אלנתן נ' ממשלת ישראל ואח'

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2884/20 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט א' שטיין העותר: שלמה אלנתן נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. משרד האוצר, מנהלת הגמלאות עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים בשם העותר: עו"ד אורי אהד בשם המשיבים: עו"ד יעל ברלב פסק-דין השופט ג' קרא: 1. העותר, גמלאי של משרד החינוך, עבד לאחר פרישתו בקרן הקיימת לישראל (להלן: הקק"ל). מאז תום עבודתו בקק"ל שולמה לו גמלה הן ממשרד החינוך והן מן הקק"ל. כ-17 שנים לאחר מכן, בשנת 2015, דרשה המשיבה 2 לראשונה מן העותר להשיב סך של 300,000 ש"ח בגין כפל גמלאות והודיעה לו כי מגמלתו יופחת סך של כ-4,000 ש"ח המהווה את מלוא גמלתו מן הקק"ל. דרישה זו התבססה על סעיף 32(א)(4) לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן: חוק הגמלאות), שכותרתו "הגבלת כפל גמלאות". סעיף זה מורה כי גמלאי שמקבל גמלה בשל עבודתו בשירות המדינה ומקבל גמלה נוספת "מקופה ציבורית שקבעה הממשלה", וסך כל אלו עולה על 70% מהמשכורת הקובעת, יופחת לו הסכום העודף מן הגמלה. זאת, משום שהגמלה שמקבל העותר לאחר פרישתו ממשרד החינוך היא הגמלה המירבית (בשיעור 70%) והקק"ל מנויה ברשימת הקופות הציבוריות לפי חוק הגמלאות. ההליכים הקודמים 2. בשל כך הגיש העותר תביעה לבית הדין האזורי לעבודה, הן ביחס לחוב העבר והן ביחס לגמלה השוטפת, ויחד עמה בקשה לסעדים זמניים (ק"ג (ת"א) 35270-05-16). 3. ביום 9.5.2018 נתן בית הדין האזורי לעבודה תוקף של פסק דין חלקי להסכם פשרה בין העותר לבין המשיבות. לפי פסק הדין החלקי, החל מיום 1.6.2018 תבוצע השבה בגין תשלומי העבר בסך של 550 ש"ח לחודש, וכי כל חוב שיישאר לאחר אריכות ימיו של העותר – יימחק. עוד נקבע כי הצו הזמני יעמוד בתוקפו עד למתן פסק דין משלים בשאלת גובה הגמלה השוטפת לה זכאי העותר וכי ככל שייקבע כי סכום חובו של העותר שונה משיעור הניכוי שנקבע בצו הביניים – לא יהא בכך להשפיע על גובה ההחזר המוסכם. 4. ביום 25.3.2019 ניתן פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה (פסק הדין המשלים), שבו נדחו טענות העותר לבטלות ההכרה בקק"ל כקופה ציבורית. נקבע, כי התנאי היחיד בחוק להגדרת גוף כ"קופה ציבורית" הוא קיומה של החלטת ממשלה וכי קק"ל הוכרה כקופה ציבורית לפי דרישות החוק בהחלטות ממשלה שפורסמו, תחילה בשנת 1957 ובהמשך בשנת 1978. כמו כן נקבע כי אין כל מקור נורמטיבי המצדיק הבחנה בין גוף מתוקצב או נתמך על ידי המדינה לבין חברה פרטית שהוכרה כקופה ציבורית וכי החלטות הממשלה שאליהן הפנה העותר אינן מסייעות לו. עוד נקבע, בין היתר, כי תיקון מספר 59 לחוק הגמלאות (חוק שירות המדינה (גמלאות) (תיקון מספר 59), התשע"ו-2016, ס"ח תשע"ו 2571) שעסק ברשימת הקופות הציבוריות לצורך סעיף 35 לחוק לא הביא לביטול ההכרה בקופות הציבוריות לצורך סעיף 32 לחוק. לפיכך, נדחתה תביעתו של העותר ונקבע כי יש לקזז את הקצבה אותה הוא מקבל מן הקק"ל במלואה. 