות מבקשות כי נורה על בטלות תקנה 4 לתקנות, ולחלופין נקבע כי אינה חלה על בעל מחצבה הפועל בקרקע פרטית; כי נורה על תיקון תקנות 5(2) ו-6 לתקנות, כך שיכללו בהן תבחינים ברורים להחזרת מלוא הוצאות שיקום לבעל מחצבה ששיקם אותה בעצמו. בנוסף, מבקשות העותרות כי נחייב את המשיבה 4 (הקרן לשיקום מחצבות, להלן: הקרן) להשיב לעותרת 1 את התשלום בסך 1,574,446.4 ש"ח, שהעותרת 1 שילמה לה מכוח חובת התשלום הקבועה בתקנות, בתוספת ריבית והצמדה כדין. רקע הדברים התקנות, אשר הותקנו מכוח סעיף 120 לפקודת המכרות, מסדירות את הקמת הקרן, אשר נועדה להבטיח קיום משאבים מספקים לשיקום המחצבות בארץ, ובכלל זאת לטיפול במפגעי סביבה ונוף, הנוצרים כתוצאה מפעילותן. שיקום זה הוא פעולה המצריכה משאבים ניכרים, הנדרשים על מנת לרפא את הפגיעה בטבע ולאפשר המשך שימוש בקרקע לאחר סיום פעילות המחצבה. לכן, גובה הקרן תשלומים ממפעילי מחצבות, מנהלת את הכספים שגבתה, ומשתתפת בהוצאות שיקום מחצבות. ביום 7.5.2018 חתמו העותרת 2 וחברות נוספות על הסכם שיתוף פעולה, לפיו הוקמה העותרת 1. זאת, במטרה לשתף פעולה בחציבה, כרייה ושימוש במקרקעין השייכים לעותרת 2. בסמוך לכך, קיבלה העותרת 1 רישיון חציבה, המוארך מאז מעת לעת, ובהתאם לו היא מפעילה מחצבה במקרקעי העותרת 2. בהתאם לתקנות, העותרת 1 נדרשת לשלם תשלומים לקרן, כקבוע בתקנה 4 לתקנות. עד ליום הגשת העתירה שילמה העותרת לקרן שלושה תשלומים, בסכום כולל של 1,574,446.4 ש"ח. ביום 28.9.2023, פנתה העותרת 1 למשיבים 4-1 בבקשה לתיקון התקנות, כך שתהיה בהן הבחנה בין מחצבות הפועלות בקרקע בבעלות פרטית לבין מחצבות הפועלות בקרקע בבעלותה של המדינה, באופן שמחצבות הפועלות בקרקע בבעלות פרטית לא תחויבנה בתשלום לקרן, או שחיובן בתשלום ייבחן פרטנית. זאת כיוון שלעמדתה של העותרת, ההסדר הקבוע בתקנות אינו מתאים למחצבות הפועלות בקרקע פרטית, בעיקר בשל הבדלי האינטרסים בין בעלי מחצבות הפועלות בקרקע פרטית, שהם בעלי הקרקע בה פועלת המחצבה, ובין מפעילי מחצבות הפועלות בקרקע בבעלות המדינה. העותרת 1 ביקשה לקיים פגישה בנושא. ביום 4.1.2025, השיב המשיב 2 לפניית העותרות, וציין כי היא אינה מעבירה את התשלומים הנדרשים לקרן, ולכן דין הפנייה להידחות. לגופה של הפנייה, ציין המשיב 2 כי המחוקק היה מודע לכך שחלק מהמחצבות פועלות בקרקע פרטית, ובחר שלא להבחין בין המחצבות הפועלות בקרקע בבעלות פרטית ובין מחצבות הפועלות בקרקע בבעלות המדינה. המשיבים 4-1 טענו, בנוסף, כי פקודת המכרות והתקנות נועדו לטפל בסוגיית המחצבות באופן רוחבי, ולא לדון באינטרס הפרטני של כל בעל מחצבה, שממילא אין ודאות כי הוא מעוניין בשיקום. לסיום, הוסיף המשיב 2, כי לא ידוע לו על כך שהעותרת 2 היא בעלת המקרקעין בהם פועלת המחצבה, וכי ייתכן שאין זהות אינטרסים בין מפעילת המחצבה ובעלי הקרקע. ביום 12.2.2024, שלחה העותרת 1 מכתב נוסף למשיב 2, ובו הבהירה כי בכוונתה לשלם את התשלומים הנדרשים לקרן, ואת הסיבה הטכנית לעיכוב בכך. עוד ציינה העותרת כי