סלמה אלסנע נ. מנהל מקרקעי ישראל ע"י המנהלה לקידום הבדואים בנ

פסק-דין בתיק בג"ץ 2908/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2908/05 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת ד' ברלינר העותרים: 1. סלמה אלסנע 2. צאלחה אלסנע 3. מליחה אלסנע 4. עאנם אלסנע 5. סאלם אלסנע 6. סלמאן אלסנע 7. אברהים אלסנע 8. סלאמה אלסנע 9. סלאח מוסא עיד אלסנע נ ג ד המשיבים: 1. מנהל מקרקעי ישראל ע"י המנהלה לקידום הבדואים בנגב 2. ועדת הפשרות המחוזית (לענייני מקרקעין) מחוז דרום 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. מוסא טראבין אלסנע, משיב פורמלי עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ז בכסלו התשס"ז (18.12.2006) בשם העותרים: עו"ד שמואל זילברמן בשם המשיבים: עו"ד דני חורין פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: 1. מינהל מקרקעי ישראל (להלן גם: המינהל) נוקט מזה שנים רבות, על-פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל (להלן גם: המועצה), במדיניות של הסדרי פשרה עם תובעים בני העדה הבדואית, אשר הגישו תביעות בעלות על מקרקעין באזורים שונים בנגב. בהתאם למדיניות זו מעניק המינהל לתובע בהליך ההסדר פיצוי כספי וקרקע חלופית בתמורה למחיקת התביעה לבעלות בקרקע. תכליתה של מדיניות זו הינה להאיץ את הסדר הקרקעות באזורים שונים בנגב על דרך רישומן על שם המדינה, תוך הגשמת מדיניות פיתוח ישובי הבדואים באזורים המיועדים לכך בנגב. אופן יישומה של מדיניות זו על ידי המינהל נקבע בהחלטותיה השונות של המועצה. בהחלטות אלה נקבע, בין השאר, כי תנאי להסדרי פשרה הוא שהקרקע הנתבעת אינה רשומה על שם המדינה. חרף התנאי האמור, הגיע המינהל להסדר פשרה עם המשיב 4, בן דודם של העותרים (להלן: בן הדוד). זאת, על אף שהקרקע שנתבעה על ידו הייתה רשומה על שם המדינה. עם זאת, לאחר מספר שנים סירב המינהל להגיע לפשרה עם העותרים בעתירה שלפנינו, אשר הגישו תביעת בעלות על חלק אחר בתחומיה של אותה קרקע, בטענה כי הסדר הפשרה עם בן הדוד מקורו בטעות ביישום הדין. השאלה המרכזית בה עלינו להכריע בעתירה זו היא האמנם, כטענת העותרים, נהג בהם המינהל שלא כדין. רקע עובדתי - הסדרי הפשרה עם תובעי קרקעות בנגב בני העדה הבדואית 2. בטרם נדון בנסיבות הקונקרטיות של העניין שלפנינו, נעמוד בקצרה על עיקריה של מדיניות הסדרי הפשרה עם תובעי קרקעות בנגב בני העדה הבדואית, כפי שהוצגו לנו על ידי המדינה. כאמור לעיל, לטענת המדינה המינהל פועל מזה שנים רבות לשם הסדרת הבעלות בקרקעות בנגב, וזאת בהליכים שונים לפי פקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], תשכ"ט-1969 (להלן: פקודת ההסדר). במסגרת הליכים אלה הוגשו על ידי בדואים בנגב אלפי תביעות בעלות הנוגעות לשטחים בהיקף של מאות אלפי דונמים. עמדתה המשפטית של המדינה ביחס