בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
2765/98
בפני: כבוד
הנשיא א' ברק
כבוד
השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד
השופט י' אנגלרד
המערער: איגוד
ערים אילון
נגד
המשיבה: מועצה אזורית מודיעין
ערעור
על פסק-דין בית המשפט המחוזי
בתל-אביב-יפו
מיום 24.3.98 בתיק ה"פ
1601/96
שניתן על ידי כבוד השופט ג' קלינג
תאריכי הישיבות: י"ב באייר תשנ"ט
(28.4.99)
כ"ד
בסיון תשנ"ט (8.6.99)
בשם
המערער: עו"ד יוסי מסר
בשם המשיבה: עו"ד מאיר פז
פסק-דין
השופט י' אנגלרד:
עניינו של הערעור בגובה חיוב הארנונה שהוטל על
המערער, המפעיל אתר לסילוק פסולת בשטח שיפוטה של המשיבה - המועצה האזורית חבל
מודיעין. בלב הערעור עומדת שאלת חוקיותן של החלטות המועצה בדבר הטלת ארנונה על
האתר לסילוק פסולת בשנות הכספים 1996 ו1997-. השאלה היא, האם על רקע הוראות
החיקוקים, המגבילות את תעריפי הארנונה, הסכומים שנקבעו לשנים הנזכרות הוטלו כדין.
1. אפתח בסקירה עובדתית קצרה. המערער הוא איגוד
ערים, המאגד בתוכו תשע רשויות מקומיות (להלן: "האיגוד"). בין יתר
תפקידיו עוסק האיגוד, החל בחודש ספטמבר 1995, בהפעלת אתר לסילוק פסולת, הממוקם
בתחומה של המשיבה, המועצה האזורית חבל מודיעין (להלן: "המועצה"). אתר
הפסולת אינו חדש, אלא שמשנת 1977 ועד לחודש ספטמבר 1995 הוחזק ונוהל האתר על-ידי
המועצה בעצמה. התברר כי עבור פעילותה זו קיבלה המועצה מהאיגוד סכומים ניכרים בדרך
של תקורה. מיום 1.9.95 הועבר ניהול האתר לידי האיגוד.
2. עוד התברר כי בעת שנוהל אתר הפסולת על-ידי
המועצה, לא נגבתה ארנונה כללית בקשר לאתר. שאלה היא, ובה אדון בהמשך, מה היה חיוב
הארנונה לאתר זה, גם שעה שהוחזק והופעל על-ידי המועצה עצמה. הסיבה לכך שלא נגבתה
ארנונה נעוצה בכך שהשטח היה מצוי בהחזקתה של המועצה לשם ביצוע משימה שנטלה על
עצמה. ואמנם, אין הגיון ענייני בכך שהמועצה תשלם לעצמה ארנונה, תשלום שאינו אלא
העברה מכיס לכיס בגוף אחד. עם זאת, כפי שנראה בהמשך, יש חשיבות רבה לשאלה האם,
עקרונית, הוטלה ארנונה על אתר זה בשנים הנזכרות.
3. עם העברת הפעילות של סילוק אשפה לידי האיגוד
המועצה תכננה לגבות מעתה ארנונה כללית בקשר לאתר. יש רגליים לסברה, כי מאחורי
כוונה זו עמד הרצון, המובן כשלעצמו, לקבל תחליף על אובדן תשלומי התקורה. כוונת
המועצה מצאה ביטוי בהחלטה בדבר הטלת ארנונה בשנת הכספים 1996. המועצה הטילה על האיגוד
חיוב ארנונה בגובה 17.00 ש"ח למ"ר בגין פעילותו באתר. בשנה לאחר מכן
הגדילה המועצה את תעריף הארנונה ל- 19.00 ש"ח למ"ר.
4. טענת האיגוד היא כי המועצה לא הייתה מוסמכת
להטיל על האתר ארנונה בשיעור שהטילה. הנימוק הוא כי התעריף של 17.00 ש"ח
למ"ר, שהוטל בשנת 1996, חורג חריגה גדולה מן המסגרת המחייבת שהותוותה בחיקוקי
"ההקפאה", שמטרתם להגביל את שיקול הדעת של הרשויות המקומיות בהטלת
ארנונה. יצוין, כי הבדיקה של סמכות המועצה בעניין הטלת ארנונה היא סוגייה מורכבת
למדי, בשל ריבוי ההוראות הנוגעות לנושא, אשר ניסוחן הוא מסורבל לעיתים.
