מוחמד אבו הייכל נ. הוועדה הצבאית לעיון בעונש

22 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2835/23 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט י' כשר העותרים: 1. מוחמד אבו הייכל 2. הסנגוריה הצבאית הראשית נ ג ד המשיבות: 1. הוועדה הצבאית לעיון בעונש 2. הפרקליטה הצבאית הראשית עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ט בטבת התשפ"ד (10.1.2024) בשם העותרים: עו"ד שלמה רכבי, עו"ד אופירה אלקבץ-רוטשטיין, עו"ד יוסף אלבז בשם המשיבות : עו"ד יונתן ברמן, עו"ד אופיר גבעתי פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. האם הוועדה לעיון בעונש שהוסמכה לפי חוק השיפוט הצבאי התשט"ו-1955 (להלן בהתאמה: הוועדה לעיון בעונש ו-חוק השיפוט הצבאי) להמתיק או להחליף עונשו של אסיר, מוסמכת לעשות כן גם בתנאים? כמו כן, האם היא מוסמכת להורות על כך שהאסיר ישוב לרצות את עונשו המקורי אם הפר את תנאי השחרור שהוטלו עליו? אלה השאלות העקרוניות העומדות ביסודו של ההליך שבפנינו. 2. נקדים ונציין כבר בפתח הדברים כי הוועדה לעיון בעונש היא מקבילתה הצבאית של ועדת השחרורים הפועלת לפי חוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001 (להלן בהתאמה: ועדת השחרורים ו-חוק שחרור על-תנאי). אולם, בעוד שביחס לאחרונה קובע סעיף 21 לחוק שחרור על-תנאי במפורש, כי היא מוסמכת להורות על השבה לריצוי יתרת העונש המקורי במקרה של הפרת תנאי השחרור, חוק השיפוט הצבאי אינו מתייחס לסוגיה זו בכל הנוגע לוועדה לעיון בעונש (למעט בהקשרים ספציפיים, כפי שיתואר בהמשך). זהו הרקע למחלוקת שהתעוררה במקרה דנן. 3. העותר הוא חייל שבעת שירותו הצבאי הורשע בעבירות נשק שונות, שבגינן נגזר עליו עונש מאסר בן 60 חודשים. לאחר שריצה שני שלישים מתקופת המאסר, התקבלה החלטה של הוועדה לעיון בעונש על שחרורו המוקדם בתנאים שונים שכללו בין השאר עמידה בתכנית שיקום של הרשות לשיקום האסיר (להלן: רש"א). אולם, העותר הפר מספר פעמים את תנאי תכנית השיקום, ובכלל זה נעדר מפגישות טיפוליות, לא התייצב לעבודה, הפר את תנאי מעצר הבית הלילי ולא שיתף פעולה עם גורמי הטיפול. בעקבות הפרות חוזרות ונשנות התקבלה החלטה של הוועדה לעיון בעונש להשיב את העותר למאסר. העתירה שלפנינו, המכוונת כלפי החלטה זו, מתמקדת בטענת העותר שלפיה הוועדה לעיון בעונש אינה מוסמכת להשיבו למאסר, אפילו הופרו תנאי השחרור. מלכתחילה, העתירה הוגשה גם בשם העותרת 2, הסנגוריה הצבאית הראשית (להלן: הסנגוריה). אולם, כמפורט בהמשך, בסופו של דבר עמד עליה רק העותר לבדו. אלה עיקרי הרקע העובדתי, וכעת אפנה להצגת הפן המשפטי של המחלוקת. המסגרת הנורמטיבית 4. סעיף 509 לחוק השיפוט הצבאי מקים את הוועדה לעיון בעונש, שהיא טריבונל מעין-שיפוטי, המונה שלושה חברים: שופט צבאי-משפטאי, שהוא יושב ראש הוועדה, ואותו ממנה נשיא בית הדין הצבאי לערעורים; אדם בעל ניסיון בתחום הטיפול באסיר, שממנה שר הביטחון; וכן קצין בדרגת סגן אלוף ומעלה, שממנה הרמטכ"ל. הרכב זה של הוועדה לעיון בעונש דומה להרכבה של ועדת השחרורים, שבה חברים שופט ושני חברי ועדה בעלי ניסיון בתחום המקצועות הטיפוליים (ראו: סעיף 32 לחוק שחרור על-תנאי). חוק השיפוט הצבאי אינו כולל מנגנון ערעור על החלטותיה של הוועדה לעיון בעונש, בדומה לזה הקיים ביחס להחלטותיה של ועדת השחרורים (ראו סעיף 25 לחוק שחרור על-תנאי). אולם, כמו ביחס להחלטות של גופים מעין שיפוטיים אחרים, ניתן לעתור לבית משפט זה בשבתו כבג"ץ כנגד החלטה של הוועדה לעיון בעונש, כפי שאכן נעשה במקרה זה (לאמת המידה להתערבות בהחלטותיה של הוועדה לעיון בעונש, ראו: בג"ץ 3959/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הוועדה לעיון בעונש, פ"ד נג(3) 721, 757 (1999) (להלן: עניין דותן); בג"ץ 2472/10 ‏נוג'ידאת נ' הועדה לעיון בעונש לפי סעיף 509 לחוק השיפוט הצבאי‏, פסקה 5 (14.6.2010) (להלן: עניין נוג'ידאת); בג"ץ 3927/12 זפרני נ' הוועדה לעיון בעונש, פסקה ח (1.8.2012)). 5. סעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי מקנה לוועדה לעיון בעונש את הסמכות להמתיק או להחליף עונש מאסר, כולו או מקצתו, בעונש על-תנאי. במועד חקיקתו של חוק השיפוט הצבאי, קבע סעיף 510 את סמכותה של הוועדה לעיון בעונש כך: "הועדה רשאית לעיין בכל עונש מאסר שהוטל על ידי בית דין צבאי, ולהמתיקו או להחליפו, כולו או מקצתו, בעונש על תנאי, ורשאית היא לחזור ולעשות כן לגבי העונש שהומתק". 6. בהמשך, בשנת 1964 תוקן נוסחו של סעיף 510 והוסף בו סעיף קטן 510(ב) שהסמיך את הוועדה לעיון בעונש להחליף עונש שהושת על אסיר בהעמדתו במבחן, במקרים שבהם הוא הועמד לדין לפי חוק השיפוט הצבאי הגם שלא היה חייל בשירות סדיר במועד ביצוע העבירה (ראו: סעיף 85 לחוק השיפוט הצבאי (תיקון מס' 3), התשכ"ד-1964). בקבוצה זו נכללים מי שתחולתו של חוק השיפוט הצבאי עליהם נגזרת מכך שנמסר להם נשק מטעם הצבא (לפי סעיף 7 לחוק), מהיותם עובדים בשירות הצבא, במפעל המשרת את הצבא או בשליחות הצבא (לפי סעיף 8(2)-(3) לחוק), או ממעמדם כאנשי מילואים שאינם בשירות, וזאת ביחס לעבירות מסוימות בלבד (כמפורט בסעיף 11 לחוק). 7. תיקון רלוונטי נוסף לעניינו נחקק בשנת 2006, במסגרת סעיף 28 לחוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, התשס"ו-2006 (להלן: חוק הגנה מפני עברייני מין), בהתייחס למצב של שחרור עבריין מין בתנאים. בהקשר נקודתי זה קבע המחוקק במפורש (בסעיף 510(ד) לחוק השיפוט הצבאי) כי הוועדה לעיון בעונש "תקבע תנאים לשחרורו של עבריין מין", ואם הפר אותם, "רשאית הוועדה לבטל את השחרור ולחייב את האסיר לשאת מאסר שאורכו כאורך תקופת התנאי או חלק ממנה". 