הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ. שירותי בריאות כללית

פסק-דין בתיק ע"א 2859/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 2859/16 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט א' שהם כבוד השופט ג' קרא המערערת: הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ ג ד המשיבים: 1. שירותי בריאות כללית 2. שר הבריאות ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ר' לבהר שרון) בה"פ 11415-02-15 מיום 21.2.2016 תאריך הישיבה: י' בטבת התשע"ח (28.12.2017) בשם המערערת: עו"ד יהושע חורש; עו"ד רונן ברומר; עו"ד אוריאל פרינץ; עו"ד עדי שלמה בשם המשיבה 1: עו"ד ד"ר ליפא מאיר; עו"ד ארז דר-לולו; עו"ד רעות כהן; עו"ד גרי קופלוביץ בשם המשיב 2: עו"ד יעל מימון פסק-דין השופט ע' פוגלמן: ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ר' לבהר שרון) שהורה על סילוקה על הסף של המרצת פתיחה שהגישה הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן: ההסתדרות והמרצת הפתיחה) ובה טענה לפגמים שונים בתקנון החדש של קופת חולים שירותי בריאות כללית (להלן: הקופה או כללית) ובהליך אישורו. רקע והשתלשלות ההליכים 1. במסגרת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות ממלכתי או החוק) נערכה רפורמה מקיפה בשירותי הבריאות הציבוריים במדינה. בין היתר, הסדיר החוק את נושא תקנוני קופות החולים – החדשות והקיימות, שבהם ייקבעו – בין השאר – מוסדות הקופה, דרכי מינוים, סמכויותיהם ותקופת כהונתם של החברים בהם (סעיף 26(א)(2) לחוק). אשר לקופות הקיימות, ובהן גם כללית, היא המשיבה 1 לערעור שלפנינו, נקבע כי על אלו להגיש תקנון לאישור שר הבריאות (להלן גם: השר) עד ליום 1.3.1997 וכי השר יאשר את התקנונים בנושאים מסוימים, שעליהם נעמוד בהמשך, במסגרת זמנים שנקבעה בחוק (סעיפים 26(ו)(2) ו-67 לחוק והתוספת השביעית לו). 2. עוד יש לציין כי בסמוך לאחר כניסת החוק לתוקף, כחלק מתכנית ההבראה של קופת החולים וכתנאי לתמיכת הממשלה בהתאם להסכם ההבראה, ביום 10.4.1995 אישר הוועד המפקח הארצי של הקופה תיקון לתקנון הישן בדרך של הוספת נספח לתקנון (מוצג 5 למוצגי ההסתדרות; להלן: הוראת השעה). בהוראת השעה נקבע כי החל מיום תחילת החוק או עד שלושה חודשים לאחר מכן תכהן מועצת קופת חולים ממונה בת 51 חברים שתורכב מ-34 נציגי ציבור שימונו על ידי ועדה בלתי תלויה ומ-17 נציגי הסתדרות (להלן: מועצת הקופה); כי יושב ראש המועצה ימונה מבין חבריה על דעת ההסתדרות, ויכהן גם כיושב ראש הדירקטוריון של קופת החולים (סעיף 1(א) להוראת השעה); וכי הוועד המפקח יעביר למועצה את סמכויותיו למעט הסמכות להחליט על תיקונים בתקנון לפי האמור בתקנה 181 (הכוונה היא לסעיף 181 לתקנון הישן – ע' פ'; סעיף 1(ב) להוראת השעה). עוד נקבע בהוראת השעה כי המועצה תכין תקנון חדש מותאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי שיובא לאישור הוועידה הבאה של קופת החולים (סעיף 1(ה) להוראת השעה). 3. תקנון קופת חולים כללית לא הוגש לשר הבריאות במועד שננקב בחוק, ולכן – עד להסדרת הנושא – הוציא שר הבריאות שני אישורים זמניים עוקבים לקופה, הקובעים כי תקנון הקופה כנוסחו ערב יום 1.3.1997 ימשיך להיות בתוקף לפרק זמן נוסף, בכפוף לכך שהחלטות בדבר מינוי נושאי משרה והפסקת כהונתם יאושרו על ידי השר (להלן: האישורים הזמניים). תקנון הקופה התקף ערב חודש מרץ 1997 היה התקנון משנת 1992 (לעיל ולהלן: התקנון הישן) והשינויים שנעשו בו במסגרת הוראת השעה. תקנון חדש לקופה (כמו גם תקנונים חדשים ליתר קופות החולים הקיימות) לא הוגש עד למועדים שהוסדרו באישורים הזמניים ובהמשך לכך קבע משרד הבריאות כי יש לראות באישורים הזמניים שהוצאו בשעתו על ידי השר כאילו הם מוסיפים לחול אף מעבר לתקופת התחולה המקורית שלהם ובאותם תנאים (ראו נספחים 7-6 להמרצת הפתיחה). במשך השנים, נעשו מספר ניסיונות לאשר את תקנון הקופה אצל שר הבריאות, וכן קודמו הצעות חוק שעסקו בנושא, אך אלה לא נשאו פרי. 4. עניינו של הערעור דנן בתקנון החדש שהציגה קופת חולים כללית לאישור שר הבריאות ביום 29.3.2015, ובטענה – בין היתר – כי זה אושר על ידי מועצת הקופה בהליך המנוגד לכללים המנויים בתקנון הישן לשינוי תקנון, ובפרט אלה שעוסקים במוסד שלו נתונה הסמכות לאשר שינוי כאמור. לפיכך, ובטרם נעמוד על השתלשלות האירועים שקדמה להליך שלפנינו, יש להבהיר כמה מושגים הנוגעים למוסדות הקופה הרלוונטיים לעניין, על פי הוראות התקנון הישן. הוועד המפקח הארצי הוגדר בתקנון הישן בתור "הרשות העליונה של קופת-חולים בין ועידה לוועידה והוא הגוף המחוקק, המפקח והקובע את עיקרי-מדיניותה של קופת-חולים. הוועד המפקח מאשר את המדיניות השוטפת של קופת-חולים, אשר נקבעת ע"י מועצת-המנהלים" (להלן גם: הוועד המפקח; סעיף 173(א) לתקנון הישן). "הוועידה", המוזכרת בסעיף אחרון זה היא הוועידה הארצית, המשמשת אסיפה כללית של קופת החולים ומתכנסת מדי 4 שנים. הוועידה מורכבת מ-501 צירים, הנבחרים על ידי הסיעות המיוצגות במועצת ההסתדרות, במספר יחסי לתוצאות הבחירות לוועידת ההסתדרות האחרונה (סעיפים 171-169 לתקנון הישן) ואילו הוועד המפקח מורכב מ-101 חברים, שנבחרים על ידי הוועידה והרכבו הוא בהתאם ליחסי הכוחות בוועידה (סעיף 174(א) לתקנון הישן). 