מרכז השלטון המקומי בישראל נ. משרד החינוך

פסק-דין בתיק בג"ץ 2910/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2910/04 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט ס' ג'ובראן העותר: מרכז השלטון המקומי בישראל נ ג ד המשיבים: 1. משרד החינוך 2. משרד האוצר עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ד באב תשס"ד (11.8.04) בשם העותר: עו"ד נועה בן אריה בשם המשיבים: עו"ד דינה זילבר, עו"ד חני אופק פסק -דין השופט ס' ג'ובראן: רקע 1. העותרת הינה עמותה רשומה, המאגדת את כלל העיריות והמועצות המקומיות בישראל, המהוות גם רשויות חינוך מקומיות, המוסמכת לייצג את האינטרסים של אותן רשויות מקומיות בפני משרדי הממשלה השונים ומוסדות אחרים. משרד החינוך (להלן: משרד החינוך) הינו הגורם האחראי על מערכת החינוך לרבות קביעת חלוקת המסגרת התקציבית במערכת החינוך וקביעת חלוקת הנטל התקציבי בין המדינה לבין הרשויות המקומיות המשמשות גם כרשויות חינוך מקומיות. משרד החינוך הוא הגורם, אשר במסגרת קביעת תקציבי המדינה והקיצוץ בתקציב משרדי הממשלה השונים, קבע את המרכיבים עליהם יושת הקיצוץ. משרד האוצר (להלן: משרד האוצר) הינו הגורם הקובע את מסגרת התקציב השנתית למשרדי הממשלה השונים, ביניהם משרד החינוך. משרד האוצר, במסגרת קיצוצים שונים בתקציבי משרדי הממשלה השונים, קבע את גובה הקיצוץ בתקציב השנתי במשרד החינוך ומכוחו נקבע על-ידי משרד החינוך על איזה מרכיבים מתוך סל תקציב החינוך יושת הקיצוץ. במסגרת קביעת תקציבי החינוך השנתיים לכלל מוסדות החינוך ברשויות המקומיות עורכים, בין היתר, את עלות ההוצאה השנתית בגין שכר עובדי המנהל. 2. לטענת העותרת, לאורך שנים רבות, נהג משרד החינוך לתקצב ולממן את שכרם של הרוב המכריע של עובדי המנהל והשירותים בשיעור של 100%. 3. במהלך חודש ספטמבר 2003 נתקבלה החלטה בממשלה להפחית באופן רוחבי מתקציב משרדי הממשלה השונים. ההפחתה המתוכננת מתקציב משרד החינוך הייתה בסך 1.5 מיליארד ש"ח. הרקע להפחתה זו היה החרפת ההאטה בפעילות הכלכלית אשר מאפיינת את המשק בשנים האחרונות. האטה זו באה לידי ביטוי בשיעורי צמיחה שליליים ובירידה מצטברת בתוצר לנפש. בעקבות הכוונה להפחית מתקציב משרד החינוך כבר במהלך חודש נובמבר 2003, עדכן משרד האוצר באופן ראשוני בעל-פה את העותרת בדבר ההפחתה המתוכננת בסדר גודל של כ- 330,000 מיליון ש"ח בהשתתפות בשכר שרתים, מזכירים ועובדי סיוע. מאחר ובאותה עת טרם חוקק חוק התקציב נאמר, כי מדובר בסדר גודל בלבד וכי שיעורה המדויק של ההפחתה ומרכיביה ייקבעו בעתיד. 4. במסגרת הקיצוץ בתקציב החינוך השנתי, קבע משרד החינוך, כי זה בחלקו יושת על מימון שכר עובדי המנהל בחינוך באופן שבו יועבר החל מחודש ינואר 2004 רק 87% משיעור המימון ואילו 13% הנותרים יקוצצו. בשלב מאוחר יותר, הודיע משרד החינוך, כי הקיצוץ האמור יושת גם על עובדי תקני הסיוע בחינוך העל יסודי, משמע על עובדי המעבדה, מפעילי ציוד טכני אור-קולי וכדומה. חלק נוסף מהקיצוץ בתקציב החינוך הושת על מימון שכר לימוד בגני ילדים לגילאים 3-4 ביישובי קו העימות, אזורי עדיפות וישובים או חלק מישובים הנכללים בפרויקט שיקום שכונות כמו גם יישובי אשכול 1-2 (להלן: הישובים הזכאים לפטור מלא מתשלום שכר לימוד). על רקע הקיצוץ בתקציב החינוך לשנת 2004 הוגשה העתירה שלפנינו. מטרתה היא לבטל את החלטת המשיבים להפחית את ההשתתפות בתקצוב עובדי המנהל בחינוך ובשכר הלימוד בגני הילדים לגילאים 3-4. טענות הצדדים 5. העותרת טוענת, כי בהחלטות המשיבים על קיצוץ תקציב החינוך באופן בו בוצע, בשיעור בו בוצע ובמיוחד במועד בו בוצע, יש משום חוסר סבירות, שרירות, חריגה מסמכות על-פי החוק והפרה גסה של התחייבויות מנהליות שלטוניות בנות שנים בין המשיבים לבין העותרת, לרבות פגיעה בלתי סבירה בצדדים שלישיים. לטענתה, קיצוץ בשיעור של 13% בשכר עובדי המנהל והשירותים בחינוך משמעו בפועל קיצוץ בכוח-אדם ובתקנים בשיעור של 13%. כמו-כן, לטענת העותרת, הותרת החלטת המשיבים בדבר הקיצוץ על כנה, תסב נזק כבד ביותר לרשויות המקומיות, אשר אינן מסוגלות לממן מכיסן כל עלות נוספת, בעיקר שעה שכבר אישרו תקציביהן באופן, שכל חריגה ממנו תהווה הפרה של חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב). 6. העותרת טוענת, כי באשר לקיצוץ בשכר לימוד בגני ילדים לגילאים 3-4, במהלך שנת לימודים וחודשים רבים לאחר תחילתה, לא ניתן להפחית בשיעור ההשתתפות ובפרט כשמדובר בישובים ושכונות בישובים בעלי מעמד סוציו-אקונומי נמוך וישובים במעמד עדיפות לאומית, בהם אין לרשויות כל דרך להיוושע באמצעות גביית היתרה מהורי התלמידים. לטעמה, קיצוץ כאמור לא יכול להתבצע לאחר תחילת שנת הלימודים, אלא רק עובר לפתיחתה. 