5. ערעור שהגיש העותר לבית הדין הארצי לעבודה נמחק בהסכמה, ביום 23.6.2019 (ע"ע 5200-05-19), לאחר שבית הדין הבהיר כי אין הוא מוסמך לדון בשאלת הוצאת קק"ל מרשימת הקופות הציבוריות ותוך שנרשם כי טענות הצדדים שמורות להן מבלי שבית הדין מביע את עמדתו. בפסק הדין צוין כי העותר שומר את זכותו לפנות לערכאות מוסמכות מבלי שיהא בכך השתק בעוד המשיבות שומרות את טענותיהן לחוסר סמכות עניינית ולמעשה בית דין. העתירה 6. בעתירה שלפנינו מבקש העותר כי בית משפט זה יורה למשיבה 1 להסיר את הקק"ל מרשימת הקופות הציבוריות שהיא מפרסמת לפי חוק הגמלאות ויורה למשיבה 2 להפסיק ולקזז את הגמלה בעבור עבודת העותר במסגרת הקק"ל ולהשיב לו את הסכומים שאותם קיזזה למן תחילת הקיזוז בצירוף הפרשי הצמדה וריבית ולחייב את המשיבות בהוצאות לרבות שכ"ט עו"ד ומע"מ. לטענת העותר התנהלות המשיבה 1 נגועה בחוסר סבירות קיצוני, שכן החלטתה על הכרזת הקק"ל כקופה ציבורית היא החלטה שרירותית, שנעשתה מבלי שמולאה חובת ההיוועצות שבסעיפים 103 ו-104 לחוק הגמלאות, ולכן בטלה. העותר עמד על כך כי הקק"ל היא גוף פרטי, מאז הקמתה, ומעולם לא תוקצבה או נתמכה על ידי המדינה, ולפיכך יש להסירה מן הרשימה. וכך גם לאור החלטת הממשלה מס' 4716 מיום 26.2.2006, שקבעה כי גוף שהפך להיות חברה פרטית ואינו נתמך או מתוקצב על ידי המדינה, יחדל מלהיות קופה ציבורית. לחילופי חילופין, ביקש העותר להורות למשיבה 1 לקבוע רשימת קופות ציבוריות לעניין סעיף 32 לחוק הגמלאות, לאור שינוי סעיף 35 לחוק בתיקון 59 לחוק. 7. המשיבות מצידן טענו כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל שיהוי וקיומו של מעשה בית דין וכן לגופה, תוך חיוב העותר בהוצאות. לשיטתן, פסק דינו של בית הדין האזורי נותר על כנו ומהווה מעשה בית דין, לאחר שהערעור עליו נמחק בהסכמה. וזאת, למצער, בכל הנוגע לקביעתו כי המשיבה 2 פירשה נכונה את הדין הקיים ואת תוכן החלטות הממשלה, לפיהן קק"ל עדיין נכללת ברשימת הקופות הציבוריות ביחס לסעיף 32 לחוק הגמלאות. עוד טענו המשיבות כי מרבית טענות העותר ביחס להכרה בקק"ל כקופה ציבורית נדחו בפסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה. בנוסף, נטען כי ביחס לחוב העבר, פסק דינו החלקי של בית הדין האזורי לעבודה, מבוסס על הסכמת הצדדים והניסיון לבטלו בעקיפין נגוע בחוסר תום לב מצד העותר. באשר לשיהוי, טענו המשיבות כי העתירה לוקה הן בשיהוי סובייקטיבי, משהוגשה בחלוף כשנה מאז ניתן פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה והן בשיהוי אובייקטיבי משמעותי, משום שהקק"ל הוכרה כקופה ציבורית בשנת 1957 וביטול ההכרזה עלול להביא להשלכות משמעותיות על תשלום הגמלה לגמלאים רבים במהלך השנים. מה גם, שהשיהוי מקשה על בדיקת טענותיו העובדתיות בנוגע להליך ההכרזה. עמדת המשיבות היא כי יש לדחות את העתירה גם לגופה. לשיטתן, כל שנדרש להכרה הוא החלטת הממשלה וכי שתי ההכרזות על הקק"ל כקופה ציבורית עומדות בתוקפן ואינן חורגות ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות בית משפט זה. עוד טענו המשיבות כי אין בהחלטות ממשלה מאוחרות יותר או בתיקון 59 לחוק הגמלאות כדי לבטל את ההכרזה, והדבר נקבע על ידי בית הדין האזורי במסגרת סמכותו בפסק דין, שהפך חלוט. באשר לטענות העותר ביחס לחובת ההיוועצות כתנאי להכרה, הרי שאלו נטענו בעלמא והן אינן נכונות לגופן, ואף אם היתה קיימת חובה כזו הרי שהליך ההכרזה נעשה כדין מכוח חזקת תקינות המנהל, שלא נסתרה. כמו כן טענו כי אף אם היה ממש בטענת העותר, הרי שלאור חלוף הזמן וההשלכות האפשריות, נכון היה לקבוע קיומה של בטלות יחסית. 