לעמדתה, בתשובת המשיבים 4-1 לא ניתן מענה מספק לטענותיה, ולכן העותרת שבה על בקשתה לקביעת פגישה. בהמשך חליפת המכתבים, הבהיר המשיב 2 את התנגדותו לתיקון המבוקש, וכי על העותרת 1 להסדיר את חובה טרם תיקבע פגישה עם נציגיה. בעקבות כך, העותרת 1 שילמה לקרן את התשלומים החסרים. לאחר מכן, ביום 30.6.2024, נפגשו נציגי העותרת 1 עם נציגי המשיב 2. ביום 27.8.2024, הודיע המשיב 2 לעותרת 1, במכתב, כי לאחר הפגישה, התייעצות עם גורמי מקצוע ובדיקה משפטית, אין הוא מקבל את בקשת העותרת 1 לתיקון התקנות. המכתב כלל התייחסות לטענות העותרת 1 במכתבה ובפגישה, ובמרכזו הסבר לעניין התכלית הסביבתית של החוק, אשר במסגרתה אין, לשיטת המשיב 2, הצדקה או יסוד להבחנה בין מחצבות הפועלות בקרקע בבעלות פרטית לבין מחצבות הפועלות בקרקע בבעלות המדינה. ביום 14.10.2024, הגישו העותרות את העתירה דנן. טענות הצדדים בעתירתן, חוזרות העותרות על עיקר הטענות שהעלו במכתבן למשיבים 4-1, בהמשך חליפת המכתבים עם המשיב 2, ובפגישה שנערכה עם נציגיו. לעמדתן, התקנות אינן מתאימות למחצבות הפועלות בקרקע בבעלות פרטית, וזאת מהטעמים שיפורטו, בתמצית, להלן. ראשית, העותרות טוענות כי במחצבות הפועלות בקרקע פרטית לא קיים החשש לנטישת המחצבה, שלשיטתה הביא להתקנת התקנות מלכתחילה. שנית, העותרות הוסיפו כי כאשר עסקינן במחצבה הפועלת בקרקע בבעלות פרטית, אין חשש שלא ניתן יהיה להיפרע ממפעיל המחצבה בסיום החציבה, כך שאין צורך בגביית התשלום כמעין ביטוח מפני תרחיש זה. שלישית, לעמדת העותרות, כיוון שהקרן משתתפת בשיקום מחצבות רק כאשר ייעוד השטח, לאחר סיום פעילותה של המחצבה, הוא ציבורי, היקף פעולות השיקום שתבצע הקרן בשטח בבעלות פרטית מצומצם בהרבה, ולכן מצדיק גבייה בשיעור נמוך יותר. רביעית, עומדות העותרות על כך שכיוון שהשתתפות הקרן בתכנית השיקום אינה מובטחת, עלולים בעלי מחצבות פרטיות להצטרך לשקם בעצמם את האתר, על אף ששילמו תשלומים לקרן לאורך השנים, ובכך ייווצר תשלום כפול על השיקום. חמישית, לטענת העותרות, במחצבות הפועלות על קרקע בבעלות המדינה, נטל התשלום מתפזר, בעקבות שקלול שלו בהצעות המוגשות במסגרת המכרז להקצאת הקרקע. שקלול כזה, לשיטת העותרות, מעביר למעשה את נטל התשלום לרשות מקרקעי ישראל, ולציבור הרחב. זאת, בעוד במחצבה הפועלת בקרקע בבעלות פרטית, בעל המחצבה ובעל המקרקעין משלמים לקרן, בלא כל שקלול מהסוג האמור. משכך, לטענת העותרות, תקנה 4 לתקנות, הקובעת את חובת התשלום לקרן, פוגעת בעיקרון השוויון, משום שאינה מבחינה בין מחצבות הפועלות על קרקע פרטית לבין מחצבות הפועלות על קרקע בבעלות המדינה. לעמדת העותרות, מדובר בשוני רלוונטי, המצדיק קביעת הסדר גבייה שונה. עוד טוענות העותרות, כי תקנה 4 לתקנות, הואיל ואינה מבחינה בין מחצבות הפועלות בקרקע פרטית לבין מחצבות הפועלות בקרקע בבעלות המדינה, פוגעת בזכות היסוד שלהן לשוויון. העותרות מוסיפות, כי משום שתקנה 4 אינה קושרת בין עלויות השיקום הצפויות במחצבה לבין גובה התשלום לקרן, היא פוגעת אף