7. כמו-כן טוענת העותרת, כי בהסכמים קיימים בין העותרת לבין המשיבים נקבע מפורשות, כי לא תוטל על הרשויות המקומיות כל מטלה חדשה, שהינה בעלת משמעות כספית, מבלי שיועמדו התקציבים המתאימים למימונה. לטענת העותרת, להחלטת משרד החינוך השפעה כספית על הרשויות המקומיות, ולפיכך היה עליו להימנע מלהטילה, לפחות בכל הנוגע לשנת הלימודים תשס"ד. לטענתה, במקרה דנן מדובר בהבטחה שלטונית מחייבת, אשר ניתנה באופן מפורש וברור, אולם החלטת המשיבים מהווה הפרת ההבטחה השלטונית ולכן יש להורות על בטלותה ולחלופין על אי-תחולתה לגבי שנת הלימודים תשס"ד. 8. עוד טוענת העותרת, כי משרד החינוך הפר את חובת ההיוועצות עם שר הפנים ועם ועדת החינוך של הכנסת, לפי הוראת סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה, תש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה). לטענתה, משרד החינוך כלל לא נועץ עם הללו בטרם החליט בדבר הקיצוץ ובכך סטה מהוראות החוק. עוד מוסיפה העותרת, כי אף ההיוועצויות שקיים עמה משרד החינוך היו למראית עין בלבד, משרד החינוך לא הפנים את תוצאותיו של קיצוץ זה או את הצעות העותרת לפתרון הצורך בקיצוץ. 9. המשיבים דוחים את טענות העותרת. לטענתם, לרשויות המקומיות ניתנה הודעה בעל-פה בדבר הכוונה לבצע את הקיצוץ כבר במהלך חודש נובמבר. אומנם באותה עת פרטי ההפחתה לא היו מגובשים, אלא עצם הכוונה לבצעה הייתה ברורה. לטענתם, הודעה בדבר פרטי ההפחתה המתוכננת נמסרה לרשויות המקומיות בחודש דצמבר ולכן אין מדובר בהפחתה רטרואקטיבית, אלא בהפחתה שצפתה פני עתיד. המשיבים טוענים בעניין זה, כי הן לגבי משרד החינוך והן לגבי הרשויות המקומיות ניתנה ההודעה טרם תחילת שנת התקציב, ועל כן כפי שנדרש משרד החינוך לעדכן את תקציבו, כך גם על הרשויות המקומיות לעדכן את תקציבן בתחילת שנת התקציב ולאתר חלופות תקציביות אם רצונן בכך או להפחית את היקף השירותים הניתנים. יצירת הזיקה בין שנת הלימודים לבין שנת התקציב הינה מבלבלת, שכן מאחר ואין חפיפה בין שנת התקציב לשנת הלימודים, הרי שכל החלטה שתיגזר מתקציב חדש, מטבע הדברים, תחול באמצע שנת הלימודים. 10. אשר לטענת העותרת - לפיה המשיבים לא קיימו את חובת ההיוועצות עם שר הפנים וועדת החינוך של הכנסת, כאמור בסעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה, תש"ט-1949 - טוענים המשיבים, כי בפועל נערכו שתי ישיבות בועדת החינוך של הכנסת, בהן השתתפו גם נציגי העותרת. המשיבים טוענים, כי מבחינה היסטורית סעיף 7(ב) הנ"ל חוקק כאשר רוב מוסדות החינוך בארץ היו מוסדות עירוניים ואשר העסיקו בעצמם את המורים בבית-הספר. מצב זה השתנה בשנת 1953, במקביל לחקיקת חוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953, בכך שהמורים בחינוך הרשמי הועסקו על-ידי המדינה. במשך תקופה ארוכה, העובדה שהמדינה העסיקה את המורים ייתרה מבחינה מעשית את הצורך בהיזקקות לסעיף 7(ב) הנ"ל והביאה להתפתחות את התפישה, שמשרד החינוך נושא באחריות לצד הפדגוגי ואילו הרשויות המקומיות נושאות באחריות לצד הפיזי והתחזוקתי. לאורך השנים, העמידה המדינה לרשויות המקומיות יותר ויותר תקציבים לשם מילוי תפקידן לרבות בתחום הפיזי והתחזוקתי. במציאות זו, לא עלה הצורך בקיום דיון נורמטיבי מקיף במהות הרכיב "קיום מוסדות חינוך". 11. לטענת המשיבים, כיום, יושב על המדוכה כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל, המכונה "ועדת דוברת", ותפקידו להתוות קווים לרפורמה כללית במערכת החינוך לרבות באופן ניהול בתי הספר וקיומם. ועדת דוברת משתפת בפעילותה את העותרת. בעיקרי המלצותיה במסגרת הדו"ח הראשון, המליצה ועדת דוברת, כי ייבנה תקן מחייב למכלול האמצעים הדרושים לביצוע תקין של משימותיה החל מרמת הגנים ובתי הספר הבודדים וכלה ברמת מערכת החינוך בכללותה. ההמלצה היא לערוך תקן דיפרנציאלי, כשהמרכיב העיקרי בתקן הוא עלות ההוראה בבתי-הספר ובגנים. בנוסף, הומלץ לקבוע מדדים לתקצוב השירותים הדרושים לגנים ולבתי-הספר, כגון שירותי מזכירות, ניקיון ותחזוקה. 12. עוד טוענים המשיבים, כי מאחר ששאלת קיום מוסדות חינוך נידונה מחדש בוועדת דוברת, ולאור העובדה, כי עד כה לא נוצר צורך בפירוש המושג "קיום מוסדות חינוך", יביא המשרד להיוועצות את הנושאים הכלולים בחוברת המפרטת את השתתפות משרד החינוך בתקצוב הרשויות המקומיות לצרכי חינוך ואת שיעור ההשתתפות לפי המפתח התקציבי שקבע המשרד, וזאת מתוך תפישה, כי היוועצות יתר עדיפה על-פני היוועצות חסר. 13. לטענת המשיבים, ביום 2.6.04 קיימה ועדת החינוך של הכנסת דיון בנושא חובת ההיוועצות מכוח סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה. במהלך דיון זה סוכם, כי נושא תקצוב מוסדות החינוך יובא להיוועצות בועדת החינוך של הכנסת לקראת קביעת התקציב לשנת 2005. במסגרת עבודת ועדת דוברת ומתוך יישומה, יקיים משרד החינוך התייעצות לשם גיבוש הפרשנות הנכונה למושג "קיום מוסדות חינוך" לאור הרפורמה שגובשה על-ידי ועדת דוברת. טוענים המשיבים, כי אם בתום ההיוועצות תסבור שרת החינוך, כי לא היה