5. ראשית האירועים הרלוונטיים לענייננו בישיבת הוועד המפקח הארצי של כללית מיום 12.9.2012. בישיבה זו הוחלט לצרף 10 חברים של הוועד המפקח כנציגות במועצת קופת החולים (שייבחרו על ידי ועדה שזהות חבריה נקבעה באותה ישיבה); ולבקש מהמועצה להקים ועדת תקנון פריטטית בראשות יושב ראש המועצה והדירקטוריון, אשר מחצית חבריה יהיו חברי מועצה ומחציתם חברי הוועד המפקח, שתהא אמונה על הכנת תקנון לקופה. עוד נקבע כי התקנון שיוכן יובא לאישור מועצת הקופה שתגישו לאישור שר הבריאות, כנדרש בחוק ביטוח בריאות ממלכתי (נספח 21 להמרצת הפתיחה). בהמשך להחלטה זו ולאחר למעלה משנתיים, הודיעה מזכירות מועצת הקופה לחבריה ולנציגי הוועד המפקח כי ביום 8.2.2015 תתקיים ישיבה של מועצת הקופה, ובמצע לדיון לקראת אותה ישיבה, צוין כי זו תעסוק בדיון על תקנון חדש לכללית. ההסתדרות דרשה מכללית לבטל את כינוס המועצה בישיבה האמורה וטענה כי התקנון החדש פוגע בזכויותיה ההיסטוריות והקנייניות בקופה וכי השינויים בתקנון נעשו בלא תיאום עמה. דרישה זו נדחתה ומועד הישיבה של מועצת הקופה נותר בעינו. 6. בהמשך לאירועים אלה, ביום 4.2.2015 הגישה ההסתדרות לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בקשה דחופה למתן צו מניעה זמני שיורה לקופת החולים להימנע מכינוס ישיבת מועצת הקופה ביום 8.2.2015, טרם הגשת ההליך העיקרי (להלן: הבקשה הראשונה לסעד זמני). ביום 6.2.2015, לאחר שהתקבלה תגובת כללית, דחה בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופט ה' קירש) בקשה זו. בהחלטתו, קבע בית המשפט כי לא הוכח כי ייגרם נזק בלתי הפיך להסתדרות אילו תתקיים הישיבה במועדה וכי לא נראה שדחייתה תביא לשינוי מערך הכוחות והאינטרסים הנוגעים לעניין, משאלה – יש להניח – ידועים ונדונים מזה שנים רבות. בצד זאת הוטעם כי אין באמור כדי לפגוע בזכותה של ההסתדרות לטעון כי כל שינוי במעמדה במסגרת התקנון החדש צריך להיעשות על פי ההסדרים הקבועים בקשר לכך בתקנון הישן. על החלטה זו לא השיגה ההסתדרות. לאחר מכן, התכנסה מועצת הקופה, כמתוכנן – ביום 8.2.2015 והחליטה על אישור התקנון החדש. 7. ביום 2.3.2015 הגישה ההסתדרות תובענה בדרך של המרצת פתיחה, ובה ביקשה שורה של סעדים הצהרתיים ובהם בין היתר כי בית המשפט יצהיר ויקבע כי אין בידי הקופה לשנות את תקנונה באופן הפוגע בזכויות ההסתדרות אלא באישור המוסדות המוסמכים של ההסתדרות; וכי החלטת מועצת הקופה התקבלה בחוסר סמכות, ולכן היא חסרת תוקף ובטלה. שלושה ימים לאחר מכן, ביום 5.3.2015 הגישה ההסתדרות בקשה נוספת למתן צו מניעה זמני, שיורה לקופה להימנע מלהעביר את התקנון החדש לאישור שר הבריאות (להלן: הבקשה השנייה לסעד זמני). בהחלטה מיום 13.4.2015 דחה בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ר' לבהר שרון) בקשה זו, לאחר שהונחו לפניו הן תגובת כללית, הן תגובתו של משרד הבריאות לבקשה (להלן גם: המשרד). נקבע כי המחלוקת שהתעוררה בין הצדדים נוגעת לאופן ניהול הקופה ועצמאותה ומשכך – נוכח הוראות חוק ביטוח בריאות ממלכתי – זו נתונה להכרעת שר הבריאות על פי שיקול דעתו; וכי מקומן של השגות ההסתדרות בנושא זה הוא בהליך שיתקיים לפני השר. בקשת רשות לערער שהגישה ההסתדרות על החלטה אחרונה זו נדחתה, תוך שנקבע כי טענות ההסתדרות – על פני הדברים – בדבר הפרת הוראות התקנון הישן לגבי הליך קבלת התקנון החדש אינן מתיישבות עם תכליותיו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי; וכי גם בחינת מאזן הנוחות פועל לחובת ההסתדרות, שכן השר טרם נדרש לנושא התקנון ולכן לא נגרם לה נזק באותו שלב, ולעומת זאת הזמן הרב שחלף מאז המועד שנקבע בחוק להגשת תקנון חדש לקופה תומך בקידום הליך אישור התקנון החדש כסדרו (רע"א 3284/15 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' שירותי בריאות כללית, פסקאות 10-9 (11.11.2015) (להלן: ההחלטה ברע"א 3284/15). 8. לאחר שדחה בית המשפט המחוזי את הבקשה השנייה לסעד זמני ובקשת הרשות לערער על החלטה זו נדחתה גם היא, הגישה כללית בקשה לסילוק המרצת הפתיחה על הסף. בבקשתה טענה כללית כי בהחלטות שהתקבלו בבקשות ההסתדרות לסעדים זמניים נקבע כי סוגיית שינוי התקנון של הקופה נתונה להכרעת שר הבריאות במסגרת סמכותו לאשר את התקנון ולכן הדיון בהמרצת הפתיחה – התייתר. בתשובתו לבקשה לסילוק על הסף, ציין המשרד כי נראה כי המשך ההליך אכן מתייתר וכי להסתדרות שמורה הדרך לפנות לערכאה משפטית מתאימה ככל שתוצאות הליך אישור התקנון על ידי השר לא יהיו לשביעות רצונה. ההסתדרות התנגדה לבקשה. ביום 21.2.2016 נעתר בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ר' לבהר שרון) לבקשה לסילוק על הסף. בית המשפט ציין כי המשמעות של דחיית הבקשה השנייה לסעד זמני, החלטה שבית משפט זה לא מצא להתערב בה, היא כי הסמכות לדון בשאלת אישור התקנון היא של שר הבריאות בלבד וכי אין לעמוד על ההוראות בתקנון הישן המאפשרות להסתדרות להטיל "וטו" על אישור התקנון החדש. עוד הודגש כי ההסתדרות רשאית להשמיע השגותיה בעניין התקנון החדש