לתביעות לגופן הינה כי קרקעות אלה הן בבעלותה שכן מדובר בקרקעות, שאינן בבעלות התובעים או אדם אחר, בהיותן מסוג מוואת; אולם בשל רצון להימנע מעימות משפטי עם הבדואים בנגב החליטה ממשלת ישראל בשנת 1976 כי המסלול העדיף לקביעת הבעלות באיזורים השונים בנגב הוא על דרך הסדרי פשרה כמתואר לעיל ולא על דרך ניהול הליכים לפי פקודת ההסדר. במסגרת מדיניות זו מינה המינהל את המשיבה 1 (להלן: מנהלת הבדואים) לטיפול בתביעות הבעלות במקרקעין במגזר הבדואי. זאת בכפיפות, כמובן, להחלטות המועצה שהיא הגוף המוסמך להנחות את המינהל בפעולתו. ההחלטה הראשונה של המועצה בנושא זה הייתה החלטה 585 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע ופיצויים לבדואים בדרום (15.3.1993) (להלן: החלטה 585). בהחלטה זו נקבעו מחירי קרקעות ופיצויים לבדואים בנגב על דרך טבלאות תשלומים להסדר קרקעות ופינוין. לפי ההסדר הבסיסי שנקבע בהחלטה התובע יהיה זכאי לפיצוי כספי ולקרקע חלופית בתמורה לפינויו מהשטח הנתבע ולמשיכת התביעה שהגיש לפי פקודת ההסדר. יצוין עוד, כי בהחלטה זו לא נקבע באילו מקרים יש להגיע להסדר פשרה ובאילו מקרים אין לעשות כן. בשנת 1997 קיבלה המועצה את החלטה 813 אשר החליפה את החלטה 585 הנ"ל (החלטה 813 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע ופיצויים לבדואים בדרום (9.10.1997) (להלן: החלטה 813)). בהחלטה זו קבעה המועצה לראשונה כי המינהל מוסמך להגיע להסדר פשרה אך ורק כאשר הקרקע הנתבעת אינה רשומה על שם המדינה (להלן גם: תנאי אי-הרישום). תנאי דומה לא נקבע, כאמור, בהחלטה 585. הנושא שב ועלה במועצת מקרקעי ישראל ונתקבלו בזו אחר זו שורה של החלטות. כך גם החלטה 813 הוחלפה בהחלטות מאוחרות שבאו האחת תחת רעותה: החלטה 932 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע פיצויים ומגרשי בניה לבדואים בנגב (24.6.2002) (להלן: החלטה 932), החלטה 996 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע פיצויים ומגרשי בניה לבדואים בנגב (4.3.2004) (להלן: החלטה 996) והחלטה 1028 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע פיצויים ומגרשי בניה לבדואים בנגב (2.5.2005) (להלן: החלטה 1028). לענייננו חשוב להדגיש כי התנאי שנקבע לראשונה בהחלטה 813, לפיו אין על המינהל להתפשר עם הטוענים לבעלות בקרקע שנרשמה על שם המדינה, נשתמר במהותו אף בהחלטות המאוחרות להחלטה 813 (החלטה 932 והחלטה 996). בהחלטה 1028, שהיא ההחלטה האחרונה שנתקבלה בהקשר זה, נקבע כי אחד התנאים לקבלת פיצוי הוא ש"הקרקע בגינה הוגשה התביעה אינה מוסדרת", ובכך הורחב התנאי האמור. עיקרי העובדות והשתלשלות העניינים בעתירה שלפנינו 3. העותרים הינם תשעה אחים ואחיות, בני שבט טראבין. בני המשפחה נמנים עם בני העדה הבדואית שנקטו בהליכים לפי פקודת ההסדר. לטענתם, אבי המשפחה היה הבעלים