5. אבהיר תחילה את המסגרת הנורמטיבית של הטלת
ארנונה בכלל, ושל הארנונה על אתר הפסולת במיוחד. בשנת 1993, עם כניסתו לתוקף של
חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג1992-
(להלן: "חוק ההסדרים"), חל מפנה בהגדרת הסמכויות של הרשויות המקומיות.
חוק זה בא תחת ההסדר להטלת ארנונה, שהיה קבוע בפקודת העיריות [נוסח חדש], בפקודת
המועצות המקומיות [נוסח חדש] ובצו המועצות המקומיות (מועצות איזוריות)
תשי"ח1958-. נקבע כי ההסדר החדש בנוגע לארנונה יחול החל בשנת הכספים 1993
(סעיף 19 לחוק ההסדרים).
6. מספר מילים על תולדות הארנונה בקשר לאתר
הפסולת הנדון. בין השנים 1987 עד 1989 הטילה המועצה ארנונה על נכסים בתחום שיפוטה,
תחת הסיווג "קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת" (בהחלטות של המועצה הייתה מצויה
הגדרה של "קרקע תפוסה", שתאמה את ההגדרה בחקיקה הראשית, כלומר, בפקודת
העיריות); לכל הדעות, אתר הפסולת נופל תחת ההגדרה של "קרקע תפוסה"
ובמסגרת החלטות המועצה הוא נכנס לסיווג המיוחד של "קרקע תפוסה לכל מטרה
אחרת". (השווה לגבי סיווג אתר פסולת כ"קרקע תפוסה" בג"צ
764/88, 1437/90, 1985/90 דשנים וחומרים כימיים ע"מ נ' עיריית קרית אתא,
פ"ד מו(1) 793). החל בשנת 1990 ועד לשנת 1995 לא הופיעה עוד הקטגוריה של
"קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת" בהחלטות המועצה ואף לא הופיעה כל משבצת אחרת
שיכלה לכלול את אתר הפסולת. התוצאה הייתה, אם כן, כי על-פי נוסח ההחלטות בשנים
אלה, לא הוטלה ארנונה על אתר הפסולת. יצוין, כי המצב המשפטי שהיה קיים עד לחקיקת
חוק ההסדרים אינו רלוונטי לענייננו, משום שאין לחוק זה תחולה רטרואקטיבית. הנובע
מכך, כי יש לבדוק את תקפות תעריפי הארנונה, באופן בלעדי, על-פי חוק ההסדרים
והחיקוקים שנחקקו על-פיו. (עם זאת, יש לציין כי בקביעת השיעורים לשנת 1993 התחשבו,
במצוות מתקין התקנות, בתעריפים שנקבעו לשנת 1992).
7. אגע כעת במהות הבעיה העומדת להכרעה.
המועצה התכוונה, כאמור, להטיל בשנת 1996 ארנונה גבוהה יחסית על אתר הפסולת, שנוהל
מעתה על ידי האיגוד. השאלה הבסיסית היא, האם הייתה המועצה מוסמכת להטיל שיעור גבוה
על אתר ספציפי, לגביו לא נגבתה ארנונה עד לאותה השנה? התשובה לשאלה זו מצויה בפרטי
הוראות "ההקפאה", אותן אבחן בהמשך הדברים.
8. לפני כן, מן הראוי להביא בקצרה את הרקע לחוק
ההסדרים. חוק זה המשיך מגמה, שהתחילה כבר במחצית השניה של שנות ה80-, ואשר שאפה
להגביל את שיעורי העלאת תעריפי הארנונה. מגמה זו מצאה ביטוי במה שכונה "חוקי
הקפאה", אשר פעלו להשגת תכליתם בשלושה מישורים: הם חייבו הטלת ארנונה על בסיס
של אופן חישוב אחיד; הם תחמו את התעריפים בסכומים מזעריים ומירביים והם הגבילו את
עדכונם השנתי. לסקירת החקיקה שקדמה לחוק ההסדרים, ראה בג"צ 4225/95 לקסן
(ישראל) בע"מ נ' עירית אילת ואח' (טרם פורסם) וכן ע"ש (באר-שבע)
28/90 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עירית דימונה ואח'
(לא פורסם).
