התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. הועד הציבורי למניות הבנקי

פסק-דין בתיק בג"ץ 2796/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2796/10 בפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל נ ג ד המשיבים: 1. הועד הציבורי למניות הבנקים שבהסדר 2. ועדת המניות של בנק לאומי 3. בנק לאומי לישראל בע"מ 4. היועץ המשפטי לממשלה 5. שר האוצר 6. המפקח על הבנקים 7. נגיד בנק ישראל עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ד' בסיון התש"ע (17.5.10) בשם העותרת: עו"ד צרויה מידד-לוזון; עו"ד נידאל חאיק בשם המשיבים 2-1, 7-4 בשם המשיב 3: עו"ד ענר הלמן עו"ד דרור קדם; עו"ד יהודה דולב פסק-דין השופט ע' פוגלמן: 1. עניינה של עתירה זו בבקשת העותרת להורות לרשויות הציבוריות המשיבות (להלן: המשיבים) לפרסם את רשימת המועמדים הכשירים שהעביר המשיב 1 (להלן: הועד הציבורי) לועדת המניות של בנק לאומי (להלן: ועדת המניות), את רשימת המועמדים שנמצאו בלתי כשירים – שלא הועברה – ואת הנימוקים העומדים בבסיס ההכרעה לגבי כל אחד ממועמדים אלה. בנוסף, מבקשת העותרת כי יפורסמו פרוטוקולים של הדיונים שקיימו הועד הציבורי וועדת המניות. בראשית הדברים נעמוד על תמצית הנתונים הצריכה לעניינה של העתירה. 2. המדינה מחזיקה ב- 11.46% מהון המניות של בנק לאומי לישראל בע"מ (להלן: בנק לאומי) וב – 14.2% מזכויות ההצבעה. בהתאם להוראות סעיף 17 לחוק מניות הבנקים שבהסדר (הוראת שעה), התשנ"ד – 1993, נתונה לועד הציבורי (כהגדרתו בס' 6 לחוק) הסמכות לקבוע את רשימת הכשירים לשמש כדירקטורים בבנק שבהסדר. לאחר קביעת הרשימה, מעביר אותה הועד הציבורי לועדת המניות. ועדת המניות בוחרת מתוך רשימת הכשירים שהעביר אליה הועד הציבורי, את המועמדים מטעם המדינה לכהן בדירקטוריון הבנק; והיא חייבת להשתתף ולהצביע באסיפה הכללית השנתית עבור אותם מועמדים. לקראת כינוסה של האסיפה הכללית השנתית של בנק לאומי, המתוכננת ליום 2.6.10, קיימו הועד הציבורי וועדת המניות הליכים לקראת בחירת מועמדים לדירקטוריון הבנק. 3. ביום 12.4.10 פנתה העותרת למשיבים במכתב ובו נדרש פרסום רשימת המועמדים הכשירים ופרוטוקולי הועדות. העותרת לא המתינה לתשובה ויום למחרת הגישה עתירתה זו, שבגדרה מבקשת היא את הסעדים המפורטים ברישא. 4. ביום 2.5.10 קיים המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי – פיסקאלי) ישיבה בראשותו בסוגיית מסירת מידע שנוגע להליכים שקיימו הועד הציבורי וועדת המניות. בישיבה הוחלט כי הגם שחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע) אינו חל על הועד הציבורי ועל וועדת המניות, יש מקום ליישם, בשינויים המחויבים, את עקרונותיו, כפי שפורשו בהלכה הפסוקה. כפועל יוצא, יש לערוך איזון בין חופש המידע וזכות הציבור לדעת לבין החשש לפגיעה בזכות היסוד לפרטיות, כמו גם "מידת הפגיעה האפשרית שתיגרם ליכולת עבודתם של הועד הציבורי וועדת המניות מחשיפת מידע זה או אחר". בגדר איזון זה ייושמו, בשינויים המחויבים, ההלכות שיצאו מלפני בית משפט זה, ובפרט פסק הדין בנושא חשיפת מידע אודות פסילת מועמדים לדירקטורים בחברות ממשלתיות על-ידי הועדה לבדיקת מינויים לפי חוק החברות הממשלתיות (עע"ם 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות (לא פורסם, 19.5.09) (להלן: פרשת התנועה לחופש המידע) ופסק הדין בנושא חשיפת פרוטוקולים פנימיים של הוועדה לבחירת שופטים בעניינם של מועמדים לשפיטה (בג"צ 2283/07 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' הועדה לבחירת שופטים (לא פורסם, 5.5.08)) על יסוד אמות מידה אלה, הוחלט כי ככלל, יש למסור את רשימת הכשירים שקבע הוועד הציבורי לעיון הציבור. דא עקא, ששאלון המועמדות לכהונת דירקטור בבנק שבהסדר, שנוסח לפני שניתן פסק הדין בפרשת התנועה לחופש המידע אינו כולל הודעה למועמד בדבר האפשרות כי מועמדותו תפורסם, ולחלק מהמועמדים אף נמסר מפורשות, בתשובה לשאלתם, כי דבר הגשת המועמדות לא יפורסם. לפיכך הוחלט לפנות – בשים לב למתכונת שנקבעה בהוראת סעיף 13 לחוק חופש המידע – למי שמצוי כיום ברשימת הכשירים שקבע הועד הציבורי, בבקשה לקבל את עמדתם בנוגע למסירת שמם. עוד הוחלט כי לאחר שיתקבלו התשובות, תינתן החלטה סופית בסוגיה זו, לאחר שיינתן זמן סביר למי מהכשירים שבקשתו להימנע ממסירת שמו תידחה, להעמיד את ההחלטה לביקורת שיפוטית. הוחלט לפעול באורח דומה גם לגבי מסירת שמות מועמדים כשירים שהוזמנו לראיון בועדת המניות. בנפרד מכך, הוחלט למסור לפרסום את רשימת אמות המידה שקבעה לעצמה ועדת המניות לשם בחירה במועמדים לכהונה כדירקטורים בבנק לאומי. באשר למי שהגישו את מועמדותם לועד הציבורי ונמצאו לא כשירים לשמש דירקטורים בבנק, הוחלט – על יסוד ההלכה שנפסקה בפרשת התנועה לחופש המידע – כי אין מקום למסור את שמם, בשל הפגיעה בפרטיותם, בנסיבות שבהן שאלון המועמדות לא כלל הודעה על אפשרות פרסום השם. כמו-כן, הוחלט על תיקון השאלון, באופן שיובהר למועמדים כי מעתה ואילך קיימת אפשרות למסירת פרטים הנוגעים למועמדותם (השוו: פסקה 46 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל בפרשת התנועה לחופש המידע). עוד הוחלט כי אין מקום למסירת פרוטוקולים פנימיים של הועד הציבורי ואף לא את הטבלה שמפרטת ציונים שנתנה ועדת המניות למועמדים הסופיים, נוכח הפגיעה שיגרום הפרסום בזכות היסוד החוקתית לפרטיות של המועמדים, כמו גם הפגיעה שתיגרם ליכולת העבודה התקינה של גופים אלה. 5. בגדרי העתירה, טוענת העותרת כי התפקיד שבנדון הוא אחד התפקידים המהותיים והמשפיעים במשק הישראלי. על רקע זה, סבורה היא כי קיימת חשיבות לפרסום המידע הנדרש, כך שתינתן לציבור הרחב אפשרות להביע את דעתו בנושא זה ולקיים דיון ציבורי אמיתי ויסודי על אודות המועמדים. פרסום שמות המועמדים הסופיים שעברו את המסננת של ועדת המניות אינו מאפשר, להשקפתה של העותרת, דיון ממצה כאמור. העותרת עומדת על חשיבותם ותכליתם של עקרונות השקיפות, חופש המידע וזכות הציבור לדעת, שייפגעו, לדעתה, אם לא יימסר המידע המבוקש בעתירה. 6. המשיבים אינם חולקים על חשיבותם של חופש המידע וזכות הציבור לדעת ועומדים על הליך קבלת ההחלטות שננקט, על מנת להבטיח את האיזון בין זכויות אלה לזכויות ואינטרסים אחרים. לדידם, דינה של העתירה להידחות על הסף בשל כך שהוגשה בלא מיצוי הליכים ראוי, יום אחד לאחר משלוח פנייה בכתב למשיבים. לטעמם של המשיבים, פנייתה הקודמת של העותרת בנושא זה אליהם, נעשתה על רקע החלטה בדבר הגשת מועמדותה של גב' גליה מאור, מנכ"לית בנק לאומי, לכהונה בדירקטוריון הבנק, שבעקבותיה הוגשה לבית משפט זה עתירה אחרת (בג"צ 1005/10- עתירה שנמחקה בסופו של יום בעקבות הודעת גב' מאור בדבר הסרת מועמדותה), וממילא אין בה משום מיצוי הליכים הולם, בכל שאמור בעתירה הנוכחית. להשקפת המשיבים, גם בנפרד משאלת אי מיצוי ההליכים, דין העתירה להידחות על הסף בשל כך שהוגשה קודם שהתקבלה החלטה כלשהי בבקשת העותרת. 