בהליך שיתקיים לפני השר. 9. על פסק דין זה הגישה ההסתדרות את הערעור שלפנינו. למען שלמות התמונה יוער כי לאחר הגשת הערעור, ביום 28.7.2016 קיים המנהל הכללי של משרד הבריאות ישיבה בנושא התקנון החדש לכללית, שבה השתתפו באי כוחה של ההסתדרות (להלן: הישיבה ביולי 2016) וביום 7.12.2016 אישר שר הבריאות את תקנון הקופה. וכך ציין השר במכתב שנשלח ליושב ראש ההסתדרות (מוצג 34 למוצגי ההסתדרות; להלן: החלטת השר): "הריני להודיעך כי ביום 7/12/16 אישרתי את תקנון שרותי בריאות כללית. לצורך מתן אישורי עמדו בפניי, בין היתר, גם פרוטוקול הדיון שנערך עם נציגי הסתדרות העובדים הכללית בנושא (בראשות המנכ"ל מטעמי) וכן מכלול החומר שהוגש על ידם, לרבות מכתביהם אליי בנושא. לאחר ששקלתי בדבר, מצאתי, כי התקנון המוצע עומד בדרישות חוק ביטוח בריאות ממלכתי, מבטיח את ניהולה העצמאי והתקין של הקופה, לטובת מבוטחיה, וכי אין כל מניעה משפטית אחרת לאישורו". טענות הצדדים בערעור 10. ההסתדרות טוענת כי לא היה מקום לסלק את המרצת הפתיחה על הסף שכן לוז טענותיה באותו הליך נגע לפגמים בדרך שינוי התקנון. לשיטת ההסתדרות, באישור התקנון החדש על ידי מועצת הקופה נפלו שני פגמים עיקריים: הראשון עניינו בכך שהשינוי בתקנון התקבל על ידי מועצת קופת החולים – וזאת למרות שהגוף המוסמך לעשות כן על פי התקנון הישן הוא הוועד המפקח (סעיף 181(א) לתקנון הישן) – וזאת מבלי שההוראה האמורה בתקנון הישן שונתה, כזכור, גם לאחר שנכנסה לתוקפה הוראת השעה. הפגם השני, כך ההסתדרות, נוגע לכך שהשינויים במסגרת התקנון החדש מגלמים פגיעה ברורה במעמדה וככאלה – הם טעונים אישורם של המוסדות המוסמכים של ההסתדרות, על פי סעיף 181(ב) לתקנון הישן. לטענת ההסתדרות, שר הבריאות לא הוסמך בחוק ביטוח בריאות ממלכתי לדון בטענות מסוג זה. לדבריה, סמכותו של השר לאשר את התקנון החדש מוגבלת לתנאים הקבועים בסעיף 26(ו)(3) לחוק, והדרישות הדיוניות שנקבעו בתקנון הישן לצורך שינויו, אינן מצויות בגדרם של תנאים אלה. מטעם זה סבורה ההסתדרות כי שגה בית משפט קמא כשסילק את תביעתה על הסף, ולא דן בטענותיה לגוף הדברים, כמו גם בראיות שהובאו לתמיכה בהן. 11. הקופה מצדה סומכת ידיה על פסק הדין של בית המשפט המחוזי וטוענת כי שר הבריאות הוא הגורם המוסמך הבלעדי לאשר את התקנון החדש שלה ומשכך, בדין סולקה המרצת הפתיחה על הסף. לדבריה, נוכח ההחלטות השיפוטיות שדחו את בקשות ההסתדרות לסעדים זמניים, מועצת הקופה אישרה את התקנון וזה אושר בהמשך על ידי השר, לאחר ששמע את טענות ההסתדרות בעניין. לפיכך, טוענת הקופה כי אין מקום להידרש – בשלב הנוכחי – להשגות ההסתדרות, משזו לא פנתה בהליך משפטי מתאים לתקיפת החלטת השר, שהפכה חלוטה; וכי יש להימנע מדיון נוסף בנושא, משמדובר במעשה עשוי. לכך מוסיפה כללית כי ההסתדרות מושתקת מלטעון כי לא היה מקום לסלק את תביעתה על הסף, נוכח טענותיה בבקשות לסעדים זמניים וברע"א 3284/15, שלפיהן הכרעה בבקשות אלו תייתר את המשך ההליך העיקרי. לגופן של הטענות בערעור טוענת הקופה כי הכרה בזכות וטו של ההסתדרות מכוח התקנון הישן, תביא לכך שכללית לא תוכל – הלכה למעשה – להביא תקנון חדש לאישור השר, בניגוד למצוות החוק ותכליותיו. לטענת כללית, מטרתו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי הייתה, בין היתר, לנתק את קופות החולים מהגופים שהחזיקו בהן דאז ולכן לא ניתן להכיר בטענות ההסתדרות, המבקשות לשמר את כוחה בקופת החולים, בסתירה לתכליות החוק. 12. פרקליטות המדינה, המייצגת את המשיב 2 בערעור שלפנינו, הוא שר הבריאות, סבורה כי בדין קבע בית המשפט המחוזי כי האכסניה המתאימה, הראויה והנכונה לבירור טענות ההסתדרות בעניין התקנון החדש היא הליך אישורו על ידי שר הבריאות, לו מבט כולל, מערכתי ומקצועי על הסוגיות נושא הדיון. לטענת המדינה אין ענייננו במחלוקת על שליטה בקופה בין כללית לבין ההסתדרות כגופים פרטיים, כי אם במחלוקת בעלת מאפיינים מיוחדים, ובכלל זאת – סממנים ציבוריים מהותיים, הקשורים בטבורם להסדרים שנקבעו בחוק. המדינה מסבירה כי חוק ביטוח בריאות ממלכתי נחקק על רקע המצב הקשה שאליו נקלעה כללית בתקופת ניהולה על ידי ההסתדרות ובמסגרת תכנית הבראה כוללת, שבגדרה צומצמה משמעותית יכולתה של ההסתדרות להתערב בנעשה בקופה. לפיכך, קבע החוק כי התקנון החדש לקופה יובא לאישור השר וכי השר יהיה רשאי לסרב לאשר את התקנון אם לדעתו השינוי המוצע בו עשוי לפגוע בניהולה העצמאי והתקין של הקופה לטובת חבריה (או במטרה אחרת ממטרות החוק). לכן, לשיטתה, המקום הנכון לבירור טענות ההסתדרות הוא בהליך אישור התקנון לפני השר, כפי שאלו אכן הוצגו לו בפועל. עוד טוענת המדינה כי אין תקומה להליך הנוכחי, שמשמעותו פיצול הדיון במהלך הכולל של אישור התקנון החדש, וזאת מקל וחומר שעה שההליך אצל השר בעניין זה הושלם (וזאת מבלי שהמדינה תוותר על טענותיה ביחס לפרק הזמן שחלף ממתן האישור על ידי השר ונפקותו). עוד יש לציין, בדיון שלפנינו שינתה המדינה מקו הטיעון שנקטה בסיכומיה וטענה כי למעשה בפסק דינו, למרות שהורה על סילוק המרצת הפתיחה על הסף, בית המשפט דן בטענות ההסתדרות גם לגופן וקבע כי יש לדחותן בשים לב לתכליות חוק ביטוח בריאות ממלכתי. 