8. בהתאם לכך, נוסחו העדכני של סעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי קובע כך: "(א) הועדה רשאית לעיין בכל עונש מאסר שהוטל על ידי בית דין צבאי, לאחר שפסק הדין נעשה חלוט ולהמתיקו או להחליפו, כולו או מקצתו, בעונש על תנאי, ורשאית היא לחזור ולעשות כן לגבי העונש שהומתק, או שהוחלף כאמור, ובלבד שלא תמתיק ולא תחליף כאמור יותר ממחצית העונש. [...] (ב) מקום שהועדה מעיינת בענשו של מי שנידון מחמת שחוק זה חל עליו לפי סעיפים 7, 8(2), 8(3) או 11, רשאית היא להחליף את ענשו בהעמדתו במבחן. [...] (ד) (1) הוועדה תקבע תנאים לשחרורו של עבריין מין אשר הוטלו עליו מגבלות בצו לפי חוק הגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות מין, או בצו לפי חוק מגבלות על חזרתו של עבריין מין לסביבת נפגע העבירה; המגבלות כאמור יהיו תנאי השחרור. (2) אסיר ששוחרר בתנאים כאמור בסעיף קטן זה, והפר תנאי מהתנאים האמורים, רשאית הוועדה לבטל את השחרור ולחייב את האסיר לשאת מאסר שאורכו כאורך תקופת התנאי או חלק ממנה. (3) על ביטול שחרור כאמור בפסקה (2), יחולו הוראות סעיפים 21 עד 24 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, בשינויים המחויבים, והסמכויות הנתונות לוועדת שחרורים כהגדרתה בחוק שחרור על-תנאי ממאסר, לפי הוראות אותם סעיפים, יהיו נתונות לוועדה. [...]". 9. כפי שניתן להיווכח, למעט בשני המקרים שהוזכרו (מי שאינו חייל בשירות סדיר ומי שהורשע בעבירות מין), סתם המחוקק ולא פירש אם מוסמכת הוועדה לעיון בעונש להתנות את השחרור בתנאים ומה דינו של אסיר שהפר תנאי שהוטל עליו. באופן יותר קונקרטי, לא הובהר בחוק אם רשאית הוועדה לבטל את השחרור ולהורות על השבתו של אותו אסיר למאסר, כשיטת המשיבות, או שמא, כשיטת העותר, משמעותם של תנאי השחרור היא הצהרתית בלבד, במובן זה שאם יופרו, אין לוועדה סמכות להורות על השבתו למאסר ולכל היותר ניתן להעמידו לדין בגין עבירה של הפרת הוראה חוקית (לפי סעיף 287 לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין)). 10. לשם השוואה, בכל הנוגע לפעילותה של ועדת השחרורים "האזרחית", קיים הסדר עדכני יותר המעוגן בחוק שחרור על-תנאי משנת 2001. הסדר זה ריכז יחד את ההסדרים השונים בסוגיית שחרורם המוקדם של אסירים, שהיו קיימים עד אותה עת בחקיקה (והיו מעוגנים, בהתאמה, בסעיף 49 לחוק העונשין ובסעיף 28 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971). חוק שחרור על-תנאי קובע את הסמכות לקבוע תנאים לשחרור מוקדם (בסעיף 13 לו), לרבות הסמכות להורות על השבה למאסר אם ביצע האסיר עבירה נוספת (כפי שמורה סעיף 20) או אם הופרו תנאים אלו (כאמור בסעיף 21), וכן קובע (בסעיף 9) את השיקולים שעל הוועדה לשקול לעניין זה. 11. להשלמת התמונה יוער, כי לאחר חקיקתו של חוק שחרור על-תנאי הוחל בעבודת מטה לקידום חקיקה שתסדיר את פעילותה של "ועדת שחרורים צבאית" חלף הוועדה לעיון בעונש. זאת, כך שתפקידיה וסמכויותיה של הוועדה יהיו דומים לאלו של ועדת השחרורים "האזרחית", תוך התאמה לאופי ההליכים המתנהלים לפי חוק השיפוט הצבאי (ראו: תזכיר חוק השיפוט הצבאי (שחרור על תנאי ממאסר), התשע"ט-2019 אשר פורסם להערות הציבור ביום 26.9.2019). עם זאת, עד כה מלאכת החקיקה לא הושלמה, ועל כן אינני נדרשת להסדר המוצע (לחתירה להשוואת ההסדרים החקיקתיים הקיימים בין אסירים צבאיים לבין אסירים "רגילים" בקשר לבקשות לשחרור מוקדם, ראו גם: בג"ץ 3594/19 ניידו נ' ראש מטה כוח אדם במטה הכללי של צה"ל, פסקה 10 (26.6.2019)). 12. ומן החקיקה אל הפסיקה. שאלת סמכותה של הוועדה לעיון בעונש להורות על השבתו של אסיר שהפר את תנאי השחרור למאסר אמנם לא הובאה עד כה לפתחו של בית משפט זה במישרין, אך היא הוזכרה בעבר בפסיקה אגב דיון בגבולות סמכותה של הוועדה, והותרה בצריך עיון. כך, בפסק הדין בעניין דותן, שבמרכזו עמדה שאלת סבירותה של החלטת הוועדה לעיון בעונש להורות על שחרור בתנאים, צוין כך: "נעיר בסוגריים, כי שאלת סמכותה של הוועדה לעיון בעונש לשחרר אסיר מכלאו תוך התניית תנאים, לא עלתה לפנינו כשאלת-מישרין להכרעה בה וממילא לא נכריע בה. ואולם, ראויה היא השאלה לעיון ולדיון לעצמה שכן יש בה פנים לכאן ולכאן" (שם, בעמ' 732). בהמשך הדברים צוין עוד כי הנחת המוצא של הוועדה הייתה שאין היא מוסמכת לאכוף את תנאי השחרור, לרבות האפשרות להורות על השבה למאסר. ביחס לכך, בית משפט זה שב והדגיש כי הוא נמנע מלהכריע בשאלה: "הוועדה הצבאית סברה כי שלא כסמכותה של ועדת השחרורים האזרחית, אין זה מסמכותה-שלה לשחרר אסיר מכלאו בתנאים, קרא: ליתן בידי אסיר 'רישיון חופש'. על-פי פירושה של הוועדה הצבאית לדין, מוסמכת היא להורות – או שלא להורות – על שחרורו של אסיר מכלאו קודם סיום ריצויו של עונש המאסר בפועל שנגזר עליו, אך אין קנויה לה סמכות להורות על שחרורו ברישיון חופש המלווה בתנאים (מפקיעים). אם אמנם זו היא הנחת-היסוד (ואנו לא נכריע בשאלה), שומה היה עליה על הוועדה הצבאית להזהיר עצמה ביֶתֶר בנושא המסוכנות קודם שהחליטה לשחרר את דותן מן הכלא" (שם, בעמ' 755. ההדגשה הוספה – ד' ב' א'). 13. ראוי עוד לציין כאן כי בעבר המדינה צידדה בעמדה המשפטית הגורסת כי הוועדה לעיון בעונש אינה מוסמכת להתנות את שחרורו של אסיר בתנאים, וכך טענה בהליכים שונים בבית משפט זה, אך הנושא לא נבחן לגופו (לאזכור של עמדה זו, ראו: עניין נוג'ידאת, בפסקה 4). בפסקה 56 לתגובה המקדמית מטעם המשיבות בעתירה דנן צוין כי כך נטען גם בבית משפט זה בהליכים שהולידו את פסקי הדין הבאים: עניין דותן; בג"ץ 1789/97‏ כץ נ' שר הביטחון (13.4.1997); בבג"ץ 6067/11 ‏‏הפרקליט הצבאי הראשי נ' הועדה הצבאית לעיון בעונש (2.2.2012)). 14. להשלמת התמונה, יש מקום להוסיף כי הצדדים לעתירה, כמו גם הוועדה לעיון בעונש בהחלטתה בעניינו של העותר, התייחסו גם לרלוונטיות של שתי החלטות קודמות של הוועדה לעיון בעונש (בעניינם של אסירים אחרים), שצורפו כנספח לעתירה שבפנינו. שתי החלטות אלה הציגו את הפרשנות שלפיה הוועדה לעיון בעונש אינה מוסמכת להורות על השבה של אסיר למאסר. כך, בנימוקי ההחלטה בעניינו של האסיר ד' ב' מיום 3.1.2007 (שצורפה כנספח 11 לעתירה) חיוותה הוועדה לעיון בעונש את דעתה כי היא אמנם מוסמכת לקבוע תנאים לשחרור, אך אם הפר האסיר אותם תנאים, היא אינה יכולה להורות על החזרתו לריצוי עונש המאסר, וזאת בהיעדר הסמכה מפורשת לכך בחוק. הסנקציה היחידה שניתן להטיל על אותו אסיר – כך סברה הוועדה לעיון בעונש באותו עניין – היא העמדתו לדין בגין עבירה של הפרת הוראה חוקית. בהחלטה נוספת של הוועדה לעיון בעונש בעניינו של האסיר א' ק' מיום 27.3.2016 (שצורפה כנספח 12 לעתירה), שבה הוועדה לעיון בעונש על עמדתה זו, ותמכה אותה הן בתכלית הסובייקטיבית והאובייקטיבית של סעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי והן בהיסטוריה החקיקתית שלו. 15. לצד החלטות אלו שבהן נדונה במפורש שאלת הסמכות, בהחלטות נוספות שניתנו בשנים האחרונות, הורתה הוועדה לעיון בעונש על שחרור אסירים בתנאים, ובמספר מקרים הם הושבו למאסר לאחר שהפרו את תנאי תכנית השיקום, מבלי שעלו טענות באשר לסמכות הוועדה לעיון בעונש להורות על כך. עוד יש לציין כי כמתואר בתגובה המקדמית, בחמש השנים האחרונות החלה רש"א להיות מעורבת בהתאמת תכניות שיקום לאסירים צבאיים ובליווי תהליך שיקומם, ובכלל זה העבירה דיווחים לוועדה לעיון בעונש בדבר השתתפותם של אסירים ששוחררו בתנאים בתכניות השיקום וכן בדבר הפרות מצדם. קשה אפוא לומר כי עמדתה של הוועדה לעיון בעונש בשאלת הסמכות הייתה אחידה. 