7. העותרת חולקת על עמדתה של המדינה בשאלת מיצוי הליכים. לטעמה המכתב שנשלח ביום 12.4.10 הוא בבחינת "למעלה מן הצורך", שכן פנייתה הראשונה לרשויות בנושא זה נעשתה עוד ביום 31.1.10. העותרת אינה מסתייגת באורח עקרוני מתהליך קבלת ההחלטות שעליו עמדו המשיבים בתגובתם, אך לטעמה, ישנה חשיבות כי המידע ובפרט שמות המועמדים שלא נבחרו על ידי ועדת המניות – כמו גם שמות המועמדים שנמצאו לא כשירים – יפורסם לציבור עוד קודם לאסיפה הכללית של בנק לאומי, על מנת לאפשר קיום דיון ציבורי בזהות המועמדים לתפקיד. 8. לאחר ששקלנו את טיעוני הצדדים, לא מצאנו כי לעת הזו יש עילה להתערבותנו, נוכח המתווה שאותו הציגו המשיבים, ובהתחשב בכך שהליך קבלת ההחלטות טרם הסתיים. המתווה המוצע, עולה לכאורה בקנה אחד עם ההלכות שיצאו מלפני בית משפט זה. קודם שהתקבלה החלטה סופית בסוגיית מסירת רשימת הכשירים שקבע הועד הציבורי (לאחר מתן הזדמנות לכשירים שלא נבחרו על ידי ועדת המניות להציג עמדתם בנוגע למסירת שמם, ולנקוט בהליך משפטי), אין מקום לביקורת שיפוטית על החלטה שטרם השתכללה סופית. אכן, מובן לנו רצונה של העותרת כי המידע בנושא רשימת הכשירים, שגם המדינה אינה חולקת על הצורך במסירתו, יימסר עוד לפני שתיערך האסיפה הכללית של בנק לאומי. דא עקא, שאסיפה זו נועדה ליום 2.6.10. קיימים טעמים טובים המצדיקים את אי דחייתה של אסיפה זו, אשר למותר לעמוד עליהם בפירוט בנסיבות שבהן אין לפנינו בקשה לצו על תנאי המכוונת לבנק לאומי, שעניינה דחיית האסיפה (ובדין כך). בנסיבות אלה, אין מנוס מסיומו של הליך קבלת ההחלטות שעליו הצביעו המשיבים, שהוא פועל יוצא של איזון בין הזכויות והאינטרסים שעליהם מצביעה העותרת, עם זכויות חוקתיות אחרות ואינטרסים ציבוריים נוספים. באופן כזה, בשלב הנוכחי, פורסמו לידיעת הציבור שמות המועמדים לכהונת דירקטורים, שנבחרו על ידי ועדת המניות, ועם סיום ההליך יעמוד לבחינת הציבור מידע נוסף, בהתאם להחלטה שתינתן על ידי הרשויות. אין צריך לומר כי החלטה סופית זו, תוכל להיות מובאת לביקורת שיפוטית, בהתייחס לכל רכיבי המידע המבוקש, ככל שתהיה עילה לכך. בשלב הנוכחי וכל עוד לא הסתיים הליך קבלת ההחלטות, אין – כאמור – עילה להתערבותנו. 9. שקלנו את בקשת המדינה לחייב את העותרת בהוצאות בשל אי מיצוי הליכים ראוי. אכן, הדעת אינה נוחה מהגשת עתירה יום אחד לאחר משלוח פנייה כתובה לרשויות. בצד האמור, נתנו דעתנו לכך, כי נושא העתירה נכלל בפנייה קודמת של העותרת מיום 31.1.10 (גם אם בבסיסה עמדו טעמים נוספים), וכי ההחלטה בדבר המתווה שלפיו ינהגו הרשויות התקבלה רק בחלוף מספר חודשים, ביום 2.5.10 (כשבועיים לאחר הגשת העתירה). בנסיבות אלה מחליטים אנו לדחות את העתירה ללא צו להוצאות. ניתן היום, ז' בסיוון התש"ע (20.5.10). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10027960_M04.doc נב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il