מקום להשית על הרשויות המקומיות את ההפחתה בהיקף ובאופן הנוכחי, יביא זאת משרד החינוך, ככל הניתן, במכלול השיקולים בקביעת שיעור השתתפות המדינה בתקציב 2005. עוד מוסיפים וטוענים המשיבים, כי במקרה דנן, ספק אם הוראת סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה מחייבת היוועצות לגבי נושאי העתירה בשל הספקות המשפטיים לגבי רוחב יריעתו של הרכיב "קיום מוסדות חינוך". מכאן גם, כי ספק אם נפל פגם בפעולת המשיבים. דיון טענת הרטרואקטיביות 14. טוענת העותרת, כאמור, כי דין ההפחתה להתבטל מחמת היותה בעלת מימד רטרואקטיבי בשל החלתה בחודש ינואר 2004, היינו במהלך שנת הלימודים. מנגד, טוענים המשיבים, כאמור, כי כבר במהלך חודש נובמבר 2003, עדכן משרד החינוך, באופן ראשוני, בעל-פה, את העותרת בדבר ההפחתה המתוכננת ואף הודיע לעותרת, כי צפויה הפחתה בהיקף משוער בלבד של כ- 330,000 מיליון ש"ח בהשתתפות בשכר שרתים, מזכירים ועובדי סיוע. 15. ביום 17.12.03 שלחה המנהלת הכללית של משרד החינוך, גב' רונית תירוש (להלן: גב' תירוש), מכתב לראשי הרשויות והשלטון המקומי, בה הוצגה ההפחתה המתוכננת משיעור ההשתתפות של משרד החינוך. יש להדגיש ולציין, כי בסופו של המכתב נאמר: "אבקש הערכותכם לקיצוץ זה, שיושת על הרשויות החל מ- 1/1/04". 16. נראה לי, כי כבר במועד זה, היה על העותרת להתחיל בהיערכויות מראש הנובעות מהודעה זו ולשקוד על התאמת תקציב הרשויות המקומיות להפחתה הצפויה. עוד יש לזכור, כי מאחר ואין חפיפה בין שנת התקציב לשנת הלימודים, יוצא, כי כל החלטה שתיגזר מתקציב חדש, תחול באמצע שנת הלימודים. 17. כמו-כן, טוענת העותרת, כי הליך צמצום כוח האדם הינו מורכב וזאת במיוחד על רקע סעיף 70 לחוקת העבודה, כפי שיובא להלן. לטענתה, הסתדרות הפקידים מתנגדת לפגיעה בשכר או בתקנים של עובדי המנהל, כפי שעולה ממכתבו של יושב-ראש הסתדרות הפקידים בתל-אביב, מר ליאון מורוזובסקי, כך שלא ניתן לקיים את דרישת ההסכמה שבסעיף 70 לחוקת העבודה. וכך נאמר במכתבו: "הריני להבהיר כי אנו מתנגדים בכל תוקף לקיצוץ כל שהוא בשכר ו/או בתקנים של אותם עובדים וננקוט בכל הצעדים העומדים לרשותנו על מנת למנוע זאת". דין טענה זו להידחות. ראשית, פיטורי העובדים אינם מחויבי המציאות ולא נדרשו מן השלטון המקומי. בפני העותרת עמדה האפשרות לגייס מקורות כספיים אחרים או לדחות באופן זמני פעולות מתוכננות הכרוכות בהוצאות רחבות היקף ובכך להימנע מפיטורי עובדים. ברור, איפוא, כי אפשרות זו עמדה לעותרת בטווח הקצר של שנת הלימודים הקודמת, בעוד שלקראת שנת הלימודים הנוכחית, שנפתחה בחודש ספטמבר 2004, יכולות היו הרשויות המקומיות להיערך מראש ובכלל זה בנושא כוח-האדם. שנית, סעיף 70 לחוקת העבודה לעובדים ברשויות המקומיות בישראל קובע, כי: "פיטורי עובדים בהסכמת נציגיהם – פיטורי עובדים, חוץ מעובדים בתקופת נסיונם, ייעשו רק מסיבה מספקת ותוך הסכמה הדדית בין הרשות ובין ועד העובדים או מרכז הסתדרות הפקידים ובאין הסכמה עוברת ההכרעה לבוררות מוסכמת בהתאם לסעיף 84. מתן הזדמנות להשמיע טיעונים – בהתאם להוראות החוק לפני שהרשות מחליטה לפטר את העובד היא חייבת לתת לו הזדמנות להשמיע טענותיו". אשר לעובדים עליהם חלה חוקת העבודה, מלשון סעיף 70 לחוקת העבודה עולה, כי לא ניתן לפטר עובדים במהלך השנה בהינף קולמוס, כי אם נדרשת סיבה מספקת לפיטורים ויש לקבל את הסכמת ועד העובדים או מרכז הסתדרות הפקידים. ככל שלא קיימת הסכמה, עוברת ההכרעה לבוררת מוסכמת בהתאם לסעיף 84 לחוקת ההסתדרות. נראה, כי צמצום מהווה סיבה מספקת לפיטורים. ברם, העותרת לא הצביעה על כך, שהחלה להניע מהלך פיטורי עובדים, הגם שמהלכים אלה היה מקום לנקוט כבר בחודש נובמבר, עת ניתנה ההודעה הראשונית לבצע את ההפחתה האמורה. 18. עוד מוסיפה וטוענת העותרת, כי הרשויות המקומיות לא יכלו להתאים את תקציבן בשל קוצר הזמן והמגבלות הנובעות מהדין. אף אין בידי לקבל טענה זו. כבר במהלך חודש נובמבר 2003, עת ניתנה ההודעה הראשונית לבצע את ההפחתה האמורה, היה בידי הרשויות המקומיות להיערך להתאמות התקציביות הנדרשות. העובדה, כי במהלך חודש דצמבר נודע, כי שיעור ההפחתה נמוך יותר מהשיעור המשוער, כפי שנמסר לשלטון המקומי במהלך חודש נובמבר, אמור היה להקל על המשך ההיערכות. כמו-כן, מפקודת העיריות (נוסח חדש) עולה, כי נצפתה אפשרות, כי תקציב יאושר באיחור. סעיף 206 לפקודת העיריות (נוסח חדש), בנוסחו היום, קובע: "206. הכנת התקציב ואישורו (תיקון: תשל"ט, תשס"ד) (א) הגזבר יכין הצעת תקציב לעיריה, על פי הנחיות ראש העיריה, וראש העיריה יגישנה לאישור המועצה לא יאוחר מחדשיים לפני תחילתה של שנת הכספים שאליה מתייחסת ההצעה; ראש העיריה יביא את הצעת התקציב לפני ועדת הכספים קודם שיגישנה למועצה. (ב) המועצה תחל בדיון בהצעה לא יאוחר משבועיים מיום הגשתה ותאשר אותה, בשינויים או בלא שינויים, עד יום תחילתה של שנת הכספים שאליה