המשותף, יחד עם שני אחיו, של מקרקעין המשתרעים על שטח של כ- 6,300 דונם באזור באר שבע ואופקים. לפי הטענה, עד להקמת המדינה המשפחה התגוררה בקרקע, אולם עם קום המדינה ביקשו גורמי הבטחון מהמשפחה לפנות את השטח, תוך שהובטח כי היא תוכל לשוב ולהתגורר בו בעתיד. על-פי השתלשלות העובדות הרלוונטיות העולה מכתבי הטענות, בשנת 1971 פירסם פקיד ההסדר הודעה המודיעה על הוצאת צו הסדר מכוח פקודת ההסדר באזור בו מצויים אותם מקרקעין שהעותרים טוענים להם. בהמשך להודעה זו הגישו העותרים בשנת 1972 שש בקשות מדידה (כנדרש לפי פקודת ההסדר), הנוגעות לחמישה אזורים שונים בתחומי המקרקעין הנזכרים. עם זאת, רק לגבי בקשת מדידה אחת מתוך השש התייצבו העותרים להליך הסימון והמדידה והגישו תזכיר תביעה (באיזור המכונה "ג'ביבאת") בעוד שלגבי חמש בקשות המדידה האחרות לא המשיכו העותרים את ההליכים לפי פקודת ההסדר. יצוין בהקשר זה כי בתצהירו מיום 12.11.2006 טען העותר 9 כי נמנע ממנו להשלים את הליך הסימון והמדידה באשר לחמש בקשות המדידה האחרות. לטענתו, בחלק מהמקרים סירבו כוחות צה"ל לאפשר לו לערוך את המדידה משום שבתחומי המקרקעין הנתבעים הוקם בסיס צבאי, ובחלק מהמקרים טענו בפניו נציגי המינהל כי אין ניתן למדוד את הקרקע אשר היתה זרועה באותה עת בחיטה. מכל מקום, אין חולק כי הלכה למעשה העותרים לא המשיכו בהליכי התביעה לפי פקודת ההסדר. יצוין עוד, כי על אף שלפי הבירורים שנערכו מטעם המדינה לצורך הדיון שלפנינו ניתנה לעותרים הזדמנות נוספת להתייצב להליכי המדידה והסימון של המקרקעין, הם לא עשו כן. לפיכך, סבר פקיד ההסדר כי בקשות המדידה ביחס לאזורים אלו נזנחו, ולכן לאחר קיום ההליך הפורמלי הנדרש בראשית שנות השמונים של המאה שעברה נרשמו בסופו של דבר המקרקעין באותם אזורים על שם המדינה. יש לציין עוד, כי רק בשנת 1996 ניסו העותרים להמשיך את הליך התביעה לפי פקודת ההסדר על דרך הגשת תזכירי תביעה. אולם, התביעות נדחו על ידי פקיד ההסדר אשר קבע כי אין בסמכותו להמשיך בהליך התביעה לפי הפקודה, שכן המקרקעין הנתבעים הוסדרו ונרשמו על שם מדינת ישראל. בשנת 2000 פנו העותרים למנהלת הבדואים, וביקשו לקבל פיצוי בתמורה לויתור על התביעות שהגישו, בזמנו, לפי פקודת ההסדר. בקשה דומה הוגשה אף מטעם בן דודם לגבי חלקו היחסי הנטען באותם המקרקעין. בקשות אלה הסתמכו על החלטות המינהל עליהן עמדנו, שהיו תולדה של החלטת הממשלה להעדיף הסדרי פשרה על פני ניהול הליכים משפטיים. כאמור, בשלב זה היו המקרקעין הנתבעים רשומים על שם המדינה, לאחר שפקיד ההסדר הגיע לכלל מסקנה כי התביעות לבעלות בהם נזנחו. עם זאת, ועל אף תנאי אי-הרישום האוסר על המשיבים 2-1 (להלן: המשיבים) להגיע להסדר פשרה במידה שהקרקע הנתבעת רשומה על שם המדינה (תנאי אשר קבוע היה באותה עת בהחלטה 813), הגיעו המשיבים ביום 11.10.01 להסדר פשרה עם בן הדוד, המשיב 4, אך עם העותרים לא נחתם בסופו של יום הסדר פשרה כלשהו. יצוין, כי הסיבה לכך שבאותה עת לא הגיעו המשיבים להסדר פשרה עם העותרים, בדומה לזה שנחתם עם בן הדוד, לא הובררה. העותרים טוענים כי כלל לא קיבלו תשובה בכתב לפנייתם בנוגע להסדר הפשרה, ואילו המשיבים טוענים כי העותרים סירבו להצעת הפשרה שהוצעה להם ועל כן הליך הפשרה בעניינם הופסק. 