16. יש מקום להוסיף, כי הנחיית התביעה הצבאית הראשית 1.11 "הוועדה לעיון בעונש" (נובמבר 2016) (להלן: הנחיה מס' 1.11), העוסקת בוועדה לעיון בעונש, מתארת את עמדתה העדכנית של הפרקליטות הצבאית כך: "27. עמדת הפצ"ר היא כי לשון סעיף 510(א) לחש"ץ [חוק השיפוט הצבאי], פרשנות תכליתית שלו והצורך בהרמוניה חקיקתית בין הוראות חש"ץ לבין הוראות חוק שחרור על-תנאי, תומכים במסקנה כי הוועדה רשאית להתנות את השחרור המוקדם בתנאים. [...] 29. במצב משפטי זה, ועד אשר הנושא יוכרע על ידי בית המשפט העליון, על נציג הפצ"ר לבקש לשחרר אסירים או כלואים בתנאים, במקרים שבהם שחרורו של האסיר או של הכלוא ללא כל תנאי יהווה סיכון של ממש לציבור. 30. ככלל, נציג הפצ"ר יבקש מהוועדה לאמץ את התנאים שנקבעו בתכנית השיקום של הרשות לשיקום האסיר בצירוף התנאים הכלליים הקבועים בסעיפים 13(א) ו-13(ד) לחוק שחרור על-תנאי". 17. אם כן, למעט המקרים המיוחדים של אסירים שאינם חיילים בשירות סדיר וכן אסירים שהורשעו בעבירות מין (אשר הוסדרו בתיקונים מאוחרים לסעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי) השאלה של ביטול השחרור של אסירים שהפרו תנאים לא זכתה להסדרה מפורשת בחוק השיפוט הצבאי. שאלת סמכותה של הוועדה לעיון בעונש להורות על השבתו של אסיר שהפר את תנאי שחרורו נותרה בצריך עיון בפסיקתו של בית משפט זה, ואילו בפסיקותיה של הוועדה לעיון בעונש עצמה, אין אחידות בכל הנוגע לשאלת הסמכות. הכרעתנו העקרונית בסוגיה נדרשת אפוא, על מנת להעמיד הלכה על מכונה. בטרם אפנה לעשות כן, אתאר בקצרה את נסיבותיו של העותר ואת החלטתה של הוועדה לעיון בעונש בעניינו, העומדות ברקעו של ההליך שבפנינו. עיקרי העובדות וההליכים הקודמים 18. העותר החל לשרת בצה"ל בחודש פברואר 2018. ביום 5.8.2019, בעודו בשירות סדיר, הרשיע בית הדין הצבאי המחוזי את העותר, על-פי הודאתו שניתנה במסגרת הסדר טיעון, בעבירות של הוצאת נשק מרשות הצבא לפי סעיף 78 לחוק השיפוט הצבאי וסחר בנשק בצוותא לפי סעיפים 144(ב2) ו-29 לחוק העונשין. ביום 6.10.2019 גזר בית הדין הצבאי המחוזי על העותר עונש של 60 חודשי מאסר, שירוצו החל מיום מעצרו (16.10.2018), לצד עונשים נלווים. 19. ביום 22.6.2021 הורתה הוועדה לעיון בעונש על שחרורו המוקדם של העותר, כך שישוחרר לאחר שירצה שני שלישים מתקופת המאסר. הוועדה לעיון בעונש קבעה כי "יתרת עונש המאסר בפועל תצטרף לעונש המאסר המותנה שהוטל על האסיר בגזר הדין", וציינה כי "שחרור האסיר יהיה כפוף לתנאים". אלו כללו מעצר בית לילי בבית הוריו, השתלבות בטיפול כמפורט בתכנית השיקום של רש"א (מיום 11.5.2021) ופיקוח תעסוקתי. בתכנית השיקום צוין במפורש כי "האסיר הביע הסכמתו ומודע לתנאיה" (עמ' 2 סעיף 6 לתכנית), וכן כי "אי עמידה בתנאי התוכנית הטיפולית והמגבלות אשר יושתו עליו מתוקף היותו מטופל ומפוקח ברשות לשיקום האסיר, תדווח לוועדת השחרורים לצורך ביטול שחרור על תנאי ממאסר" (עמ' 3 סעיף ו' לתכנית). בקשר לכך הפנתה התכנית לסעיף הרלוונטי מכוח חוק שחרור על-תנאי, שאין מחלוקת כי אינו חל בנסיבותיו של העותר. 20. בהתאם להחלטה האמורה, ביום 29.8.2021 שוחרר העותר ממאסרו. מאז שחרורו היה העותר נתון לפיקוח של רש"א, והוגשו בעניינו דו"חות תקופתיים. בשלב זה אין עוד צורך לפרט את האמור בדו"חות אלו, ודי לציין כי נטען בהם שהעותר הפר מספר פעמים את תנאי תכנית השיקום, ובכלל זה נעדר מפגישות טיפוליות, לא התייצב לעבודה והפר את תנאי מעצר הבית הלילי. גורמי הטיפול ברש"א החליטו לאפשר לעותר תקופת ניסיון על מנת לבחון את התנהלותו ועמידתו בתנאי הפיקוח. בהתאם, בהסכמת העותר, נקבעו תנאים נוקשים יותר לתכנית השיקום, לרבות לינה במסגרת הטיפולית, והוארכה תקופת השחרור בתנאים. אולם, לאחר שלא שיתף פעולה אף בשלב זה, ביקשו גורמי הטיפול להשיב את עניינו לדיון בפני הוועדה לעיון בעונש. 21. הוועדה לעיון בעונש קיימה מספר דיוני מעקב עתיים בעניינו של העותר, ובתומם ניתנו לו מספר הזדמנויות לשוב ולהשתלב במסגרת טיפולית. במהלך הדיונים נחלקו הצדדים הן בשאלה המשפטית שעניינה סמכותה של הוועדה לעיון בעונש להורות על השבתו של העותר למאסר והן בשאלת ההצדקה לעשות כן. 22. ביום 9.3.2023 קיבלה הוועדה לעיון בעונש את ההחלטה העומדת בבסיס העתירה דנן. בהחלטה נקבע כי לוועדה לעיון בעונש מוקנית סמכות על-פי דין להורות על השבתו למאסר של אסיר ששוחרר בתנאים. בעיקרו של דבר, קביעה זו נסמכה על חתירה להרמוניה חקיקתית בין הכללים החלים על שחרור אסירים לפני שהשלימו את תקופת המאסר שהוטלה עליהם לפי הדין האזרחי לבין הכללים בתחום זה לפי הדין הצבאי. עקרון ההרמוניה החקיקתית חל, כך נקבע, כאשר אין הצדקה ליצור הסדר שונה במהותו בין ועדת השחרורים לבין הוועדה לעיון בעונש. בהקשר זה הוסבר כי הבחנה בין אסיר צבאי ששוחרר בתנאים לבין אסיר "רגיל" ששוחרר בתנאים תפגע בעקרון השוויון. הוועדה לעיון בעונש קבעה כי לשונו של סעיף 510(א) לחוק השיפוט הצבאי היא "רחבה" ומאפשרת לפרש אותה ככוללת את הסמכות להורות על חזרה למאסר. באופן ספציפי, הוועדה לעיון בעונש מצאה כי התיבה "ורשאית היא לחזור ולעשות כן [לעיין בעונש – ד' ב' א']" עשויה להיות מכוונת לאפשרות של בחינת העונש מחדש לאחר השחרור ממאסר, לרבות אפשרות של השבה למאסר. 23. מכל מקום, הוועדה לעיון בעונש הוסיפה כי אף אם לא לכך כיוון המחוקק מלכתחילה, אין בלשון הסעיף דבר המרמז כי הסמכות לחזור ולעיין בעונש קיימת רק עד לשחרור האסיר בפועל, ו"נעלמת" לאחר מכן. הוועדה לעיון בעונש הטעימה, כי אין לפרש את חוק השיפוט הצבאי כקובע הסדר שלילי בעניין זה, בהתחשב בהיסטוריה החקיקתית שלו. עוד קבעה הוועדה לעיון בעונש כי מקור הסמכות להשיב אסיר למאסר הוא פסק הדין המקורי שהשית את עונש המאסר, בהתחשב בכך שההחלטה להמתיקו או להחליפו לא "ביטלה" עונש זה מעולם. 