מתייחסת ההצעה. (ב1)(1) לא אישרה המועצה את תקציב העיריה בתוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, ואם לא חלפו שישה חודשים מיום עריכת הבחירות לראש העיריה – בתוך שישה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, תסתיים כהונת המועצה או כהונת המועצה וראש העיריה, כפי שיורה שר הפנים, והשר ימנה, בתוך 14 ימים מתום התקופה כאמור, ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה או תפקידי המועצה; הוראות סעיפים 145 ו- 146 יחולו על הועדה ועל יושב הראש שלה, אם מונה, בשינויים המחויבים. (2) השר רשאי, במהלך שלושת החודשים או ששת החודשים האמורים בפסקה (1), לפי הענין, להאריך את התקופה לאישור התקציב על ידי המועצה לתקופה נוספת שלא תעלה על שלושה חודשים; לא יאריך השר את התקופה אלא אם כן שוכנע כי קיים סיכוי של ממש שהמועצה תאשר את התקציב בתוך התקופה שיאריך, וכי המשך פעילות העיריה בלא תקציב שנתי מאושר בתקופה שיאריך לא יביא ליצירת גירעון שוטף, כהגדרתו בסעיף 140ג, בתקציב העיריה, בשיעור של עשרה אחוזים או יותר בחישוב שנתי, או לניהול כספי העיריה באופן בלתי תקין. (ג) תקציב העיריה טעון אישורו של השר. לא אישר השר את תקציב העיריה, יורה לראש העיריה להגיש לו הצעת תקציב מתוקנת בתוך תקופה שיקבע ושלא תעלה על 30 ימים; על הכנת הצעת התקציב המתוקנת ואישורה יחולו הוראות סעיף זה, בשינויים המחויבים; לא הוגש התקציב המתוקן לאישור השר בהתאם להוראותיו ובמועד שקבע, יחולו הוראות סעיף קטן (ב1). (ד) הגשת הצעת תקציב למועצה באיחור ואישור שניתן להצעת תקציב באיחור, אין בהם כדי לגרוע מתקפו של התקציב שאושר. (ה) החלה שנת הכספים והמועצה או השר לא אישרו את הצעת התקציב, תהא העיריה רשאית להוציא בכל חודש, כל עוד לא הושרה ההצעה כאמור ובכפוף להוראות סעיפים קטנים (ב1) ו- (ג), סכום השווה לחלק השנים-עשר מן התקציב השנתי הקודם, בתוספת סכום שאישר השר בהתחשב בהתייקרות ובנסיבות מיוחדות אחרות, וזאת לגבי אותם סעיפים שפורטו בתקציב הקודם". מסעיף זה למדים, כי אין באישור תקציב משום מניעה לתיקונו לאחר אישורו. יתרה מזאת, סעיף 211 לפקודת העיריות (נוסח חדש) מסמיך את ראש העיריה "באישור המועצה ובאישור השר להעביר בכל שנה שהיא - כספים מסעיף הוצאה אחד שבתקציב למשנהו, ובלבד שההוצאה שהורשתה על ידי העברה כאמור איננה בניגוד לפקודה או לכל דין אחר, ואין עוברים על סך כל ההוצאות שבתקציב ובתקציב המילואים שאושרו". 19. בית-משפט זה קבע לאחרונה - בעתירות שהעותרת הייתה צד להן - כי אין פסול בביצוע הפחתה במהלך שנת הלימודים. מדובר בשתי עתירות מאוחדות, בגדרן ביקש מרכז השלטון המקומי בישראל לבטל החלטה בדבר הפחתת שיעורי השתתפות מימון הסעות תלמידים ברשויות המקומיות (בג"צ 2053/02); הפחתת שיעורי מימון ערכות מדע וטכנולוגיה וחומרי מלאכה (בג"צ 2964/02). בעתירה שלישית שאוחדה אף היא, השיגו מרכז המועצות המקומיות ומועצה אזורית מטה יהודה על הקיצוץ בהשתתפות בעלות של הסעות תלמידים במועצות האזוריות, נשוא העתירה (בג"צ 4731/02). בית-משפט זה דחה את העתירות כולן וקבע: "המכנה המשותף לשלוש העתירות שלפנינו הוא החלטת ממשלה שבגדרה הוחלט על קיצוץ תקציבי רחב היקף הכולל הפחתה אחידה בתקציב המדינה לגבי שנת 2002. ..... 2. העותרים בשלוש העתירות מבססים את טענותיהם על עילות חוזיות, הפרת הבטחה מינהלית, אי סבירות בפגיעה בשוויון ועוד עילות נוספות; אך נחה דעתנו כי משום שמדובר בקיצוץ תקציבי כללי, מכוח החלטת ממשלה, אין לבית המשפט כלים מספיקים להתערב באופן החלוקה של העוגה התקציבית בעקבות הקיצוץ. אין ספק בלבנו כי השאלות ששלוש העתירות שלפנינו מעוררות הן שאלות אמיתיות אך תקנתם של העותרים היא במישור הציבורי בלבד ובקביעת סדרי עדיפויות של חלוקת התקציבים שנותרו ברשותם תוך התאמה למגבלות החדשות שהוטלו עליהם, ואין אנו יכולים להכתיב למדינה את אופן הביצוע של הקיצוץ התקציבי שעליו החליטה. ענין שבמדיניות הוא ובכגון דא אין מקום להתערב. 3. העותרים העלו לפנינו גם את הטענה כי לא היה מקום לקיצוץ תקציבי שלטענתם הוא רטרואקטיבי. נראית לנו תשובת המשיבים שכבר בשלב מוקדם לפני קבלת ההחלטה, היה ידוע לעותרות שהקיצוץ ממשמש ובא, וכשנתקבלה החלטת הממשלה היא לא באה עליהם בהפתעה. לא זו אף זאת: בהעדר חפיפה בין שנת הלימודים והשנה התקציבית, אין נפקא מינה אם הקיצוץ שעליו הוחלט יחול למעשה בשנת הלימודים הנוכחית או בשנת הלימודים הבאה." [ההדגשה הוספה - ס.