13. בסיכומי תשובתה טענה ההסתדרות, כי בית המשפט – ולא שר הבריאות – הוא הגורם המוסמך לדון בטענותיה "האזרחיות" באופיין, הנוגעות לשאלה אם התקנון החדש התקבל כדין (ולא לשאלה אם התקנון פוגע בניהולה התקין של הקופה לטובת חבריה, כלשון הסעיף המסמיך בחוק). עוד נטען כי ההחלטות שהתקבלו בבקשות לסעדים זמניים מטעמה – לרבות בבקשה למתן רשות ערעור שנדונה בבית משפט זה – אינן מלמדות על שלילת סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בהליך העיקרי ואלו התבססו על קביעות לכאוריות ועל שיקולים אחרים, הנוגעים לסעדים שהתבקשו באותו שלב דיוני. ההסתדרות מדגישה כי גם בישיבה ביולי 2016 בראשות מנכ"ל המשרד, עמדה היא על טענותיה כי השר אינו מוסמך לדון בהשגותיה על אישור התקנון. בטיעון ההסתדרות בדיון שלפנינו, הבהירה כי הוראת השעה שהותירה על כנה את סמכות הוועד המפקח לפי סעיף 181 לתקנון הישן (שעניינה בין היתר בשינוי התקנון) התקבלה לאחר חקיקת החוק, לדרישת המדינה, ולכן לא ניתן לקבל את טענתה כי סעיף זה סותר את תכליתו. דיון והכרעה 14. השאלה שניצבת אפוא להכרעתנו בערעור זה היא אם היה מקום לסלק את המרצת הפתיחה שהגישה ההסתדרות על הסף מן הטעם שהפורום המתאים להציג את השגותיה בהתייחס לתקנון החדש ולהליכים שננקטו להתקנתו הוא לפני שר הבריאות, במסגרת ההליך הקבוע בחוק. בית המשפט המחוזי השיב לשאלה זו בחיוב, והורה על סילוק המרצת הפתיחה על הסף. דעתי בעניין זה שונה, בשל כך שטענות ההסתדרות בהמרצת הפתיחה, למצער המרכזיות שבהן, אינן באות בגדר סמכותו של שר הבריאות לאשר את תקנון הקופה לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, והפורום הנכון לדיון בהן הוא בית המשפט המחוזי. לפיכך, איני סבור כי היה מקום להיעתר לבקשת כללית לסילוק המרצת הפתיחה על הסף. יודגש כבר כעת, כי אין באמור משום נקיטת עמדה לגופה של המחלוקת, וכי התקנון החדש של קופת החולים, שאושר על ידי השר, יעמוד בעינו עד להכרעה שיפוטית אחרת. 15. וזה יהיה מהלך דיוננו: תחילה נעמוד על ההשגות שהעלתה ההסתדרות בהמרצת הפתיחה. לאחר מכן נידרש לסמכותו של שר הבריאות בהליך אישור התקנון הקבוע בסעיף 26 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי ולשאלה אם בירור טענות ההסתדרות מצוי בגדרה של סמכות זו. על יסוד בחינה זו נפנה לדון בטענה המרכזית בערעור שלפנינו והיא, כי לא היה מקום לסלק את המרצת הפתיחה על הסף בנימוק שעניינו הפורום הראוי והנכון לבירור הטענות שהועלו במסגרתה. טענות ההסתדרות לפגמים בהליך אישור התקנון החדש 16. טענותיה של ההסתדרות נגד הליך אישור התקנון החדש הן שתיים: הראשונה, כי תקנון זה, המשנה מהוראות התקנון הישן, לא אושר על ידי האורגן המוסמך לכך בתקנון הישן, הוא הוועד המפקח (סעיף 181(א) לתקנון הישן). סעיף זה מורה כי תיקונים לתקנון שאושרו על ידי הוועד המפקח, תוקפם יחול מיום שהחליט הוועד, וכי תיקונים אלה יובאו לאישור הוועידה הקרובה: תיקונים בתקנון 181(א). בין ועידה לוועידה רשאי הוועד-המפקח הארצי להחליט – לפי הצעת מועצת-המנהלים או ביוזמתו-הוא – על תיקונים בתקנון, ותוקפם יחול מיום שהחליט. התיקונים יובאו לאישורה של הוועידה הקרובה, ואם יידחו – יהיו בטלים מיום הדחייה. בהוראת השעה מיום 10.4.1995, לאחר חקיקת החוק, נקבע דבר הקמתה של מועצת הקופה והרכבה. לעניין סמכויות מועצת הקופה, קובעת הוראת השעה כי "הוועד המפקח הארצי יעביר למועצה את סמכויותיו למעט הסמכות להחליט על תיקונים בתקנון לפי האמור בתקנה 181" (סעיף 1(ב) להוראת השעה). היינו: גם לאחר שהתקבל חוק ביטוח בריאות ממלכתי, סמכויות הוועד המפקח הארצי בנושא אישור תיקונים לתקנון הקופה לפי סעיף 181 לתקנון הישן הותרו על כנן. ההסתדרות אף הדגישה בדיון לפנינו כי הוראת השעה התקבלה לאחר שהחוק נכנס לתוקף, לדרישת המדינה, ולכן לטעמה לא ניתן לקבוע כי הליך אישור התקנון לפי סעיף זה סותר את תכליות החוק. 17. הטענה השנייה נגד ההליך שבו אושר התקנון עניינה בהפרה של הוראת סעיף 181(ב) לתקנון הישן, שקובעת כך: תיקונים בתקנון 181(ב). סעיף חדש או שינוי בסעיף קיים שיש בו כדי לשנות את החברות בקופת-חולים ומעמדה של ההסתדרות בקופת-חולים, טעונים אישור המוסדות המוסמכים של ההסתדרות. ההסתדרות טוענת כי השינויים שנעשו בתקנון החדש פוגעים בזכויותיה המהותיות וההיסטוריות ולכן – משאלה לא אושרו במוסדותיה המוסמכים כמצוות סעיף 181(ב) לתקנון הישן, קודם לאישור מועצת הקופה – אין לתקנון החדש תוקף. ההסתדרות מדגישה כי טענותיה אינן מתמצות בנושא הפגיעה בזכויותיה במסגרת השינוי הנוכחי לתקנון אלא עיקר הטענה נוגעת לדרך שינוי התקנון, ולאישורו הנדרש – לפי הטענה – על ידי מוסדותיה. סמכותו של שר הבריאות לאשר תקנון חדש לקופת החולים על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי 18. חוק ביטוח בריאות ממלכתי קובע כי לכל קופת חולים יהיה תקנון שיקבע את זכויות חבריה; דרכים להגשת תלונות ובירורן, וסדרים לתיקון ליקויים שנתגלו; וכן הליכים לבוררות או לפישור בתביעות של חבר, ובלבד שהליכים אלה לא יתקיימו אלא לפי בקשתו (סעיף 26(א)(1) לחוק). עוד נקבע כי בתקנון ייקבעו מוסדות הקופה וכן דרכי