24. הוועדה לעיון בעונש ציינה עוד כי הלכה למעשה, פרשנות זו ביחס לסמכותה מיטיבה עם האסירים, שכן היא מאפשרת מלכתחילה להורות על שחרורם בתנאים, הגם שאף סמכות זו לא נזכרת במפורש בלשון הסעיף. הוועדה לעיון בעונש הוסיפה, כי יש "טעמים טובים" להשוות את סמכותה לסמכות החנינה של נשיא המדינה, שלגביה נקבע כי ניתן לקרוא לתוכה גם סמכות להתנות את החנינה בתנאים שהפרתם מובילה להשבה למאסר, אף שהדבר לא עוגן במפורש בחקיקה (תוך הפנייה לד"נ 13/60 היועץ המשפטי לממשלה נ' מתאנה, פ"ד טז 430, 451-450 (1962); (להלן: עניין מתאנה)). הוועדה לעיון בעונש הדגישה, כי למעשה אף באי-כוחו של העותר אינם חולקים על הסמכות להורות על שחרור בתנאים, וממילא לא ניתן לקבל שאין משמעות להפרתם. 25. לבסוף, העלתה הוועדה לעיון בעונש את האפשרות שהעותר מושתק מלטעון כנגד סמכותה, לאחר שבשלב קודם של ההליך הכיר בסמכות רש"א להכין את תכנית הפיקוח ואף הכיר בסמכות הוועדה לעיון בעונש להתנות את שחרורו בתנאים. נטען בהקשר זה עוד כי למעשה הוא נהנה מכך שהפעלת הסמכות הובילה לשחרורו המוקדם ממאסרו. 26. לצד האמור, הוועדה לעיון בעונש קבעה כי במקרה הקונקרטי ראוי לאפשר לעותר להציג חלופה שיקומית אחרת מטעמו, משיקולים שפורטו בהחלטה. בקשר לכך ציינה הוועדה לעיון בעונש, בין היתר, את התנדבותו לשירות בצה"ל חרף נסיבות משפחתיות מורכבות, את הדרך המשמעותית שעבר מאז ביצוע העבירות ואת השינוי שחל בעמדתה של הוועדה לעיון בעונש ביחס לסוגיית הסמכות, שאין לשלול כי השפיע על הסתמכותו של העותר. הוועדה לעיון בעונש הוסיפה כי כעת, משהובהר לעותר באופן שאינו משתמע לשני פנים כי הפרות נוספות יובילו להשבתו למאסר, אפשר שהוא יירתם ביתר שאת להמשך התהליך השיקומי. 27. ביום 9.4.2023 הוגשה העתירה דנן, המכוונת כלפי החלטתה של הוועדה לעיון בעונש בשאלת הסמכות. במקביל לכך, העותר הציג לוועדה לעיון בעונש חלופה שיקומית במסגרת עמותת "אכפת". אולם, לאחר שהחל לשהות במסגרת זו, הודיעה העמותה כי בשל קשיים הנוגעים למימון שהותו, הוא לא יוכל להישאר במקום. בעקבות זאת, הוצע פתרון, הכרוך בכך שהעותר יעבוד וישתתף במימון. גם פתרון זה לא צלח. בסופו של דבר ביקשה הפרקליטה הצבאית הראשית, היא המשיבה 2, להשיב את העותר למאסר. בשלב זה עניינו של העותר חזר ונדון בפני הוועדה לעיון בעונש, אשר ביום 18.4.2023 הורתה על השבתו למאסר לתקופה של תשעה חודשים (המהווה רק חלק מתקופת התנאי) החל מיום 27.4.2023. 28. ביום 23.4.2023 ניתן בהסכמת הצדדים צו ביניים ארעי המורה על דחיית מועד התייצבותו של העותר למאסר עד למתן החלטה אחרת (השופט ח' כבוב). טענות הצדדים 29. טענתו המרכזית של העותר היא כי החלטת הוועדה לעיון בעונש ניתנה בחוסר סמכות, ומכאן שדינה הוא בטלות. העותר מדגיש, כי חרף הדמיון בין הוועדות, אין להשליך מהכללים שלפיהם פועלת ועדת השחרורים על הוועדה לעיון בעונש, בשל כך שאסיר צבאי שעונשו הומתק אינו "אסיר ברישיון", וממילא עונשו המקורי אינו בתוקף עוד. העותר מוסיף וטוען, כי הטרמינולוגיה שבה נוקט חוק השיפוט הצבאי – של "עיון בעונש" – אינה מקרית, ומלמדת כי הוועדה לעיון בעונש מוסמכת אמנם להפחית מעונש המאסר באופן שאינו ניתן לביטול ואינו מותנה, אך היא אינה מוסמכת לשחרר אסיר ברישיון. העותר מדגיש, כי ההסדרים המיוחדים שנקבעו ביחס לאסירים שאינם חיילים בשירות סדיר (סעיף 510(ב) לחוק השיפוט הצבאי) וביחס לאסירים שהורשעו בעבירות מין (סעיף 510(ד) לחוק זה), מלמדים על הסדר שלילי בכל הנוגע לאסירים אחרים, ומעידים כי כוונתו הברורה של המחוקק הייתה שלא להעניק לוועדה לעיון בעונש סמכות דומה ביחס אליהם. 30. העותר מוסיף, כי הסמכות להורות על השבתו של אסיר למאסר בעקבות הפרת תנאים חייבת להיות מעוגנת במפורש בחקיקה, ואין להסיקה מכוח החלטה של ועדה מעין-שיפוטית, במיוחד כאשר עומד על הפרק תיקון לחוק השיפוט הצבאי המבקש להשוות בין סמכויותיה של הוועדה לעיון בעונש לזו של ועדת השחרורים. העותר מדגיש, כי כל פרשנות אחרת פוגעת בוודאות המשפטית ובעקרון החוקיות, ואינה עולה בקנה אחד עם ההגנה על הזכות החוקתית לחירות בהתאם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. העותר מוסיף עוד, כי אף אם נצא מנקודת הנחה שקיימת סמכות לוועדה לעיון בעונש להורות על השבה למאסר – לא נקבע מהן אמות המידה להורות על כך, וממילא, לשיטתו, לא ניתן לעשות זאת בדרך של "חקיקה מעין שיפוטית". העותר מוסיף וטוען, כי היעדר מנגנון ערעור מובנה בחוק על החלטותיה של הוועדה לעיון בעונש – בדומה למנגנון ההשגה שקיים ביחס להחלטות של ועדת השחרורים לפי חוק שחרור על-תנאי – אף מחמיר את התוצאה האפשרית של החלטה על השבה למאסר. 31. העותר טוען כי שגתה הוועדה לעיון בעונש בעת שביססה את מקור סמכותה על השוואה לסמכות החנינה של נשיא המדינה, בהתחשב בשוני בין סמכות החנינה לבין הסמכות לעיון בעונש, ובשים לב לפסיקתו של בית משפט זה שהגדירה את סמכות הנשיא כ"ייחודית" (וביחס לכך הפנה לרע"ב 534/19 זיאדה נ' מדינת ישראל, פסקה 26 לפסק דינו של השופט א' שטיין (20.8.2019)). העותר הוסיף עוד כי מאז עניין מתאנה, השתנה ההסדר החקיקתי הנוגע לחנינה ונקבע כי יראו את התקופה שבה שוחרר אדם ממאסרו כאילו שוחרר על-תנאי. 32. העותר טוען עוד, כי החלטתה של הוועדה לעיון בעונש בעניינו משנה מהפרשנות המשפטית שהיא עצמה דגלה בה לאורך השנים באשר לגבולות סמכותה, ובמובן זה היא "מהווה 'מהפכה' של ממש". העותר מציין בהקשר זה כי הפרקליטות הצבאית לא מצאה לעתור לבית משפט זה כנגד החלטות קודמות שבהן נקבע כי הוועדה לעיון בעונש אינה מוסמכת להורות על השבתו של אסיר למאסר, וסבור כי הפרת תנאי השחרור על-ידו מצדיקה, לכל היותר, להעמידו לדין בגין הפרת הוראה חוקית. העותר הוסיף, כי בשנים האחרונות החלו סנגורים להסכים לקביעתם של תנאי שחרור, אך זאת מבלי שניתנה הסכמה עקרונית לשאלת סמכותה של הוועדה לעיון בעונש להורות על השבה למאסר במקרה של הפרת התנאים. יחד עם זאת, לשיטת העותר, "הפרקטיקה הנוהגת לא נועדה, לא התיימרה, ובוודאי שלא 'יצרה' סמכות לשלילת חירותו של אדם". 