4. כעבור כחמש שנים, בחודש פברואר 2005, במועד בו תנאי אי-הרישום היה קבוע בהחלטה 996, פנו העותרים למנהלת הבדואים בבקשה להסדר פשרה בתנאים דומים לאלה שעליהם הוסכם עם בן דודם בשנת 2001. בקשה זו נענתה בשלילה במכתבה של היועצת המשפטית של מנהלת הבדואים מיום 22.2.05. בתשובה לפניית העותרים נטען כי בשל תנאי אי-הרישום הקבוע בהחלטה 996, אין ניתן להגיע עם העותרים לפשרה. באשר להסכם שחתמו המשיבים עם בן הדוד בשנת 2001, אשר נחתם על אף תנאי אי הרישום, נטען כי הסכם זה היה תולדה של "ישום מוטעה ושגוי של הדין הנוהג", שכן המקרקעין הנתבעים היו רשומים כבר על שם המדינה. עם זאת, הביעה היועצת המשפטית של מנהלת הבדואים נכונות להתחיל בהליכי פשרה עם העותרים באשר לתביעתם לבעלות על מקרקעין באיזור "ג'ביבאת 61", שגם לשיטתם של המשיבים לא נזנחה על ידי העותרים. טענות הצדדים 5. בעתירה שלפנינו טוענים העותרים כי במועד בו נחתם ההסכם עם בן הדוד, לא הקפידו המשיבים על קיום תנאי אי-הרישום על שם המדינה כתנאי מחייב לשם הגעה להסדר פשרה, וזאת חרף החלטות המועצה בעניין זה. טיעון זה מסתמך בעיקרו על תצהירו של סגן יו"ר מינהלת הבדואים בין השנים 1996 ל-2000, מר אליהו עצמון (להלן: עצמון). בתצהיר זה נטען כי הסדר הפשרה שנערך בין המשיבים לבין בן הדוד לא היה תוצר של יישום מוטעה של הדין אלא חלק ממדיניות שנהגה אצל המשיבים להגיע להסדרי פשרה, אף אם הקרקע הנתבעת הייתה רשומה כבר על שם המדינה. לפי הטענה, על אף שמדיניות זו עמדה בסתירה לתנאי אי הרישום שנקבע בהחלטות המועצה שבאו תחת החלטה 585, סבורה הייתה מנהלת הבדואים בזמן כהונתו של עצמון כי יש להתעלם מתנאי זה. הסיבה לכך, לפי האמור בתצהירו של עצמון, היא כי המשיבים סברו בזמנו כי תנאי אי הרישום יוצר "הפליה בלתי הוגנת בין תובעים שהיו בעלי שטח אשר לא הוסדר לבין תובעים אחרים שלגביהם לא הוסדרו המקרקעין, וזאת כדי שלא תיווצר הפליה מטעמים טכניים". משכך, נטען כי גם בעניינם של העותרים היה על המשיבים להגיע עם העותרים להסדר פשרה תוך התעלמות מתנאי אי-הרישום. עוד טוענים העותרים, כי סירובם של המשיבים להגיע עמם להסדר פשרה נגוע בהפליה. לטענתם, גם בעניינם וגם בעניינו של בן הדוד עסקינן בחלקים שונים של אותם המקרקעין, אשר אף בזמן שנחתם הסדר הפשרה עם בן הדוד היו רשומים על שם המדינה. על פי הטענה, משנעתרו המשיבים לבקשת בן הדוד להתפשר עימו, היה עליהם להסכים ולהתפשר אף עמם, ומשסירבו לעשות כן נהגו הם בהפליה פסולה. 