ד"ר מריה כריסטינה רודריגז נ. משרד הבריאות האגף לרישוי מקצועו

פסק-דין בתיק עע"ם 2814/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 2814/12 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית המערערת: ד"ר מריה כריסטינה רודריגז נ ג ד המשיב: משרד הבריאות האגף לרישוי מקצועות רפואיים ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת נ' בן אור) בתיק עת"מ 29146-11-11 מיום 13.3.2012 תאריך הישיבה: י"ב באייר התשע"ג (22.4.2013) בשם המערערת: עו"ד אורי זמברג; עו"ד צבי אבנון עו"ד חנן ברנשטיין בשם המשיב: עו"ד רועי שויקה פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת נ' בן אור) אשר דחה את עתירת המערערת נגד החלטת המשיב שלא להכיר בהשכלתה הרפואית – הכרה שהיא אחד מהתנאים הנדרשים לקבלת רישיון לעסוק ברפואה בישראל. הרקע הדרוש לעניין 1. פקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976 (להלן: הפקודה או פקודת הרופאים) מסדירה את התנאים לזכאות לרישיון לעסוק ברפואה בישראל. סעיף 4(א) לפקודה זו קובע: הזכאים לקבל רשיון מי שנתקיימו בו כל אלה זכאי לקבל רשיון לעסוק ברפואה: (1) הוא אדם הגון; (2) הוא בעל השכלה רפואית; (3) הוא עמד בבחינות שקבע המנהל, בהתייעצות עם המועצה המדעית, זולת אם הוא בעל השכלה רפואית כאמור בסעיף קטן ב(1); (4) הוא אזרח ישראלי או בעל רשיון לישיבת קבע בישראל; (5) הוא בעל ידע בסיסי בשפה העברית. וסעיף 4(ב) לפקודה קובע: ואלה בעלי השכלה רפואית לענין סעיף קטן (א): (1) מי שפקולטה או בית ספר לרפואה במוסד להשכלה גבוהה בישראל העניקו לו תואר המעיד על סיום חוק לימודיו כרופא, ובלבד שהמועצה להשכלה גבוהה הכירה באותו מוסד ובאותו תואר; (2) מי שלמד רפואה באוניברסיטה או בבית ספר לרפואה בחוץ לארץ שהמנהל הכיר בהם, ניתנה לו דיפלומה שהמנהל הכיר בה וסיים תקופת סטז' שהמנהל הכיר במשכה ובתנאיה. סעיף 24(א) לפקודה קובע כי לעניין מתן רישיונות לרופאים יקים שר הבריאות (להלן: השר) ועדה מייעצת של שלושה (להלן: הוועדה המייעצת) שחבריה הם רופא בשירות משרד הבריאות ושני רופאים שלפחות אחד מהם הוא חבר סגל ההוראה בבית ספר לרפואה בדרגת מרצה בכיר ומעלה. הוועדה המייעצת רשאית להזמין את מבקש הרישיון להתייצב לפניה ולחקור אותו על לימודיו ברפואה ועיסוקיו בה (סעיף 29(א) לפקודה). המנהל הכללי של משרד הבריאות (להלן: המנהל) וכל נושא משרה במשרדו שמינה למלא תפקידים לפי הפקודה, יחליט בבקשה למתן רישיון בתוך שישה חודשים מיום הגשתה (סעיפים 1 ו-30 לפקודה). סעיף 61 לפקודה מסמיך את המנהל, באישור השר, להתקין תקנות, בין היתר לעניין קביעת הנוהל והטפסים לבקשת רישיונות לפי הפקודה ולנתינתם, וכן לעניין ביצוע יעיל של מטרותיה והוראותיה (סעיפים 61(א)(1)(א) ו-61(א)(8) לפקודה). מכוח הסמכה זו התקין המנהל את תקנות הרופאים (בחינת רישוי), התשמ"ח-1988 (להלן: התקנות). תקנה 3 לתקנות קובעת כי המבקש להיבחן בבחינות רישוי כאמור בסעיף 4(א)(3) לפקודה, יגיש, באמצעות המנהל, בקשה בכתב לוועדת הבחינה שמונתה לפי תקנה 7, והמנהל יגיש לוועדת הבחינה אישור כי התמלאו במבקש התנאים הנקובים בסעיף 4(ב)(2) לפקודה, דהיינו כי מבקש הרישיון הוא "בעל השכלה רפואית" כהגדרתה בסעיף 4(ב). 