33. ביום 29.8.2023 הוגשה תגובה מקדמית לעתירה מטעם הפרקליטה הצבאית הראשית, המייצגת את עמדת המדינה (ותכונה להלן: המדינה). עמדת המדינה היא כי קביעתה הפרשנית של הוועדה לעיון בעונש בדבר קיומה של סמכות להשיב למאסר אסיר שהפר את תנאי שחרורו, מעוגנת היטב בלשון החוק – ובפרט בתיבה לפיה "רשאית היא לחזור ולעשות כן לגבי העונש שהומתק, או שהוחלף" – ואף עולה בקנה אחד עם תכליתו. המדינה מוסיפה כי פרשנות זו תואמת גם את האינטרס הציבורי, התומך ביצירת מסלול שיקום מפוקח לאסירים, שיאפשר את קליטתם ההדרגתית בקהילה. המדינה מטעימה, כי העותר מבקש לאחוז את החבל משני קצותיו: מצד אחד – הוא אינו חולק על סמכותה של הוועדה לעיון בעונש להורות על שחרור אסיר בתנאים, ואף תומך באפשרות זו; מצד אחר – לטענתו אין נפקות מעשית להפרת תנאי השחרור. המדינה מוסיפה וטוענת כי למעשה אף חל על העותר בעניין זה השתק שיפוטי, לאחר ששוחרר ממאסרו בתנאים לבקשתו ובהסכמתו. במישור הרחב יותר, לטענת המדינה פרשנותו של העותר תחייב אותה להתנגד לאפשרות של שחרור מוקדם של אסירים שנשקפת מהם מסוכנות ואשר ניתן לשחררם רק בכפוף לתנאים שיפחיתו את מסוכנותם. 34. המדינה מודה כי בעבר היא הציגה לבית משפט זה עמדה לפיה לוועדה לעיון בעונש אין סמכות לקבוע תנאי שחרור ולהשיב למאסר במקרה של הפרתם, אולם, היא מסבירה כי מאז "צעדה מערכת המשפט הצבאית צעדים רבים שנועדו לצמצם את ההבדלים בינה לבין מקבילתה האזרחית". המדינה מוסיפה כי בשנים האחרונות חלה תפנית משמעותית במעורבותה של רש"א בהתאמת תכניות שיקום לאסירים צבאיים, באופן המאפשר להורות על שחרורם להליך שיקום בפיקוח של גורמים מטפלים. בהתאם, כך נטען, בחמש השנים האחרונות החלה הוועדה לעיון בעונש להורות על שחרורם בתנאים של כ-50%-70% מהאסירים שעניינם נדון לפניה (לפי פירוט שהוצג). המדינה טוענת כי שתי ההחלטות של הוועדה לעיון בעונש שבהן נקבע כי הוועדה משוללת סמכות (הנזכרות בפסקה 14 לעיל) "הן חריגות בנוף של עשרות החלטות אחרות אשר הורו על שחרור אסירים בתנאים". מכל מקום, המדינה הבהירה כי עמדתה בשאלת הסמכות מעוגנת כיום בהנחיה מס' 1.11, והפרקליטות הצבאית נוהגת על-פיה. 35. ביום 10.1.2024 התקיים דיון בעתירה, ובו שבו הצדדים על עיקרי טענותיהם. בא-כוחה של הסנגוריה הבהיר כי לעמדתה, יתכן שהוועדה לעיון בעונש כלל אינה מוסמכת להורות על שחרור בתנאים, וכי מכל מקום אין הוועדה מוסמכת לאכוף תנאים אלו. עוד הובהר כי אף הסנגוריה תומכת בתיקון החקיקה, אלא שלשיטתה בעת הנוכחית, לא ניתן לפרש את סעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי כמקנה סמכות לוועדה לעיון בעונש להורות על השבה למאסר. בא-כוחה של הסנגוריה הוסיף, כי מכל מקום היה על הוועדה לעיון בעונש להבהיר לעותר במפורש מהי משמעות הפרתם של התנאים על-ידו. מנגד, בא-כוח המדינה הבהיר כי בשל מצב החירום, אין צפי לתיקון החוק בעתיד הנראה לעין, והדגיש כי פרשנותו התכליתית של חוק השיפוט הצבאי, בנוסחו הנוכחי, תומכת בכך שמוקנית סמכות לוועדה לעיון בעונש לקבוע תנאים ולאכוף את הפרתם. בא-כוחה של המדינה ציין כי הובהר לעותר מספר פעמים, במסגרת הדיונים העתיים, כי אם יפר את תנאי השחרור הוא ישוב לרצות את מאסרו, ובעניין זה הפנה לאמור בפרוטוקולים של אותם דיונים. 36. בתום הדיון, ובעקבות הערותינו במהלכו, הורינו לעותרים להודיע בתוך 14 יום אם הם עומדים על עתירתם. בהודעה שהוגשה ביום 12.2.2024, לאחר אורכות שניתנו, הודיעה הסנגוריה כי היא אינה עומדת על העתירה כעותרת עצמאית ועל כן מבקשת להימחק ממנה. לעומת זאת, העותר הודיע כי הוא עומד על העתירה. כך נותרה בפנינו העתירה ה"פרטית" בלבד, אך זו עדיין מעוררת את השאלות העקרוניות שהוצגו בפתח הדברים. דיון והכרעה 37. השאלה שהוצבה לפתחנו היא שאלה פרשנית מובהקת: האם מוסמכת הוועדה לעיון בעונש להתנות את ההקלה בעונש בתנאים בכל המקרים שבהם היא דנה, ובהתאמה גם להורות על השבתו למאסר של אסיר שהפר את תנאי השחרור שנקבעו בעניינו? אנו נדרשים אפוא להכריע בשאלה של גבולות הסמכות הפורמאלית של הוועדה לעיון בעונש ולא בשאלה של אופן הפעלת שיקול דעתה. על כן, לא עומדת בדרכנו ההלכה בדבר אמת המידה המצמצמת להתערבות בהחלטותיה, הדומה לגדר ההתערבות השיפוטית בהחלטותיה של ועדת השחרורים (ראו: עניין דותן, בעמ' 757; עניין נוג'ידאת, בפסקה 5; בג"ץ 3927/12 זפרני נ' הוועדה לעיון בעונש, פסקה ח (1.8.2012)). 38. בטרם אפנה להכריע בשאלת הסמכות, יש מקום להעיר כי חוק השיפוט הצבאי הוא דבר חקיקה ישן יחסית, שנחקק עוד בעשור הראשון של המדינה. כפי שציינתי בעניין אחר, בהתייחס לדבר חקיקה מנדטורי, "לתובנה זו יש משמעות כאשר אנו באים לפרש תולדה של דבר חקיקה ישן ומסועף, שתוקן לאורך השנים בשיטה של 'טלאי על טלאי' באופן שעלול להקשות על התחקות אחר כוונתו של המחוקק בתקופה היסטורית שונה לאין ערוך" (בג"ץ 4700/21 סילפן נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פסקה 36 לפסק דיני (5.12.2023). ראו גם: דנג"ץ 5120/18 נשים קוראות ללדת למען חופש בחירה בלידה נ' מדינת ישראל, פסקה 83 לפסק דיני (21.7.2021)). התאמת החוק למציאות המשתנה, לרבות להסדרים חקיקתיים רלוונטיים אחרים, היא מלאכתו של המחוקק. אולם, לעת הזו, וכל עוד נוסחו של החוק לא הובהר די צרכו, אנו נדרשים להכריע בשאלה הפרשנית האמורה בהתבסס על לשונו ותכליתו של הדין הקיים. למלאכה זו אפנה כעת. 39. מן הראוי לפתוח בלשונו של סעיף 510(א) לחוק השיפוט הצבאי, ולצורך כך מוטב לשוב ולהציגו: "הועדה רשאית לעיין בכל עונש מאסר שהוטל על ידי בית דין צבאי, לאחר שפסק הדין נעשה חלוט ולהמתיקו או להחליפו, כולו או מקצתו, בעונש על תנאי, ורשאית היא לחזור ולעשות כן לגבי העונש שהומתק, או שהוחלף כאמור, ובלבד שלא תמתיק ולא תחליף כאמור יותר ממחצית העונש". 40. לשונו המפורשת של הסעיף משמיעה אפוא כי הוועדה לעיון בעונש רשאית לחזור ולהפחית מעונש שהומתק, או להחליפו בעונש על-תנאי (כמשמעותו בסעיפים 32-31 לחוק השיפוט הצבאי, דהיינו עונש המושת במקרה של הרשעה בביצוע עבירות מסוימות במהלכה של תקופת התנאי). עם זאת, אין בנוסח הסעיף התייחסות ישירה לשני היבטים חשובים הרלוונטיים שניהם לדיון שבפנינו – אין בו התייחסות ישירה להחלפה או המתקה של העונש במתכונת הכוללת תנאים; בנוסף, אין בו התייחסות ישירה לשאלה מהי נפקות הפרתם של התנאים, ככל שאלה נקבעו. 