9. הרקע להסדרת תעריפי הארנונה בחוק ההסדרים משנת
1992 תואר בדברי ההסבר לחוק, בהם נאמר:
לפני
שנת 1987 נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה, ובעיקר הארנונה
למגורים, מדי שנה בשיעורים ריאליים, כדי להגדיל את הכנסותיהן. לעומת זאת נתנו
הרשויות המקומיות הנחות בארנונה למגורים, לעתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם
להנחיות משרד הפנים. למצב זה היו כמה השלכות שליליות: שינויים ריאליים בתעריפי
הארנונה משפיעים באופן ישיר על מדד המחירים לצרכן; העלאה ריאלית של שעורי הארנונה
המוטלים על המגזר היצרני והטלת אגרות נוספות פוגעת ברווחיות המגזר היצרני. מתן
הנחות בלתי מוגדרות מראש בארנונה מביא לגרעון בתקציב השוטף של הרשויות המקומיות.
מאז
שנת 1987 הוגבל מדי שנה עדכון הארנונה במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה. על מנת
לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את
נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים
והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן יקבעו השרים
באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי
הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים.
כל
רשות מקומית תהיה רשאית לקבוע את שיעורי הארנונה שתטיל בתחומה, ובלבד שלא יחרגו מן
הכללים שייקבעו כאמור. אם בשנה מסויימת לא תקבע רשות פלונית ארנונה, תשולם
בתחומה ארנונה כפי שהוטלה בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת לפי שיעורי העדכון שנקבעו
בתקנות. (הצעות חוק התשנ"ג בעמ' 9-8, ההדגשות שלי - י.א.).
חקיקה ראשית - חוק ההסדרים:
10. אפנה כעת להוראות חוק ההסדרים הנוגעות
לענייננו. סעיף 8(א) לחוק ההסדרים מסמיך את המועצה (לרבות מועצה איזורית) להטיל
ארנונה כללית. וכך קובעת ההוראה:
8.(א)
מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין;
הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי
המחזיק בנכס.
המונחים "נכסים" ו"אדמת בניין" מוגדרים
בסעיף 7 לחוק, תוך הפנייה להגדרות המצויות בסעיף 269 לפקודת העיריות.
11. סעיף 8(ב) וסעיף 9 לחוק ההסדרים מסמיכים את שר
האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות כללים להטלת ארנונה. להלן אביא את הסעיפים, כפי
נוסחם בתקופה הרלוונטית לענייננו (בנוסח סעיפים 9(א) ו9-(ב) הוכנסו שינויים לגבי
העתיד):
8(ב)
השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת
שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית.
9(א)
השרים יקבעו בתקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת, לכל שנת כספים, סכומים מזעריים
וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי
הנכסים, וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית, וכן רשאים הם לקבוע יחס בין הסכומים
אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים.
(ב)
קביעת סכומים כאמור בסעיף קטן (א) תיעשה לכל שנת כספים לא יאוחר מששים ימים לפני
תחילתה.
(ג)
השרים יקבעו בתקנות כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית על נכסים שהמחזיק בהם היא
המדינה או תאגיד שהוקם בחוק, ויכול שעל פי כללים כאמור תוטל על סוגי נכסים
מסויימים ארנונה כללית בסכום אפס.
12. הוראה חשובה נוספת, המצויה בחוק ההסדרים, היא
סעיף 10, הדן באי-הטלת ארנונה:
לא
הטילה המועצה ארנונה כללית לשנת כספים מסויימת, תשולם הארנונה לאותה שנה בתחום
הרשות המקומית בסכומים ובמועדים אשר נקבעו בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת על פי כללים
כאמור בסעיף 9(א).
חקיקת משנה - תקנות ההסדרים:
13. על יסוד הסמכויות שהוענקו לשרים על-פי הסעיפים
הנזכרים בחוק ההסדרים, הותקנו תקנות ארנונה כללית ברשויות המקומיות. כעקרון הותקנו
תקנות אלה לשנת כספים אחת, כך שהיה צורך להתקין תקנות חדשות מדי שנה בשנה. עם זאת,
עיקר ההוראות לא השתנה. השינויים הבולטים ביותר נגעו לקביעת שיעור העדכון
ולתעריפים המזעריים והמירביים לכל סוג נכס. אביא תחילה את התקנות הראשונות: תקנות
הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג1993-.