מינוים, סמכויותיהם ותקופת כהונתם של החברים בהם (סעיף 26(א)(2) לחוק). בסעיפים 26(ב) ו-(ב1) לחוק נקבעה סמכותו של שר הבריאות לאשר תקנונה של קופת חולים חדשה, כדלקמן: תקנון קופת חולים 26. [...] (ב)(1) תקנון הקופה טעון אישור השר בעת ההכרה בקופה; (2) שינוי בתקנון או במסמכי ההתאגדות של הקופה לענין מינוי, פיטורין ותקופת כהונה של החברים במועצת קופת חולים או בדירקטוריון הקופה, של המנהל הכללי ושל נושאי משרה בכירים, וכן שינוי כאמור לענין סמכויותיהם, יהיו טעונים אישור השר; לענין זה, דירקטוריון – לרבות גוף הממלא תפקיד דומה אף אם כינויו שונה; (3) כל שינוי אחר בתקנון או במסמכי היסוד של הקופה, שלא נכלל בפסקה (2), יובא לידיעת השר. (ב1) השר יהיה רשאי לסרב ליתן אישורו לשינוי בתקנון כאמור בסעיף זה אם לדעתו השינוי המוצע עשוי לפגוע בניהולה העצמאי והתקין של הקופה לטובת חבריה, או במטרה אחרת ממטרות חוק זה. 19. אשר לקופות החולים הקיימות, ובהן – כללית, נקבע כי תקנונן החדש של אלו (אשר כפי שציינו מעלה היה אמור להיות מוגש לאישור השר עוד בחודש מרץ 1997 ומאז הוארך המועד להגשתו) יהיה טעון אישור השר בנושאים הנזכרים בסעיף 26(ב)(2) לחוק, קרי: בעניין מינוי, פיטורין ותקופת כהונה של החברים במועצת קופת החולים או בדירקטוריון הקופה (ובכלל זאת, גם גוף הממלא תפקיד דומה לדירקטוריון, אף אם כינויו אחר), של המנהל הכללי ושל נושאי משרה בכירים, ובעניין שינוי סמכויותיהם של כל אלה (סעיף 26(ו)(1) לחוק). בסעיף 26(ו)(3) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי נקבע המבחן למתן אישור השר לשינויים בתקנונן של הקופות הקיימות (בנושאים המנויים בסעיף 26(ב)(2) כאמור), הדומה לזה הקבוע בסעיף 26(ב1) לחוק: "השר, לאחר התייעצות עם שר האוצר, יהיה רשאי לסרב ליתן אישורו להוראות בתקנון, בנושאים הטעונים אישורו לפי סעיף קטן זה, אם לדעתו יש בהן כדי לפגוע בניהולה התקין של הקופה לטובת חבריה, והכל בשים לב, בין היתר, למספר חבריה של הקופה, למצבה הכלכלי ולהיקף הכספי של פעולותיה; סירב השר ליתן אישורו כאמור, יתן לקופה הזדמנות לתקן את הטעון תיקון, תוך 60 ימים מיום מתן הודעתו" (ההדגשה הוספה – ע' פ'). 20. סעיפים אלה מגדירים את תחום סמכותו של שר הבריאות לאשר את תקנונן של קופות החולים, הן חדשות הן קיימות. בנוגע לקופות חדשות, תקנונן טעון אישורו של השר בעת ההכרה בקופה. במקביל, שינויים בתקנוני הקופות, חדשות וקיימות – בנושאים מסוימים, הנוגעים בעיקרם (כמפורט מעלה) למינוי החברים באורגנים של הקופה ונושאי המשרה הבכירים שלה, לתקופת כהונתם ולסמכויותיהם, דורשים את אישור השר. הנה כי כן, המגבלות על סמכותו של שר הבריאות לאשר שינויים בתקנוני קופות החולים הן שתיים: הראשונה עניינה בהיקף התחומים הנתונים מלכתחילה לביקורתו של השר (כמפורט בסעיף 26(ב)(2) לחוק); השנייה נוגעת לשיקולים שבגינם רשאי שר הבריאות להחליט על סירוב לתת אישור לשינוי בתקנון (סעיפים 26(ב1) ו-26(ו)(3) לחוק), כך שהמכנה המשותף להוראות אלו, הן לגבי קופות חדשות הן לגבי הקופות הקיימות, הוא כי אישור לא יינתן אם התיקון המוצע עלול לפגוע בניהולה התקין של הקופה לטובת חבריה. 21. מכאן עולה כי מקומה של טענה נגד הקופה בדבר שינוי בתקנון, שאינו עוסק בכהונתם של חברי האורגנים או נושאי המשרה הבכירים של הקופה וסמכויותיהם, הוא בהליך לפני הערכאה השיפוטית המתאימה, ולא במסגרת הליך אישור התקנון על ידי שר הבריאות, ששינויים אלה אינם דורשים את אישורו. בדומה, להשקפתי, משסמכותו של שר הבריאות לסרב לאשר את התקנון מתבססת על הבחינה אם יש בהוראותיו כדי לפגוע בניהולה התקין של הקופה לטובת חבריה, לא ניתן למצוא אחיזה בחוק לכך שבחינת תקינות הפרוצדורה שבה התקבלו השינויים בתקנון היא חלק מהליך אישורם הנדרש על ידי השר. לשונו של סעיף 26(ו)(3) לחוק, שקובע כי "השר, לאחר התייעצות עם שר האוצר, יהיה רשאי לסרב ליתן אישורו להוראות בתקנון [...] אם לדעתו יש בהן כדי לפגוע בניהולה התקין של הקופה לטובת חבריה", ולאחר מכן מוסיף ומפרט את השיקולים שעל שר הבריאות להביא בחשבון במסגרת בחינתו את השינויים האמורים (מספר חבריה של הקופה, מצבה הכלכלי וההיקף הכספי של פעולותיה) אינה תומכת בפרשנות שלפיה השר מוסמך לבחון ולהכריע אם השינויים בתקנון התקבלו בהליך שנקבע לשם כך או על ידי האורגן המוסמך לכך. 22. גם ההחלטה שקיבל השר לאשר את התקנון החדש בסופו של יום משקפת תפיסה דומה לגבי מהותה של הסמכות. רואים אנו כי הנמקת החלטת השר נגזרת מהמסקנה כי התקנון המוצע עומד בדרישות החוק ומבטיח את ניהולה העצמאי והתקין של הקופה לטובת מבוטחיה. לכן, לדעתי, טענת ההסתדרות כי השגותיה על ההליך שבו התקבל התיקון לתקנון הישן אינן מצויות בגדר הסמכות שניתנה לשר לאשר שינויים בתקנון הקופה – בדין יסודה. 