בג"ץ 2755-12
טרם נותח
ד"ר דוד ששר נ. שר הבטחון, מר אהוד ברק
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק בג"ץ 2755/12
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 2755/12
לפני:
כבוד השופטת ע' ארבל
כבוד השופט ח' מלצר
כבוד השופט ע' פוגלמן
העותר:
ד"ר דוד ששר
נ ג ד
המשיבים:
1. שר הביטחון, מר אהוד ברק
2. קצין רפואה ראשי, תא"ל איציק קרייס
3. צבא הגנה לישראל
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה:
י"ד באייר תשע"ג
(24.4.13)
בשם העותר:
עו"ד י' צלטנר, עו"ד א' הלפרין
בשם המשיבים:
עו"ד ח' אופק
פסק-דין
השופטת ע' ארבל:
עניינה של עתירה זו בשאלה האם יש עילה לשנות את גובה הקצבה שניתנה לעותר מכוח חוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם, תשס"ב-2002 (להלן: חוק הקצבאות) ולחייב את המשיבים בתשלום נוסף.
רקע
1. העותר שירת כרופא גדודי במילואים במלחמת לבנון השנייה. הוא גויס למילואים ביום 30.7.2006, בשנה החמישית להתמחותו בגניקולוגיה מתוך שש שנות התמחותו אשר מתווספות לשבע שנות לימודי הרפואה. העותר נפצע קשה במלחמה ואיבד יכולת תפקוד בידו הימנית לצמיתות, כך שנקבעה לו 100% נכות תפקודית לפי חוק הקצבאות. כיום, מקבל העותר תגמולים חודשיים בגובה 7,870 ₪, בהתאם לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט-1959 (להלן: חוק הנכים) וכן קצבה חודשית בהתאם לחוק הקצבאות, בגובה 5,700 ₪. כמו כן, לאחר ארבע שנים של טיפולים ושיקום, עובד העותר במשרה חלקית בבית החולים 'שיבא', בשכר חודשי של 8,500 ₪, אשר מתווסף להכנסותיו מהתגמולים ומהקצבה שמקבל בעקבות הפציעה.
2. בעתירה שלפנינו מבקש העותר שתחושב מחדש הקצבה שניתנה לו לפי חוק הקצבאות, כך ש"המשכורת הקובעת" ממנה תיגזר הקצבה תשקף את כושר השתכרותו העתידי. העותר פנה למספר גורמים בצה"ל לצורך קבלת פיצוי נוסף כנגד אובדן כושר השתכרות. בין היתר פנה בדצמבר 2007 לקרן לסיוע לחיילי מילואים ששירתו בתקופת הלחימה במלחמת לבנון השנייה, אשר הוקמה בהחלטת ממשלה. אלא שלפי תקנון הקרן, ניתן היה להגיש בקשות עד ליום 15.1.2007. על כן בקשתו נדחתה. כמו כן פנה העותר לוועדת למ"ד (לפנים משורת הדין) במשרד הביטחון בבקשה שתכיר במקרהו כחריג אשר מצדיק המלצה למתן פיצוי כספי מעבר למה שכבר ניתן לו במסגרת חוק הקצבאות וחוק הנכים. גם ועדת למ"ד דחתה את בקשת העותר בטענה כי אינה מוסמכת להמליץ על מתן פיצוי "בשל נזק או פגיעה חמורים במיוחד", כלשון הוועדה, אלא עוסקת במקרים בהם קיימות נסיבות שיקומיות, סוציו-אקונומיות או הומניטאריות חריגות. לאחר שמיצה העותר את כלל האפשרויות שעמדו בפניו, הוגשה העתירה שלפנינו.