8. בהוראת בית המשפט, לאחר שהתקבלה תגובתן המקדמית של המשיבות, הבהיר העותר כי הוא עומד על עתירתו. לשיטתו, אין ממש בטענה לקיומו של מעשה בית דין בעניינו. פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה לא דן בשאלת הוצאת קק"ל מרשימת הקופות הציבוריות ונרשם בו כי לצדדים שמורות טענותיהם. כמו כן, הסעד המבוקש בעתירה שונה מזה שהתבקש בבית הדין האיזורי לעבודה, שם ביקש העותר לקבוע כי קק"ל אינה קופה ציבורית. דיון והכרעה 9. לאחר עיון בעתירה, בתגובה לה ובתשובת העותר לתגובה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. 10. כאמור, העתירה מבקשת לתקוף את ההכרה בקק"ל כקופה ציבורית לפי חוק הגמלאות בהקשרו של סעיף 32 לחוק בעילה של חוסר סבירות לאור מאפייניה כגוף פרטי ובטענה שלא קוימה חובת היוועצות הקבועה בחוק, ולחילופין כי החלטות ממשלה מאוחרות יותר ותיקון 59 לחוק, מלמדים כי יש להוציאה מרשימת הקופות הציבוריות. 11. טענות העותר כלפי ההכרה בקק"ל כקופה ציבורית עומדות בסתירה לקביעות שבפסק דינו של בית הדין אזורי לעבודה. כפי שצוין לעיל, בית הדין האזורי לעבודה דחה את טענות העותר ביחס להוראות חוק הגמלאות בכל הנוגע לתנאים הדרושים להכרה בגוף כקופה, לאפשרות ההכרה בגוף שאינו מתוקצב או נתמך על ידי המדינה ולהשלכת החלטות הממשלה המאוחרות שאליהן הפנה העותר – בעינן עומדות, לאחר מחיקת הערעור בהסכמה, והן מהוות מעשה בית דין. כך גם קביעת בית הדין האזורי כי תיקון 59 לחוק הגמלאות לא הביא לביטול ההכרה בקופות ציבוריות שקדמה לו וכי מלשון התיקון ותכליתו לא עולה כוונה לבטל את רשימת הקופות הציבוריות שהוכרו לצורך סעיף 32 לחוק. 12. מעבר לכך, לוקה העתירה בשיהוי כבד, שכן הקק"ל הוכרה כקופה ציבורית בהחלטת ממשלה משנת 1957 (ילקוט הפרסומים 550 מיום 8.8.1957) ובשנת 1978 (ילקוט הפרסומים 2424 מיום 26.3.1978). תקיפת החלטת הממשלה בחלוף עשרות שנים יוצרת קושי משמעותי בהתחקות אחר הליך ההכרה ובביסוס הטענה לאי חוקיות (בג"ץ 281/11 ראש מועצת בית איכסא נ' שר הביטחון, פסקה 24 (6.9.2011)‏‏, וזאת לאחר עשרות שנים בהן פעלו הרשויות על בסיס זה. לצד שיהוי אובייקטיבי כבד זה, לוקה העתירה בשיהוי סובייקטיבי בשל חלוף כ-11 חודשים מאז ניתן פסק דינו של בית הדין הארצי ועד להגשת העתירה. 13. אכן, מן הבחינה העקרונית, בית משפט זה מוסמך לדון בטענות העותר ביחס לסבירות החלטתה של המשיבה 1, אולם בהקבץ הנסיבות לעיל, הרי שבהינתן השיהוי הכבד וקביעות בית הדין האזורי לעבודה, שהערעור על פסק דינו נמחק בהסכמה – קשה לומר שיש ממש בטענה לחוסר סבירות קיצוני בהחלטתה ובהתנהלותה של המשיבה 1. 14. סוף דבר, דין העתירה להידחות. לא ניתן צו להוצאות. ניתן היום, ‏ג' בתשרי התשפ"א (‏21.9.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20028840_Q07.docx סח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il