בזכות היסוד שלהן לקניין. לאור זאת, טוענות העותרות, כי יש להעמיד את תקנה 4 בביקורת חוקתית, ולכל הפחות לפרשה באופן המונע את הפגיעה הנטענת בזכויות החוקתיות הנטענות. עוד טוענות העותרות כי התקנות הן בלתי סבירות באופן קיצוני, משום שאינן כוללות התייחסות להבדל בין מחצבות הפועלות בקרקע פרטית לבין מחצבות הפועלות בקרקע בבעלות המדינה, וכפי שהוזכר לעיל, אינן קושרות בין העלות הצפויה לשיקום המחצבה והתשלום לקרן בעת הפעלתה. בהמשך העתירה, משיגות העותרות על כך שלטענתן, שר האנרגיה והתשתיות (להלן: השר), בעת שהותקן ההסדר הקבוע בתקנה 5(2) ובתקנה 6, התפרק מסמכותו באשר לקביעת החזר הוצאות השיקום לבעל מחצבה אשר שיקם אותה בעצמו, ורואות בכך אצילת סמכויות אסורה. לקראת סיום, טוענות העותרות כי ניתן להמשיך את התשלום לקרן כמעין מס, וכי לשר אין, לעמדתן, סמכות מכוח פקודת המכרות להטיל מס על בעלי המחצבות. בהחלטתי מיום 14.10.2024, הוריתי לכלל המשיבים להגיש תגובה מקדמית לעתירה. לאחר שניתנו להן, לבקשתן, ארכות, הגישו הקרן, וכן המשיבים 1-3 ו-5 (להלן: משיבי המדינה) את תגובותיהם ביום 3.2.2025 וביום 6.2.2025, בהתאמה. בתגובה המקדמית מטעם הקרן, נטען כי העתירה לוקה בשיהוי אובייקטיבי וסובייקטיבי כבד. זאת, משום שהתקנות הנתקפות בעתירה הותקנו לפני למעלה מארבעים וחמש שנה, והעותרות מודעות להן מתחילת פעילותן במחצבה, משמע לפחות במשך שש שנים, קודם הגשת העתירה. אשר לשיהוי הסובייקטיבי, טוענת הקרן כי העותרות ידעו על חובת התשלום לקרן לפחות מאז מועד תחילת פעילותן, לפני שש שנים, ומשכך מובן כי הביאו את התשלומים הללו בחשבון, כאשר שקלו את פעילות החציבה, בתחילתה ובמהלכה. הקרן מדגישה, כי היא הייתה רשאית להסתמך על זכותה לגביית הכספים הללו, לאור העדר כל טענה מצד המערערות. בהתייחס למרכיב השיהוי האובייקטיבי, מצביעה הקרן, בתגובתה, על כך שחלפו למעלה מארבעים וחמש שנה ממועד התקנת התקנות, וכי לשיהוי הנ"ל עשויות להיות השלכות רחבות. אשר לשיקול בשמירה על שלטון החוק, הקרן סבורה כי העותרות לא הצביעו על עילה בדין לביסוס הסעדים המבוקשים, וכי הענקת הסעדים המבוקשים בעתירה עלולה לגרום לאפליה פסולה בין מפעילי המחצבות, ולכן אין להעניקם. על כן, לטענת הקרן, יש לדחות את העתירה על הסף, מחמת השיהוי, ואין נסיבות העניין מתאימות לחריג, לעניין עתירות המוגשות בשיהוי, המתייחס למקרים בהם קיים אינטרס רב משקל בשימור עיקרון שלטון החוק, שיש בו כדי לגבור על השיהוי. עוד טוענת הקרן כי העתירה נעדרת עילה, כיוון שהיא סותרת את הוראותיו המפורשות של סעיף 120 לפקודת המכרות, הקובע את הקמת הקרן ואת סמכויות השר להתקין תקנות לפעולתה, לרבות חיוב בעל מחצבה בתשלום וקביעת החזר הוצאות לבעל מחצבה ששיקם אותה בעצמו. הקרן מציינת, בתגובתה, כי העתירה מבוססת על הנחת יסוד שגויה, לפיה יש פער בין הוראות פקודת המכרות לבין התקנות, בעוד שאין הדבר כך. בנוסף, לעמדת הקרן, העתירה נעדרת תשתית עובדתית, ונגועה בהיעדר גילוי נאות, שכן העותרות לא גילו כי