מדינת ישראל נ. אנרג'יאן ישראל לימיטד

7 בבית המשפט העליון בר"ם 27447-10-25 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט חאלד כבוב כבוד השופט יחיאל כשר המבקשים: 1. משרד האנרגיה והתשתיות 2. שר האנרגיה והתשתיות 3. הממונה על ענייני הנפט 4. מועצת הנפט נגד המשיבות: 1. אנרג'יאן ישראל לימיטד 2. שברון מדיטרניאן לימיטד 3. ניו מד אנרג'י – שותפות מוגבלת בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 12.8.2025 בעת"ם 26074-05-25 שניתנה על-ידי כבוד סגן הנשיא א' דראל בשם המבקשים: עו"ד רן רוזנברג, עו"ד יונתן סיטון בשם המשיבה 1: עו"ד אבי ליכט, עו"ד דניאל פז, עו"ד איל מנדלבאום פסק-דין השופטת דפנה ברק-ארז: 1. בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון ב"מכרזים". האם הגדרה זו משתרעת גם על הליך תחרותי שפורסם לפי סעיף 15א לחוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הנפט)? בכך התבקשנו להכריע. 2. מקורה של בקשת רשות הערעור דנן בהליך תחרותי שפורסם לפי חוק הנפט. סעיף 15א לחוק זה מורה כי השר הממונה, שר האנרגיה והתשתיות (להלן: השר), רשאי בתנאים מסוימים ולאחר התייעצות עם מועצה מייעצת אותה הוא ממנה, להודיע ברשומות כי קרקע תועמד לתחרות. עוד קובע הסעיף כי סדרי התחרות ומתן הרישיון ייקבעו בתקנות. בהתאמה, תקנה 12 לתקנות הנפט (עקרונות פעולה לחיפושי נפט והפקתו בים), התשע"ז-2016 קובעת כך: "(א) הודיע השר כי רישיון או חזקה בשטח שכולו או רובו בים יינתנו על פי תחרות, תיערך התחרות בהליך פומבי שיכוון להשגת מרב היתרונות למשק המדינה, ובכלל זה משק האנרגיה. (ב) הממונה יפרסם באתר האינטרנט של משרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים, לכל הליך כאמור בתקנת משנה (א), את דבר קיום ההליך התחרותי, המועד האחרון להגשת הצעות, תנאי הסף, והסכום המזערי להצעת המחיר, אם נדרש, ואם יוחלט לבחון את ההצעות גם על בסיס טיבן – את אמות המידה לבחינה כאמור ואת המשקל של כל אחת מאמות המידה לבחירת הזוכה". 3. מן האמור עד כה עולה כי הקצאת הזכויות לפי חוק הנפט יכולה להיעשות במתכונת תחרותית, על-פי החלטת השר. מתכונת תחרותית זו שונה במאפייניה מההסדר הקבוע בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק חובת המכרזים), בכמה היבטים. ראשית, נקודת המוצא של חוק חובת המכרזים היא זו של מכרז פומבי הפתוח לכול, מה שלכאורה הולם פחות את ההקשר של חוק הנפט, שבו התחרות מכוונת מראש לקבוצה קטנה של גורמים שלהם משאבים ויכולת מעשית להתמודד בהליך. שנית, חוק חובת המכרזים חל על תחרות הנוגעת להתקשרויות חוזיות של רשויות מינהליות, ולא על תחרות הנוגעת למתן רישיונות על-ידן. לצד האמור, אין בהבדלים אלה כדי לגרוע מהיסוד המשותף החזק בין המקרים – קיומה של תחרות על הזדמנות בעלת אופי מסחרי-רווחי מנקודת מבטם של המשתתפים. זאת ועוד, חוק חובת המכרזים מסדיר גם את האפשרות של התקשרות בפטור ממכרז, מלא או חלקי, לרבות התקשרויות בדרך של מכרז סגור. 4. כידוע, סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לענינים מינהליים או החוק) מורה כי עתירה