23. המדינה מבקשת להסתמך בטיעוניה על פסק הדין שניתן לאחרונה בבית משפט זה ברע"א 4985/15 שירותי בריאות כללית נ' אהרן (23.10.2017) (להלן: עניין אהרן), שבו נדונה השאלה אם יש לאפשר לחבר קופת חולים להגיש תביעה נגזרת בשם קופת החולים. מסקנת בית המשפט בעניין אהרן הייתה כי אין מקום "לייבא" את ההסדר המעגן את אפיק התביעה הנגזרת אל חוק ביטוח בריאות ממלכתי, בין היתר נוכח מעמדן הציבורי הייחודי של קופות החולים וסמכויות הפיקוח הרחבות שהוקנו למדינה על פעילותן של הקופות, ובשל ההבדלים המשמעותיים בין בעל מניה לבין חבר קופת חולים. לטענת המדינה, המשטר הרגולטורי המקיף שנקבע בחוק, שעליו עמד בהרחבה בית משפט זה באותה פרשה, צריך להוביל למסקנה כי אין מקום לאפשר להסתדרות – בהליך הנוכחי – לפצל את הדיון ב"כשרותו" של התקנון לחלקים, ולכן לשיטתה – נכון וראוי לקבוע כי גם השגות ההסתדרות על התקנון מקומן להתברר במסגרת הליך אישור התקנון על ידי השר. 24. לא יכול להיות חולק שחוק ביטוח בריאות ממלכתי הניח מנגנון רגולציה מקיף ורב רבדים, במסגרתו למשרד הבריאות (ולמשרד האוצר, בעניינים מסוימים) נתונות סמכויות פיקוח ובקרה רחבות על קופות החולים בעניין התנהלותן הכספית, העסקית והתקציבית, המבנה התאגידי שלהן ואיכות השירות שהן מספקות לציבור (ראו עניין אהרן, פסקה 24). ברם, איני סבור כי מכוח סמכויות פיקוח אלו, ניתן ללמוד על הקניית סמכות לשר לאשר שינויים בתקנון הקופה מעבר לזו שעוגנה במפורש בחוק, המתווה את השיקולים שלפיהם ייבחנו השינויים האמורים. בהקשר זה יש לציין גם את פסק הדין של בית המשפט המחוזי (כב' השופטת א' פרוקצ'יה), שהצדדים ביקשו להפנות אליו (ה"פ (מחוזי י-ם) 278/96 העמותה לדמוקרטיה וטוהר המידות בקופת חולים "מכבי" נ' קופת חולים "מכבי", פ"מ התשנ"ח(2) 433 (1999) (להלן: עניין מכבי מחוזי)). בתובענה זו – שנדחתה בסופו של יום – הועלו טענות בין היתר לגבי המנגנון שנקבע בתקנון חדש של קופת החולים מכבי בנושא הרכב ועידת הקופה, שהתיר כהונתם של צירים לא נבחרים בוועידה, חרף הוראות אחרות, סותרות, שנכללו בתקנון. בית המשפט המחוזי נדרש בפסק דינו לטענות לגופן, וקבע כי חרף הקשיים שנמצאו באותו עניין, אין הצדקה להורות על ביטול ההוראות בתקנון, נוכח הגישה המצמצמת לגבי התערבות שיפוטית בהליכי הארגון והניהול של הקופה שנדונו שם (עניין מכבי מחוזי, בעמ' 454-453). החשוב לענייננו הוא כי בפסק הדין ההשגות על התקנון נדונו לגופם של דברים, ואילו העובדה שלשר הבריאות סמכות לאשר שינויים בהוראות התקנון, בנושאים מסוימים, שימשה אך חיזוק למסקנה – בהתייחס לאחת מהטענות – כי אין מקום למתן הסעד שהתבקש באותו מקרה (שם, בעמ' 456). בדומה לעניין זה, אף אני סבור, כאמור, כי הליך האישור של התקנון, המתקיים לפני שר הבריאות, אינו יכול לשלול מיניה וביה הגשת הליך משפטי לבית המשפט המוסמך לדון בהשגות על הפרוצדורה שבה תוקן התקנון או בטענות לעניין הגורם המוסמך לקבל החלטות בדבר תיקונים אלה. הרקע ההיסטורי להסמכת שר הבריאות לאשר שינויים בתקנוני קופות החולים 25. עיון בהיסטוריה החקיקתית של הסעיפים המקנים את סמכות אישור התקנון לשר הבריאות מראה כי המסקנה שאליה הגעתי מבטאת אף את תכלית החקיקה, כך שסמכות השר לאשר שינויים בתקנוני הקופות אינה משתרעת על פני כל טענה והשגה שעשויה לעלות לגביהם, אלא שזו נועדה להגן על הגשמת תכליות החוק ובפרט על ניהולה התקין של הקופה. סעיף 26(ב1) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, המעגן את סמכותו של השר לאשר שינויים בתקנון של קופות חדשות וסעיף 26(ו)(3) לחוק שעניינו סמכות השר לאשר שינויים בתקנונן של הקופות הקיימות, הוספו לחוק במסגרת תיקון מס' 5, כחלק מחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1997), התשנ"ז-1996 (להלן: תיקון מס' 5 וחוק ההסדרים). לפני שנחקק תיקון מס' 5, הטיל החוק חובה להביא את התקנון או תיקון בו לידיעת שר הבריאות בלבד (ראו סעיף 26(ב) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, ס"ח 1469). בדברי ההסבר לתיקון מס' 5 צוין כי אישור השר לשינויים (בנושאים שנקבעו), נועד להבטיח את התאמת תקנוני הקופות להוראות החוק, "ובכלל זה את עקרון עצמאות הקופות לרבות ייצוג חברי הקופה במוע[צ]ותיה ואת ניהולן התקין". לפיכך הוצע כי הוראות בתקנון הקופה ובמסמכי ההתאגדות שלה שעניינם מוסדות הקופה השונים, הרכבם וסמכויותיהם, יהיו טעונים אישור השר (דברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1997), התשנ"ז-1996 ה"ח 2556, 24). 26. בדיון שעסק בתיקון מס' 5 בוועדת הכספים של הכנסת הסבירה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, גב' דוידה לחמן-מסר, את מטרתם של סעיפים אלה, וכך ציינה: "אנחנו סברנו שמן הנכון הוא שתקנון הקופה יהיה טעון אישור השר. זאת כדי לראות שקיימים בו כל המוסדות החיוניים לתפקודה התקין של הקופה. קופת-החולים היא לא חברה, אין לה בעלי מניות שאכפת להם מה שמתרחש. אתה ואני חברים בקופת-חולים, ואין לנו האפשרות לדעת מי בוחר, איך בוחרים, איך היא מתנהלת, כל כמה זמן מקימים הנהלה, לכמה זמן נבחר המנכ"ל, האם הוא נבחר ל-25 שנה או פחות [...] לכן הכוונה היא שתקנון הקופה יהיה טעון אישור [...] מה שיקול הדעת כשהוא בא לאשר תקנון? 