(להלן: "תקנות ההסדרים 1993"). התקנה הנוגעת לענייננו היא תקנה 8:
(א)
ארנונה כללית למטר רבוע של נכסים אחרים לא תפחת מן הסכום שהגיע כדין למטר רבוע בשל
הנכס בשנת 1992, בתוספת שבעה אחוזים, ולא תעלה על הסכום שהגיע כדין למטר רבוע בשל
הנכס בשנת 1992, בתוספת תשעה אחוזים, ובלבד שסך הארנונה הכללית שתגיע כדין לרשות
המקומית בשנת 1993 בשל כל הנכסים האחרים תהיה בסכום שהגיע כדין בשל נכסים אלה בשנת
1992 בתוספת של כשמונה אחוזים, ובצירוף הארנונה הכללית שתוטל לפי תקנת משנה (ב).
(ב)
לא הוטלה בשנת הכספים 1992 ארנונה כללית על אחד מן הנכסים האחרים, תהיה הארנונה
הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה, 10 שקלים חדשים למטר. (ההדגשות שלי -
י.א.)
תקנה 8 נוגעת לארנונה על "נכסים אחרים". מושג זה
מוגדר בתקנה 1 בזו הלשון: "סוגי נכסים שאינם מפורטים בתקנה 4(1) עד
(5)". בדיקת תקנה 4(1) עד (5) מגלה כי אתר הפסולת אינו כלול בסוגי נכסים
המפורטים בתקנה הנזכרת ולכן הוא נופל תחת "נכסים אחרים".
14. אם נבחן כעת את המצב המשפטי שנוצר לגבי אתר
הפסולת בשנת 1992, נראה כי חלה הוראת סעיף 8(ב) לתקנות, וזאת משום, שכאמור, בשנת
הכספים 1992 לא הוטלה עליו ארנונה כללית (ראה לעיל פסקה 6 לפסק הדין). נמצא, כי
מחובתה של המועצה היה להטיל על האתר בשנת הכספים 1993 ארנונה כללית בשיעור של 10
ש"ח למ"ר. לנקודה חשובה זו אשוב בהמשך הדיון.
15. בכך אני מגיע לשנת 1996, שבה הוטלה ארנונה
כללית על אתר הפסולת. תחילה יש לבחון את תקנות השרים החדשות לשנת הכספים 1996, הלא
הן תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1996),
התשנ"ו1995-. (להלן: "תקנות ההסדרים 1996"). שתי הוראות עומדות
במרכז הדיון, והן תקנה 4 ותקנה 11(ב). תקנה 4 מורה:
מועצה
לא תשנה סוג סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 1996 באופן המשפיע על סכום
הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל
השתנה השימוש בו.
בתקנה 11(ב) נקבע:
לא
הוטלה בשנת הכספים 1995 ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו
הרשות המקומית לראשונה בסכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי.
16. יש חשיבות בהגדרה של מספר מונחים, המופיעים
בתקנות אלה. המונח "סיווג נכס" מוגדר בתקנה 1 כ"קביעת
סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". המונח "תת סיווג" מוגדר שם
כ"סיווג משנה של סוג נכס, לרבות בשל מקומו". הגדרת "נכס"
מפנה למשמעות המונח הזה בסעיף 296 לפקודת העיריות, בה הוא מוגדר כ"בנינים
וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב".
שיעורי הסכומים המזעריים והמירביים נקבעו בתקנות 5 ו6- לתקנות אלה. יש לציין כי
החל בתקנות ההסדרים לשנת 1994 חל שינוי בסיווג של אתר הפסולת: אם קודם, כאמור, הוא
נכנס לקטגוריה של "נכסים אחרים" בהיותו "קרקע תפוסה" (קטגוריה
שלא יוחדה לה משבצת מיוחדת בתקנות ההסדרים 1993), הרי כעת הוא נכנס לקטגוריה של
"קרקע תפוסה" שנוצרה ע"י התקנות כסוג נכס מיוחד החל משנת 1994. (כך
גם המצב בשנים הבאות. ראה תקנות ההסדרים 1996: הגדרת "נכסים אחרים"
בתקנה 1, תקנות 5(8) ו5-(12) וכן תקנות 6(8) ו6-(12)).