ג'.] אנו למדים, כי גם בענייננו, כאמור, קיבלה העותרת הודעה ראשונית בדבר ההפחתה הקרבה, כבר במהלך חודש נובמבר 2003, כך שאין ההפחתה באה לעותרת בהפתעה והיה עליה להתחיל להיערך לקיצוץ. יתרה מזאת, כאמור, יש לזכור, כי אין חפיפה בין שנת הלימודים לבין השנה התקציבית ואין נפקא מינה אם הקיצוץ שעליו הוחלט יחול למעשה בשנת הלימודים הנוכחית או בשנת הלימודים הבאה, שכן כל החלטה שתיגזר מתקציב חדש מטבע הדברים תחול באמצעה של שנת לימודים. חובת ההיוועצות 20. סעיף 7 לחוק לימוד חובה, תש"ט-1949 קובע: "(א) המדינה אחראית למתן חינוך חובה חינם לפי חוק זה. (ב) קיום מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם לפי חוק זה לילדים ולנערים הגרים בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית מסויימת, יהא מוטל על המדינה ועל אותה רשות חינוך מקומית במשותף. השר, בהתייעצות עם שר הפנים, ועם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת יקבע, בצו שיפורסם ברשומות, לגבי כל שנת לימודים ולגבי כל רשות חינוך מקומית, את שיעור ההשתתפות של המדינה ושל רשות החינוך המקומית בקיום מוסדות החינוך הרשמיים שבהם ניתן חינוך חובה לילדים ולנערים הגרים בתחום שיפוטה של אותה רשות חינוך מקומית." [ההדגשה הוספה - ס.ג'.] 21. לטענת העותרת, משרד החינוך הפר את חובת היוועצות עם שר הפנים ועם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת, כפי שהיא מחויבת בסעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה. לטענתה, משרד החינוך כלל לא נועץ עם הללו בטרם החליט בדבר הקיצוץ ובכך סטה מהוראות החוק. עוד מוסיפה וטוענת העותרת, כי אף ההיוועצויות שקיים עמה משרד החינוך - לאחר שהחליט בדבר הקיצוץ - היו למראית עין בלבד, שכן משרד החינוך לא הפנים את תוצאותיו של קיצוץ זה או את הצעות העותרת לפתרון הצורך בקיצוץ. עוד מוסיפה וטוענת העותרת, כי אף בהיוועצות לכאורה שקיים משרד החינוך, לא השתתף שר הפנים, כמתחייב על-פי החוק. מנגד, טוענים המשיבים, כאמור, כי לאורך השנים, העמידה המדינה לרשויות המקומיות יותר ויותר תקציבים לשם מילוי תפקידן לרבות בתחום הפיזי והתחזוקתי. במציאות זו, לא עלה הצורך בקיום דיון נורמטיבי מקיף במהות הרכיב "קיום מוסדות חינוך". כפי שטוענים המשיבים, תפקידה של ועדת דוברת הוא להתוות קווים לרפורמה כללית במערכת החינוך לרבות באופן ניהול בתי הספר וקיומם. בעיקר המלצותיה במסגרת הדו"ח הראשון, המליצה ועדת דוברת, כי יבנה תקן מחייב למכלול האמצעים הדרושים לביצוע תקין של משימותיה החל מרמת הגנים ובתי הספר הבודדים וכלה ברמת מערכת החינוך בכללותה. ההמלצה היא לערוך תקן דיפרנציאלי, כשהמרכיב העיקרי בתקן הוא עלות ההוראה בבתי-הספר ובגנים. בנוסף, הומלץ לקבוע מדדים לתקצוב השירותים הדרושים לגנים ולבתי-הספר, כגון שירותי מזכירות, ניקיון ותחזוקה. מתגובתם של המשיבים עולה, כי ביום 2.6.04, קיימה ועדת החינוך דיון בנושא חובת ההיוועצות מכוח סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה. במהלך דיון זה סוכם, כי נושא תקצוב מוסדות החינוך יובא להיוועצות בועדת החינוך והתרבות של הכנסת לקראת קביעת התקציב לשנת 2005. בתגובתם טוענים המשיבים, כאמור, כי אם בתום ההיוועצות תסבור שרת החינוך, כי לא היה מקום להשית על הרשויות המקומיות את ההפחתה בהיקף ובאופן הנוכחי, יביא זאת משרד החינוך, ככל הניתן, במכלול השיקולים בקביעת שיעור השתתפות המדינה בתקציב 2005. לטענת המשיבים, העותרת לא העלתה בדיוניה הקודמים עם המשיבים את הטענה בדבר הפרת חובת ההיוועצות. ההזדמנות הראשונה שהייתה לעותרת להעלות טענה זו הייתה במהלך חודש נובמבר - עם מתן ההודעה בדבר ההפחתה המתוכננת - ובהמשך לכל אורך הדיונים שנערכה עמה. העותרת כבשה טענה זו ולמעשה העלתה אותה לראשונה במסגרת עתירתה לאחר שהמעשה הפך לעשוי. בנסיבות אלה, סבורים המשיבים, כי דין טענתה להידחות בשל אי מיצוי הליכים נאות. נראה, כי יש ממש בטענת העותרת להפרת חובת ההיוועצות. 22. ביום 23.11.03 פנה יושב-ראש ועדת החינוך, ח"כ אילן שלגי, אל שרת החינוך, ח"כ לימור לבנת, וטען בפניה, כי אין היא מקיימת את חובת ההיוועצות, כאמור בסעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה. 23. ביום 7.1.04 השיבה שרת החינוך למכתבו של יושב-ראש ועדת החינוך והתרבות, בו טענה, כי היא מבצעת את חובת ההיוועצות על-ידי חוברת אותה מפרסם משרד החינוך לשנת התקציב, תוך שהיא מתעלמת מטענותיו של יושב-ראש ועדת החינוך. מהתכתבות הצדדים למדים, כי יושב-ראש ועדת החינוך הסב את תשומת-לבה של שרת החינוך לחובתה לקיים היוועצות בהתאם לסעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה. יושב-ראש ועדת החינוך הבהיר לשרת החינוך, כי חובת קיום ההיוועצות ופרסום הצו ברשומות חלים עליה על-פי הוראות החוק. ביום 2.6.04 התקיים דיון בועדת החינוך של הכנסת בנושא אי קיום חובת ההיוועצות הקבועה בחוק. במסגרת הדיון, מתח יושב-ראש ועדת החינוך ביקורת קשה כנגד שרת החינוך, אשר בסיומו הורה לנציגי שרת החינוך, כי עליהם להביא את תכנית התקציב השנתית בפני ועדת החינוך של הכנסת עובר לתחילת שנת התקציב, ולא לאחריה. אף בדיון זה, חזרה שרת החינוך על דבריה, לפיהם היא מקיימת את חובת ההיוועצות במסגרת פרסום חוברת התקצוב השנתית, הכוללת את השתתפותה