בנושא המפורט בתוספת הראשונה לחוק תידון בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. באופן קונקרטי, פרט 5 לתוספת הראשונה קובע את סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בעתירות מינהליות בנושא "מכרזים" כך: "עניני מכרזים של גוף או רשות המנויים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, ועניני מכרזים של רשות מקומית, שענינם התקשרות בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, וכן מכרזים שענינם מתן רישיון או זיכיון לפי דין". 5. על רקע האמור, בתמצית, השאלה שבפנינו היא האם ההליך התחרותי לפי חוק הנפט נחשב אף הוא "מכרז" לצורך החלתו של חוק בתי משפט לענינים מינהליים. ככל שהתשובה לשאלה זו היא חיובית עתירה נגד ההחלטות המתקבלות בגדרו צריכות להיות מוגשות לבית המשפט המחוזי. ככל שהתשובה לשאלה זו היא שלילית הרי שיש להגיש בעניין עתירה לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. התשתית העובדתית וההליכים עד כה 6. ביום 23.6.2020 פורסם ההליך התחרותי מושא הבקשה דנן, אשר התייחס לחיפוש גז טבעי בשטח המכונה "בלוק 72" המצוי בים התיכון בצמוד לגבול הימי בין ישראל ללבנון (כפי שנקבע בהסכם הימי בין מדינת ישראל לרפובליקה של לבנון, 2022). במסגרת ההליך התחרותי הוגשו שתי הצעות, ביניהן הצעתה של המשיבה 1, חברת אנרג'יאן ישראל לימיטד (להלן: המשיבה). 7. ביום 26.3.2025 הממונה על ענייני הנפט במשרד האנרגיה והתשתיות, המבקש 3 (להלן: הממונה), הודיע למשיבה כי החליט על ביטול ההליך התחרותי להענקת רישיון לחיפושי גז בשטח האמור (להלן: ההחלטה). ההחלטה נומקה בין השאר בכך שלשיטתו של הממונה ההליך התחרותי לא צפוי להשיג את מטרתו, בהתחשב בכך שלא ניתן לפעול באזור הרלוונטי היחיד בתוך שטחי "בלוק 72" נוכח הוראותיו של ההסכם הימי בין ישראל ללבנון. על כן, כך צוין בהחלטה, ההצעות שהוגשו אינן רלוונטיות. 8. ביום 12.5.2025 המשיבה הגישה עתירה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בדרישה לבטל את החלטתו של הממונה ולהכריז על הצעת המשיבה כהצעה הזוכה בהליך התחרותי (עת"ם 26074-05-25). למען שלמות התמונה יוער כי העתירה הוגשה גם נגד משרד האנרגיה והתשתיות, השר ומועצת הנפט, המבקשים 2-1 ו-4 בהתאמה. המשיבה אף צירפה לעתירתה שתי חברות נוספות מתחום הנפט, כמשיבות, הן המשיבות 3-2 בהליך דנן. 9. ביום 1.7.2025 המבקשים הגישו בקשה לסילוק העתירה על הסף מחמת היעדרה של סמכות עניינית. בבקשה נטען כי ההליך התחרותי מכוחו ניתן לקבל רישיון לחיפוש גז לפי סעיף 15א לחוק הנפט אינו "מכרז" כמובנו של מונח זה בפרט 5 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים. על כן, לטענתם, לבית המשפט המחוזי אין סמכות לדון בעתירה התוקפת את ההחלטה, אלא רק לבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ. 10. ביום 11.7.2025 המשיבה הגישה את תשובתה, ובה טענה כי חל בענייננו פרט 5 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, תוך הפניה לכך שפרט זה מתייחס במפורש גם ל"מכרזים שענינם מתן רישיון או זיכיון לפי דין". עוד הוסיפה המשיבה כי דינה של הבקשה להידחות גם בשים לב לכך שהמדינה התייחסה בעבר להליך תחרותי אחר שנגע לענייני רישיון כאל מכרז (בג"ץ 2280/17 א. סיימן סחר בע"מ נ' הוועדה לחלוקת מכסות לייבוא בפטור ממכס (9.4.2018) (להלן: עניין סיימן סחר)). 