חקיקת מוניציפלית - החלטת המועצה
17. על יסוד ההוראות הנזכרות בחקיקה הראשית ובתקנות
השרים, החליטה המועצה בישיבתה מיום 28.11.95 להטיל ארנונה לשנת הכספים 1996.
בהחלטת המועצה שיעורי הארנונה קבועים על-פי חלוקה לסוגים ולתת-סוגים של נכסים.
ברשימה של סוגי הנכסים מופיעים: "מבנה למגורים", "בתי אבות",
"משרדים שירותים ומסחר", "תעשיה מבנים", "מלאכה
מבנים", "אחסון" ו"אדמה חקלאית". בנוסף לסוגים אלה
מופיעות שתי קטגוריות נוספות - "קרקע תפוסה" ו"נכסים אחרים".
כתת-סוג של "קרקע תפוסה" מופיע הסיווג "קרקע תפוסה לכל מטרה
אחרת", ששיעור הארנונה שלה הוא 2.90 ש"ח למ"ר. תחת הכותרת
"נכסים אחרים" מופיעה, כתת-סוג, הקטגוריה "אתרים לפינוי פסולת
וקבורתה", כששיעור הארנונה לגביה הוא 17.00 ש"ח למ"ר. יצוין, כי
המיון הזה אינו תואם את הסיווג לסוגי נכסים המופיע בתקנות. כפי שראינו, אתר הפסולת
נופל בתקנות תחת הסוג של "קרקע תפוסה". אך אין באי דיוק זה ולא כלום
באשר לתוקפה של החלטת המועצה.
18. על רקע הוראות אלה נבין כעת את גדר המחלוקת.
המועצה טוענת כי היא פעלה מכוח תקנה 11(ב) לתקנות ההסדרים 1996. נימוקה הוא: בשנת
הכספים 1995 לא הוטלה ארנונה כללית על אתר הפסולת ולכן מוסמכת היא להטיל לראשונה
על סוג זה של נכס סכום שלא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המירבי. ואמנם,
הסכום המירבי בתקנות ל"קרקע תפוסה", על-פי תקנה 6(8), הוא בשיעור של
29.7 ש"ח למ"ר. אם כך, חסד עשתה המועצה לאיגוד שלא מיצתה את מלוא סמכותה
והסתפקה בשיעור של 17.00 ש"ח. נציין כי הסכום המזערי הוא בסך 0.006 ש"ח
למ"ר, לפי תקנה 5(8) לתקנות ההסדרים 1996.
19. מנגד טוען האיגוד כי התקנה השייכת לעניין היא
תקנה 4 לתקנות ההסדרים. וזה נימוקו: תקנה 11(ב) אינה עוסקת כלל בסיווג מחדש של נכס
ואינה מאפשרת יצירת סיווגים חדשים. בעניין חידושים מעין אלה עוסקת תקנה 4. תקנה
11(ב) מאפשרת הטלת ארנונה לראשונה על סוגי נכסים, מונח, שלשיטתו של
האיגוד מכוון לחלוקה המצויה בחקיקה הראשית לסוגי נכסים: בנין, אדמה חקלאית וקרקע
תפוסה. לטענת האיגוד, המילה "לראשונה" מכוונת לשני תנאים מצטברים: האחד,
שלא הייתה קיימת בעבר חובה על המועצה להטיל ארנונה, ואחר, שלא הוטלה ארנונה על הנכס
בתקופת "ההקפאה". במקרה הנדון - כך נטען - אין תחולה לתקנה 11(ב) שכן
המועצה הייתה מחויבת להטיל ארנונה על האתר לפינוי פסולת החל בשנת 1993, וזאת לאור
סעיף 8(א) לחוק ההסדרים (אתר זה הוא, כאמור, "קרקע תפוסה"). לחלופין
טוען האיגוד כי תקנה 8(ב) לתקנות ההסדרים 1993 הטילה ארנונה "עקרונית"
על אתר הפסולת בסך 10 ש"ח למ"ר. יתרה מזו, כיוון שבשנים 1989-1987 הטילה
המועצה ארנונה על "קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת", שוב לא מדובר בהטלת
ארנונה לראשונה.