2. המערערת, ילידת 1969, סיימה בשנת 1992 לימודי רפואה בקמגוויי שבקובה. בין השנים 1997-1992 היא עבדה והתמחתה ברפואת משפחה בשתי מרפאות בקמגוויי, אך לא השלימה את ההתמחות. בשנת 1997 נישאה המערערת לאזרח ישראלי ועלתה ארצה. בסמוך לאחר מכן היא ביקשה להיבחן בבחינות הרישוי ברפואה. המשיב הכיר בהשכלתה הרפואית – הווה אומר: הוכרו לימודיה, הדיפלומה שקיבלה, ותקופת הסטאז' שעברה כחלק מהכשרתה בחו"ל. נוכח הכרה זו, ניגשה המערערת בשנים 1998 ו-1999 לבחינות (שקבע המנהל בהתייעצות עם המועצה המדעית), אולם היא לא עברה אותן. מאז ועד היום היא לא עסקה ברפואה. בשנת 2010 פנתה המערערת למשיב בבקשה לשוב ולהיבחן בבחינות הרישוי. היא זומנה לשימוע לפני הוועדה המייעצת, ובעקבות השימוע החליט מנהל האגף לרישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות (להלן: מנהל האגף) – שהוסמך על ידי המנהל להחליט בדבר – לדחות את בקשתה להיבחן. במכתב שנשלח למערערת (מיום 29.8.2011) נכתב הנימוק לדחייה ולפיו: "מקצוע הרפואה מתחדש ומתעדכן כל העת ולא ניתן לאפשר למי שלא עסק ברפואה שנים רבות, לעסוק ברפואה בישראל. על פי המידע שמסרת בפגישה, למעשה לא עסקת ברפואה כ-14 שנה וכיוון שכך הגיעו חברי הוועדה למסקנה, כי לא יהיה זה נכון לאפשר לך לגשת לבחינה הממשלתית לרישוי רופאים". 3. המערערת עתרה נגד החלטת המשיב לבית המשפט לעניינים מינהליים וטענה כי המשיב אינו מוסמך למנוע מרופא שעלה מחו"ל לגשת למבחן רישוי בנימוק של חלוף זמן מאז שעסק לאחרונה ברפואה; ולחלופין שהיה על המשיב לנקוט אמצעים מידתיים יותר, כגון דרישה לעבור קורס הכנה, לעבור תקופת התמחות וכדומה, טרם שישלול את זכותה לגשת למבחן הרישוי. כמו כן נטען שהתנהלות המשיב נוגדת את חוק יסוד: חופש העיסוק ואת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים 4. בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת נ' בן אור) דחה את העתירה בקובעו כי תנאי למתן אפשרות לגשת למבחן הרישוי לפי תקנה 3 לתקנות הוא שהמנהל אישר כי המבקש לגשת לבחינה עמד בתנאים לפי סעיף 4(ב)(2) לפקודה. סעיף 4(ב)(2) מקנה למנהל שיקול דעת אם להכיר בלימודיו של מבקש הרישיון, בדיפלומה שקיבל בחו"ל ובתקופת הסטאז' שביצע, ומכאן נגזרת סמכותו למנוע מהמערערת לגשת למבחני הרישוי. נקבע כי המשיב היה רשאי להגיע למסקנה שלימודי המערערת בעבר והדיפלומה שקיבלה אינם משקפים עוד מצב ידע רלוונטי, אשר נדרש כתנאי להכרה בכך שהיא בעלת "השכלה רפואית"; כי שיקול הדעת המסור למשיב הוא שיקול דעת מהותי; וכי בחינת טיבה של ההשכלה הרפואית שרכש רופא בחו"ל והדיפלומה שקיבל אינה מצטמצמת לבדיקה פורמאלית של דבר קיומן של תעודות רשמיות המעידות על השכלה ודיפלומה. בית המשפט הזכיר כי הוועדה המייעצת מוסמכת לזמן את מבקש הרישיון ולחקור אותו על לימודיו ועל עיסוקו במקצוע, ומכך למד שהמנהל מוסמך לבצע בירור מהותי של מכלול הנתונים הנוגעים לסוגיה זו. על יסוד בירור זה בא המשיב למסקנה כי אין כיום למערערת השכלה רפואית כנדרש בפקודה, משהתנתקה מעולם הרפואה למשך זמן כה רב. בשיקול דעת זה לא מצא בית המשפט קמא עילה להתערב, ומכאן קביעתו שאין המשיב יכול לצרף את אישורו שמתקיימים במערערת התנאים המנויים בסעיף 4(ב)(2) לפקודה. אשר לטענה שהמשיב היה יכול לנקוט באמצעים מידתיים יותר, קבע בית המשפט כי בהיעדר השכלה רפואית כנדרש, אין עומדת על הפרק האפשרות למתן רישיון לעסוק ברפואה – בין בתנאים בין שלא בתנאים. 