11. ביום 23.7.2025 המבקשים הגישו תגובה ובה שבו על הטענה לפיה התחרות שאליה מתייחס חוק הנפט אינה מכרז, אלא הליך גמיש יותר המותאם לצרכיו הייחודיים של שוק חיפוש הנפט והגז, ולכן לא נופל בגדר הסיפא של פרט 5 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים. עוד הודגש בתגובה זו כי יש מקום לאבחן את עניין סיימן סחר בהתחשב במאפייניו הייחודיים של שוק חיפוש הנפט והגז. 12. ביום 29.7.2025 גם המשיבה הגישה תגובה נוספת בעניין זה. המשיבה טענה כי אין בסיס לאבחנה בין הליך "תחרותי" לבין הליך "מכרז" לקבלת רישיון, וכן כי ההליך התחרותי בענייננו אף כונה מכרז בהזדמנויות שונות על-ידי גורמים המעורבים בו מטעם המדינה. בין השאר, המשיבה הפנתה לפרוטוקול הדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת מיום 15.10.1964 בנושא הצעת חוק הנפט (תיקון מס' 2), התשכ"ה-1965, תיקון שבמסגרתו נחקק סעיף 15א לחוק הנפט הקובע את האפשרות לקיים הליך תחרותי. בפרוטוקול זה צוין כך: "השר רשאי, לאחר התייעצות עם המועצה, להעניק רישיון, להעמיד את השטח לתחרות (כמו שאנחנו אומרים 'מיכרז')". עוד המשיבה טענה כי אין בחוק הנפט, בחוק חובת המכרזים או בחוק בתי משפט לענינים מינהליים הגדרה כלשהי של המונח "מכרז", בשונה מהליך אחר של "תחרות". המשיבה הוסיפה וטענה כי גם גמישות ההליך ומאפייניו הייחודיים אינם משפיעים על סוגיית הסמכות העניינית לדון בעתירתה. המשיבה אף הדגישה כי בתי משפט לעניינים מינהליים דנים גם בתיקים מורכבים בתחום המכרזים, כדוגמת זה שנסב על המכרז להקמת מתקן ההתפלה הגדול בישראל. 13. ביום 12.8.2025 בית המשפט המחוזי דחה את הבקשה לסילוק העתירה על הסף (סגן הנשיא א' דראל). בית המשפט המחוזי קבע כי פרט 5 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים כולל גם "מכרזים שעניינם מתן רישיון או זיכיון על פי דין". בית המשפט המחוזי ציין כי המדיניות הראויה בכל הנוגע לחלוקת הסמכויות בין בתי המשפט מחייבת שלא להעמיס התדיינויות על בית המשפט העליון, ובמיוחד בהתחשב בניסיון שצברו בתי המשפט לעניינים מינהליים במהלך השנים בענייני מכרזים. בית המשפט המחוזי קבע אפוא כי תחולתו של פרט 5 לתוספת הראשונה משתרעת על ההליך התחרותי מושא העתירה, על אף שחוק חובת מכרזים אינו חל עליו. בית המשפט המחוזי קבע עוד כי הגמישות והמורכבות של ההליך התחרותי הם שיקולים רלוונטיים לצורך עיצוב הדין המהותי החל בעניינו, אך אינם משפיעים על שאלת הסמכות העניינית. בקשת רשות הערעור 14. ביום 16.10.2025 המבקשים הגישו את בקשת רשות הערעור שבפנינו על החלטתו של בית המשפט המחוזי. המבקשים טענו כי הענקת רשות ערעור בהליך זה היא נדרשת לצורך השגתן של ודאות ויעילות דיונית, באופן החורג מעניינם הפרטי של הצדדים. לגוף הדברים, המבקשים שבים על טענותיהם ומדגישים כי להליך תחרותי למתן רישיון לחיפוש גז בים התיכון ישנם מאפיינים מיוחדים המבחינים אותו מהליך מכרזי, ועל כן הסמכות העניינית בנושא האמור מסורה לבית משפט זה. כן הוטעם כי אין די באופיו התחרותי של ההליך כדי לסווגו כמכרז. 