אירית אורון נ. בית הדין הארצי לעבודה בירושלים

פסק-דין בתיק בג"ץ 2802/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2802/06 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' אלון העותרת: אירית אורון נ ג ד המשיבים: 1. בית הדין הארצי לעבודה בירושלים 2. מדינת ישראל 3. עיריית גבעתיים עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ב' בשבט התשס"ח (09.01.08) בשם העותרת: בעצמה בשם המשיבה 2: עו"ד דניאל גולדברג בשם המשיבה 3: עו"ד תמר גולן פסק-דין השופט י' אלון: 1. עתירה כנגד פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה (הנשיא ס' אדלר, השופטים נ' ארד וש' צור ונציגי הציבור מר י' שילון ומר ז' אבלס), בו נדחה ערעור העותרת ונתקבל הערעור שכנגד על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בתל-אביב (השופטת א' לקסר ונציגי הציבור מר א' בולמש ומר ד' מנחם). 2. העותרת עובדת בעיריית גבעתיים (להלן: העירייה) מאז שנת 1972, ומאז שנת 1975 היא מכהנת בתפקיד היועצת המשפטית של העירייה. שכרה שולם לה על פי דירוג המשפטנים (דרגה א7), ובנוסף שולמו לה תוספת מאמץ בשיעור 45% משכרה, תוספת שעות נוספות גלובליות של 70 שעות והחזר הוצאות רכב של 1500 ק"מ. בשנת 1999 בדק הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן: הממונה) את תנאי שכרם של מספר עובדים בכירים בעיריית גבעתיים ובהם העותרת. וזאת במטרה לבדוק האמנם שילמה העירייה לאותם העובדים שכר העולה על המותר לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: החוק או חוק יסודות התקציב), ולפיו: "29. (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר… (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א). (ג) …" בדיקתו של הממונה שנערכה על פי הסמכות שהואצלה לו מכוח סעיף 29א לחוק העלתה כי אכן תנאי השכר ששולמו לעותרת ולשני בכירים נוספים (מנהל אגף החינוך, התרבות והספורט וסגנית מנהל האגף לחינוך תרבות וספורט; שלושתם יחד יקראו להלן: הבכירים) היו בניגוד להוראות סעיף 29(א) לחוק. על כן, ומכוח סמכויותיו לפי סעיף 29ב(ב), החליט הממונה על השינויים דלהלן בתנאי שכרה של העותרת: שכרה של העותרת ייקבע לפי דרגה א6 בדירוג משפטנים; השעות הנוספות הגלובליות שישולמו לה יופחתו ל-50 שעות; תוספת המאמץ תופחת ל-20%; והחזר הוצאות רכב יינתן לפי דיווח ולא כתשלום גלובלי. בנוסף הורה הממונה לעירית גבעתיים לתבוע מהעותרת את ההפרשים הנובעים מההפחתות הנ"ל לתקופה שבין מרץ 1999 ועד לדצמבר 1999. 3. שלושת הבכירים הגישו לבית הדין האזורי לעבודה תביעה כנגד החלטת הממונה. בית הדין האזורי דחה את התביעות ככל שהן נוגעות לביטול החלטות הממונה על הפחתת שכרם, וקבע כי ההחלטה סבירה ומידתית. עם זאת, החליט בית הדין האזורי לבטל את החלטת הממונה להשבת הסכומים העודפים אותם קיבלו הבכירים. בית הדין נימק קביעה זו בזמן הרב בו הסתמכו הבכירים על שתיקת הממונה לגבי הסכמי העבודה שלהם. הבכירים ערערו על פסק הדין לבית הדין הארצי לעבודה, וטענו כי שכרם כפי ששולם ערב החלטת הממונה שולם כדין. הממונה ערער לבית הדין הארצי כנגד ההחלטה לבטל את ההוראה בדבר השבת הכספים שקיבלו הבכירים מעבר למגיע להם. בית הדין הארצי דחה כאמור את ערעור הבכירים, וקיבל את ערעור הממונה, כך שנקבע שעל העובדים להשיב את הכספים