20. בטיעוניו מעלה האיגוד גם נימוק של מדיניות
משפטית. לטענתו, הפרשנות הרחבה של המועצה לתקנה 11(ב) מסכלת את מטרת חוקי
"ההקפאה". רשות מקומית, אשר תרצה לעלות את הארנונה מעבר למגבלות החוק,
תוכל לעשות זאת בתכסיס קל לביצוע: היא תוותר בשנה אחת על גביית ארנונה, ובתום
השנה "הריקה" היא תשנה את סיווג הקרקע, לפי השימוש או לפי המקום, ואז
תוכל לייקר את הארנונה עד לתעריף המירבי, ללא מגבלות העדכון.
21. בית המשפט המחוזי - מפי השופט ד"ר ג'
קלינג - דחה את תביעת האיגוד נגד המועצה ואישר את חוקיות החלטות המועצה בדבר הטלת
ארנונה על אתר הפסולת. אביא בקצרה את נימוקיו: טענת האיגוד, כי סעיף 11(ב) לתקנות
לא חל מקום שבו הוטלה בעבר ארנונה על אותו סוג נכס, נדחתה בנימוק הבא:
קודם
ל1996- לא היה מקום להטיל ארנונה על אתר אשפה, ובגין אתר האשפה לא הוטלה ארנונה
בסיווג כלשהו, בין כאתר אשפה ובין כקרקע תפוסה. לכן אין מקום לטענה כי תקנה 4
עומדת בדרכה של המועצה ליצור סיווג חדש בהתאם לתקנה 11(ב). גישתו של איגוד הערים
משמיטה את היסוד שבתקנה 11(ב). מטבע הדברים אין נוצרים נכסים חדשים בתחומה של רשות
מקומית, אלא נעשה שימוש חדש בנכסים קיימים. לכן באה תקנה 11(ב) ומאפשרת את סיווגו
מחדש של נכס המשמש למטרה שונה. אמנם אתר הפסולת היה קיים גם קודם ל1996-, אלא
שמבחינת הטלתה של ארנונה לא היה לו קיום, עד שלא יצא האתר מניהולה של המועצה
האזורית (עמ' 4 לפסק הדין).
22. בית המשפט קמא מצא כי פרשנות זו לתקנה 11(ב)
לתקנות ההסדרים מתיישבת גם עם הגדרות המונחים "סיווג נכס" ו"תת
סיווג" שבתקנה 1. וכך אומר בית המשפט:
בעוד
שההגדרות בפקודת העיריות הן בגדר מיון ראשוני לקבוצות אב, באות ההחלטות בדבר הטלת
ארנונה ומסווגות את הנכסים הנמנים על קבוצות האב. כך סווגו נכסים שהם בגדר הקבוצה
של "קרקע תפוסה" בהתאם לשימוש: תחנת דלק, מתקני תקשורת, מתקני מים
וכיוצא באלה. עד 1996 על סיווג משנה זה לא נמנה אתר אשפה. הגדרתו בתקנה 1 של המונח
"סיווג נכס" היה מיותר אלמלא הפירוש האמור. הן אותה תקנה מפנה לפקודת
העיריות, לצורך הסיווג של קבוצות האב. תכליתה של ההגדרה של "סיווג נכס"
היא לאפשר את סיווג המשנה בהתאם לשימוש בנכס. כך ניתן ללמד גם מההגדרה של "תת
סיווג" הבאה בהמשכה של תקנה 1 והמדברת ב"סיווג משנה של סוג נכס, לרבות
בשל מקומו". תת סיווג זה בא לאפשר התאמה נוספת של הסיווג לאחר הסיווג בהתאם
לשימוש בנכס. הפירוש הראוי של המונח "סיווג נכס" שבתקנה 1 מלמד שהמועצה
האזורית עשתה שימוש כדין בסמכותה על פי תקנה 11(ב), באשר קודם ל1996- לא הוטלה
ארנונה על סוג נכס המוגדר כאתר אשפה על פי שימושו. (עמ' 6-5 לפסק הדין).