15. ביום 13.11.2025 המשיבה הגישה את תשובתה לבקשת רשות הערעור. בתשובתה חזרה המשיבה, בעיקרו של דבר, על טענותיה כפי שאלו הוצגו בבית המשפט המחוזי, והפנתה פעם נוספת לעניין סיימן סחר שבו, לפי הנטען, המדינה החזיקה בפרשנות שונה והתייחסה להליך תחרותי כאל מכרז. דיון והכרעה 16. לאחר שעיינו בבקשת רשות הערעור מצאנו כי יש מקום שנעשה שימוש בסמכותנו לפי תקנה 149(2)(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, החלה בהליכים מינהליים מכוח תקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, ונדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. זאת, בשים לב לכך שהמקרה מעורר שאלה משפטית עקרונית החורגת מעניינם של הצדדים בנוגע להיבטים של סמכות עניינית (ראו והשוו: בר"ם 19398-12-24‏ ‏סמולקין נ' ראש אגף כח האדם בצה"ל, פסקה 12 (8.12.2025)) – בכל הנוגע לחלוקת הסמכויות בין בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים לבין בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ. לצד האמור ולגוף הדברים, יש לדחות הערעור לגופו, מן הטעמים שיפורטו להלן. 17. נקודת המוצא לדיון בשאלה הפרשנית שבפנינו מצויה בלשונו של חוק בתי משפט לענינים מינהליים. בהקשר זה חשוב לציין כי פרט 5 לתוספת הראשונה לחוק נדרש באופן מפורש לכך שהוא אינו מוגבל אך להתקשרויות שעליהן חל חוק חובת המכרזים, או חקיקת המכרזים של הרשויות המקומיות. אדרבה, פרט 5 מתייחס במפורש לתחולתו גם בנוגע להליכי מכרז שעניינם "מתן רישיון או זיכיון לפי דין". 18. אכן, פרט 5 אינו מגדיר את המונח "מכרז". אולם, גם בחוק חובת המכרזים לא מופיעה הגדרה ממצה כזו. זאת ועוד, תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות חובת מכרזים) מתייחסות למכרזים מסוגים שונים, החורגים ממתכונת של מכרז פומבי במובנו הקלאסי (לרבות "מכרז סגור" או "מכרז עם הליך תחרותי נוסף"). לא למותר לציין כי גם ההגדרות שהוצעו בפסיקה למכרז נוטות להיות גמישות ולהתייחס ל"הזמנה של רשות מינהלית לתחרות מאורגנת לקראת כריתתו של חוזה" (ראו למשל: עע"ם 5853/05‏ אחים כאלדי בע"מ נ' רכבת ישראל בע"מ, פסקה ז (16.1.2007); עע"ם 3499/08 רון עבודות עפר ייזום ופיתוח מ.א. בע"מ נ' ועדת המכרזים – עיריית עפולה‏, פסקה 12 (18.1.2009)). על כן, קשה להלום פרשנות לשונית מצמצמת לפיה המונח "מכרז" במובנו של פרט 5 מתייחס למכרזים פומביים סטנדרטיים בלבד. 19. על כך ניתן להוסיף את הרובד של תכלית החקיקה, במקרה זה חוק בתי משפט לענינים מינהליים בכללותו. כידוע, ככלל, חוק זה נחקק על רקע ההכרה בכך שאף בתחום המינהלי יש מקום ל"חלוקת עבודה" יעילה יותר בין בתי המשפט המחוזיים לבין בית המשפט העליון. כדי לקיים את התכלית של החוק, הפרשנות של התוספות לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, אשר מעבירות את הסמכויות מבג"ץ לבית משפט לעניינים מינהליים, לרוב