5. לשם שלמות התמונה יצוין כי המערערת טענה, לראשונה בדיון בבית המשפט קמא, כי נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה בכך שמנהל האגף שהחליט בעניינה היה חבר גם בוועדה המייעצת. בית המשפט קמא דחה טענה זו עקב עיתוי העלאתה, והמערערת שבה עליה בערעור. על רקע זה הצענו לצדדים בדיון לפנינו כי המלצת הוועדה תובא לעיון מחודש לפני המנהל. הצדדים הסכימו למהלך זה. ביום 22.5.2013 החליט המנהל לאמץ את המלצת הוועדה המייעצת מטעמיה. בנקודת זמן זו בשל אפוא הערעור להכרעה. תמצית טענות הצדדים 6. המערערת שבה לפנינו על הטענות שהעלתה בבית המשפט קמא ואלה הן בתמצית: סמכות המשיב להכיר באוניברסיטה או בבית ספר לרפואה בחו"ל, בדיפלומה ובמשכה ותנאיה של תקופת סטאז' – נוגעת לטיב המוסד, הלימודים בו והסטאז' ותו לא. אין היא מקנה למנהל שיקול דעת לשלול זכאות לגשת לבחינת הרישוי על סמך נימוק בלעדי של חלוף הזמן; אין הוראת חוק מפורשת או משתמעת המתירה למשיב להביא בחשבון גורם זמן כיסוד לשלילת הכרה בהשכלה ופגיעה בחופש העיסוק יכול שתיעשה בהוראה מפורשת בלבד; אין לקבל את טענת המשיב כי זו מדיניותו בנושא, שכן לא פורסמה כל מדיניות כזו; בית המשפט קמא התעלם מכך שהמערערת עסקה בסיעוד ולא הייתה יכולה לעסוק ברפואה; ההחלטה לא מידתית, לא סבירה ואינה עולה בקנה אחד עם חוק יסוד: חופש העיסוק ועם חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. 7. המשיב תומך בפסק דינו של בית המשפט קמא מנימוקיו. לשיטתו, שיקול הדעת המסור למשיב לקבוע אם המבקש "בעל השכלה רפואית" הוא רחב ומאפשר להביא במכלול שיקוליו את עיסוקו של מבקש הרישיון לאחר לימודי הרפואה. פרשנות זו נתמכת, לגישת המשיב, בתקנה 3 לתקנות, המחייבת אישור של המנהל שהמבקש בעל השכלה רפואית כתנאי לזכאות להיבחן. לגישת המשיב, הסמכות לבחון הכרה בהשכלה היא סמכות מהותית, ועליו להפעילה בכל פעם שמבוקש להיבחן. דיון והכרעה 8. הערעור שלפנינו מצריך לפרש את הסמכות המסורה למשיב בסעיף 4(ב)(2) לפקודה, אשר למען הנוחות נשוב ונביאו כלשונו: (ב) ואלה בעלי השכלה רפואית לענין סעיף קטן (א): [...] (2) מי שלמד רפואה באוניברסיטה או בבית ספר לרפואה בחוץ לארץ שהמנהל הכיר בהם, ניתנה לו דיפלומה שהמנהל הכיר בה וסיים תקופת סטז' שהמנהל הכיר במשכה ובתנאיה. כידוע, פרשנות החקיקה נפתחת בבחינת לשון החוק. בית המשפט נדרש לחלץ מלשון החוק את שלל המשמעויות האפשריות ולנפות את אלו שנעדרות עיגון לשוני. ככל שהלשון מאפשרת יותר מאפשרות פרשנית אחת, יש לבחור מבין החלופות הקיימות את זו שמגשימה באופן מיטבי את תכליתו של החוק. התכלית תילמד ממקורות פנימיים כגון: מקומה של ההוראה ביחס להוראות אחרות באותו חוק, מבנהו הכללי והמטרות הקבועות בו; וממקורות חיצוניים כגון: ההיסטוריה החקיקתית והפרלמנטארית ועקרונות היסוד של השיטה (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 34 (14.5.2012) (להלן: עניין רוטמן)). 