6. לטענת המשיבים, מעולם לא נהגה ביודעין ובמכוון מדיניות הסוטה מהחלטות המועצה. באשר להסכם הפשרה שנחתם עם בן הדוד מציינים המשיבים כי רק בשמונה מקרים שונים נחתמו הסדרי פשרה ביחס לקרקע שהוסדרה ונרשמה על שם המדינה, וזאת בשל טעות ביישום הדין. הסדר הפשרה עם בן הדוד הוא אחד מאותם מקרים. עוד הובהר על ידי המשיבים כי החל מהמועד שבו נתגלתה הטעות בשנת 2002 הופסקה הפרקטיקה המתוארת. המשיבים מוסיפים וטוענים, כי אין לקבל את טענת העותרים כי הם הופלו לרעה ביחס לאחרים בכלל ולבן דודם בפרט, שכן החל מהחלטה 813 בה נקבע תנאי אי-הרישום הנ"ל, לא היה זה עוד בסמכותם להגיע להסדרי פשרה עם העותרים. בהתחשב בכך, מציינים המשיבים כי אף אם בעבר נחתמו הסדרי פשרה בניגוד לתנאי אי הרישום, אין בכך כדי לחייב אותם להמשיך ולפעול בניגוד לדין, משנתגלתה הטעות ביישומו בשנת 2002. דיון 7. במקרה שלפנינו אנו נדרשים, אפוא, להכריע האם סירוב המשיבים להגיע להסדר פשרה עם העותרים בדומה לזה שהושג עם בן דודם, מן הטעם שהדבר מנוגד להחלטותיה הרלוונטיות של המועצה, היה סירוב כדין. בענייננו, על-פי חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 (להלן: חוק מינהל מקרקעי ישראל) מוסמכת המועצה לקבוע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל. וכך קובע סעיף 3 לחוק הנזכר: "מועצת מקרקעי ישראל 3. הממשלה תמנה מועצת מקרקעי ישראל שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, תפקח על פעולות המינהל ותאשר הצעת תקציבו שייקבע בחוק". בפסיקת בית משפט זה פורש סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל כמקנה למועצה סמכות רחבה באשר להתווית המדיניות הקרקעית של מינהל מקרקעי ישראל, אף על דרך קביעת הסדרים ראשוניים בגדרי החלטותיה השונות (ראו, דברי השופט ת' אור בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 59-58 (2002); כן ראו ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים, פ"ד נג(1) 743, 758-757 (1999)). החלטות המועצה נתפסות במשפטנו כהנחיות מינהליות בתחום המדיניות הקרקעית במקרקעי המדינה, שלפיהן נדרש המינהל לפעול (ראו: ע"א 4071/02 קיבוץ מפלסים נ' מנהל משרד מיסוי מקרקעין באר-שבע (טרם פורסם, 12.9.06) (להלן: עניין מפלסים), פסקה 14; גדעון ויתקון דיני מינהל מקרקעי ישראל 237 (2004)). משכך, המסקנה המתבקשת היא כי בפעולותיהם השונות כפופים המשיבים ככלל לקבוע בהחלטותיה השונות של המועצה. החלטות אלה משקפות את הסטנדרט שנתפס בעיני המועצה כראוי ועל כן דרושה הצדקה עניינית וסבירה על מנת לסטות מהן (ראו בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 858 (1993) (להלן: עניין עפרן)). יחד עם זאת, יש לזכור בהתאם להלכה הנוהגת במשפטנו המנהלי בנוגע להנחיות מינהליות נותרת לרשות המינהלית גמישות מסוימת בבואה ליישם את ההנחיות; ולפיכך, ניתן לומר כי אין מדיניות שאין לה חריגים, ואם אלה נקבעים על-פי אמות מידה שוויוניות ניתן לקיים אותם חריגים. 