41. זאת יש להדגיש: העותר כופר בסמכותה של הוועדה לעיון בעונש להורות על השבתו למאסר בגין הפרתם של תנאי השחרור שנקבעו לו, מאחר שזו לא קיבלה ביטוי בלשון הסעיף. אולם, אילו נוסחו של סעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי היה עומד לבדו, לכאורה לא היה גם תוקף להוראה על שחרורו בתנאים, שאף לה אין ביטוי בלשון הסעיף. כבר מבחינה זו עמדתו מעוררת קושי. 42. מנקודת מבטי, המענה לשני ההיבטים של הפעלת הסמכות נמצא בהוראותיו של חוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות). ראשית, סעיף 12 לחוק זה מורה כי הרשות המינהלית רשאית להפעיל את סמכותה תוך קביעת תנאים לכך. שנית, סעיף 15 לו מורה כי הרשות המינהלית מוסמכת לתקן, לשנות, להתלות או לבטל החלטה קודמת שלה. אפנה אפוא להצגת גישתי, אשר פוסעת בדרך פרשנית שונה מזו שבה צידדה הוועדה לעיון בעונש, אך בסופו של דבר מגיעה לאותה מסקנה במישור האופרטיבי. 43. אפתח בנושא המקדמי של השחרור בתנאים. הסמכות לקבעם מעוגנת, לשיטתי, בסעיף 12 לחוק הפרשנות המורה כי "הסמכה ליתן פטור, הקלה, הנחה וכיוצא באלה – משמעה הסמכה ליתן אותם אף במקצת או בתנאים" (ההדגשה הוספה – ד' ב' א') (ראו והשוו: בג"ץ 6432/02‏ איגוד קופות הגמל הענפיות נ' שר האוצר, פ"ד נז(3) 918, 942 (2003); בג"ץ 2677/16 ‏בילו נ' פקיד הדיג הראשי במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 14 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (28.8.2016); בש"פ 9988/16 כהן נ' מדינת ישראל, פסקאות 27-26 (28.2.2017). כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 149 (2010) (להלן: ברק-ארז, משפט מינהלי א). להשלמת התמונה ראוי לציין כי גם סמכות החנינה של נשיא המדינה ניתנת להפעלה במתכונת הכוללת תנאים (ראו: עניין מתאנה, בעמ' 451-445; עניין דותן, בעמ' 735). 44. וכעת – לסוגיה המשלימה של ביטול ההקלה שקיבל האסיר במקרה של הפרת התנאים, על דרך של השבתו למאסר. אף בנקודה זו, התשובה מצויה בחוק הפרשנות. מקובלת עלי טענתו של העותר כי לשונו של סעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי כשלעצמה אינה כוללת הסמכה מפורשת לביטולה של הקלה שניתנה. אכן, הסעיף מאפשר לחזור ולקבל החלטה בעניין המתקת העונש או החלפתו, אך מהקשר הדברים עולה בבירור כי הכוונה היא רק להחלטה שהיא במגמת הקלה. בעניין זה ראוי להדגיש, כי אף מלכתחילה לא היה ביכולתה של הוועדה לעיון בעונש להחמיר את העונש שקבעה בהחלטתה המקורית, אלא רק להשאירו על כנו, להמתיקו או להחליפו, וממילא ברור כי "בסיבוב השני" – בעת שהיא "רשאית לחזור ולעשות כן לגבי העונש שהומתק, או שהוחלף", אין היא מוסמכת להורות על החמרת העונש. על כך יש להוסיף, כי גם הסיפא של הסעיף, המציבה תנאי לבחינה החוזרת – "ובלבד שלא תמתיק ולא תחליף כאמור יותר ממחצית העונש" – תומכת בפרשנות שלפיה מדובר בסמכות להקל בלבד. 45. אולם, בצדו של סעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי מוסיף כאמור לעמוד סעיף 15 לחוק הפרשנות, הקובע כי "הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל – משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה". סעיף זה חל על כלל ההחלטות שמקבלים גורמי המינהל "אם אין הוראה אחרת לענין הנדון ואם אין בענין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה" כאמור בסעיף 1 לאותו חוק. בית משפט זה חזר והבהיר כי סעיף 15 לחוק הפרשנות חל גם על החלטות מעין-שיפוטיות שבניגוד לפסק דין של בית משפט אינן סופיות לחלוטין (ראו למשל: בג"ץ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על-פי חוק הפסיכולוגים, תשל"ז-1977, פ"ד נ(4) 194, 203 (1995); בג"ץ 5368/96 פנחסי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 364, 380 (1996); בג"ץ 1661/05‏ המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 610 (2005). כן ראו: ברק-ארז, משפט מינהלי א, בעמ' 91-90 ו-375-374). אין מדובר אפוא בסמכות הנלמדת "במשתמע", כפי שטען העותר, כי אם בהסמכה הקבועה במפורש בחקיקה ראשית – חוק הפרשנות. 46. אכן, החלטתה של הוועדה לעיון בעונש היא החלטה של גוף מעין-שיפוטי, ולפיכך הנטייה לחזור ולעיין בה מצומצמת יותר (ראו: ברק-ארז, משפט מינהלי א, בעמ' 91-83). אולם, הדברים נכונים במישור שיקול הדעת, ביחס לשאלה אם קיימת הצדקה לעיין מחדש בהחלטה. לעומת זאת, העובדה שההחלטה של הוועדה לעיון בעונש היא בעלת אופי מעין-שיפוטי, אינה מבטלת את הסמכות לחזור ולעיין בהחלטה שקיבלה, שהיא סמכות העומדת לה על-פי דין. יפים לענייננו הדברים שנאמרו בפסק הדין בבג"ץ 326/96 כספי נ' הממונה על ההגבלים העסקיים, פ"ד נ(5) 133 (1996), שבו נדונה החלטתו של הממונה על ההגבלים העסקיים לפי סעיף 43 לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 (בעבר, חוק ההגבלים העסקיים), אף היא החלטה הנושאת אופי מעין-שיפוטי: "הכלל הוא, כי בהיעדר הוראה אחרת (מפורשת או משתמעת) בחוק המסמיך, הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות חלה, מניה וביה, גם על החלטה מינהלית הנושאת אופי מעין-שיפוטי. גם החלטה כזאת אינה החלטה שיפוטית; כלל 'גמר המלאכה' החל על החלטות שיפוטיות אינו חל עליה, והרשות שנתנה אותה רשאית – אם כך מתחייב או מוצדק לעשות בנסיבות המקרה – לעיין בה מחדש, לבטלה, לתקנה ולשנותה [...] אין צריך לומר, כי בסמכותה האמורה – כבכל סמכות הנתונה לה – מוטל על הרשות להשתמש בהגינות ובסבירות. אכן יש שיכולתה של הרשות לבטל או לשנות החלטה שניתנה על-ידיה תהא מוגבלת ומסויגת [...] ברם, שאלת יכולתה של הרשות לבטל או לשנות החלטה קודמת שלה, או היותה מנועה מלעשות כן, אינה שאלה של קיום הסמכות או היעדרה, אלא שאלה של סבירות השימוש בסמכות בנסיבותיה של החלטה נתונה" (שם, בעמ' 153-152). 