בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 284/98
בפני:
כבוד המשנה לנשיא ש' לוין
כבוד השופט י' זמיר
כבוד השופט י' אנגלרד
מערערים: 1.
דוד אלנתן
2.
שלמה אלנתן
נ
ג ד
המשיבים: 1.
עיריית ירושלים
2.
הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים
ערעור
על פסק דינו של בית המשפט המחוזי
בירושלים
מיום 24.12.97 בת"א 1406/96
שניתן
על ידי כבוד השופט ע' קמא
תאריך
הישיבה: ט' אייר תשנ"ט (25.4.99)
בשם
המערערים: עו"ד משה קמר
בשם
המשיבים: עו"ד סטיב ברמן
פסק-דין
המשנה לנשיא ש' לוין:
1. ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט
המחוזי בירושלים אשר דחה את תביעת המערערים לתשלום פיצויים על יסוד סעיף 195 לחוק
התכנון והבניה התשכ"ה - 1965 (להלן - חוק התכנון והבניה).
הרקע העובדתי
2. טרם קום המדינה ולפי הטענה - בשנת 1921 - רכש
אביהם המנוח של המערערים חלקת מקרקעין שמספרה 77 בגוש 30073 בשטח של 954
מ"ר המצויה
ברחוב אגריפס בירושלים. ביום 6.5.1938 נרשם המנוח כבעליה של
החלקה האמורה בפנקסי המקרקעין. בראשית שנת 1942 קיבל המנוח הודעה מאת עיריית
ירושלים על כוונתה להפקיע מרשותו מקצת מן החלקה בשטח של 381 מ"ר (להלן -
"השטח המופקע") על פי פקודת הקרקעות (הפקעה). בחודש אפריל 1942 פורסמה
הודעה מטעם הנציב העליון בעיתון הרשמי לפיה נדרש השטח המופקע (יחד עם חלקות
נוספות) לצורך הקמת שוק ציבורי בשכונת מחנה יהודה, והוא "מפעל בעל ערך
ציבורי" כאמור בסעיף 2 לפקודת הקרקעות (הפקעה). בשנת 1945 עבר מתחם שוק
אגריפס הליכי פרצלציה שבסופם נרשם השטח המופקע על שם עיריית ירושלים; בשטח האמור
הוקמו שלשה מבנים ששימשו לצורכי מסחר. בשנת 1961 עבר האיזור הליך של הסדר מקרקעין,
שלאחריו מצוי השטח המופקע בחלקה מס' 18 בגוש 30073 ששטחה 3,843 מ"ר. בעקבות
מכרז שערכה עיריית ירושלים בשנת 1990, נערך הסכם בשנת 1992, בין העירייה לבין חברה
מסחרית בו התחייבה העירייה להעביר לידי החברה את זכויותיה במתחם. בשנת 1995 אושרה
תכנית אשר איפשרה הקמתו של מבנה מסחרי במתחם; אכן, החברה בנתה במתחם מבנה המשלב חניון
תת-קרקעי, קומת מסחר וקומות למשרדים או למגורים.
אין חולק על כך כי העירייה שילמה למנוח
פיצויים מלאים בגין ההפקעה וכי הוא נפטר בשנת 1946.
טענות בעלי הדין והכרעת
בית המשפט קמא
3. תוכניות בנין
הערים לדורותיהן שחלו על החלקה ייעדו אותה לאזור מסחרי ("תוכנית
הולידיי" משנת 1930; תוכנית מתאר 688, המכונה "תוכנית קנדל" משנת
1944; תוכנית 62 משנת 1959; ותוכנית 1006 משנת 1964). בתוכנית 4202, שאושרה כתכנית
מתאר בשנת 1995, נקבע ייעודו של השטח כ"אזור מסחרי מיוחד" להבדיל
מ"אזור מסחרי". עובדה זו שימשה יסוד להגשת תובענת המערערים שטענתם
העיקרית היא כי קמה להם זכות סירוב ראשון לגבי השטח המופקע בטרם נמכר לצד שלישי.
היסוד לטענה האמורה מצוי לטענת המערערים בהוראת סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה.
להבהרת טענות המערערים נביא את נוסח סעיף 195 במלואו:
"195.
מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו
עליהם הוראות מיוחדות אלה:
(1)
כל עוד לא שונה ייעודם על פי הוראות חוק זה, מותר להשכירם לגוף ציבורי או לאדם
אחר, למטרה שלה נועדו בתכנית, ובלבד ששר הפנים, בהתייעצות עם הועדה המחוזית, נתן
אישור על כך;
(2)
שונה ייעודם על פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור, למכרם, להשכירם
או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו
הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו,
בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור
שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור".
סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה מורה כי מכירת
מקרקעין שהופקעו - בעקבות שינוי ייעוד - לידי צד ג' תותר, ובלבד שניתנה לבעלים
המקורי אפשרות ראשונה לרוכשם לידיו בחזרה. לפיכך, טוענים המערערים כי משנמנעו
המשיבות להציע להם לרכוש חזרה את המקרקעין טרם נמכרו לידי החברה המסחרית, פעלו שלא
כדין ומכאן קמה להם הזכות לקבלת פיצויים. לחלופין השתיתו המערערים את תביעתם על
הוראות חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט - 1979 ועל עילה נזיקית של הפרת
חובה חקוקה על פי סעיף 63 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש].
לאחר שניתח את
התשתית העובדתית והטענות המשפטיות שהיו לפניו, קבע השופט המלומד כי בנסיבות העניין
אין תוכנית 4202 והקמת המבנה שבגדרה מהוות שינוי יעוד כאמור בסעיף 195(2) לחוק
התכנון והבניה; ולאחר שלא מצא ממש גם בשאר עילות התביעה הוא דחה את התובענה.
4. לפנינו השיגו
המערערים על מסקנת בית המשפט המחוזי כאמור ואף הוגש ערעור שכנגד מטעם המשיבות כדי
לתמוך את התוצאה בטעמים אחרים; אכן, למטרה זו לא היה צורך בהגשת ערעור שכנגד:
תקנות 434 ו - 454 לתקנות סדר הדין
האזרחי, התשמ"ד1984-.
בערעור שכנגד הועלתה טענת ההתיישנות וכן נטען כי אין מקום להרחבת תחולתה של הוראת
סעיף 195 לחוק התכנון והבניה על ההפקעה
בנסיבות ענייננו. כמו כן
נטען כי זכות הסירוב הראשון הייתה נתונה, מכוח פקודת הקרקעות (הפקעה), למנוח רק
בחייו; ומשנפטר, אין עומדת לחליפיו הזכות האמורה. כאמור לעיל, תמכו המשיבות את
יתידותיהן גם בהנמקות נוספות שזכרן לא בא בפסק הדין נשוא הערעור: טענה שהסדר
הקרקעות משנת 1961 ביטל כל זכות סותרת שקדמה לו; וטענה שזכות הסירוב הראשון, גם לו
היתה קיימת - עברה מן העולם מקום בו השטח המופקע חדל לשמש יחידת רישום עצמאית אלא
נכלל בחלקה חדשה שנוצרה במשך השנים במענה לצרכים תכנוניים.
יש לדחות את
טענת ההתיישנות. אכן, אם צודקים המערערים בשאר טענותיהם, קמה להם עילת תביעה רק
לאחר שהמקרקעין לא הוצעו להם טרם נמכרו לחברה מסחרית. לפיכך לא תהיה להם טענה זו,
כשהיא לעצמה לרועץ. הטענה השניה בדבר ההסדר אינה מקובלת עלי אך לאור התוצאה שאליה
הגעתי אין צורך להרחיב על כך את הדיבור. הטענה השלישית לגבי חדלותו של השטח המופקע
לשמש חלקה עצמאית מעוררת קושי, אך גם בענין זה אין לי צורך להכריע בנסיבות הענין.
5. במהלך הדיון
שלפנינו הועלתה גם הטענה שמא לאור הוראת סעיף 26 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי
ציבור), 1943 (להלן גם - פקודת הרכישה), כפי שתוקנה בשנת 1946, אין חוק התכנון
והבניה, לרבות סעיף 195 שבו חל כלל בענייננו. לפיכך החלטנו ביום 10.12.98 להתיר לבעלי
הדין להשלים את טיעוניהם בכתב לעניין השאלה אם לפי הוראת סעיף 26 הנ"ל יש
תחולה לסעיף 195 לחוק התכנון והבניה ואף העלינו את האפשרות להרחיב את ההרכב אם
נסבור שלכאורה סעיף 195 (על המחלוקת בדבר פרשנותו) חל בענייננו. בעלי הדין השלימו
את סיכומיהם בכתב ואף שמענו טענות נוספות בעל פה. הגעתי לכלל המסקנה שהדין עם
המשיבות בסוגיה האמורה, ולפיכך דין הערעור להידחות, מבלי להידרש להנמקתו של בית
המשפט המחוזי, שלגביה אין אני מחווה כל דעה.