8. הנה כי כן, במועד בו הוגשה בקשתם של העותרים לפיצוי, בחודש פברואר 2005, נדרשו המשיבים לפעול לפי האמור בהתאם להחלטת המועצה התקפה באותו מועד לעניין הסדרי פשרה עם בני העדה הבדואית בנגב, היא החלטה 996. בהחלטה זו נקבעו תנאי הסדר הפשרה ביחס ל"קרקע נתבעת הזכאית לפיצוי". אחד מהתנאים המצטברים לסיווגה של קרקע כ"זכאית לפיצוי" הוא כי הקרקע אינה רשומה על שם המדינה. וכך נקבע בסעיף 2.1.1 להחלטה 996 : "הגדרות 2.1.1. קרקע נתבעת הזכאית לפיצוי: קרקע שהתקיימו בגינה כל התנאים הבאים: א. הוגשה בגינה תביעה לפקיד ההסדר. ב. לא ניתן בעבר פיצוי כלשהו בגין קרקע זו, בגין [כך במקור] אם לתובע או לכל אחד אחר. ג. הקרקע בגינה הוגשה [ה]תביעה אינה רשומה על שם המדינה. ד. למרות האמור בסעיף ג' קטן לעיל, במקרים בהם בזמן הגשת הבקשה לתביעה השטח לא היה מוסדר, אך התביעה לא סומנה מסיבות שונות, תביעות אלו יוכרו כברות פיצוי למרות שהשטח הוסדר, ובתנאי שהיו מוחזקות בפועל ע"י התובעים בזמן הגשת הבקשה לתביעה ונמצאות בתחום תכנית המתאר של הישובים הבדואים בנגב, הכולל את 1,300 המגרשים המפותחים ו- 7,000 דונם המתוכננים לפיתוח. ה. פקיד ההסדר אישר כי לא הוגשו תביעות סותרות על ידי בדואים אחרים בגין הקרקע נשואת [כך במקור] הפיצוי". [ההדגשות הוספו – ד' ב'] מאחר שבענייננו אין מחלוקת כי הקרקע הנתבעת היתה רשומה על שם המדינה במועד בו הוגשה הבקשה להסדר הפשרה, הרי ברי שלא נתמלא התנאי הקבוע בסעיף 2.1.1(ג) להחלטה 996. יודגש בהקשר זה כי סעיף 2.1.1(ד) להחלטה, המסייג במקרים מסוימים את תנאי אי הרישום, אינו חל בעניינם של העותרים, שכן במועד הגשת בקשתם להסדר פשרה לא החזיקו העותרים בקרקע, מה עוד שזו ממילא לא נמצאה בתחומיה של תכנית המתאר של הישובים הבדואים בנגב כנדרש בסעיף. מכאן, שלפי ההוראות להן היו כפופים המשיבים במועד בו ביקשו העותרים להגיע להסדר פשרה עם המינהל, לא היה מקום להגיע עימם להסדר המבוקש. 9. חרף האמור לעיל בדבר כפיפותם של המשיבים להחלטות המועצה, ובכלל זה להחלטה 996, מבקשים העותרים בעתירה שלפנינו לכפור במעמדה המחייב של החלטה 996. לטענתם, משך זמן רב נהגה אצל המשיבים "מדיניות מבוקרת" של התעלמות מכוּונת מהחלטה 996, בה נקבע, כאמור, תנאי אי-הרישום. העותרים מבססים טענה זו, בין היתר, על העובדה שאינה מוכחשת על ידי המשיבים, ולפיה משך מספר שנים מאז שנקבע תנאי אי-הרישום לראשונה בהחלטה 813 נערכו כמה הסדרי פשרה עם תובעים בדואים, על אף שהקרקע שנתבעה על ידם היתה רשומה על שם המדינה. לטענת העותרים, המשיבים נקטו במדיניות זו שכן אותה עת המינהל סבר כי התנאי המתנה הסדרי פשרה באי רישומה של הקרקע הינו תנאי המפלה באופן פסול בין אוכלוסיות שונות במגזר