23. לבסוף בית משפט קמא דחה גם טענה נוספת של
האיגוד, לפיה שיעור הארנונה מופרז ובלתי סביר בצורה קיצונית. בערעור לפנינו חזר בו
האיגוד מטענת חוסר הסבירות, ולכן אין עוד מקום להיזקק לה.
24. אם הבנתי נכונה את הנמקתו של בית המשפט המחוזי,
הרי היא נשענת על שני יסודות, השלובים זה בזה. היסוד האחד הוא, כי על אף שאתר
הפסולת היה קיים קודם ל1996-, "מבחינת הטלתה של ארנונה לא היה לו קיום עד שלא
יצא האתר מניהולה של המועצה האזורית". היסוד האחר הוא כי המונח "סוג
נכס" בתקנה 11(ב), כוונתו אינה ל"קבוצת-אב", שהן הקבוצות הרחבות
המוגדרות בפקודת העיריות (בנין, אדמה חקלאית וקרקע תפוסה) ואף לא לסיווגים המצויים
בתקנות ההסדרים, אלא הכוונה היא לסיווג המפורט בהחלטות המועצה. לכן, אם קודם
ל1996- לא הוטלה ארנונה על סוג נכס המוגדר כ"אתר אשפה" על-פי שימושו,
אין מניעה כי המועצה תסווגו כך כעת ותטיל עליו ארנונה עד השיעור המירבי
ל"קרקע תפוסה" בתקנות ההסדרים לשנת 1996.
25. לטעמי, יש להגיע למסקנה שונה ממסקנתו של בית
המשפט קמא. מקובלת עלי הטענה החלופית של האיגוד, המסתמכת על הוראת תקנה 8(ב)
לתקנות ההסדרים 1993, הוראה הנגזרת מהוראת סעיף 8(א) לחוק ההסדרים. הטענה הזו
הועלתה על-ידי האיגוד בשפה רפה, דהיינו, בדרך של אזכור כללי וסתמי למדי וללא
פירוט. אפשר, כי הסיבה לכך נעוצה בחשש כי ההסתמכות על תקנה 8(ב) תביא לתעריף
ארנונה העולה בהרבה על התעריף המתחייב מהטיעון הראשי. אשתדל להשלים את החסר.
26. כפי שראינו, סעיף 8(א) לחוק ההסדרים מחייב את
המועצה להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה (שאינם אדמת בנין). תקנה 8(ב) קובעת
כי אם לא הוטלה בשנת הכספים 1992 ארנונה כללית על אחד מן "הנכסים
האחרים", תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה 10
ש"ח למ"ר. השילוב של שתי הוראות אלה, משמעותו הטלת ארנונה
"עקרונית" על אתר הפסולת, הנמנה, כמוסבר לעיל, על הקטגוריה של
"נכסים אחרים", החל בשנת 1993 ואילך. העובדה כי המועצה לא חפצה לגבות
מכיסה שלה ארנונה אינה מעלה ואינה מורידה מבחינת קיומו של עצם ההיטל. לכן, איני
מסכים עם קביעתו הראשונה של בית המשפט המחוזי, כי לאתר הפסולת לא היה קיום מבחינת
הטלת ארנונה.
27. בהנחה, כי הוטלה ארנונה על האתר בסך 10
ש"ח למ"ר החל בשנת הכספים 1993, התוצאה לשנים הבאות תהיה כדלהלן: בשנת
הכספים 1994 חלה הוראת תקנה 7(ג) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות
המקומיות בשנת 1994), התשנ"ד1993- (להלן: "תקנות ההסדרים 1994), לפיה:
הארנונה
הכללית אשר תטיל רשות מקומית בשל נכס שאינו מבנה מגורים ואינו נכס אחר תהיה בסכום
שלא יפחת מן הסכום שהגיע כדין ולא יעלה על הסכום החדש, או על הסכום המרבי, לפי
הנמוך.
אפרט גם הפעם את המונחים, השייכים לעניין. "סכום
שהגיע כדין" מוגדר בתקנה 1 כ"סכום הארנונה הכללית שהגיע כדין
למטר רבוע של נכס לשנת הכספים 1993 ...", דהיינו, בענייננו, 10 ש"ח
למ"ר. "הסכום החדש" מוגדר כ"סכום שהגיע כדין בתוספת
10.4 אחוזים ממנו". הסכום המירבי נקבע בתקנה 6(א) בסך 25.00 ש"ח
למ"ר. נמצא, כי ללא החלטה כלשהי של המועצה (כפי שהיה בפועל), נותר שיעור
הארנונה בתעריף הנמוך, שהוא "הסכום שהגיע כדין" (10 ש"ח).