9. נפתח במישור הלשון. לפי נוסחו, הסעיף מקנה למנהל שיקול דעת בשאלה אם להכיר בשלושה תנאים מצטברים והכרחיים להשלמת השכלתו הרפואית של כל רופא באשר הוא: השלמת לימודי רפואה במוסד מוכר להשכלה גבוהה בארץ מושבו של המוסד, קבלת דיפלומה ומעבר סטאז' בהצלחה. משמצא המנהל כי תנאים אלה נתמלאו כולם, ייחשב מבקש הרישיון ל"בעל השכלה רפואית" כמשמעותה בסעיף 4(א)(2) לפקודה. לשון הסעיף אינה מלמדת כי המנהל רשאי לשקול שיקולים נוספים שאין קשר בינם לבין התנאים המנויים בו. כך, השאלה אם להכיר במוסד פלוני נבחנת לפי אופי ורמת הלימודים שנערכו במוסד בעת שמבקש הרישיון למד בו; השאלה אם להכיר בדיפלומה נוגעת בעיקר למצבים שבהם המועמד למד בכמה מוסדות, שתכנית הלימודים בכל אחד מהם שונה – והשאלה הרלוונטית היא אם הלימודים בכללותם מקנים השכלה רפואית נאותה (ראו ע"א 2701/00 הדר נ' המנהל הכללי של משרד הבריאות, פ"ד נו(1) 200 (2001)); והשאלה אם להכיר בסטאז' מתמקדת בטיב ההכשרה הקלינית, משכה ותנאיה. כל אחד מנתונים אלה נבחן לעצמו, ועל פי פשוטו של לשון אין קשר בינו לבין השאלה אם מבקש הרישיון עסק במקצוע לאחר הסטאז'. בצד האמור ולצורך הדיון, מוכן אני להניח שלשון הסעיף סובלת משמעות שלפיה מוקנה למנהל שיקול דעת להביא בחשבון את חלוף הזמן לעניין הכרה בתנאים הנקובים בסעיף 4(ב)(2) לפקודה. מסקנה זו אינה בלתי אפשרית בהינתן שהסעיף אינו מפרט את השיקולים שרשאי המנהל לשקול כשהוא מחליט אם להכיר בתנאים המנויים בו. נפנה אפוא לדון בתכלית החקיקה, ובשלב הראשון נעמוד על אופייה ומעמדה של הזכות לחופש עיסוק, שהיא חלק מהתכלית האובייקטיבית שנועד להגשים דבר חקיקה בחברה דמוקרטית. חופש העיסוק כזכות יסוד 10. משחר ימיו הכיר בית משפט זה בחופש העיסוק כזכות אדם מהמעלה הראשונה. בשנת 1949 כתב השופט ש"ז חשין: "כלל גדול הוא, כי לכל אדם קנויה זכות טבעית לעסוק בעבודה או במשלח-יד, אשר יבחר לעצמו, כל זמן שההתעסקות בעבודה או במשלח-היד אינה אסורה מטעם החוק [...] זוהי זכותם, זכות שאינה כתובה על ספר, אך נובעת מזכותו הטבעית של כל אדם לחפש מקורות מחיה ולמצוא לעצמו מלאכה המפרנסת את בעליה" (בג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר המשטרה, פ"ד ב 80, 83-82 (1949)). ברוח דברים אלה קבע הנשיא מ' שמגר: "נקודת המוצא המקובלת בחברה חופשית, היא, כי אדם רשאי לעסוק בכל עבודה או משלח-יד, כל עוד לא נקבעו לגביהם הגבלות או איסורים, ואלו האחרונים אין להטילם ולקיימם אלא לפי הוראתו המפורשת של החוק" (בג"ץ 337/81 מיטרני נ' שר התחבורה, פ"ד לז(3) 337, 353 (1983)); ובעניין אחר ציין: "המחוקק מוסמך להגביל את חופש העיסוק מכוח דבר חקיקה. אך בשל מהותה המתוארת של הגבלה ממין זה, כהגבלה על זכות מזכויות היסוד, יש לפרשה כלשונה ובקנה מידה של צמצום" (בג"ץ 75/76 "הילרון" בע"מ נ' המועצה לייצור פירות ושיווקם, פ"ד ל(3) 645, 653 (1976)). מאז שנפסקו הלכות אלו הועצם מעמדה של הזכות לחופש עיסוק והיא הייתה לזכות חוקתית-על חוקית. הכנסת – בכובעה כרשות המכוננת – חוקקה את חוק יסוד: חופש העיסוק (להלן: חוק היסוד) כפרק מחוקתה הכתובה של מדינת ישראל (ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 402-401 (1995); בג"ץ 5975/12 חטיבת מפיצי הסיגריות במכונות אוטומטיות נ' משרד הבריאות, פסקה 9 (3.7.2013); אהרן ברק "חוק-יסוד: חופש העיסוק" משפט וממשל ב 195, 200-197 (1994)). סעיף 3 לחוק היסוד מורה: "כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד". אולם הזכות לחופש עיסוק אינה זכות מוחלטת כי אם יחסית. סעיף 4 לחוק היסוד קובע את התנאים שבהתקיימם ניתן לפגוע בזכות: "[...] בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". מה ייחשב לפגיעה בזכות לחופש העיסוק? השיבה לכך השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש בקובעה כי "פגיעה ישירה או עקיפה באפשרויות המימוש של העיסוק אף היא פגיעה בחופש העיסוק החוקתי שיש להעמידה במבחני פסקת ההגבלה" (בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 260 (2002) (להלן: עניין מנחם). ראו גם: בג"ץ 5936/97 לם נ' מר בן ציון דל מנכ"ל משרד החינוך התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 692 (1999) בג"ץ 4330/93 גאנם נ' ועד מחוז תל-אביב, פ"ד נ(4) 221, 233 (1996); בג"ץ 1953/09 אלואלידי נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 20 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (8.7.2009)). סעיף 5 לחוק היסוד מורה כי "כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את חופש העיסוק של כל אזרח או תושב". מכוח חובה זו נדרש בית המשפט להעדיף פרשנות הפוגעת במידה פחותה בחופש העיסוק (השוו: עניין רוטמן, פסקה 37). מן הראוי לפרש הגבלה על חופש העיסוק בצמצום ובאופן שיש בו כדי לשמור על הזכות ולא לסייגה מעבר למתחייב מדבר המחוקק ומתכלית החקיקה (ראו והשוו: עניין מנחם, עמ' 257; אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 558-555, 565-562 (1993)). הלכות אלו יעמדו לנגד עינינו בבואנו לפרש את סעיף 4 לפקודת הרופאים. פרשנות תכליתית של סעיף 4 לפקודת הרופאים 11. אין חולק כי תכליתה של פקודת הרופאים בכלל, ותכליתם של התנאים למתן רישיון לעסוק ברפואה בפרט, היא להבטיח כי בשערי המקצוע יבואו אך ורק רופאים שרמתם המקצועית נאותה. נקודת המוצא היא אפוא שהמחוקק הקנה לרשות המופקדת על כך סמכות למנוע ממי שאינו עומד בסטנדרטים הנדרשים מלעסוק ברפואה בישראל. לשם הגשמת תכלית זו קובע סעיף 4(א) לפקודה חמישה תנאים מצטברים לשם זכאות לקבל רישיון לעסוק ברפואה בישראל. כל אחד מתנאים אלה נוגע להיבט שונה; ולענייננו רלוונטיים שניים מהם: זה הנוגע להשכלה רפואית (סעיף 4(א)(2)), וזה הנוגע לעמידה בבחינות שקבע המנהל (סעיף 4(ב)(3)). ההפרדה בין התנאים, כשהיא נקראת בצוותא חדא עם לשון סעיף 4(ב)(2) לפקודה, תומכת במסקנה שמדובר בשני רבדים נפרדים, החולשים על מאטריה שונה: בעוד שסעיף 4(א)(2) מדבר בתנאים הנדרשים להשכלה והכשרה ("השכלה רפואית"), סעיף4(א)(3) מחייב את מבקש הרישיון לעבור בחינות הסמכה. סעיף אחרון זה מסמיך את המנהל, בהתייעצות עם המועצה המדעית, לקבוע בחינות שמטרתן לוודא כי הרופא כשיר לעסוק ברפואה בישראל. הבחינות בודקות את הידע של המבקש נכון למועד ביצוען, ותכליתן לוודא כי רק המתאימים יעסקו במקצוע. הן מספקות מענה לצורך להבטיח כי מבקש הרישיון יהיה בקיא ומעודכן בשינויים שחלו במדע הרפואה במשך השנים. נראה שאין בכוונתן לחייב מבקש רישיון שהשכלתו הרפואית כבר הוכרה, ללמוד שוב רפואה או לעבור סטאז' נוסף בשל חלוף הזמן ממועד ההכרה. 