העותרת 2 היא בעלת אך חלקו של אתר החציבה לגביו ניתנו רישיונות החציבה. עוד מוסיפה הקרן בהקשר זה, כי בין העותרות יש הסדר כלכלי שלא נחשף בפני בית המשפט. לסיום, מעירה הקרן כי העתירה מחליפה בין מושגים מקצועיים, ומציגה חישובי עלויות תיאורטיים בלבד, המבוססים על נתונים שגויים. בתגובתם המקדמית, טוענים גם משיבי המדינה כי יש לדחות את העתירה על הסף כיוון שנפל בה שיהוי כבד. בדומה לקרן, אף משיבי המדינה טוענים כי בהתנהלות העותרות מתקיימים ההיבטים המצדיקים סילוקה על הסף של עתירה מטעמי שיהוי. משיבי המדינה מצביעים על כך, שהעותרת 1 אינה מנמקת מדוע לא הגישה את העתירה עד כה. זאת בפרט, כאשר המצב החוקי היה ידוע לעותרות בשעה שרכשו את הזכויות במחצבה. משיבי המדינה מדגישים, כי אין בעצם קיומן של טענות חוקתיות בכדי לגבור על השיהוי. בנוסף, לטענת משיבי המדינה יש לדחות את העתירה אף לגופה, כיוון שלא נפלו בתקנות, שהותקנו על ידי השר, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, פגמים המצדיקים את התערבות בית המשפט. עוד טוענים משיבי המדינה, כי משום שתקנה 4 הותקנה מכוח סעיף 120(ב)(2) לפקודת המכרות, הרי שביטול התקנה הוא ביטול הסעיף בחקיקה הראשית, וכן ששינויו של ההסדר המעוגן בתקנה הוא שינוי בחקיקה ראשית, מבלי שהוצג לכך טעם מספק. משיבי המדינה מזכירים גם את האינטרס הציבורי המובהק העומד מאחורי ההסדר החקיקתי המעוגן בפקודת המכרות. משיבי המדינה מוסיפים, כי המחוקק היה מודע לקיומן של מחצבות הפועלות בקרקע פרטית ובחר, בעת שתוקנה פקודת המכרות ונחקק, בין היתר, סעיף 120 לפקודת המכרות, שלא להבחין בינן לבין מחצבות הפועלות על קרקע בבעלות המדינה. אשר לטענות העותרות בדבר העלויות הצפויות לשיקום המחצבה הרלוונטית והעדר יחס בינן לבין התשלומים שישולמו לקרן עד לסיום פעילותה של המחצבה, טוענים משיבי המדינה כי לא ברור מהיכן נשאבו הנתונים עליהם מתבססת הערכת העותרות באשר להיקף התשלום הצפוי לקרן, וכי מדובר בהערכה שאף אינה עולה בקנה אחד עם התשלומים שבוצעו עד היום ועם התכניות העתידיות שביקשה העותרת 2 לאשר. משיבי המדינה טוענים בנוסף, כי יש לדחות את טענות העותרות לעניין פגיעת תקנה 4 בעיקרון השוויון ובזכויות היסוד של העותרות לשוויון ולקניין. לקראת סיום, מציגים משיבי המדינה את עמדתם, לפיה יש לדחות אף את טענות העותרות בעניין מנגנון החזר ההוצאות הקבוע בתקנה 5(2) ובתקנה 6, ובאשר לסמכות השר לקבוע את מנגנון התשלום לקרן. לבקשתן, התרתי לעותרות, בהחלטתי מיום 12.2.2025, להגיש תשובה לתגובות המקדמיות מטעם המשיבים. בתשובתן, טוענות העותרות כי לא השתהו כלל בהגשת העתירה, ובוודאי שאין כל מקום לקבוע שהעתירה לוקה בשיהוי כבד. במישור השיהוי הסובייקטיבי, מטעימות העותרות כי פעלו מיד עם התבהרות המצב המשפטי באשר ליכולתן לחצוב באופן משמעותי במקרקעין. לעמדתן, עד ליום 15.8.2023, עת התפרסמה תכנית כרייה חדשה, לא הייתה תכנית כרייה במקרקעין שאפשרה לעותרות לחצוב בהיקפים גדולים, גם בשל הגבלות על היקף החציבה