שקיבלו ביתר, וזאת לתקופה שממרץ ועד לדצמבר 1999. בית הדין הארצי סקר את הרקע לחקיקת סעיפים 29-29ב לחוק יסודות התקציב ולחתימת ההסכם הקיבוצי מיום 3.3.1999 בין ההסתדרות הכללית לבין גופי השלטון המקומי (להלן: הסכם 99). בין היתר קובע סעיף 5.2 להסכם: "מוסכם בין הצדדים כי בכל מקרה משכורתו של עובד ותיק לא תעלה, בכל עת, על שכר גבוה כהגדרתו בהסכם זה אלא אם כולה נובעת מסעיפים קטנים א-ג בסעיף 5.1 ו/או מהסכמים מקומיים בכתב שנחתמו לפני 1.4.82 כפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם והממונה יפעל בהתאם להוראות סעיפים 29א ו029ב לחוק, כך שמשכורתו של עובד ותיק לא תעלה, בכל עת, על שכר גבוה כאמור" (ההדגשה הוספה – י"א). כלומר, נקבע כי יינתן "שריון" לסכומים ששולמו מכוח הסכמים מקומיים בכתב שנחתמו לפני 1.4.1982 (להלן גם: המועד הקובע). בית הדין קבע, כי "הוראת השריון" מתייחסת לרכיבי שכר ששולמו לעובד לפני 1.4.82 בשיעור ששולם, וכי שינויים ריאליים ברכיב שכר שנעשו לאחר מועד זה כמוהם כהסכם חדש שאינו נהנה מהוראת השריון אלא חלות עליו ההוראות הכלליות שבהסכם. לאור זאת אישר בית הדין הארצי את ממצאי הממונה בענינה של העותרת, כי בתקופה שלפני 1.4.1982 אושרו לה 50 שעות נוספות גלובליות ותוספת מאמץ של 25%, ולכן רכיבים אלה יהנו מהוראת השריון, אולם ההגדלות והתוספות המאוחרות של רכיבי שכר אלה אינן חוסות בצל הוראת השריון. עוד נקבע, כי דרגה א7 בדירוג המשפטנים ניתנה לעותרת שלא בהתאם להוראות הסכם המשפטנים, שכן לפי ההסכם דרגה זו מאושרת רק לזכאי משכורת ברמת משנה למנכ"ל עירייה. לפיכך נקבע, כי לא ניתן לאשר לעותרת דרגה זו, אף על פי שהסכם המשפטנים הוא הסכם ארצי המוכר על פי הסכם 99. בית הדין דחה אף את טענת העותרת לפיה "שכרה אינו חורג מן הנהוג והמקובל לגבי עובדי מדינה, ולכן חרג הממונה מסמכותו בהחלטתו להקטין את שכרה". נקבע, כי בשירות המדינה לא מונהג הסדר של תשלום גלובלי בגין שעות נוספות ובגין הוצאות רכב, ומכאן שהממונה היה מוסמך להפחית את שיעורם של רכיבים אלה משכר העותרת. לסיכום קבע בית הדין, כי "החלטת הממונה נכונה וסבירה בנסיבות העניין, היא נעשתה תוך הפעלת שיקול דעת מאוזן והיא מגשימה את תכלית הסמכות המוענקת לממונה על פי חוק, כמו גם את תכליתו של הסכם 99, על סעיפיו והוראותיו." 4. אשר להחלטת הממונה על השבת כספים שנתקבלו ביתר, נקבע כי סמכותו של הממונה לפעול גם בתחולה למפרע, וכי במקרה דנן תחולת ההחלטה למפרע מוגבלת לתקופה קצרה יחסית. הממונה אף התגמש לטובת העובדים בקביעת התאריך שהחל ממנו יוחזרו הסכומים. צוין, כי בית הדין לא יחליף לענין זה את שיקול דעתו של הממונה בשיקול דעתו שלו, ובנסיבות העניין לא נפל כל פגם בהחלטת הממונה לענין עצם חיוב ההשבה והיקף אותו חיוב. 5. בעתירה שבפנינו טוענת העותרת, כי החלטת הממונה ניתנה בחריגה מסמכות, שכן היא מנוגדת לחוק יסודות התקציב ולכללי המשפט המנהלי. לטענת העותרת, כל רכיבי שכרה אושרו בהסכמים קיבוציים ארציים, והם אף אינם חריגים בהשוואה לעובדי רשויות מקומיות אחרים. לחילופין טוענת העותרת, כי הממונה לא התחשב כנדרש בשנים הרבות בהן אלה היו תנאי שכרה, בהסתמכותה על כך ובאי התערבות הממונה לענין זה כל אותן השנים. לטענתה – הדברים עולים כדי "השתק מנהלי" או לפחות כדי שיקולים המהווים "טעמים שבצדק" לפי סעיף 