בתקצוב הרשויות המקומיות לצרכי חינוך. ברם, מנספחי תגובת המשיבים עולה, כי החוברת האמורה לשנת 2004 פורסמה רק בחודש אפריל 2004, כארבעה חודשים לאחר תחילת שנת התקציב. ברי, כי פרסום זה אינו עונה על דרישת הוראות החוק וכי היה על שרת החינוך להביא את הצעת התקצוב כאמור בפני ועדת החינוך של הכנסת ובפני שר הפנים, כאמור בהוראת סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה, וזאת עוד בטרם אושר תקציב החינוך לרבות הקיצוץ שנערך בו. קיום התייעצות ללא השתתפותו של שר הפנים 24. ביום 17.12.03 שלחה המנהלת הכללית של משרד החינוך, גב' רונית תירוש מכתב לראשי הרשויות והשלטון המקומי, בו הוצגה ההפחתה המתוכננת בשיעור 220 מיליון ש"ח משיעור השתתפות משרד החינוך בשכר המשולם לשרתים, מזכירים לבורנטים (שהם 13% מכלל השתתפות המשרד בעלויות השכר של כוח עבודה זה). בנוסף, הוצגה ההפחתה של 10% מהשתתפות המשרד בגני ילדים בכל הישובים שתקצבו מכוח הצו ב- 100%. באותו מכתב התבקשה היערכות הרשויות המקומיות להפחתה זו, שעתידה הייתה להיכנס לתוקף ביום 1.1.04. 25. ביום 25.12.03 נמסר לראשי הרשויות המקומיות ומרכז השלטון המקומי, כי סך ההפחתה המתוכננת במרכיב השכר לשרתים ומזכירים יעמוד על 220 מיליון ש"ח, במקום 330 מיליון ש"ח. 26. ביום 30.12.03, שלחה הגב' תירוש מכתב לראשי הרשויות המקומיות, בו הציעה להיפגש עם נציגי השלטון המקומי, על-מנת לדון בחלופות להפחתת התקציב. עוד נאמר במכתבה, כי במידה ולא תתגבשנה הסכמות, תיכנס ההפחתה לתוקף החל מראשית פברואר 2004 לגבי שנת 2004. 27. בתאריכים 14.1.04, 19.1.04 ו- 21.4.04 התקיימו ישיבות בלשכת המנהלת הכללית של משרד החינוך, בשיתוף נציגי האוצר ונציגי השלטון המקומי בעניין הקיצוץ. בנוסף, בתאריכים 10.2.04 ו- 18.2.04 התקיימו ישיבות בועדת החינוך והתרבות של הכנסת בהשתתפות נציגי משרד החינוך, נציגי משרד האוצר ונציגי מרכז השלטון המקומי. הישיבה מיום 10.2.04, הוקדשה לנושא ההפחתה בתקצוב גני הילדים בגילאים 3 ו- 4, ובה הוצג הצורך בהפחתה וכן ההצדקה להשוואה בין תקצוב הילדים בגני חובה לילדים בגילאי 3 ו- 4. בישיבה מיום 18.2.04, הופיעו שרת החינוך, המנהלת הכללית של משרד החינוך, וכן נציגי משרד האוצר, אשר הציגו בפני ועדת החינוך ומרכז השלטון המקומי את הצורך בהפחתה ואת היעדרן של חלופות אחרות להפחתה. 28. לאחר ישיבות אלה, ביום 25.2.04, הודע למנהלי מחלקת החינוך ברשויות המקומיות בדבר ההפחתה המתוכננת בנושא גני הילדים (להלן: ההחלטה בדבר ההפחתה). לטענת העותרת, כאמור, משרד החינוך הפר את חובת ההיוועצות, הן מאחר ובישיבות שנערכו, לא קוימה היוועצות אמיתית כמתחייב על-פי החוק והן מאחר ששר הפנים לא השתתף בישיבות שהתקיימו, כמתחייב על-פי החוק. לפיכך, היא טוענת, הליך ההיוועצות היה פסול ובטל. מנגד, טוענים המשיבים, כאמור, כי לאור קיומה של ועדת דברת, אשר תפקידה להתוות קווים לרפורמה כללית במערכת החינוך לרבות באופן ניהול בתי הספר וקיומם, ספק, לטענתם, אם הוראת סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה מחייבת היוועצות לגבי נושאי העתירה, וזאת בשל הספקות המשפטיים לגבי רוחב יריעתו של הרכיב "קיום מוסדות חינוך". מכאן, ספק, לטענתם, אם נפל פגם בפעולת המשיבים. 29. כינונה של ועדת דברת לקיום רפורמה במערכת החינוך, בה יטופל, לטענת המשיבים, גם נושא הגדרת המונח "קיום מוסדות חינוך", אינו מעלה ואינו מוריד מחובתו של משרד החינוך לקיים את הוראות החוק עד לקביעת הגדרה כאמור או ביצוע רפורמה משפטית בהסדר הקיים. הוראת סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה קובעת באופן חד-משמעי, כי קיימת חובת היוועצות של משרד החינוך עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת ושר הפנים, ומשכך אינה מותירה מקום לתהייה באם יש צורך בקיום הוראת החוק, הגם שאין הגדרה מדויקת למונח "קיום מוסדות חינוך". עובדים תומכי הוראה הם חלק בלתי נפרד ממוסדות החינוך ותשלום שכרם הוא בבחינת השתתפות בקיום מוסדות חינוך. 30. אכן, הלכה היא, כי התייעצות מקום שהחוק דורש אותה, חייבת להיות אמיתית, ולא מדומה, משמע, אין די בהתייעצות מן השפה ולחוץ כדי לצאת ידי חובה, כאשר בפועל הרשות המתייעצת כבר גיבשה לעצמה עמדה נחרצת. חובה על הרשות המתייעצת לשקול את העצה, כפי שנאמר בפסיקה, בלב פתוח ובנפש קולטת (ראו בג"צ 265/68 אגודת האינג'ינרים והארכיטקטים בישראל נ' שר העבודה, פ"ד כג (1) 132, 141; בג"ץ 144/72 ליפבסקי-הליפי נ' שר המשפטים, פ"ד כז (1) 719, 724). יפים לעניין זה דברים שנקבעו בע"פ 3490/90 יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מח (1) 11, 17: "...