וגם בשל הגבלות כתוצאה מהליכי קבלת היתרי בנייה נדרשים. לטענת העותרות, עד לאישור התכנית החדשה, כלל לא היה ברור שתוכלנה לממש תכניות חציבה בהיקף גדול בשטח בו פועלת המחצבה. העותרות ממשיכות וטוענות, כי הואיל ופנו למשיבים 4-1, ביום 28.9.2023, כשישה שבועות לאחר פרסום תכנית הכרייה החדשה, לא אירע כל שיהוי סובייקטיבי בפעולתן. אשר לשיהוי האובייקטיבי, טוענות העותרות כי לקבלת העתירה לא תהיה השפעה משמעותית על צדדים שלישיים או על הקרן, וכי את שאלת קיומו של שיהוי אובייקטיבי יש לבחון לפי מידת הפגיעה כאמור. בהקשר זה טוענות העותרות כי בישראל פועלות מחצבות בודדות בלבד בקרקע פרטית, וכן כי הצטברו בקרן זה מכבר עודפי גבייה בלתי מנוצלים. בנוגע לפגיעה בשלטון החוק, ככל שהעתירה לא תידון, מטעימות העותרות כי השמירה על שלטון החוק מצדיקה, לשיטתן, את הדיון בעתירה לגופה, וכי אין במועד התקנת התקנות לפני יותר מארבעים וחמש שנה כדי להעניק להן חסינות מביקורת שיפוטית. עוד מדגישות העותרות, בשנית, את ההבדלים בין מחצבות הפועלות על קרקע פרטית לבין מחצבות הפועלות על קרקע בבעלות המדינה, וטוענות כי לעמדתן, התגובות המקדמיות נעדרות התייחסות להבדלים שפורטו בעתירה, המשליכים על ההצדקה לגביית תשלום מבעלי המחצבות הפועלות בקרקע פרטית. העותרות עומדות על כך, שגילו לבית המשפט את כל העובדות הדרושות לדיון בעתירה, וכי הן דוחות את טענת המשיבים, לפיה העתירה נעדרת בסיס עובדתי ולוקה באי גילוי נאות. העותרות מבהירות, לגבי כל פרט עובדתי שנטען כי הסתירו בעתירתן, מדוע, לשיטתן, הוא אינו דרוש לדיון בעתירה, ולכן לא אוזכר. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בעתירה, בתגובות המקדמיות ובתשובה להן, על נספחיהן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, על הסף, מחמת שיהוי, וכך אציע לחבריי כי נפסוק. בהתאם להלכה הפסוקה, בבואו לבחון טענת שיהוי, בית המשפט נדרש לשלושה יסודות: השיהוי הסובייקטיבי, שבמסגרתו נבחנת השאלה האם העותר נם על זכויותיו, באופן המלמד כי ויתר על בירור טענותיו בערכאות השיפוטיות; השיהוי האובייקטיבי, שבו נבדק האם השתהות העותר בהגשת העתירה גרמה להסתמכות ולשינוי לרעה במצב הרשות או צדדים שלישיים; ואינטרס ההגנה על שלטון החוק, המגולם בשאלה האם בנסיבות דנן, בירור העתירה כה נחוץ לאינטרס ההגנה על שלטון החוק, עד שיש להכריע לטובת דיון בעתירה לגופה, חרף השיהוי בהגשתה (ראו, מיני רבים: בג"ץ 27587-10-24 איגוד מנהלי קרנות להשקעות בנאמנות (ע"ר) נ' רשות ניירות ערך, פסקה 18 והאסמכתאות שם (9.6.2025)). בעתירה דנן מבוקשים, שש שנים לאחר תחילת הפעלתה של המחצבה על ידי העותרות, סעדים כנגד תקנות שהותקנו לפני יותר מ-45 שנים. כאמור לעיל, טענתן העיקרית של העותרות, באשר לשיהוי הכבד שבו לוקה, על פניה, העתירה, הינה כי פנתה למשיבים 4-1 כחודש וחצי בלבד לאחר אישור תכנית הכרייה החדשה המתייחסת למחצבה הרלוונטית, ומשכך, לא נפל שיהוי בפעולותיה. למול טענתן זו, המכוונת ליסוד השיהוי