טענות העותר
3. בראש ובראשונה טוען העותר כי מקרהו הוא מקרה ייחודי הדורש פתרון ייחודי. לכך ניתנו מספר טעמים. ראשית, העותר הקדיש חלק משמעותי מחייו ללימודי הרפואה, לרבות התמחות בשכר נמוך ביותר. מדובר בעבודה בשכר הנמוך לאין שיעור מכושר ההשתכרות העתידי במקצועו, תוך ידיעה כי הדבר ישתלם, בין היתר מבחינה כלכלית, עם סיום התמחותו. לטענתו, לאור ההכשרה שרכש הסיכוי ששכרו יגדל באופן משמעותי עם סיום ההתמחות הוא כמעט מוחלט. כמו כן מבקש העותר להסב את תשומת ליבו של בית המשפט לעובדה כי השכר לפיו חושבו קצבאות העותר הוכר על ידי המדינה כבלתי הוגן בעקבות מחאות ציבוריות שהביאו לבסוף להעלאת שכר. ייחודו של העותר מתעצם לטענתו, לאור העובדה שהצבא ניצל את "ארגז כליו" הרפואיים, אשר רכש במסגרת אזרחית, אך אינו מוצא לנכון לפצותו על כך שאותו "ארגז כלים" נלקח בפעילות צבאית אליה גויס בשל כישוריו אלו. יש מקום לעמדת העותר לתת יחס מיוחד במישור זה לרופאים אשר מגויסים למילואים בשל הכשרתם האזרחית.
4. על רקע טיעונים אלו, מבקש העותר לפרש את סעיף 5 לחוק הקצבאות כך שבנסיבותיו החריגות ניתן יהיה להתחשב בכושר השתכרותו העתידי. בנימוקי העתירה נטען כי פרשנות זו מוצדקת משום שהמחוקק עצמו בחר להתחשב בכושר השתכרות עתידי בנסיבות בהן משכורתו של חייל בעת פציעתו נמוכה מהשכר הממוצע במשק. נטען כי פרשנות זו אף מתיישבת עם הרציונאל הביטוחי של חוק הקצבאות ועם הסדרים סטטוטוריים דומים. לחילופין, נטען כי יש לחייב את ועדת למ"ד לזכות את העותר בפיצוי נוסף, לפנים משורת הדין. לטענתו, בהחלטה לדחות את בקשתו חטאה הוועדה למטרות לשמן הוקמה – לאפשר גמישות במתן מענקים לחיילים שנסיבותיהם חריגות ואינן חוסות תחת ההגדרות הבלתי גמישות של החוק. העותר מוסיף וטוען כי הרשויות שוגות בסירובן לתת לו את הפיצוי המגיע לו אך בשל החשש מפני "פתיחת הדלת" לדרישות נוספות מסוג זה אשר יטילו נטל כספי כבד מנשוא על המדינה. זאת, משום שנסיבות המקרה חריגות, כאמור, ומאפיינות לכל היותר מקרים בודדים מלבדו. כמו כן מפנה העותר להלכה לפיה יש לתת משקל נמוך לשיקולי תקציב כאשר מדובר במימוש זכויות יסוד.
5. באם יידחו הטענות לעיל, פונה העותר לבית המשפט בבקשה להפעיל את סמכותו מכוח סעיף 15(ג) לחוק יסוד: השפיטה (להלן: חוק היסוד), ולהקנות לו, כסעד למען הצדק, פיצוי אשר יגשים את פוטנציאל ההשתכרות שלו. סמכות זו, כך נטען, יכול בית משפט זה להפעיל אף בניגוד לחקיקה קיימת, וכך עליו לעשות במקרה דנן נוכח חוסר הצדק המשווע שנגרם לעותר, בנסיבותיו המיוחדות.
טענות המשיבים
6. לטענת המשיבים יש לדחות את העתירה על הסף, מאחר שלא הוכחה כל עילה המצדיקה התערבות של בית משפט זה בהחלטת הרשויות הרלוונטיות ובגובה הקצבה שניתנה לעותר. ההסדר המעוגן בחוק הקצבאות הינו ברור וחד משמעי. החוק מגדיר נוסחה מתמטית ברורה ואינו מותיר מקום לשיקול דעת של הרשויות או של בית המשפט בנושא. טענתו של העותר היא נגד החלטת הרשויות שלא לפעול בעניינו בסטייה מהוראות החוק ולפנים משורת הדין. אלא שבית המשפט נוהג להימנע, ובצדק, מאכיפת סטנדרט התנהגות המצוי לפנים משורת הדין, מטעמים של ריסון בהתערבות בפעולות של רשות מנהלית, וכן רצון להימנע מפגיעה בעקרון השוויון ובוודאות המשפטית.