29ב(ב) לחוק יסודות התקציב המצדיקים ביטול ההחלטה. טענתה הרביעית של העותרת היא כי בניגוד להחלטת הממונה בעניינה – הרי שביחסו לבכירים ברשויות מקומיות אחרות החלטות הממונה היו מתונות בהרבה, ולכן ההחלטה כנגדה נגועה באפליה. אשר ל"הוראת השריון" טוענת העותרת, כי על פי הסכם 99 תמורה ששולמה לעובד לפני 1/4/82 היא חוקית ומאושרת להמשך תשלום כפי שהיא מיושמת ערב חתימת הסכם 99. כלומר, אם שולמה לעובד תוספת שכר לפני 1.4.82, די בכך כדי לאשר כל שיעור עתידי של אותה תוספת, גם אם זו תבוצע לאחר 1.4.1982. העותרת מבקשת לתמוך טענה זו בלשונו של סעיף 5.2 להסכם 99, לפיה: "משכורתו של עובד ותיק לא תעלה, בכל עת, על שכר גבוה… אלא אם כולה נובעת… מהסכמים מקומיים בכתב שנחתמו לפני 1.4.82 כפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם". לשיטתה, הכוונה היתה לאופן יישום ההסכמים המקומיים לפני חתימת הסכם 99. כן מבקשת העותרת להסתמך על תכליתו של הסעיף, שהיא להיטיב עם העובד ולאפשר המשך תשלום לעובדים "ותיקים מאד". העותרת טוענת, כי בפסק דינו של בית הדין הארצי נפלה טעות משפטית מהותית, המשפיעה על ציבור עובדים משמעותי, אשר שיקולי הצדק מחייבים את תיקונה. 6. משיבה 2 (להלן: המשיבה) טוענת, כי העותרת לא השכילה להצביע על טעות בפסק הדין, וודאי לא על "טעות מהותית שהצדק דורש את תיקונה" ברמה המצדיקה התערבות בית משפט זה בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה. אשר לטענת העותרת בנוגע ל"הוראת השריון" הקבועה בהסכם 99 טוענת המשיבה, כי הכוונה במילים "כפי שהם מיושמים… ערב חתימת ההסכם" היא לכך שרק רכיבים ששולמו בפועל ערב חתימת ההסכם מאושרים להמשך תשלום. זאת על מנת למנוע מצב שבו עובדים יתבעו תשלומים מכוח הסכמים מקומיים שלא יושמו בפועל ערב חתימת ההסכם. 7. דין העתירה להידחות. הלכה היא משכבר כי בית המשפט הגבוה לצדק ינהג בריסון רב בבואו להתערב בהחלטות בית הדין הארצי לעבודה, וכי הוא אינו יושב כערכאת ערעור על הכרעות בית הדין. ההתערבות בהחלטות בית הדין הארצי לעבודה תיעשה רק מקום בו נפלה בפסק הדין של בית הדין טעות משפטית מהותית, שהצדק מחייב את תיקונה (ראו לדוגמה בג"ץ 5666/03 עמותת קו לעובד נ' בית הדין הארצי לעבודה (טרם פורסם, 10.10.07); בג"ץ 1157/07 ברזילי נ' בית הדין הארצי לעבודה (טרם פורסם, 13.2.07); בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673, 693 (1986)). נקבע, כי השיקול המנחה להגדרתה של "טעות משפטית מהותית" נוגע "לאופיה של הבעיה, היינו, לחשיבותה הציבורית הכללית או למשקלה המשפטי הסגולי או לכלליותה ונפוצותה כתופעה במסגרת יחסי העבודה או להשפעתה הכללית על הליכים חברתיים ולשיקולים כיוצא באלה" (שם, בעמ' 683-682)). העותרת טוענת מחד גיסא כי לעתירה זו יש השלכה רחבה, ומאידך גיסא כי אין לה השלכה מבחינה משפטית עקרונית וכי מדובר למעשה בקבוצה מצומצמת מאוד של עובדים בכירים, ולכן לא תהיה לתוצאת העתירה השלכה רוחבית בהיבט התקציבי והארגוני. נמצא איפוא – כי אין העתירה על פניה – מעלה הצדקה להתערבותנו בפסק הדין. גם לגופם של דברים לא מצאנו טעות משפטית שנפלה בפסק הדין של בית הדין הארצי, ובודאי שלא טעות משפטית מהותית. חלק מטענות העותרת מכוון כנגד קביעותיהם העובדתיות של בית הדין האזורי ושל בית הדין הארצי. כך לדוגמה טוענת העותרת כנגד