12. ניתן להקיש לעניין פרשנות הסמכות המוקנית למנהל בסעיף 4(ב)(2) לפקודה מחיקוקים אחרים מאותה מאטריה הבנויים במתכונת דומה (in pari materia) (ראו, למשל, בד"ם 1/62 אבו-אנג'לה נ' פקיד הרישום של לשכת מירשם התושבים תל-אביב-יפו, פ"ד יז 2751, 2759 (1963); ע"א 31/87 חרמש נ' ברעם, פ"ד מג(1) 672, 677 (1989); בג"ץ 6728/06 עמותת "אומץ" נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 7 לפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן (30.11.2006)). כך, סעיף 6(א) לפקודת רופאי השיניים [נוסח חדש], התשל"ט-1979 קובע: "מי שנתקיימו בו כל אלה זכאי לקבל רישיון: [...] (2) הוא בעל השכלה בריפוי שיניים; (3) הוא עמד בבחינות שקבע המנהל בתקנות לאחר התייעצות עם המועצה המדעית". סעיף 6(ב) לפקודה זו, בדומה לפקודת דנן, קובע: "ואלה בעלי השכלה לעניין סעיף קטן (א)(2): [...] (2) מי שסיים חוק לימודיו ברפואת שיניים באוניברסיטה או בבית ספר לרפואת שיניים ברמה אוניברסיטאית בחוץ לארץ שהמנהל הכיר בהם ובידו דיפלומה שהמנהל הכיר בה". בדומה, סעיף 24 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 קובע: "אדם כשיר להיות עורך דין אם נתקיימו בו אלה: (1) הוא בעל השכלה משפטית גבוהה; (2) עבר תקופת התמחות; (3) עמד בבחינות הלשכה. הכל לפי המפורט בפרק זה". סעיף 25 לאותו חוק קובע, אף הוא בדומה לפקודה דנן: "אלה בעלי השכלה משפטית גבוהה לעניין סעיף 24: [...] (2) בוגר בלימודי משפט במוסד בחוץ לארץ שהוכר, לענין הוראה זו, על ידי האוניברסיטה העברית בירושלים כמוסד להשכלה גבוהה; או מי שלמד במוסד כאמור ועמד בבחינות בהיקף אשר לדעת האוניברסיטה העברית בירושלים ראוי להיחשב כמקנה לו השכלה משפטית גבוהה". הסדר דומה מעוגן בסעיף 5 לחוק הרופאים הווטרינריים, התשנ"א-1991. 13. עינינו הרואות: כחוט השני עוברת בחיקוקים המסדירים כניסה למקצוע – שנחקקו במתווה מקביל לזה של פקודת הרופאים – הבחנה בין הכרה בהשכלה האקדמית והכשרה מקצועית לבין דרישה למעבר בחינות. מאחורי הבחנה זו עומד הרציונל שלפיו רישיון לעסוק במקצוע יינתן למי שעמד בדרישות הקבועות בחיקוק הרלוונטי: הכרה בהשכלה אקדמית, הכרה בהכשרה מעשית, ומעבר מבחנים מקצועיים המעידים על כשירות לעסוק במקצוע במועד ביצועם. חלוקה זו מביאה בחשבון גם מצבים שבהם חלף פרק זמן ניכר בין מועד קבלת התואר האקדמי הנדרש לבין ביצוע בחינות ההסמכה. הדרישה לעמוד בכל התנאים מוודאת כי משעמד המבקש בתנאים האקדמיים ובתנאי ההכשרה המעשית, אין מקום לדרוש ממנו לעמוד בהם פעם נוספת. עם זאת, כתנאי למתן רישיון לעיסוק במקצוע שמתעדכן כל העת ומצריך מיומנות מקצועית מתאימה, יהא על מבקש הרישיון לעמוד בבחינות הסמכה. מעבר הבחינות בהצלחה יעיד כי המבקש כשיר לעסוק במקצוע נכון לתקופת הבחינה. 14. פרשנות זו לתיבה "בעל השכלה רפואית" עדיפה על הפרשנות שמציע המשיב משום פגיעתה הפחותה בחופש העיסוק, מבלי שיש בה חריגה מתכלית החקיקה. פרשנות זו מאפשרת למי שלא עסק ברפואה למשך פרק זמן בן מספר שנים לנסות להשלים את פער המידע שצבר בדרכים שונות: מעבר קורס, ביצוע פרקטיקום, הכשרה מעשית וכיוצא באלה. אם עשה כן ועמד בבחינות המעידות על כך, להנחת דעתה של הרשות המקצועית המוסמכת, נראה שאין מניעה להתיר לו לשוב ולעסוק ברפואה. כאמור, חזקה פרשנית היא שיש להעדיף פרשנות המצמצמת את היקף הפגיעה בזכות החוקתית לחופש העיסוק. לפי גישת המשיב, ככלל, אדם שלמד רפואה בחו"ל, לא קיבל רישיון לעסוק במקצוע בישראל, ולא עסק בו למעלה מעשר שנים – לא יוכל לשוב ולהיות רופא בישראל. לעומת זאת, לפי הפרשנות שאציע לאמץ, תינתן לאדם כזה האפשרות לנסות ולגשר על הפער, וככל שיעמוד במבחנים שקבע המנהל לצורך בדיקת כשירותו – הוא יוכל לשוב ולעסוק ברפואה. גם במצב דברים זה לא תיפגע התכלית שאותה נועדה הפקודה להשיג. 