חשוב לא פחות מעצם קיומה של התייעצות הוא קיומה כהלכתה; ובתחום זה של ממשות התהליך יותר מבעצם קיומו טמונות הבעיות השכיחות של יישום החובה. הווה אומר: אין די בהתייעצות המקוימת, מצוות אנשים מלומדה, רק לשם יציאת ידי החובה ה"פורמלית" של החוק... "התייעצות" שהיא בבחינת קלפיה ריקה מתוכן איננה מוציאה את הרשות המחויבת בקיומה ידי חובתה... מעצם טבעה, פעולת ההתייעצות משמעותה החלפת דעות, שמעית עמדות ובחניתן וקבלת מידע ומסירתו. זאת כאשר ברור כי "המתייעץ" הינו בעל סמכות להחליט – ולומר את המילה האחרונה. לא תיתכן התייעצות אמיתית, אלא אם הגורם המחליט ניגש אליה ב"נפש קולטת", כאשר אין דעתו נחרצת מראש." העמדה של הגוף המייעץ, ברורה ונחרצת ככל שתהיה, אינה אלא עצה בלבד מבחינת הרשות המינהלית. פשיטא שהרשות אינה חייבת לאמץ את העצה, לא במלואה ואף לא בחלקה. עם זאת, אין היא רשאית להתעלם ממנה, בלי לשקול אותה, כאילו ברור מראש שאין בה ולא כלום. להיפך. כיוון שהחוק חייב את הרשות להתייעץ עם גוף מסוים, יש לומר כי העמדה של אותו גוף היא, מבחינת הרשות, שיקול ענייני. מכאן שהרשות חייבת להתחשב בשיקול זה ולתת לו את המשקל הראוי, לפי הנסיבות (ראו י' זמיר "סמכות המינהלית" כרך ב', תשנ"ו-1996, בעמ' 849). מאחר שהרשות יודעת, שחובה עליה מכוח החוק לקיים התייעצות לפני הפעלת הסמכות, שומה עליה להימנע מגיבוש עמדה סופית ונוקשה, שתהפוך את ההתייעצות למצוות אנשים מלומדה, ללא סיכוי סביר להשפיע על עמדת הרשות (ראו גם דברים שנקבעו בבג"ץ 5483/95 חיים גינדי נ' שר הדתות ואח', פ"ד מט (5) 661, 670). 31. אין לראות בפרסום "חוברת" לשנת התקציב על-ידי משרד החינוך משום קיום חובת ההיוועצות. לא כל שכן, כאשר החוברת האמורה לשנת 2004 פורסמה רק בחודש אפריל 2004, כארבעה חודשים לאחר תחילת שנת התקציב. ברי, כאמור, כי פרסום זה אינו עונה על דרישת הוראות החוק וכי היה על שרת החינוך להביא את הצעת התקצוב כאמור בפני ועדת החינוך של הכנסת ובפני שר הפנים, כאמור בהוראת סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה, וזאת עוד בטרם אושר תקציב החינוך לרבות הקיצוץ שנערך בו. 32. יתרה מזאת, סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה קובע במפורש, כי על שר החינוך לקיים התייעצות עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת ועם שר הפנים. חשיבות השתתפותו של שר הפנים בהיוועצות לפי סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה נובעת, בין היתר, מתפקידו כממונה על הרשויות המקומיות. ברם, הישיבות האמורות התקיימו ללא השתתפותו של שר הפנים, כך שפגם זה אכן מהווה הפרה של חובת ההיוועצות. אי פרסום בצו ברשומות 33. סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה קובע, כאמור, כי: ".... השר, בהתייעצות עם שר הפנים ועם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת, יקבע, בצו שיפורסם ברשומות, לגבי כל שנת לימודים ולגבי כל רשות חינוך מקומית, את שיעור ההשתתפות של המדינה ושל רשות החינוך המקומית בקיום מוסדות החינוך הרשמיים..." [ההדגשה שלי - ס.ג'.] יש לציין, כי עיון בפרוטוקול מס' 238 מישיבת ועדת החינוך והתרבות של הכנסת מיום 2.6.04 מעלה, כי מאז שנת 1967, המשיבים לא מקיימים את האמור בהוראת סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה. שכן, הצווים מתפרסמים ב"חוברת" שעניינה השתתפות משרד החינוך והתרבות בתקציב הרשויות המקומיות, אולם אין הם מתפרסמים בצו ברשומות, כנדרש. מטעמים אלה כולם, נראה, כי הגם שמשרד החינוך קיים מספר ישיבות בהשתתפות ועדת החינוך והתרבות של הכנסת, נציגי משרד החינוך, נציגי משרד האוצר ונציגי מרכז השלטון המקומי, והגם שמשרד החינוך מפרסם "חוברת" לשנת התקציב, מאחר ושר הפנים לא השתתף בישיבות הנ"ל, לא קוימה חובת ההתייעצות במלואה, כנדרש על-פי חוק לימוד חובה. הנפקות של הפרת חובת ההיוועצות 34. טוענים המשיבים, כי גם אם נצא מנקודת הנחה, כי ההיוועצות הייתה מחויבת על-פי דין, ואם יחליט בית-משפט זה, כי חובת ההיוועצות הופרה במקרה דנן, מבקשים הם - ברוח דוקטרינת הבטלות היחסית - שלא לבטל את ההפחתה. שכן, לטענתם, לביטול ההפחתה השלכות רוחב עצומות על כלל תקצוב מערכת החינוך ובטלות זו תביא לשיבוש ואנדרלמוסיה בתקצוב מוסדות החינוך. ברי, כי הפרה של חובת ההתייעצות עשויה להוות פגם חמור. המחוקק לא היה מטיל חובה זאת אילולא סבר, כי ההתייעצות עשויה להשפיע על הרשות. משום כך אפשר שהפרת החובה תוביל לביטול (או לבטלות) ההחלטה. עם זאת, ביטול ההחלטה אינו תוצאה מחוייבת בכל מקרה של הפרת החובה. כיום, לפי תורת הבטלות היחסית, התוצאה של פגם מותנית במהות של הפגם, ובעיקר בחומרה של הפגם, וביתר נסיבות המקרה. הפרת החובה להתייעץ לא בהכרח תוביל לביטול ההחלטה (ראו י' זמיר "הסמכות המינהלית" כרך ב', תשנ"ו-1996, בעמ' 855). על דוקטרינת הבטלות היחסית נאמר עוד בבג"ץ 10455/02 בועז אלכסנדר אמיר נ' לשכת עורכי הדין (לא פורסם): "עקרון הבטלות היחסית, שהשתרש בפסיקתנו במהלך העשור האחרון, מאפשר לבית המשפט להגיע לכלל הכרעה מידתית ומאוזנת בדבר תוצאותיה של החלטה מינהלית