הסובייקטיבי, טוענת הקרן, כי חובת התשלום לקרן הייתה ידועה לעותרות בתחילת החציבה, לפחות שש שנים קודם להגשת עתירה זו, ולכן יש להניח כי העותרות שיקללו חובת תשלום זו בבחירתן לחצוב. לטענה זו, לפיה העותרות הכירו את המצב המשפטי הרלוונטי זה מכבר, אך בחרו לפעול בנוגע אליו רק כעת, הצטרפו אף משיבי המדינה, שהדגישו כי העותרות לא הציגו, במסגרת העתירה, נימוק להשתהותן (הסובייקטיבית) בהגשת העתירה. סבורני כי, בנסיבות העניין, יסוד השיהוי הסובייקטיבי מתקיים בעותרות דנן. אכן, בהיות העותרות חברות פעילות, שאחת מהן (העותרת 1) אף הוקמה במיוחד לצרכי קידום החציבה באתר הרלוונטי, ובהינתן שכפי שאף העותרות מעידות בעצמן, לכל הפחות חלק מהתשלומים הועברו לקרן טרם אישור תכנית הכרייה החדשה – ברי שהעותרות ידעו היטב על קיומה של הקרן ועל חובת התשלום לה. פניהן של העותרות היו להפעלת מחצבה, ואין ספק כי הן ידעו על חובת התשלום לקרן בעת שגמרו בדעתן להפעיל את המחצבה. בהוראות התקנות לעניין הגבייה לקרן לא חל כל שינוי מאז תחילת פעילותן של העותרות במחצבה ועד להגשת העתירה. אישור תכנית הכרייה, שאף הוא אירוע שהעותרות לא רק חזו את התרחשותו אלא פעלו לשם התרחשותו, אינו יכול להיחשב, בשום אופן, למועד רלוונטי לבחינת השיהוי (הסובייקטיבי) בהגשת העתירה. סבורני, כי העתירה לוקה גם בשיהוי אובייקטיבי. השיהוי האובייקטיבי קיים במובהק בכל הנוגע לתשלומים שכבר שולמו לקרן, ולדעתי קיים גם באשר לסעדים צופי פני עתיד (להבחנה בהקשר זה, בין סעדים לעבר וסעדים לעתיד, ראו: בג"ץ 4140/95 סופר פארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 49, 71 (2003), וכן בספרה של דפנה ברק-ארז, משפט מנהלי – משפט מנהלי דיוני כרך ד 369-368 והאסמכתאות שם (2017)): בעשרות השנים האחרונות נגבו כספים לקרן בהתאם לתקנות ואף בוצעו פעולות שיקום מחצבות, לרבות מחצבות שפעלו במקרקעין בבעלות פרטית, במימונה של הקרן. פעילותה של הקרן מוכתבת, מטבע הדברים, מהגבייה הצפויה, על פי התקנות. השיעור היחסי (הנמוך) של המחצבות הפועלות בקרקע פרטית מבין כלל המחצבות הפועלות בישראל, אין בו כדי לאיין את האמור לעיל. לבסוף, לעמדתי אין זהו אחד מאותם מקרים חריגים, בהם האינטרס הציבורי בהגנה על שלטון החוק מצדיק את בירור העתירה לגופה, חרף השיהוי הכבד שבו היא לוקה. אמנם, לעותרות טענות חוקתיות (בדבר הפגיעה בערך השוויון ובזכויות היסוד לשוויון ולקניין) וטענות מנהליות (באשר לסמכות השר להתקין את התקנות נושא העתירה, כך שיכללו מנגנון גביית תשלומים לטובת הקרן, ולהתפרקותו, לפי הנטען, של השר, מסמכויותיו ומשיקול הדעת המוקנה לו בנוגע לקביעת מנגנון ההחזרים, כפי שפורט לעיל). כך, בלב העתירות טיעון לפגיעה בשוויון המתבטאת בגביית התשלומים לקרן בלא הבחנה בין מחצבות הפועלות במקרקעין פרטיים לבין מחצבות הפועלות במקרקעין בבעלות המדינה. אכן, הסדר זהה המוחל על מי שביניהם שונות רלוונטית יכול להיחשב כנגוע באפליה (וראו: בג"ץ 2254/13 סמואל נ' שר האוצר, פסקה 13 לפסק דינו של השופט