15. קודם לחתימת המהלך הפרשני אבקש להעיר כי מהלך זה מוגבל ומתוחם להסדר החקיקתי הקיים בפקודת הרופאים, במתכונתו הנוכחית. לעומת הסדר זה ומקביליו שנחקקו לפני כמה עשורים, נחקק בשנים האחרונות חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008, הקובע הסדר מקיף מקודמיו. אף הסדר זה מבחין בין הכרה בהשכלה האקדמית ובביצוע הכשרה מעשית (בדומה לסטאז' הנדרש לגבי רופאים), לבין עמידה בבחינות הסמכה. כך, סעיף 8 לחוק זה קובע: "מי שנתקיימו בו כל אלה, זכאי לקבל תעודה במקצוע בריאות: [...] (3) הוא עומד בתנאי הכשירות המנויים לגבי מקצוע הבריאות בטור ב' בתוספת הראשונה לעניין השכלה מעשית ועמידה בבחינות; [...]". טור ב' בתוספת הראשונה לחוק מונה – לגבי כל אחד משמונה המקצועות הרפואיים המפורטים בו – תנאים אקדמיים, תנאי הכשרה מעשית, וחובת עמידה בבחינות שקבע המנהל. סעיף 11 לחוק קובע את תנאי ההכרה בתארים שניתנו במוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ ומבהיר כי מדובר בבחינה של טיב הלימודים. כך, סעיף 11(א) לחוק קובע: "תואר אקדמי שניתן על ידי מוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ יוכר לעניין חוק זה, אם אותו מוסד מוכר כמוסד להשכלה גבוהה על פי הדין החל באותה מדינה, והמנהל הכיר באותו מוסד, בתואר שניתן על ידי המוסד ובמכלול לימודיו של המבקש לתואר". סעיף 11(ב) לחוק זה קובע את התנאים שישקול המנהל לעניין הכרה בתואר, וזו לשונו: "בהחלטה לפי סעיף קטן (א) ישקול המנהל, בין השאר, את רמת הלימודים, את תכניות הלימודים, את היקף הלימודים לתואר ואת משך הלימודים לתואר במוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ, בהשוואה לרמת הלימודים, לתכנית הלימודים, להיקף הלימודים לתואר ולמשך הלימודים לתואר אקדמי מוכר הנהוגים במוסד להשכלה גבוהה בישראל; בהחלטה כאמור רשאי המנהל להיוועץ בוועדה המייעצת [שהוקמה לפי פרק ו' לאותו חוק – ע' פ'];". סעיף 11(ג) קובע כי המנהל, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, רשאי לדרוש מהמבקש להשלים את לימודיו במוסד מוכר להשכלה גבוהה, להשלים הכשרה מעשית או לעמוד בבחינות שקבע, כתנאי להכרה בלימודיו לפי סעיף קטן (א). לבסוף, וכאן השוני העיקרי ביחס להסדרים שנזכרו לעיל, סעיף 12(א) לחוק קובע כי המנהל רשאי להעניק למבקש תעודה במקצוע בריאות, להתנות את מתן התעודה בתנאים או לדחות בקשה למתן תעודה, ובלבד שייתן למבקש הזדמנות לטעון את טענותיו בטרם יחליט על התניה או על דחייה כאמור. סמכות מעין זו לא קיימת בענייננו, ואין אנו נדרשים לחוות דעה מה הייתה תוצאת הדיון במבנה חקיקתי שאינו חל בענייננו. 