בטלה. בניגוד לתפיסת הבטלות שהייתה מקובלת בעבר, שלפיה חריגה מסמכות גוררת בטלות "אוטומטית" של ההחלטה המינהלית, ובטלותה של ההחלטה המינהלית חייבת להוביל, מניה וביה, גם לבטלות תוצאותיה, הרי שתורת הבטלות היחסית מאפשרת לבית המשפט לגזור את תוצאותיהם המעשיות של החלטה או מעשה בטלים, תוך התחשבות בנסיבותיו של המקרה הנתון ובהשפעת התוצאות הנגזרות על המתדיינים, על הרשות הנוגעת בדבר ועל הציבור. כדברי השופט זמיר: המשמעות העיקרית של תורת הבטלות היחסית היא, שבכל מקרה בו נפל פגם משפטי, אם בפסק דין של בית משפט ואם בהחלטה של רשות מינהלית, בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יש לבדוק את נסיבות המקרה, בראש ובראשונה את מהות הפגם, ולהתאים את הסעד שיינתן על ידי בית המשפט לכל הנסיבות. אשר על כן, אפשר כי בנסיבות מסוימות פגם מסוים, בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יצדיק מתן סעד מסוים, כגון, הצהרה על הבטלות של פסק הדין או ההחלטה, ואילו בנסיבות אחרות אותו פגם יצדיק מתן סעד אחר (רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה (4) 673, בעמ' 685). עקרון הבטלות היחסית מאפשר לבית המשפט לדון, בנפרד, בתוצאותיה של החלטה בטלה. הכרזה על בטלותה מעיקרה של ההחלטה שוב אינה חייבת להביא בכל מקרה וכפועל יוצא המתחייב מן ההכרזה - בחינת "ייקוב הדין את ההר" - גם לבטלות תוצאותיה". 35. מן הטעמים שיפורטו להלן, הגעתי למסקנה, כי בנסיבות המקרה דנן, ועל-מנת להגיע להכרעה מידתית ומאוזנת בדבר תוצאותיה של החלטת ההפחתה האמורה, יש להפעיל את דוקטרינת הבטלות היחסית, במובן זה, שלמרות שבמקרה דנן נמצא פגם בהליך ההיוועצות, כאמור לעיל, הן חומרת הפגם והן נסיבות המקרה אינם מובילים לביטול ההחלטה במלואה. ראשית, ההשלכות על כלל תקצוב מערכת החינוך, הכרוכות בביטול השתתפות משרד החינוך בקיום מוסדות החינוך, הינן עצומות. ביטול החלטת ההפחתה יגרום נזק ניכר, אשר ישפיע על כלל התקצוב של מערכת החינוך ועל הציבור ואף עלול לפגוע קשות בתכליות הראויות שביסוד החלטת ההפחתה. הימנעות מתוצאות מרחיקות לכת אלה, המשפיעות על כלל התקצוב של מערכת החינוך בשנים עברו ובשנת הלימודים הנוכחית, מצדיקות הימנעות מביטול מוחלט של ההחלטה בדבר ההפחתה. שנית, אכן, המשיבים אומנם לא קיימו התייעצות בהשתתפותו של שר הפנים, כנדרש על-פי סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה, אולם קוימה התייעצות בועדת החינוך והתרבות של הכנסת בהשתתפות חלק מהגורמים המנויים בחוק, שהם נציגי משרד החינוך, נציגי משרד האוצר ואף נציגי השלטון המקומי. משמע, אין מדובר במעשה שנעשה במחטף, בשלהי כהונה או תוך ניצול לרעה של תפקיד, שכן משרד החינוך פעל חודשים ארוכים להכנת תכנית ההפחתה האמורה. שלישית, יש לייחס משקל לעובדה, כי הגם שההחלטה בדבר ההפחתה לא פורסמה בצו ברשומות, כנדרש על-פי סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה, משרד החינוך פעל על-פי נוהל מסוים, אשר היה ידוע לעותרת, בכך, שפרסם חוברת מפורטת, המשקפת את הדיונים שנעשים על-פי חוק התקציב, שעניינה השתתפות משרד החינוך והתרבות בתקציב הרשויות המקומיות לשנת 2004. כמו-כן, העותרת לא תקפה נוהל זה עד להגשת העתירה דנן, בחודש מרץ 2004. ורביעית, ביום 2.6.04 קיימה ועדת החינוך דיון בנושא חובת ההיוועצות, שבמהלכו סוכם, כי נושא תקצוב מוסדות החינוך על-פי הפרמטרים המופיעים בחוברת המוזכרת לעיל יובא להיוועצות בועדת החינוך והתרבות של הכנסת לקראת קביעת התקציב לשנת 2005. במיוחד יש לייחס משקל להודעת המשיבים בתגובתם, לפיה אם בתום ההיוועצות תסבור שרת החינוך, כי לא היה מקום להשית על הרשויות המקומיות את ההפחתה בהיקף ובאופן הנוכחי, יביא זאת משרד החינוך, ככל הניתן, במכלול השיקולים בקביעת שיעור השתתפות המדינה בתקציב 2005. מטעמים אלה כולם, הגעתי למסקנה, כי בהתחשב בנסיבותיו של המקרה שלפנינו ובהשפעת התוצאות הנגזרות על המתדיינים, על הרשות הנוגעת בדבר ועל הציבור, יש להפעיל את דוקטרינת הבטלות היחסית, ולהשאיר את החלטת משרד החינוך - בעניין ההפחתה האמורה בתיקצוב רשויות החינוך המקומיות - על כנה. סוף דבר 36. לסיכום, אני מציע לחבריי לדחות את העתירה. יחד עם זאת, אנו רושמים לפנינו את הודעת המשיבים, לפיה אם אכן בתום ההיוועצות בועדת החינוך והתרבות של הכנסת, תסבור שרת החינוך, כי לא היה מקום להשית על הרשויות המקומיות את ההפחתה בהיקף ובאופן הנוכחי, על משרד החינוך להביא זאת במכלול השיקולים בקביעת שיעור השתתפות המדינה בתקציב 2005. בנסיבות העניין, לא הייתי עושה צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור, בפסק-דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, ג' בטבת תשס"ה (15.12.04). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04029100_H12.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il