47. העותר טוען כי הוראות סעיפי משנה אחרים של סעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי, המעגנות במפורש את הסמכות להחליף עונש בהעמדה למבחן ביחס למי שנשפטו הגם שלא היו בשירות סדיר (סעיף 510(ב)) או לבטל שחרור ממאסר כאשר מדובר באסיר שהורשע בעבירות מין והפר את תנאי השחרור (סעיף 510(ד)) – מלמדות על הסדר שלילי. טענה זו מעוררת קושי קודם כול מהיבטו של העותר עצמו, שלא כפר בסמכות הוועדה להורות על שחרורו בתנאים. יתר על כן, במישור העקרוני, יותר משהוראות אלו מלמדות על כוונת המחוקק ליצור הסדר שלילי, הן מעידות כמאה עדים על כך שהחוק תוקן לאורך השנים בשיטת "טלאי על טלאי", באופן שאינו מאפשר לחלץ מסקנות פרשניות מאותם סעיפי חוק שנוסחם המקורי לא שונה. אין לקבל אפוא כי מדובר בהסדר חוקי של "שתיקה מדברת" אלא בשתיקה שעניינה חסר שלא מדעת, השואף להשלמה פסיקתית בשים לב לתכלית החוק (ראו והשוו: ע"א 9333/02 מנהל מס ערך מוסף טבריה נ' חוסין, פ"ד סד(1) 17, 46-45 (2010); דנ"ם 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ, פסקה 32 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות (17.12.2019)). על כך יש להוסיף, כי קיומו של הסדר ספציפי בכל הנוגע לתיקון וביטול אינו גורע מתחולתו הכללית של סעיף 15 לחוק הפרשנות (ראו: ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא(3) 577, 598-596 (1997); ע"א 3604/13 מנהל רשות המסים נ' אייזינגר, פסקה 25 לפסק דינו של השופט מ' מזוז (10.5.2015). ראו גם: ברק-ארז, משפט מינהלי א, בעמ' 380-375). 48. מה ניתן בכל זאת ללמוד מההבחנות שערך המחוקק ביחס לקבוצות המנויות בסעיפים קטנים 510(ב) ו-510(ד)? אני סבורה, כי ניתן להתרשם, שהרציונל לקביעת ההסדרים הספציפיים הוא ה"ממשק" המיוחד בין בית הדין הצבאי לבין מערכות פיקוח סטטוטוריות – שירות המבחן ויחידת הפיקוח על עברייני מין – כאשר מדובר בשחרורם של אסירים לפני תום ריצוי העונש, כמפורט להלן. 49. ראשית, הוספתו של סעיף 510(ב) נדרשה כדי לאפשר את העמדתו של האסיר בפיקוח של שירות המבחן ה"אזרחי". תיקון זה הוחל באופן מיוחד על אסירים שעברו את העבירות בעודם אזרחים, ולכן העמדתם בפיקוח של שירות המבחן ה"אזרחי" הייתה חלופה מתבקשת ומתאימה. לא מיותר לציין כי חלופה זו לא הוחלה על מי שהיו כדין במשמורת הצבא, הגם שאף הם לא היו חיילים באותה עת (כפי שמורה סעיף 8(1) לחוק השיפוט הצבאי). ניתן אפוא למצוא טעם לבחירתו של המחוקק להחיל את הפיקוח של שירות המבחן על קבוצה מצומצמת של נאשמים בלבד, ואין ללמוד מכך מסקנות כלליות באשר לסמכות הוועדה לעיון בעונש. 50. שנית, הוספתו של סעיף 510(ד) לחוק השיפוט הצבאי, במסגרת תיקון עקיף לחוק, כחלק מחקיקת חוק הגנה מפני עברייני מין, נתנה מענה ייחודי לעניינם של עברייני מין. הוראה זו – שעל-פיה, כזכור, הוועדה לעיון בעונש "תקבע תנאים לשחרורו של עבריין מין" – מחייבת קביעתם של תנאים לשחרור. אם כן, החידוש בתיקון החוק בנקודה זו לא היה נעוץ באפשרות להורות על שחרור בתנאים אלא בהטלת חובה לקבוע תנאים מסוג זה במקרה של עברייני מין, מטעמים הקשורים באופי העבירות ובהשלכותיהן על שלום הציבור. 51. ההכרה בסמכותה של הוועדה לעיון בעונש לחזור ולבחון את העונש, מכוח סעיף 15 לחוק הפרשנות, לרבות הכוח להשיב למאסר במקרה של הפרת התנאים, מתחזקת כאשר נבחנת תכלית החקיקה, ובפרט שיקולי השיקום העומדים בבסיסה. 52. סעיף 510(א) לחוק השיפוט הצבאי נועד לאפשר את המתקתו של עונש המאסר במקרים שיימצאו מתאימים. במסגרת זו, על הוועדה לעיון בעונש לשקול שיקולים "אזרחיים" לצד "צבאיים" (ראו: עניין דותן, בעמ' 742-740; בג"ץ 6067/11 ‏‏הפרקליט הצבאי הראשי נ' הועדה הצבאית לעיון בעונש, פסקה 35 לפסק דינו של השופט ח' מלצר (2.2.2012)). במסגרת השיקולים ה"אזרחיים", המנויים כיום בחוק שחרור על-תנאי, ניתן למנות, בין היתר, את היותו של האסיר "ראוי לשחרור" ואת היעדר מסוכנותו (סעיפים 5-4 ו-9 לחוק שחרור על-תנאי. לעניין זה ראו: רע"ב 1942/05 אבו צעלוק נ' מדינת ישראל (16.6.05)); את סיכויי שיקומו והתנהגותו בכלא (סעיף 9 לחוק שחרור על-תנאי); את חומרת העבירות שביצע וכנגזרת מכך את ההשפעה של שחרורו על הרתעת הרבים (סעיף 10(א) לחוק שחרור על-תנאי). במסגרת השיקולים הייחודיים למערכת הצבאית, על הוועדה לעיון בעונש לשקול גם, בין השאר, את "שיקולי המורל בצבא; שיקולי הלכידות החברתית; אמון חייל בחייל וחייל במפקד; חוסנו של הצבא; השפעתה של ההחלטה על הלוך הרוחות בצבא" (עניין דותן, בעמ' 748-747). 53. מבין השיקולים האמורים, מקום של כבוד ניתן לשיקולי השיקום ולאפשרות לאיין את מסוכנותו של האסיר באמצעות תכנית טיפולית מתאימה – שהם, למעשה, שני הצדדים של אותה מטבע. הרכבה של הוועדה לעיון בעונש, הכולל לפחות אדם אחד בעל ניסיון בתחום הטיפולי, מעיד גם הוא על החשיבות של ההיבט השיקומי. לא למותר לציין שההסדר בעניין זה נוסף בתיקון לחוק (סעיף 11 לחוק השיפוט הצבאי (תיקון מס' 17), התשמ"ו-1986, ס"ח 172), שבדברי ההסבר לו נכתב כך: "מוצע לשנות את הרכב הועדה לעיון בעונש [...] הרכב זה נועד להבטיח מתן משקל למעמדו של פסק הדין – מצד אחד, ולבעיות האנושיות ולאפשרות של שיקום האסיר – מצד שני" (ראו: הצעת חוק השיפוט הצבאי (תיקון מס' 17), התשמ"ו-1985, ה"ח הממשלה 18, 30)). תובנה זו מחייבת להעדיף פרשנות שלפיה הוועדה אכן מוסמכת להורות על שחרורו של אסיר בתנאים, בין היתר משיקולי שיקום, מתוך ראיית טובתו הפרטנית של אותו אסיר, אך גם כחלק מהאינטרס הציבורי הרחב, התומך בהשבת עבריינים שריצו את עונשם לחיים נורמטיביים. אולם, שחרור על-תנאי, מטבעו, מהווה שטר ושובר בצדו: אם לא יקפיד האסיר על תנאי השחרור, יתכן שישוב לרצות את מאסרו. אלמלא אפשרות זו, המתנופפת כחרב מעליו, לא ניתן יהיה לאיין את מסוכנותו כלפי הציבור. העמדה נוספת לדין בעבירה של הפרת הוראה חוקית היא כלי אפקטיבי הרבה פחות – הן מבחינת "עולו" של העונש הצפוי והן מבחינת חוסר היעילות הכרוך בפתיחתו של הליך פלילי חדש, על כל הכרוך בדבר. המסקנה המתחייבת היא אפוא שהסמכות הראשונית להורות על שחרור מוקדם של אסירים כורכת עמה גם את הסמכות להשיבם למאסר אם יפרו את אותם תנאים, על מנת שלא לרוקן מתוכן את אותה סמכות ראשונית. 