בנוסף, טוענים המשיבים כי חוק הקצבאות הוא הסדר ביטוחי פנסיוני, ולשונו מתיישבת עם הסדרים ביטוחיים בכלל, קרנות הפנסיה המקיפות ועם ההגדרות המקובלות במערכת הביטחון הסוציאלי. כמו כן נטען כי ההסדר כלשונו מתיישב עם ההסדר המקביל לעניין חיילי צבא קבע. אימוץ גישת העותר, אשר מקרהו אינו יחיד במינו, יגרור צורך בשינוי יסודי של הסדרי הפיצוי הן של משרתי קבע והן של משרתי מילואים שרבים מהם נמצאים בתחילת דרכם המקצועית, באופן שהכנסתם במועד הפציעה אינה משקפת את פוטנציאל השתכרותם בעתיד. המשיבים מבקשים לציין כי על אף האמור, ובלא כל חובה משפטית, ניתן לעותר סיוע מעבר לנדרש לפי חוק מתוך הכרה במצוקתו ובנזק שנגרם לו.
7. לעניין האפשרות לחייב בפיצוי מכוח סמכותה של ועדת למ"ד, מציינים המשיבים כי ועדה זו קמה למטרה קונקרטית והיא מונחית על ידי קריטריונים ברורים. במקרה דנן לא הוכחה ולא נטענה מצוקה הומניטארית, שיקומית או סוציו-אקונומית, ועל כן צדקה הוועדה משקבעה כי המקרה חורג מסמכותה. באופן דומה טוענים המשיבים כי לעניין קרן הסיוע לחיילי מילואים, מלבד עובדת סיום פעילותה, נועדה היא לפצות חיילים שגויסו למלחמה בהתראה קצרה ביותר ולתקופה ממושכת ונגרם להם נזק כלכלי בשל כך. ועדה זו לא נועדה להוות תחליף להסדרים סטטוטוריים. לבסוף טוענים העותרים כי אין מקום לתת את הסעד המבוקש מכוח סעיף 15(ג) לחוק היסוד נוכח קיומו של הסדר מספק המעוגן בחקיקה ראשית. בשולי הדברים מציינים המשיבים כי ניסיונו של העותר להתבסס על סטנדרט פיצוי הנהוג בדיני נזיקין מנוגד לחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), תשי"ב-1952 לפיו אין המדינה אחראית לנזקים שנגרמו לאדם עקב פעולה מלחמתית של צה"ל. הוראה זו נקבעה מתוך הנחה כי ההסדרים הקיימים מספקים.
דיון והכרעה
8. שקלנו בכובד ראש את טענותיו של העותר כמו גם את המסלולים המשפטיים אשר הציע למתן הסעד המבוקש. עם כל הצער שבדבר, מסקנתנו היא כי קצרה ידו של בית המשפט מלסייע לעותר במקרה דנן. מצאנו כי לא קיימת עילה משפטית להתערבות בית המשפט בגובה הקצבה אשר נקבעה לעותר כמו גם בבחירת המרכיבים הצריכים לחישובה. להלן נפרט את הנימוקים למסקנתנו זו.
9. העותר מבקש כי תוגדל הקצבה שניתנה מכוח חוק הקצבאות בהתאם לסעיף 5 לחוק הקצבאות, אשר זו לשונו:
המשכורת הקובעת – מהי
המשכורת הקובעת – מהי
5. (א) "המשכורת הקובעת", לגבי חייל מילואים זכאי או לגבי שאירים זכאים – הגבוה מבין אלה:
(1) שיעור התגמול ליום, לפי פרק י"ב לחוק הביטוח הלאומי, שהגיע לחייל המילואים הנכה או לחייל המילואים הנספה במועד האירוע שבשלו הוכר כנכה לפי חוק הנכים, או ערב מותו, לפי הענין, כשהוא מוכפל בשלושים;
(2) השכר הממוצע, כהגדרתו בחוק הביטוח הלאומי, במועד האירוע שבשלו הוכר חייל המילואים כנכה לפי חוק הנכים, או ערב מותו של חייל מילואים נספה, לפי הענין.