הבדואי. טענה זו נסמכת על תצהירו של עצמון, עליו עמדנו לעיל. בהתחשב בכך, נטען כי המשיבים מחויבים להמשיך ולהגיע להסדרי פשרה גם עם מי שהגיש תביעת בעלות על מקרקעין הרשומים על שם המדינה, אף אם הדבר נוגד את האמור בהחלטה 996. לשם בחינת טענות אלה, יש להבהיר כי העותרים אינם מבקשים סעד שמהותו ביטול החלטה 996. על-פני הדברים, החלטת המועצה המאפשרת להגיע להסדר פשרה רק בתנאי שהקרקע אינה רשומה על שם המדינה, הינה החלטה סבירה. המשיבים טענו בפנינו כי כאשר הקרקע רשומה על שם המדינה אין עוד מקום לפעול בנתיב הסדר הפשרה, אשר מטרתו המרכזית הינה רישום קרקעות באיזורי הנגב השונים על שם המדינה, מבלי לנהל הליכים משפטיים. לפי הטענה, מקום בו הקרקע ממילא נרשמה כבר על שם המדינה, נשמט הבסיס מתכלית הסדרי הפשרה ואין עוד מקום להסדר פשרה גורף. אין לומר שהמדיניות המתוארת על פניה היא בלתי סבירה. מכל מקום, העתירה שלפנינו אינה מופנית כנגד המדיניות בכללה. 10. זאת ועוד, הסמכות לקביעת מדיניות המקרקעין מצויה, כאמור, בידי המועצה. מכאן, שהחלטה 996 של המועצה היא החלטה שהתקבלה על פי ההסדר החוקי הקבוע בסעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, ולכן ככלל המשיבים היו כפופים לה (בהקשר זה, ובכל הנוגע להבחנה בין הנחיות עצמיות של הרשות המינהלית להנחיות היררכיות ראו: י' דותן הנחיות מינהליות (1996) 66-52). המשיבים טוענים בהקשר זה, כי מעולם לא נהגה אצלם מדיניות הסוטה מהחלטות המועצה, ומוסיפים כי מרגע שנתגלה מה שהוא לשיטתם "יישום שגוי ומוטעה של הדין הנוהג", הם חדלו לאשר הסדרי פשרה כאשר הקרקע רשומה על שם המדינה. בהקשר זה אף מפנים המשיבים למקרה אחד בו הם חזרו בהם מהסדר פשרה שנגע לתביעת בעלות על קרקע הרשומה על שם המדינה, תוך שהם עושים זאת לאחר שנחתם החוזה בעניין (ראו את פסק דינו של בית משפט השלום בבאר-שבע אשר בו נתקבלה עמדת המינהל לעניין זה, בת.א. (ב"ש) 1472/03 אלבאטל נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 10.4.2007)). טענות אלה של המשיבים מעוררות ספק. ייתכן אמנם, שהממונים מטעם המשיבים על הטיפול במקרים כדוגמת אלה של העותרים לא היו מוסמכים על-פי המדיניות הפנימית שלהם לסטות מהחלטות המועצה, אך למעשה הם הפעילו ככל הנראה מדיניות שבאופן פרטני קידמה את התפיסה הכוללת של הסדרים מוסכמים. אכן, ייתכן שבעבר היה רצון "ללכת לקראת" התובעים במקרים מסוימים ולא לעמוד על קיום התנאי הקבוע בהחלטות המועצה וכך למנוע "תחושת הפלייה". עם זאת, בהעדר אמות מידה שוויוניות וענייניות לסטייה מהחלטות המועצה (גם בהנחה שסטייה כזו היא אפשרית במקרים חריגים) אין בסטייה שאירעה (לטענת המשיבים בטעות) במקרים מסוימים ופרטניים כדי להצדיק סטייה מהחלטות המועצה במקרים אחרים. בהיותן של החלטות המועצה בגדר הנחיות מינהליות להן כפופים המשיבים, סטייה מהן פוגעת