קביעת בית הדין הארצי כי לא מונהג בשירות המדינה הסדר של החזקת רכב גלובלית והקביעה הנוספת לפיה מהוראות הסכם המשפטנים עולה כי העותרת אינה זכאית לדרגה א7 שניתנה לה. ספק רב אם קביעות אלה היו זוכות להתערבות ערכאה ערעורית – ודאי שאין מקום לבחינתן בגידרה של עתירה לבית משפט זה. 8. השאלה המשפטית בה מיקדה העותרת את טענותיה היתה האם "הוראת השריון" (בהסכם 99) חלה על רכיבי שכרה של העותרת כפי שהשתלמו לה לפני 1.4.82 או שהיא חלה על כל שיעור של אותו רכיב גם אם התווסף לאחר מועד זה. גם בענין זה אין בידינו לקבל את טענות העותרת. תכלית סעיפים 29-29ב לחוק יסודות התקציב היא: "ליצור מנגנון בקרה ופיקוח שלטוני על מתן הטבות שכר חריגות בגופים ציבוריים, לבל ייעשה בכספי ציבור שימוש קל ובלתי ראוי, ולבל יותר לגופים ציבוריים, ובהם גופי השלטון המקומי, לפעול בקופה הציבורית כבתוך שלהם, בניגוד לנוהלים ולכללים המחייבים את כלל המשק" (בג"ץ 556/07 דדון נ' החברה למוסדות חינוך ותרבות ברמלה מיסודה של הסוכנות היהודית בע"מ (טרם פורסם, 7.11.07)) את סעיף 5.2 להסכם 99 יש לפרש לאור תכלית זו (כפי שעשה הממונה וכפי שנתאשרה החלטתו בבית הדין האזורי והארצי) ולקבוע כי הוא נועד להבטיח לעובד הותיק כי ימשיך להשתלם לו אותו חלק בשכרו שהיה זכאי לו עוד לפני המועד הקובע. אולם אין בכך כדי להכשיר רכיבי משכורת שהוגדלו במרוצת השנים. לענין זה אין כל הבדל בין רכיב בשכר שהוגדל לאחר המועד הקובע לבין רכיב "חדש", אשר החלו בתשלומו לאחר מועד זה. מקובלת עלינו פרשנות הממונה לפיה במילים "כפי שהם מיושמים… ערב חתימת ההסכם" הכוונה היא להבטיח כי הסייג שבסעיף 5.2 להסכם 99 יחול רק לגבי הסכמים ומרכיבים שיושמו בפועל עד למועד הקובע. 9. לטענת העותרת – בניגוד לאמצעים שאחז בהם הממונה בענינה, הרי שלגבי שכר בכירים בעיריית תל-אביב, שגם בענינם פעל הממונה, לא ננקטו אותן אמות המידה. במיוחד מכוונת היא את הטענה לגבי כך שהוראות הממונה בענינה מתייחסות לתקופת השכר החל משנת 1999 ואילו ההתערבות בשכר הבכירים בעירית תל-אביב החלה רק בשנת 2005. לא מצאנו מקום לטענה זו. מתגובת המדינה מתברר כי בדיקותיו של הממונה התנהלו בשלבים ביחס לרשויות מקומיות שונות. הביקורות והבדיקה בעיריית גבעתיים נעשו זמן רב בטרם החל הממונה והשלים את ביקורתו ובדיקותיו בעיריית תל-אביב. משסיים את בדיקותיו בעיריית גבעתיים, ניתנה החלטתו נשוא עתירה זו. אך מובן הוא כי משנתגלו לממונה חריגות שכר חמורות ומנוגדות לחוק בעירייה פלונית, חובתו על פי דין לפעול בענין אותה הרשות ואותן החריגות לאלתר ומבלי להמתין לבדיקותיו העתידיות ברשויות נוספות. טענתה של העותרת משמעה הוא כי חריגות השכר שנהנתה מהן "חסינות" מביקורת ומנקיטת הצעדים המתחייבים על פי החוק - עד שישלים הממונה בדיקותיו בכל הרשויות והגופים המתוקצבים ברחבי הארץ כולה. טענה זו אין בה מאום ואין בינה לבין טענת אפליה ולא כלום. 10. מתוך כל המפורט לעיל אציע לחבריי למותב כי נדחה את העתירה ונחייב את העותרת בהוצאות המשיבה 2 בסכום של 10,000 ש"ח. ש ו פ ט הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' אלון. ניתן היום, ו' באדר א' התשס"ח (12.2.2008). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06028020_A05.doc עכב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il