האם חל סעיף 195(2) לחוק
התכנון והבניה על המקרה שלפנינו?
6. הפקעת שטח
המקרקעין מבעלותו של אבי המערערים המנוח נעשתה מכוח פקודת הקרקעות (הפקעה). בסעיף
20(1) לפקודה נכתב לאמור:
"20 (1). אם יבוא יום והמבצעים ימצאו
כי קרקע או חלק מן הקרקע הזה שנרכש על ידם אינו דרוש יותר למטרת המפעל שלשמו נרכש
יהיו המבצעים רשאים לישא וליתן ולבוא לכלל הסכם עם איזה אדם שהוא בדבר מכירת הקרקע
הזה. בתנאי שאם הבעל הראשון של הקרקע שממנו רכשו המבצעים את הקרקע עודנו בחיים
תהיה לו זכות בכורה בשלמו את הסכום שהוסכם או שנפסק להנתן לו בתורת פיצויים בתוספת
סכום ערך ההטבה שנעשתה בקרקע מיום שלקחוהו המבצעים. סכום נוסף זה יקבע ע"י
בית המשפט אם שני הצדדים לא יוכלו לבוא לידי הסכמה".
בשנת
1943 חוקק המחוקק המנדטורי את פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. פקודה זו
לא כללה הוראה כדוגמת הוראת סעיף 20(1) לפקודת הקרקעות (הפקעה) ולא כללה כל הסדר
אחר לעניין זכות הבכורה או זכות סירוב ראשון של הבעלים מהם הופקעו המקרקעין. בסעיף
26 לפקודת הרכישה נקבע כדלקמן:
"פקודת הקרקעות (הפקעה) ופקודת הקרקעות
(רכישה לצורך הצבא וחיל האויר) מבוטלות בזה, בתנאי שכל התקנות, המודעות והתעודות
שניתנו או שהוצאו עפ"י הפקודות המבוטלות בזה והנמצאות בתוקפן בתאריך תחילת
התוקף של פקודה זו, תשארנה בתוקפן עד שתתבטלנה או שישנו אותן עפ"י פקודה זו.
ובתנאי, כי כל משא ומתן משפטי (“Proceedings"
- בנוסח המקורי) שהחלו בו לפני תאריך תחילת התוקף של פקודה זו עפ"י כל פקודה
מהפקודות המבוטלות בזה, מותר להמשיכו ולהוציאו לפועל עפ"י הפקודה הנוגעת
בדבר, המבוטלת בזה, כאילו לא הוחקה פקודה זו".
הוראת
סעיף 26 הנ"ל תוקנה בשנת 1946 במסגרת תיקון מס' 34 לפקודת הרכישה, כך שבמקום
התנאים האמורים בסעיף המקורי יבוא תנאי בזו הלשון:
"בתנאי כי מקום שנמסרה הודעה לשאת ולתת
בגין קרקע כל-שהיא לפי קביעותיו של סעיף 5 מפקודת הקרקעות (הפקעה) או סעיף 4 של
פקודת הקרקעות (רכישה לצורך הצבא וחיל האויר), תחולנה קביעותיה של הפקודה הראשונה
או האחרונה - הכל לפי העניין - על הפקעתה של אותה קרקע, כאילו לא הועברה הפקודה
הזו".
7. על רקע
ההיסטוריה החקיקתית של פקודת הקרקעות (הפקעה) טוענים המערערים כי משבוטלה הפקודה
כאמור בסעיף 26 לפקודת הרכישה אין להוראותיה - לרבות הוראת סעיף 20(1) שבה - גם
במידה שהיא ממשיכה לחול לאחר הביטול - תחולה בענייננו; ומשכך הוא, חל או שמא לכל
הפחות ראוי שיחול, ההסדר המצוי בסעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה, כאמור לעיל.
הגעתי לכלל מסקנה שטענה זו אינה מבוססת.