28. בשנת הכספים הבאה, היא 1995, הותקנו תקנות
דומות. ההוראה השייכת לעניין מצויה בתקנה 7(ד) לתקנות אלה והיא זהה, לצורך
ענייננו, לתקנה 7(ג) בתקנות ההסדרים 1994. התוצאה היא כי שיעור הארנונה נשאר גם
בשנה זו בגובה של 10 ש"ח למ"ר.
29. בכך אני מגיע לשנת המחלוקת, הלא היא שנת הכספים
1996. לפי מסקנתי, אין תחולה להוראת סעיף 11(ב), מן הסיבה שרבץ היטל ארנונה
"עקרוני" על אתר הפסולת. אתר זה נתפס כאמור, בקטגוריה של "קרקע
תפוסה". הרעיון, כי המועצה יכלה לשנות את סיווגו של אתר הפסולת מ"קרקע
תפוסה" לקטגוריה נפרדת, מבלי להיות קשורה לשיעור הארנונה הקודם, רעיון זה
אינו מתיישב עם הוראת תקנה 4 לתקנות ההסדרים 1996. התכלית של תקנה 4 היא למנוע
שינוי מעין זה בסיווגו של נכס לשם העלאת תעריף הארנונה. המסקנה היא כי שיעור ההיטל
החדש, בגובה 17.00 ש"ח, חסר תוקף. בכך נופל היסוד השני בהנמקתו של בית המשפט
המחוזי.
30. שאלה אחרת היא, האם נשאר שיעור ההיטל בגובה של
10 ש"ח. התשובה הפעם היא פשוטה, בשל נוסח סעיף 7(ג) לתקנות ההסדרים 1996. כאן
חל שינוי לעומת התקנות הקודמות. על פי ההוראות הקודמות היה למועצה שיקול דעת
להשאיר את הארנונה בשיעורה הקיים או להעלותה ל"סכום חדש", שגילם בתוכו
שיעור עדכון מסוים. כעת, על פי התקנות החדשות לשנת 1996, נשלל שיקול דעת זה
והמועצה חייבת להעלות את הארנונה בשיעור העדכון. וכך נקבע בתקנה 7(ג):
הארנונה
הכללית אשר תטיל רשות מקומית בשל נכס שאינו מבנה למגורים, ואינו נכס אחר יהיה
בסכום החדש או בסכום המרבי, לפי הנמוך.
"הסכום החדש" הוא "הסכום שהגיע
כדין בתוספת שיעור של 11 אחוזים ממנו".
31. המסקנה העולה מן האמור, כי שיעור הארנונה לשנת
הכספים 1996 הוא בסך 10 ש"ח בתוספת 11 אחוזים, שהם 11.1 ש"ח למ"ר.
דין דומה חל לגבי שנת הכספים 1997. על-פי תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית
ברשויות המקומיות בשנת 1997), תשנ"ז1996-, שיעור הארנונה בשנת 1997 יהיה
""הסכום שהגיע כדין בתוספת שיעור של 11.4 אחוזים ממנו" (ראה תקנה 1
ותקנה 7(ג)). שיעור הארנונה המעודכן לשנת 1997 עומד, אם כן, על סך של 12.3654
ש"ח למ"ר.
אי לכך, הערעור מתקבל. פסק דינו של בית המשפט
המחוזי מתבטל במובן זה ששיעור הארנונה לשנת הכספים 1996 לאתר הפסולת המופעל על-ידי
האיגוד יעמוד על 11.1 ש"ח למ"ר ושיעור הארנונה לאתר לשנת הכספים 1997
יעמוד על 12.3654 ש"ח למ"ר. המועצה תשלם לאיגוד הוצאות ושכר-טרחת
עו"ד בסך 10,000 ש"ח.
ש
ו פ ט
הנשיא א' ברק:
אני מסכים.
ה
נ ש י א
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט
אנגלרד.
ניתן היום, א' באב תשנ"ט (14.7.99).
ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו
פ ט
העתק מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
98027650.Q02 /שב