...
לעמדת העותר, יש לפרש את החוק באופן המאפשר התחשבות בפוטנציאל השתכרותו העתידי, אשר הינו גבוה בהרבה מהשכר עליו מבוססת הקצבה שניתנת לו כיום. אין בידינו לקבל טענה זו.
10. כללי הפרשנות הנהוגים במשפט הישראלי נותנים בכורה ללשון החוק ולמשמעות הנגזרת ממנה. בבואו לפרש דבר חקיקה, על בית המשפט ללמוד את תכליתו בראש ובראשונה מהלשון בה נכתב ולשאול האם לאפשרות הפרשנית הנבחנת יש עיגון, ולו מינימאלי, בלשון החוק (בגץ 6884/05 סלקום ישראל בע"מ נ' משרד התקשורת-מדינת ישראל (27.12.10); ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט (2) 70 (1985). במקרה דנן לשון הסעיף האמור היא חד משמעית וברורה. "מרחב התמרון הלשוני" של סעיף 5 לחוק הקצבאות אינו כולל את האופציה הפרשנית אותה העלה העותר. לצורך הגדרת "המשכורת הקובעת" מציג החוק שתי אפשרויות בלבד מהן ניתן לגזור את הקצבה. לפי החלופה הגבוהה מבין השתיים האחת נמדדת לפי שכרו של החייל בפועל ערב פציעתו, והשנייה מותאמת לשכר הממוצע במשק נכון למועד הפציעה. מכאן שהאפשרות לפיה תיגזר הקצבה מפוטנציאל ההשתכרות העתידי של החייל אינה נכללת בחוק. בא כוח העותר בהגינותו הודה בקושי הפרשני בהתחשבות בפוטנציאל השתכרות עתידי, אך טען כי יש לאפשר פרשנות זו במקרה דנן לאור הנסיבות החריגות של העותר. ברי כי טענה זו לא ניתן לקבל. פרשנות חוק אינה כלי אשר ניתן לעשות בו שימוש לצורך הרחבת תחולת החוק אל מעבר לגבולות לשונו לצורך נסיבותיו של מקרה ספציפי. בפעולה זו, של פרשנות דבר חקיקה, מחויב בית המשפט להיצמד לגבולות שנקבעו על ידי לשונו הברורה של החוק, וכוונת המחוקק המתיישבת עימה (ראה ע"א 65/82 מנהל מס שבח מקרקעין נ' הרשקוביץ, פ"ד לט (4) 281 (1985); ד"נ 16/61 רשם החברות נ' כרדוש, פ"ד טו 1209 (1962) (להלן: עניין כרדוש); וכן ראה ספרו של אהרן ברק, פרשנות במשפט, כרך שני, עמ' 82-84 (1993)).
חוק הקצבאות מבטא הכרעה ברורה של המחוקק לפיה אין מקום להתחשב בפוטנציאל השתכרות עתידי של חייל מילואים אשר נפצע בעת שירותו. אין זה מסמכותו של בית המשפט ליישם את החוק בניגוד לקביעת המחוקק, ואין אפשרות שיעשה כן גם אם סבור בית המשפט שראוי היה לתוצאה שתהא אחרת. יוער כי לא הועלו בפנינו טענות במישור החוקתי ולכן לא נתייחס למישור זה. על כן, לאור לשונו הברורה של החוק אשר אינה מותירה מקום לשיקול דעת, מצאנו לדחות את טענותיו של העותר באשר לפרשנות סעיף 5 לחוק הקצבאות.