54. נמצאנו למדים אפוא, כי תכלית קיומו של מוסד הוועדה לעיון בעונש – ובפרט התכלית העומדת בבסיס הסמכות שהוקנתה לה "לעיין" בעונשו של אסיר שעבר כברת דרך טיפולית בתקופת מאסרו – תומכת בפרשנות המעניקה לה את הסמכות להורות על השבתו לריצוי מאסרו, במקרה שהפר את תנאי השחרור שנקבעו לו. פרשנות זו, המניחה את הבסיס המשפטי והמעשי לקיומן של תכניות שיקום מפוקחות, עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי בשיקום עבריינים מחד גיסא ועם השמירה על ביטחון הציבור מאידך גיסא, וכן משרתת את טובתו של האסיר הקונקרטי. ניתן אף לומר כי פרשנות זו מצמצמת את הפגיעה בחירותם של אסירים לפי חוק השיפוט הצבאי, מאחר שהיא סוללת את הדרך לאפשר את שחרורם המוקדם. כפי שכבר הוסבר – ההכרה בסמכות לשחרר בתנאים וההכרה בסמכות לתת להם תוקף (ולהחזיר את מי שהפר אותם למאסר) – משלימות זו את זו. 55. בשולי הדברים אוסיף, כי גם אם לא ניתן לשלול הבחנות מסוימות בין ההסדרים החלים על קיצורו של עונש המאסר לפי חוק השיפוט הצבאי לבין ההסדרים הכלליים החלים בתחום זה לפי חוק שחרור על-תנאי – קשה להלום תוצאה שתוביל לניגוד חריף ביניהם, מבלי שיוצגו שיקולי מדיניות המצדיקים זאת. שיקולים כאלה לא הוצגו בפנינו. 56. אין לכחד: מוטב היה כי סמכותה של הוועדה לעיון בעונש תעוגן במפורש בסעיף 510 לחוק השיפוט הצבאי. מעבר לכך שדרך זו הייתה מייתרת את הצורך להידרש לפרשנות החקיקה, יתרונה הברור הוא בכך שחקיקה מפורשת הייתה כוללת, קרוב לוודאי, פרטים חשובים נוספים, כדוגמת השיקולים שעל הוועדה לעיון בעונש להביא בחשבון בעת קבלת החלטה על שחרורו של אסיר על-תנאי, ובעת קבלת החלטה על השבתו למאסר במקרה של הפרת תנאי שחרורו, כמו גם הסדרה של מנגנון הביקורת השיפוטית על החלטותיה – כל זאת בדומה להסדרה המפורשת בחוק שחרור על-תנאי (ראו סעיפים 21 ו-25 לחוק שחרור על-תנאי, בהתאמה). כפי שתואר, סוגיה זו נמצאת על סדר היום של המחוקק, וטוב יעשו הגורמים הרלוונטיים אם יביאו לקידומו של הליך חקיקה בנושא, שזוכה לכאורה להסכמה רחבה. אולם, גם בהיעדר הסמכה מפורשת המעוגנת בחוק השיפוט הצבאי, די בהסדר החקיקתי הקבוע בחוק הפרשנות כדי לבסס את המסקנה שאליה הגעתי. 57. עד כה עסקתי בהיבט העקרוני של פרשנות החקיקה. בשולי הדברים, יש מקום להוסיף כי קיים בסיס גם לטענה בדבר קיומו של השתק שיפוטי ביחס לעותר עצמו, אשר כמתואר בפסקה 20 לעיל, הביע את הסכמתו לתכנית השיקום ואישר כי היה מודע לתנאיה, ואף לא העלה טענות באשר לעצם הדיווח של רש"א בעניינו, כמתואר בפסקה 20 לעיל. בנסיבות אלה, יש קושי לקבל כעת את טענתו לפיה בשלב זה, לאחר שהפר את תנאי שחרורו, מתפוגגת כעשן כלה סמכותה של הוועדה לעיון בעונש לדון במשמעות הפרתם של אותם תנאים (ראו והשוו: רע"ב 8562/12 ‏דאלי נ' מדינת ישראל, פסקה 15 (13.8.2013)). סוף דבר 58. סיכומם של דברים, מסקנתי היא כי הוועדה לעיון בעונש מוסמכת להורות על שחרורו של אסיר בתנאים, ואם הפר תנאים אלו – להורות על השבתו למאסר. 59. לפיכך אציע לחבריי לדחות את העתירה, במובן זה שהחלטתה של הוועדה לעיון בעונש תיוותר על כנה. הצו הארעי מיום 23.4.2023 – בטל. פסק דיננו זה יומצא לוועדה לעיון בעונש, והיא תקבע את הפרטים הנדרשים לצורך התייצבותו של העותר להשלמת ריצוי עונשו. במכלול הנסיבות, אציע כי לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט ד' מינץ: מסכים אני שדין העתירה להידחות מפאת הנימוק המפורט בפסקה 57 לחוות דעתה של חברתי. אסיר המביע הסכמה לשחרורו מבית הסוהר בתנאים כבול בהסכמתו לתנאי השחרור, ואם הוא מפר אותם, מושתק הוא מלטעון כי הוועדה מנועה מלהורות על החזרתו לריצוי מלוא עונשו מאחורי סורג ובריח. עמדתו של העותר המנסה לאחוז מזה, ומזה לא להניח את ידו, בכך שטוען כי הוועדה הייתה מוסמכת לקבוע תנאים לשחרורו ולשיקומו להם הוא הסכים, אך לא הייתה מוסמכת לקבוע מה יהיה דינו כאשר הוא הפר את התנאים, סותרת מושכלות יסוד של עקרונות ההשתק השיפוטי (וראו: בג"ץ 8948/22 שיינפלד נ' הכנסת, פסקאות 21-20 לחוות דעתה של חברתי השופטת ד' ברק-ארז ופסקאות 23-18 לחוות דעתו של השופט א' שטיין (18.1.2023)) ואינה יכולה להתקבל. נוכח עמדתי זו, איני רואה צורך להביע עמדה בנוגע להוראות סעיפים 12 ו-15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 כמקור לסמכות הוועדה, כמפורט בחוות דעתה של חברתי. ש ו פ ט השופט י' כשר: מסכים אני עם חוות דעתה של חברתי השופטת ד' ברק-ארז, ואבקש להדגיש את האמור בפסקאות 51-54 לחוות דעתה. טענה מרכזית של העותר הינה שאין לקבוע, על דרך פרשנות (ואף על דרך "חקיקה שיפוטית"), סמכות הפוגעת בזכות יסוד, היא הזכות לחירות. אלא שכמובהר בחוות דעתה של חברתי, לא זהו המצב: ההכרה בסמכותה של הוועדה לעיון בעונש, לאכוף את התנאים שקבעה במסגרת שחרורו המוקדם של אסיר, על דרך הוראה כי ישוב וירצה יתרת מאסר מאחורי סורג ובריח באם יפר את התנאים שנקבעו, הינה הכרחית לעצם קיומה של הסמכות להורות על שחרור מוקדם בתנאים (סמכות שהעותר אינו כופר בה). בהיעדר סמכות להורות, בנסיבות המתאימות של הפרת התנאים שנקבעו, כי האסיר ישוב וירצה יתרת מאסר מאחורי סורג ובריח, הסמכות להתנות את התנאים מתרוקנת במידה רבה מתוכן. האפשרות להורות על שחרור מוקדם, בתנאים, הינה חלופה המאפשרת לוועדה לעיון בעונש להורות על שחרור מוקדם בנסיבות בהן לולא חלופה זו לא היה האסיר זוכה לשחרור מוקדם כלל. נזכיר כי לאסיר אין זכות מוקנית לשחרור מוקדם והחלופה המאפשרת שחרור מוקדם בתנאים היא זו שמאפשרת, באותם מקרים, את עצם השחרור ממאסר. כפי שהודגש לעיל, הסמכות להורות, בנסיבות מתאימות של הפרת התנאים על ידי האסיר המשוחרר, על ריצוי יתרת מאסר מאחורי סורג ובריח, הינה הכרחית כדי שחלופת השחרור המוקדם בתנאים תהיה חלופה של ממש. את משמעותה והקשרה הנכון של הסמכות להורות על החזרת האסיר המשוחרר לבית האסורים יש על כן, לדעתי, לבחון לא במועד הפעלתה של סמכות זו (עקב הפרת התנאים על ידי האסיר המשוחרר), אלא במועד בו שוחרר האסיר בתנאים ובמיוחד בהנחה שלולא החלופה לשחרור בתנאים לא היה האסיר משוחרר כלל. והמסקנה העולה מן האמור הינה, לדעתי, ברורה: התוצאה שיצאה תחת ידיה של חברתי אין בה משום הכרה בסמכות לפגוע בזכות יסוד (פגיעה בחופש של אסירים שהוחלט לשחררם) שאינה קבועה במפורש בדין, אלא משום השלמה הכרחית לקיומה של סמכות המאפשרת שחרורם (המותנה) של אסירים מלכתחילה. על כן, אין מדובר בפגיעה בחירות אלא במתן משמעות לאפשרות ליתן חירות (מותנית) למי שבעת נתינתה אינו זכאי לה. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ‏כ"ג בניסן התשפ"ד (‏1.5.2024). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 23028350_A09.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1