בוודאות ובשוויון וכן בציפייתו של האזרח כי הרשות המינהלית תפעל בהתאם להנחיותיה (ראו: עניין עפרן, בעמ' 858; עניין מפלסים, פסקה 14). בנסיבות אלה המסקנה המתבקשת היא כי אף אם המשיבים אכן נהגו בפועל ב"מדיניות מבוקרת" הסוטה מהחלטות המועצה, כטענת העותרים, הרי מדובר בסטייה בלתי מוצדקת, שאין די בה, כשלעצמה, כדי לבסס "זכות" של העותרים לכך שגם בעניינם יפעלו המשיבים בניגוד להחלטות המועצה. 11. העותרים מוסיפים וטוענים, כי אי עריכת הסדר פשרה עמם מפלה אותם לרעה ביחס לאחרים אשר עמם הגיע המינהל להסדר פשרה, על אף שהיה מדובר בתביעת בעלות על קרקע הרשומה על שם המדינה. אף טענה זו דינה להידחות. הלכה פסוקה היא כי בית משפט זה לא יורה לרשות המינהלית להמשיך ולפעול שלא כדין משנתגלה כי פעלה כך בעבר (ראו: בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 203-202 (1991); בג"ץ 332/98 המועצה המקומית תל מונד נ' ועדת המשנה למעקב ובקרה על תמ"א/31, פ"ד נה(1) 649, 654-653 (1999)). עמד על כך השופט י' זמיר בבג"ץ 221/99 חליפה נ' משרד התחבורה, פ"ד נג(5) 567 (1999), בעמ' 575: "הכלל הוא, כי אם מתברר שרשות מינהלית פעלה בניגוד לדין במקרה אחד או במקרים אחדים, אין בכך יסוד לחייב אותה לפעול בניגוד לדין במקרים נוספים. בית-המשפט לא יצווה על הרשות לשוב ולהפר את הדין, אפילו אם מתברר כי הפרת הדין בעבר גרמה הפליה". דברים אלה יפים גם לענייננו, שבו אמנם לא שוכנעו כי המשיבים פעלו "בניגוד לדין" בעניינו של בן דודם של העותרים; הגם שבאותו מקרה הם אמנם סטו מההחלטה הרלוונטית של המועצה בנוגע לתנאי הסדר הפשרה, בלא שהתקיימה הצדקה עניינית וסבירה לכך. בנסיבות אלה אין לראות בהעדר הנכונות של המשיבים לסטות פעם נוספת מהחלטת המועצה ובעמידתם על קיום התנאי הקבוע בהחלטה בדבר אי רישום הקרקע על שם המדינה, שעליו לא השיגו העותרים בעתירה דנן, משום הפליה פסולה של העותרים. לפיכך, אין מקום שבית-משפט זה יחייב את המשיבים לחזור ולפעול שלא בהתאם להחלטות המועצה להן הם כפופים. 12. סיכומו של דבר, לא עלה בידי העותרים להצביע בפנינו על עילה להתערבותנו כדי להורות למשיבים להעתר לדרישותיהם. עם זאת, נראה לנו כי טוב יעשו המשיבים אם יבחנו מחדש את עמדתם בהתחשב בנסיבותיהם של העותרים ובתחושתם עקב היחס השונה לבן משפחתם בתביעה המתייחסת לאותם שטחים. ההכרעה בעניין זה נותרת, אפוא, בידי המשיבים. אשר-על-כן, העתירה נדחית בכפוף לאמור בפסקה 12 לעיל. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ה נ ש י א ה השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ברלינר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, י"ג בתשרי התשס"ט (12.10.2008). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05029080_N08.doc דז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il