בראש ובראשונה
יש לזכור שזכות סירוב ראשון היתה נתונה לפי פקודת הקרקעות (הפקעה) רק "אם
הבעל הראשון... עודנו בחיים"; לו עדיין עמדה הפקודה בתוקפה היום לא היתה זכות
זו נתונה למערערים שהם יורשיו של המנוח. לפיכך, למרות ביטולה של הפקודה, רק המנוח
יכול היה לנצל זכות זו, לפי סעיף 14(ב)(3) לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (השווה כיום:
סעיף 22(3) לחוק הפרשנות, התשמ"א1981-) והוראת המעבר הכלולה בסעיף 26 לפקודת
הרכישה אינה משנה את המצב. אכן, הוראה זו פורשה בשעתו על ידי בית המשפט העליון על
דרך הצמצום, שפקודת הקרקעות (הפקעה), למרות ביטולה, ממשיכה לחול רק על הליכים
שהחלו בבית המשפט: ע"א 67/44 (PLR
313 1943); אך המחוקק תיקן, כאמור, בשנת 1946 את סעיף 26 לפקודת
הרכישה באופן שהבהיר שלמרות ביטולה של פקודת הקרקעות (הפקעה) נשמרות הזכויות
המוקנות שניתנו על פיה. ולענייננו נשמרה זכות הסירוב הראשון רק למנוח, לא ליורשיו,
שזכות זו לא היתה בידם מעולם לפי הפקודה.
המערערים טענו
לפנינו שסעיף 1 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד1964-, אינו מזכיר
את פקודת הקרקעות (הפקעה) כאחד מ"חוקי הרכישה" שהחוק דן בהם, אות הוא
שזכות הסירוב הראשון של המנוח בוטלה ומכאן שאפשר להחיל תחתיה את הוראת סעיף 195
לחוק התכנון והבניה, החלה לפי פרשנותם גם על תכניות שלא לפי לחוק זה. אין ממש
בטענה זו על שני חלקיה: פקודת הקרקעות (הפקעה) אכן בוטלה ולפיכך לא היה מקום
להזכיר אותה בחוק לתיקון דיני הרכישה, למרות שלענין זכויות מוקנות שנוצרו על פיה
היא
המשיכה לחול; וההסדר המצוי
בסעיף 195 (וגם בסעיף 196) לחוק התכנון והבניה, אפילו אם תמצי לומר שהוא יכול לחול
על תכניות שלא לפי חוק זה, אינו חל על הפקעות לפי אותה הפקודה, שעם ביטולה נקבע,
בסעיף המעבר שבפקודת הרכישה, הסדר ממצה לזכויות המוקנות שנוצרו על פיה, שלא הותיר
כל חלל או חסר בענין זה שאפשר למלאו באמצעות סעיף 195. כאמור בוטלו כל הוראות
פקודת הקרקעות (הפקעה) לכל המאוחר בשנת 1946 בתיקון מס' 34 לפקודת הרכישה, ואילו
הזכות המוקנית לסירוב ראשון שנותרה בעינה למרות הביטול, אך למנוח הוקנתה ולא
ליורשיו.
נמצא שסעיף
195(2) לחוק התכנון והבניה אינו חל על המקרה שלפנינו.
שאר טענות המערערים
8. לדידי לא הניחו
המערערים כל תשתית לבסס עליה עילה של הפרת חובה חקוקה כנגד המשיבים; והוא הדין
בעילה של עשיית עושר ולא במשפט; בשעתו קבל המנוח פיצויים ריאליים תמורת ההפקעה.
לפי הדין כפי שהיה קיים עת היתה פקודת הקרקעות (הפקעה) בתוקף הפכה ההפקעה סופית
בכפוף לזכותו של המנוח בלבד (לא יורשיו) לזכות סירוב ראשון; ככל שהדבר נוגע
ליורשים לא נטלו המשיבים "שלא כדין" כל "נכס" שמעולם לא היה
מוקנה להם ולא התעשרו על חשבונם.
דעתי היא
איפוא, שיש לדחות את הערעור. המערערים ישלמו למשיבים שכר טרחת עו"ד 20,000
ש"ח.
המשנה
לנשיא
השופט י'
זמיר:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופט י' אנגלרד:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיא השופט
ש' לוין.
ניתן היום,
כ"ד חשוון תשס"א (22.11.2000).
המשנה
לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
98002840B05.