נ' הנדל (15.5.2014); בג"ץ 1844/13 תמרי נ' שר הבטחון, פסקה 23 לפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן והאסמכתאות שם (12.11.2013)). ברם, בנסיבות דנן, וכמפורט בתגובות המשיבים, עסקינן בהסדר שהינו מעין היטל, הנגבה מכלל המחצבות בהיותן אלו שגורמות לנזק הסביבתי, אשר כספי הקרן נועדו להבטיח את האפשרות לתקנו. עוד נטען, כי הוראות סעיף 120 לפקודת המכרות מלמדות שזוהי מצוותו של המחוקק וכי התקנות אושרו על ידי השר, שר האוצר וועדת הכלכלה של הכנסת. בנסיבות אלו, איני סובר כי ניתן לקבוע שדחיית העתירה תהווה פגיעה קשה בעיקרון שלטון החוק, המצדיקה לדון בעתירה למרות השיהוי הכבד בו הינה לוקה. לא מצאתי מקום להידרש לטענות נוספות שהעלו הצדדים, משאין הדבר נדרש להכרעה. אגב הטיעונים בעתירה זו, הוזכרה מדיניות של הקרן לעניין השתתפותה בשיקומן של מחצבות. מדיניות זו לא הותקפה בעתירה, אלא הוצגה כחלק מהבסיס העובדתי לתקיפתן של התקנות. מובהר, כי אין בחוות דעתי לעיל כדי לחסן את מדיניות הקרן, ואת האופן בו תיושם במקרה קונקרטי, מביקורת שיפוטית בעתיד. יתר על כן, על פני הדברים, עתירה שתוגש כנגד המדיניות ויישומה, במקרה קונקרטי, לא תהיה חשופה לטענות לשיהוי שמצדיקות, לדעתי, את דחייתה, על הסף, של העתירה דנן (וניתן אף לטעון כי עתירה שתבקש לתקוף את המדיניות, כיום, עשרות שנים לפני סיום פעילותה של המחצבה והקמת הצורך בשיקומה, תחשב לעתירה מוקדמת ותאורטית). סיכומו של דבר: מהטעמים המפורטים לעיל, העתירה נדחית בזאת, על הסף. בנסיבות העניין דנן, העותרות יישאו בהוצאות משיבי המדינה בסך 20,000 ש"ח (5,000 ש"ח כל אחת), ובהוצאות הקרן בסך 20,000 ש"ח נוספים, ובסך הכל – 40,000 ש"ח. יחיאל כשר שופט השופטת דפנה ברק-ארז: אני מסכימה כי דין העתירה להידחות מטעמי שיהוי. הגם שברגיל ניתן מירב המשקל לשיהוי האובייקטיבי, אני סבורה כי במקרה דנן יש משמעות רבה דווקא לשיהוי הסובייקטיבי הכבד – לאורך מספר שנים – מצדן של העותרות, שבחרו להיכנס לפעילות בתחום החציבה "בעיניים פקוחות". בכל הנוגע להיבט האובייקטיבי של השיהוי, אבהיר כי כשלעצמי אני סבורה שאין לחסום כליל את האפשרות להעלות טענות נגד תקנות שהותקנו בעבר מטעמים של שיהוי אובייקטיבי. במקרים המתאימים אין מניעה להעלות טיעונים התוקפים תקנות שנכנסו לתוקף בעבר, וזאת בהתחשב בחובה הנמשכת לשקול את התאמת התקנות לדין, כמו גם לנסיבות המשתנות. כידוע, הדין מטיבו משתנה, מעת לעת, וממילא לא יכולה להישמע טענה של הסתמכות על כך שלא יחול בו שינוי (ראו והשוו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 210-201 (2010)). מכל מקום, בנסיבות העניין יש להורות על דחיית העתירה. דפנה ברק-ארז שופטת השופט חאלד כבוב: אני מסכים לחוות דעתו של השופט יחיאל כשר ולהערתה של השופטת דפנה ברק-ארז. חאלד כבוב שופט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט יחיאל כשר. ניתן היום, כ"ז אב תשפ"ה (21 אוגוסט 2025). דפנה ברק-ארז שופטת חאלד כבוב שופט יחיאל כשר שופט