'השר יהיה רשאי לסרב לאישור התקנון או לשינוי כאמור בסעיף זה, אם לדעתו השינוי המוצע עשוי לפגוע בניהולה התקין של הקופה לטובת חבריה או במטרה ממטרות חוק זה'. אם השר יחרוג מגדר האישור שלו, או שקבוצה מסוימת תחשוב שהוא סתם סירב לתת את האישור הזה, יש לה עילה לעתור על זה, כמו על כל החלטה מינהלית, נגד אי-מתן האישור" (ההדגשות הוספו – ע' פ'; פרוטוקול ישיבה מס' 62 של ועדת הכספים, הכנסת ה-14, 71-70 (15.12.1996)). באותו דיון, הביע חבר הכנסת חיים אורון חשש כי הקניית סמכות לשר לאשר את התקנון תביא ל"טרטור" של הקופות בגין כל שינוי בתקנון שנראה לו חשוב. וכך השיבו לו נציגי משרד האוצר ומשרד המשפטים: "שמעון עיר-שי: לא, לא כל שינוי. דוידה לחמן-מסר: גם התקנון טעון אישור השר, אבל שיקול הדעת שלו שכתבתי זה רק אם הוא פוגע במטרות החוק. [...] רציתי להציג לכם את התזה. התזה אומרת שמה שחשוב לנו זה לא כל כך התקנון הראשון של הקופות הקיימות, כי הן קיימות. חשוב לנו התקנון הראשון של קופה חדשה, אם תקום, וחשובים לנו שינויים בתקנונים קיימים. שמעון עיר-שי: שינויים בעניינים של מבנה ארגוני. דוידה לחמן-מסר: רק בנושאי ניהול, לא בזכויות החברים. חשוב לנו אם פתאום מבטלים גורם ניהול או משנים או מאריכים תקופה או מקבעים תקופה. אנחנו רוצים שבמקרים כאלה לשר תהיה אפשרות לראות אם זה עולה בקנה אחד עם מטרות החוק ועם טובת החברים. [...] אין דבר כזה שהוא לא מאשר תקנון. אם הוא רואה הוראה שלא נראית לו, הוא יכול להורות שתוך תקופה [...] הם חייבים להתכנס ולקבוע הוראה שהוא יאשר אותה, שתעלה עם המטרות של החוק הזה ועם טובת החברים [...] הרי בסך הכל השר לא רוצה להתערב, הוא רק אומר שההוראה שהם קיבלו לפיה שלושה חברים בסניף פלוני, שהם אלה שממנים את כל מנהלי הקופה, פוגעת בזכויות החברים. הוא אומר להם לעשות אספות כלליות, לשאול, ובינתיים, במשך תשעים יום, הוא אומר להם לנהוג לפי הוראה שהוא קובע להם" (ההדגשות הוספו – ע' פ'; שם, בעמ' 74-72). בתום דיון זה, נוכח חוסרים בתיקון המוצע, שהועלו על ידי חברי הוועדה (בעיקר בקשר להשלכות של סירוב השר לתת את האישור הנדרש), קבע יושב ראש הוועדה, חבר הכנסת אברהם רביץ, כי על נציגי משרד המשפטים להביא לאישורה הסדר שלם. בדיון נוסף שהתקיים בנושא זה, הציגה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לחברי ועדת הכספים נוסח חדש ומתוקן של ההסדר המוצע בנושא סמכות השר לאשר את התקנון. באשר לשינויים בתקנוניהן של הקופות הקיימות הוסבר: "השר יאשר את התקנונים הוא רשאי לסרב, רק, וזה מודגש לכם, 'אם בשינויים או בתקנון כפי שהוא יש הוראות שפוגעות בניהולה התקין של הקופה לטובת חבריה, והכל בשים לב, בין היתר, למספר חבריה, מצבה הכלכלי ולהיקף הכספי של פעולותיה' (ההדגשה במקור – ע' פ') [...] הרעיון הוא שהשר רשאי להתחשב במצב הכלכלי של הקופה, אם היא באה לבקש כל מיני שינויים בתקנון שיכולים להרע את מצבה הכלכלי [...] כל הדברים האלה, אלה פרמטרים שהם רלוונטיים לגיבוש גבול דעתו של השר. אלה פרמטרים מצרים, לא מרחיבים. [...] התקנון כאילו מותנה, הוא על תנאי. היא [הקופה – ע' פ'] לא רשאית לפעול מכוחו עד שהשר לא יאשר את זה. זאת אומרת, זה בא להתמודד עם מצבי ביניים. הרעיון הוא שאנחנו לא רוצים לפגוע באפשרות של הגופים להתכנס, לקבל החלטות ולתקן את התקנונים שלהם, והתיקון, לרבות התקנון הקיים, מובא לשר הבריאות, לאחר התייעצות עם שר האוצר, והוא מחליט, בשים לב לפרמטרים שקראתי לכם, אם לאשר את התיקון המוצע או לא. עד שהתיקון לא מאושר, אם הקופה קיבלה הוראות שמדברות על הרכב המועצה, תקופת הכהונה, סמכויות, מינוי ופיטורים, ההוראות האלה לא ייכנסו לתוקף, עד שהשר לא יאשר אותן, בהתאם לקריטריונים שקראתי קודם (פרוטוקול ישיבה מס' 67 של ועדת הכספים, הכנסת ה-14, 61-60 (22.12.1996). 27. דברים אלה משקפים בבירור את שנלמד מלשון החוק, כי סמכותו של השר לאשר שינויים בתקנוני הקופות הוגבלה מראש לנושאים מסוימים, ולשיקולים הנוגעים לניהולה התקין של הקופה. מעבר לכך, גם במקורות אלה אין כדי לתמוך בטענות המדינה וכללית כי המנגנון שנקבע בחוק – שלפיו כאמור שינויים בנושאים מסוימים בתקנון טעונים אישור השר – חולש גם על הליכים שעניינם פגמים (נטענים) באופן שבו התקבל התקנון. לכל אלה יש להוסיף את האמור בסעיף 1(ב) להוראת השעה, אשר במסגרתה כזכור הוסף נספח לתקנון הישן לאחר חקיקת החוק, לפי דרישת המדינה. לפי סעיף זה, סמכויותיו של הוועד המפקח הארצי הועברו למועצת הקופה, פרט לסמכויות שהוקנו לו בסעיף 181 לתקנון הישן. היינו: גם לאחר חקיקת החוק וגם לאחר שניתנה ההוראה להתחלת כהונתה של מועצת הקופה, נקבע כי המנגנון – בתקנון הישן – העוסק באופן שבו יתקבלו תיקונים לתקנון ובגוף המוסמך לעשות כן, ימשיך לעמוד בעינו. 28. על יסוד כל האמור, סבורני כי לא היה מקום לסלק את המרצת הפתיחה על הסף. יש לזכור כי עסקינן בהליך סילוק על הסף, אשר לגביו כידוע נהוגה בפסיקתנו מדיניות שיפוטית המצמצמת את תחום המקרים שבהם תישלל זכותו של בעל דין להציג ראיותיו וטענותיו לפני השופט היושב לדין למקרים "קיצוניים ויוצאי דופן" (ע"א 5634/05 צוקית הכרמל פרוייקטים בע"מ נ' מיכה צח חברה לקבלנות כללית בע"מ, פסקאות י"ב-י"ד (4.6.2007); ע"א 5118/16 דיאליט בע"מ נ' Sahajanand Laser Technology Private Ltd, פסקה 5 (19.10.2017); ע"א 335/78 שאלתיאל נ' שני, פ"ד לו(2) 151, 156-155 (1981)). 