11. לחילופין מבקש העותר את התערבותו של בית המשפט בהחלטת ועדת למ"ד אשר דחתה, שלא בצדק לטענתו, את בקשתו. לצערנו, גם בעניין זה אין מקום להתערבותנו, וזאת ממספר טעמים:
ראשית, הלכה היא כי מידת ההתערבות של בית המשפט בהחלטות של הרשויות באשר למתן סעד שאינו מתחייב לפי דין, היא מצומצמת.
"[...] הטבות הניתנות לפנים משורת הדין אינן מקימות למשפחות זכות שבדין לקבלן, לעדכנן וכדומה. ממילא גם ההתערבות השיפוטית תהא מוגבלת" (בג"ץ 9604/10 ארגון אלמנות ויתומי צה"ל נ' שר הביטחון (21.9.11) והפסיקה המוזכרת שם).
בית משפט זה התבטא גם לעניין מידת ההתערבות המצומצמת בהחלטות ועדת למ"ד באופן ספציפי (בג"ץ 3885/11 שמואלי נ' קצין התגמולים במשרד הביטחון (17.10.12)).
שנית, התערבות בהחלטתה של ועדת למ"ד במקרה קונקרטי, אשר משמעה הענקת הטבות חריגות בהיקף משמעותי, כרוכה בפגיעה בעקרון השוויון אשר מנחה הן את פעולת הוועדה והן את בית משפט זה.
שלישית, לגופו של עניין, לא מצאנו כי נפל פגם בהחלטת הוועדה. מבחינת כללי עבודתה של ועדת למ"ד עולה כי הרציונאל בבסיס פעילותה הוא רציונאל שיקומי ועל כן המקרה דנן אינו נופל לגדרי סמכותה. החלטת הוועדה על כן הולמת את הקריטריונים לפיהם היא נוהגת ואת הרציונאליים העומדים בבסיסה.
12. לחילופי חילופין, טוען העותר כי נסיבותיו חריגות והעוול שנגרם לו מצדיקים את הפעלת סעיף 15(ג) לחוק היסוד ופסיקת פיצוי נוסף לזכותו משיקולי צדק. העותר מבקש להיבנות מעניין עמותת "הפורום לדו קיום בנגב" (בג"ץ 3511/02 עמותת "הפורום לדו קיום בנגב" נ' משרד התשתיות, פ"ד נז (2) 102 (2003)) שם ניתן צו מכוח סעיף זה.
הסמכות לתת סעד "למען הצדק" מכוח סעיף 15(ג) אכן נתונה לשיקול דעתו של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. כאשר הסעד המבוקש אינו עולה בקנה אחד עם דבר חקיקה אחר שימוש בסעיף זה יעשה באופן חריג ביותר (ראה עניין כרדוש; עניין עמותת "הפורום לדו קיום בנגב"). אכן, קיים מאפיין המייחד את סקטור הרופאים אשר לגיוסם על רקע כישוריהם הרפואיים ואשר לאופן התפתחות שכרם אשר, בלשונו הציורית של העותר, "דומה לגומייה הנמשכת על פני כשלוש עשרה שנים והשחרור הבא עם סיומה רב עוצמה כמידת האנרגיה שנאצרה בה במהלך תהליך המתיחה הממושך". אולם גם אם מקרהו של העותר אכן ייחודי לסקטור אליו הוא משתייך, בכך בלבד אין די כדי להקים עילת התערבות של בית המשפט מכוח סעיף 15(ג) לחוק היסוד, בניגוד לדבר חקיקה מפורש. אנו סבורים כי המחוקק היה מודע לקיומם של חיילים אשר עתידים להשתכר למעלה מן "המשכורת הקובעת" שנקבעה בחוק הקצבאות. אין לומר כי נסיבות המקרה דנן לא היו ניתנות לצפייה בעת חקיקת החוק. שימוש בשיקול הדעת המוקנה לבית משפט לפי סעיף 15(ג) לא ראוי שייעשה באופן החורג מהגבולות שהמחוקק, בהחלטה מודעת, החליט להציב. יצוין כי אף בעניין עמותת "הפורום לדו קיום בנגב" ניתן סעד "למען הצדק" אשר אינו עולה בקנה אחד עם דבר חקיקה אחר במסגרת צו ביניים זמני בלבד, ותוך שימת דגש על כוונתו המוצהרת של המחוקק לאפשר ממילא את שנתבקש במסגרת הצו זמן קצר לאחר מכן. בית המשפט שם נענה לבקשת העותרת תוך שהוא נשען על כוונת המחוקק ותוך שמצוין כי מדובר במקרה חריג ביותר, ואילו במקרה דנן עולה מלשון החוק שכוונתו אינה עולה בקנה אחד עם הסעד המבוקש.