16. המשיב טוען כי בחינת הרישוי במתכונתה דהיום מתמקדת בחמישה נושאים בלבד מתוך מגוון רחב של נושאים הנלמד בלימודי הרפואה, ואינה בוחנת את הידע הנרכש בשנים הפרה-קליניות כגון ידע בפיזיקה, ביולוגיה ועוד. לדבריו, עמידה בבחינת הרישוי אינה מעידה כי מבקש הרישיון מחזיק בידע עדכני הנדרש לשם עיסוק ברפואה. לשיטת המנהל, שיקול הדעת והבחינה המהותית של הוועדה המייעצת נועדו לבחון את השכלתה הרפואית של המערערת באופן רחב ומקיף יותר, בהסתכלות על מקצוע הרפואה כמכלול, ואגב נתוניה הקונקרטיים, ומכך יש ללמוד כי המנהל מוסמך שלא להכיר ב"השכלה רפואית" עקב חלוף הזמן. אין בידינו לקבל טענה זו במלואה בהינתן המבנה החקיקתי הכולל שעליו עמדנו. ואולם בחינה מהותית שלה מגלה כי התכלית לה טוען המשיב אכן ראויה למענה מתאים. בהקשר זה נדגיש כי אין ללמוד מדברינו עד כה כי אין למנהל סמכות לבחון ולקבוע רף מתאים של כשירות מקצועית כתנאי למתן רישיון לעסוק ברפואה. כאמור, הפקודה מסמיכה את המשיב, בהתייעצות עם המועצה המדעית, לקבוע בחינות שיבטיחו את התאמתו המקצועית של מבקש הרישיון. בגדר סמכות זו מוסמך המנהל לקבוע בחינות רישוי מיוחדות נוספות כתנאי למתן רישיון למבקשים שלא עסקו במקצוע מספר רב של שנים. לשון אחר: המנהל רשאי ואף מחויב לוודא בגדר הפעלת שיקול דעתו כי מבקשי רישיון מעין אלה יוכלו לעסוק ברפואה רק אם תנוח דעתו כי הם כשירים לכך, אלא שהדרך לעשות כן – במבנה החקיקתי הקיים – היא באמצעות עריכת בחינות רישוי מיוחדות נוספות ולא באמצעות אי-הכרה ב"השכלה רפואית" כמשמעותה בסעיף 4(א)(2) לפקודה. 17. סיכומו של דבר: הפקודה – במתכונתה הנוכחית – אינה מסמיכה את המנהל להימנע מלהכיר ב"השכלה רפואית" פורמאלית רק בשל הטעם של היעדר עיסוק במקצוע משך זמן רב מאז השלים מבקש הרישיון את לימודיו במוסד שהמנהל הכיר בו, קיבל דיפלומה שהמנהל הכיר בה וסיים תקופת סטאז' שהמנהל הכיר במשכה ובתנאיה. עם זאת, היא מסמיכה אותו, בהתייעצות עם המועצה המדעית, לקבוע מבחנים שמטרתם להבטיח שרק רופאים המחזיקים בידע עדכני וברמה מקצועית נאותה יקבלו רישיון לעסוק במקצוע. אין מניעה שהמנהל יקבע חובת עמידה במבחנים מיוחדים נוספים למי שלא עסק במקצוע פרק זמן ארוך, הכל בהתאם לשיקול דעתו המקצועי בנושא זה, ולאחר התייעצות עם המועצה המדעית. מן הכלל אל הפרט 18. תמימי דעים אנו עם בית המשפט המחוזי כי שיקול הדעת שמפעיל המנהל בבחינת ה"השכלה הרפואית" של מבקש הרישיון הוא מהותי, וכי אין מדובר בבדיקה פורמאלית או דוקומנטרית גרידא. דא עקא, שבדיקה מהותית כזו אכן נעשתה בעניינה של המערערת והמנהל הכיר בשעתו בלימודי הרפואה שלה, כמו גם בדיפלומה שקיבלה ובתקופת הסטאז' שעברה. נוכח הפרשנות שאותה אני מציע לסמכות המנהל כמבואר לעיל, ואם דעתי תשמע, יתקבל הערעור, פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים יבוטל, ועתירת המערערת תתקבל באופן שהחלטת המשיב כי המערערת אינה "בעלת השכלה רפואית" תתבטל. אולם יובהר כי כתנאי למתן רישיון לעסוק ברפואה יוכל המנהל – בהתייעצות עם המועצה המדעית – לחייב את המערערת לעבור בהצלחה בחינות רישוי מיוחדות (בנוסף לזו הנוהגת כיום). המשיב ישא בהוצאות המערערת בסך של 20,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ב' באב התשע"ג (‏9.7.2013). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12028140_M10.doc טח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il