29. יודגש, אין להבין מדברים אלה כי במסגרת הדיון בטענות שהעלתה ההסתדרות לגבי הליך אישור התקנון בהמרצת הפתיחה אין מקום להתחשב, בין השיקולים הצריכים לעניין, בתכליותיו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי ובטענות – שלא נעלמו מעיני – כי למצער חלק מהשגות ההסתדרות על ההליך שבו התקבל התקנון החדש מעוררות קושי לא מבוטל בהקשר זה. כל שאמרנו הוא כי לא נכון היה לסלק את המרצת הפתיחה על הסף, מבלי לערוך דיון בטענות ההסתדרות באשר לפגמים שנפלו בהליך אישור התקנון החדש ומשמעותם. 30. בטרם סיום נידרש לשתי טענות נוספות מטעם המשיבים לערעור זה. לטענת כללית, בהחלטות השיפוטיות בבקשה השנייה לסעדים זמניים וברע"א 3284/15, נדונו אותן שאלות שמעורר ההליך העיקרי, הוא המרצת הפתיחה, ומשכך – הדיון בהליך התייתר. אין בידי לקבל טענה זו. כידוע, כשנדרש בית המשפט להכריע בבקשה למתן סעדים זמניים עליו לבחון קיומה של עילת תביעה לכאורה ואת מאזן הנוחות, היינו: על בית המשפט להשתכנע כי הנזק שייגרם למבקש הסעד הזמני אם זה לא יינתן והתביעה תתקבל גדול מהנזק שייגרם לבעל הדין שכנגד אם יינתן הסעד המבוקש והתביעה תידחה בסופו של יום (תקנה 362 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984). בשלב מקדמי זה, בחינת התנאי הנוגע לעילת התביעה נעשית באורח לכאורי בלבד ואינה אמורה לשקף עמדה נחרצת בנוגע לסיכויי ההליך העיקרי (ראו, מני רבים, רע"א 7701/09 פדלון נ' בנק מזרחי טפחות בע"מ, פסקה 22 (23.11.2009)). כך גם בהחלטת השופט נ' סולברג ברע"א 3284/15 צוין כי אמנם "יש טעם לכאורה בדבריו של בית המשפט המחוזי" שלפיהם הפורום המתאים לבירור המחלוקת דנא הוא בהליך שיתקיים לפני השר, אולם בסופו של דבר נקבע כי השיקולים האחרים הרלוונטיים לבחינת הבקשה לסעד זמני מובילים למסקנה כי לא היה מקום להיעתר לה, מבלי להכריע בשאלה אם ההליך לפני השר הוא אכן ההליך המתאים לענייננו. משכך, אני סבור כי לא ניתן ללמוד מההחלטה ברע"א 3284/15 כי זו הכריעה בשאלת זהות האכסניה המתאימה לבירור טענות ההסתדרות. 31. מכאן לטענה שהועלתה מצד המדינה בדיון שנערך לפנינו, והיא כי בית המשפט המחוזי הכריע גם בטענות ההסתדרות לגופן ובכך טעם נוסף לדחיית הערעור שלפנינו. טענה זו מתבססת על האמור בסיפת פסק הדין של בית המשפט המחוזי: "אין לעמוד על הקביעה הארכאית שבסעיף 181 לתקנון הקיים, שלמעשה יישומה ישים רגלים לאישור תקנון חדש, והיא עומדת בניגוד להוראות החוק. הקביעה כי שר הבריאות הוא המוסמך, משמעותה הלכה למעשה כי אין לעמוד על קיום סעיף 181, ואין לאפשר להסתדרות להטיל וטו על אישור התקנון החדש, אלא שר הבריאות הוא הסמכות. ויודגש, זכותה של ההסתדרות להשמיע השגותיה בעניין התקנון החדש המוצע – שרירה וקיימת, אך זאת אל מול השר הבוחן את אישור התקנון" (שם, סעיפים 12-11). 32. אני מתקשה לקבל את עמדת המדינה בעניין זה. ראשית, טענת המדינה כלל לא הופיעה בסיכומים מטעמה בכתובים בהליך זה וכבר בכך סיבה מספקת לדחייתה. שנית, גם אם בחתימת פסק הדין ציין בית המשפט כי עמידה על קיום הוראת סעיף 181 לתקנון הישן באה בסתירה לתכליות החוק, יש לזכור כי הבקשה שהגישה כללית לסילוק המרצת הפתיחה על הסף התבססה על הטענה כי הליך זה התייתר, נוכח ההחלטות שדחו את הבקשה השנייה לסעדים זמניים מטעם ההסתדרות. זוהי להשקפתי המסגרת הדיונית להכרעה ובגדרה הורה בית המשפט המחוזי על סילוק על הסף, גם אם קודם לחתימת פסק הדין הובאה האמירה שלעיל ללא דיון מפורט. בהתאם, גם טיעוני הצדדים בסיכומיהם התמקדו בשאלה אם אכן היה מקום לקבוע כי יש לברר את טענות ההסתדרות נגד התקנון החדש בהליך הקבוע לאישורו על ידי השר. עוד יש להעיר כי ממילא באמירה זו בית המשפט לא בחן את טענת ההסתדרות כי השינויים בתקנון לא אושרו על ידי הגוף המוסמך לכך. יוצא אפוא, כי גם לשיטתה האחרונה של המדינה (שלא ראיתי לקבלה) לא נדרש בית המשפט לכל השאלות שעמדו להכרעתו. איני רואה אפוא לקבל את טענתה זו של המדינה. 33. נסכם: טענות ההסתדרות בהמרצת הפתיחה נגעו לכך שהתקנון החדש של הקופה התקבל בניגוד להוראות התקנון הישן בדבר ההליך הנדרש לתיקון התקנון ולגוף המוסמך לעשות כן. בחינת הסמכות שהוקנתה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי לשר הבריאות לאשר שינויים בתקנוני הקופות הקיימות העלתה כי זו לא כוללת הסמכה של השר לבחון את הפגמים האמורים (הנטענים על ידי ההסתדרות) ולכן לא היה מקום לסלק את המרצת הפתיחה על הסף בנימוק כי האכסניה המתאימה לבירור הטענות שהועלו בה היא בהליך אישור התקנון על ידי השר. בצד זאת, כפי שאמרנו, אין בדברים אלה משום נקיטת עמדה לגופן של הטענות בהמרצת הפתיחה. אשר על כן, לו תישמע דעתי נקבל את הערעור כך שפסק הדין של בית המשפט המחוזי יבוטל, והמרצת הפתיחה תוחזר לבית המשפט המחוזי שידון בה לגופם של דברים. כפי שכבר הודגש, עד להכרעה שיפוטית אחרת, יעמוד התקנון החדש שאושר על ידי השר בעינו. כללית והמדינה תישאנה, כל אחת, בהוצאות ההסתדרות בסכום כולל של 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ח' בשבט התשע"ח (‏24.1.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16028590_M10.doc שג מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il