13. לקראת סיום יצוין כי המדינה הייתה ערה למצבו המיוחד של העותר ובהתחשב בכך פעלה בכל דרך למתן פיצויים לפנים משורת הדין. כך שגם אם הפיצויים שקיבל העותר מכוח החוקים השונים אינם משתווים לפוטנציאל ההשתכרות של העותר, אין לומר כי העותר עמד או עומד בפני שוקת שבורה. והרי אין חולק כי לעותר ניתנו כספים אשר חורגים מהניתן על פי ההסדרים הסטטוטוריים השונים.
14. עוד נוסיף כי לא ניתן להתעלם מטענת המשיבים לפיה היענות לדרישת העותר, אם במסלול של פרשנות החוק ואם במסלול של סעיף 15(ג) לחוק יסוד: השפיטה, עלולה לגרום לפגיעה חמורה בשוויון ביחס לכל אותם החיילים שנפצעו
עת לחמו למען ביטחונה של מדינת ישראל, והקצבה שמשולמת להם אינה בהכרח מעמידה אותם במצב בו היו נמצאים, בהסתברות זו או אחרת, לולא הפציעה. למותר להרחיב את הדיבור על אודות חשיבותו של עקרון זה במיוחד בהקשר האמור.
לסיכום, דומה כי הפתרון למצוקתו של העותר מצוי בידיו של המחוקק. אנו סבורים כי יש מקום שהמחוקק ישוב וישקול את ההסדר המדובר בענייננו בנסיבות המיוחדות של המקרה ומקרים דומים כמוהו. במציאות הפוקדת את מדינתנו מיום היווסדה, בה נשלחים חיילים בשלבים שונים בחייהם, בעל כורחם, לשדה הקרב, ולעיתים קרובות משלמים מחיר אישי כבד עבור לחימתם ותרומתם לביטחונה של המדינה, קיים חשש ממשי שהקושי אותו העלה העותר, לפיו ייעשה שימוש בפירות לימודיו והכשרתו מבלי שפוצה על כך, ישוב ויעלה במקרים דומים בעתיד. אין חולק באשר למחויבות המדינה כלפי חיילי צה"ל כולם ובפרט אלה שמסלול חייהם נפגע אך ורק כתוצאה מהקרבתם ומסירותם. מחויבות זו מצדיקה לטעמנו בחינה מחודשת של העניין על ידי המחוקק ומציאת פתרונות הולמים למצבים כגון זה שהתעורר במקרה דנן.
לאור האמור, אנו סבורים כי עם כל ההבנה למצבו של העותר אין מנוס מדחיית העתירה. אין צו להוצאות.
ש ו פ ט ת
השופט ח' מלצר:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט ע' פוגלמן:
אני מסכים לפרשנותה של חברתי, השופטת ע' ארבל, בהתייחס לסעיף 5 לחוק הקצבאות, ולקביעתה כי אין עילה להתערב בהחלטתה של ועדת למ"ד בנסיבות העניין.
מקובלת עלי גם מסקנתה כי אין עילה ליתן סעד "למען הצדק" לפי סעיף 15(ג) לחוק יסוד: השפיטה. בנסיבות אלה, אינני רואה לנקוט עמדה בשאלת סמכותו של בית משפט זה ליתן – בגדר סעיף זה – סעד שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל.
ניתן היום, י' בתמוז התשע"ג (18.6.2013).
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12027550_B06.doc עכ
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il