נעשית בהרחבה (ראו: בג"ץ 8071/01 יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(1) 121, 131-129 (2002); בג"ץ 4487/08 עמותת רופאים לזכויות אדם נ' מפקד כוחות צה"ל בעזה, אלוף פיקוד הדרום, פ"ד סג(1) 149, 164-163 (2008)). לא למותר לציין שדווקא ענייני המכרזים היו הראשונים "לעבור" מבית המשפט העליון לבתי המשפט המחוזיים עוד בתקופה שקדמה לחקיקתו של חוק בתי משפט לענינים מינהליים, והיו בבחינת הסנונית הראשונה המבשרת על המגמה (ראו: בג"ץ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5) 50 (1991)). לכך ניתן ביטוי אף במסגרת דברי ההסבר שקדמו לתיקון מס' 15 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התשס"ה-2005 שקבעו את נוסחו הנוכחי של פרט 5. שם, צוין שמטרת התיקון, בין השאר, להרחיב את סמכותם של בתי המשפט המחוזיים "גם על מכרזים שענינם מתן רישיון או זיכיון לפי כל דין במגמה להביא לריכוז כל עניני המכרזים בבית משפט זה". 20. על מסקנה כללית זו ניתן להוסיף, כי אין להוציא מכלל אפשרות שבמקרה מיוחד המעורר מורכבות יוצאת דופן – למשל על רקע קיומן של השלכות מדיניות משמעותיות – עניינו של הליך תחרותי ספציפי יידון בבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ. זאת, בגדרו של סעיף 6 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים המאפשר העברה כאמור מיוזמתו של בית המשפט המחוזי או לחלופין לבקשת בעל דין או היועצת המשפטית לממשלה. אולם, מקרה שכזה יהיה בגדר החריג לכלל, להבדיל מהכלל עצמו. 21. עוד יובהר כי אין באמור כדי לגרוע מכך שהגשת עתירה לבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ עשויה להיות ההליך המתאים באותם מקרים שבהם המחלוקת נסבה על עצם ההחלטה לפתוח (או שלא לפתוח) בהליך תחרותי, מטעמים מקדמיים הנוגעים למדיניות בתחום האנרגיה או הסביבה (ראו והשוו: בג"ץ 3143/23 החברה להגנת הטבע נ' שר האנרגיה והתשתיות שעודנו תלוי ועומד בבית משפט זה) או מטעמים מיוחדים אחרים. לבסוף, אין צריך לומר כי עסקינן אך בשאלת הערכאה המוסמכת לדון בהליך, מבלי לנקוט כל עמדה ביחס לפרטי הדינים החלים עליו בשים לב לייחודו של חוק הנפט. 22. ומן הכלל אל הפרט: ההליך שבפנינו נסב על החלטה פרטנית הנוגעת לביטולו של הליך תחרותי ביחס למתחם מסוים לאחר שהוחלט על קיומו. גם החלטה לבטל מכרז היא בגדר החלטה בענייני מכרזים, ומכאן שהסמכות העניינית הבסיסית לדון בה מסורה לבית המשפט המחוזי. ככל שההליך בבית המשפט המחוזי יתמקד בשיקולים גיאו-פוליטיים לא תהיה כאמור מניעה לדרוש את העברתו לדיון בבית משפט זה, אך לא משום שפרט 5 אינו חל מלכתחילה בעניין זה. מכל מקום, מורכבותו או היקפו של הליך מכרזי אינה מהווה כשלעצמה טעם לקבוע שבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ הוא הערכאה המוסמכת לדון בהליך כערכאה ראשונה. אדרבה, עיון בפסיקתו של בית משפט זה מלמד כי לא אחת נדונו בבתי המשפט המחוזיים מכרזים רחבי היקף, ובמידת הצורך הוגש ערעור על פסיקתם. בין הדוגמאות לכך ניתן למנות הליכים שנסבו על הליך תחרותי להקצאת רישיונות להפעלת קווי תחבורה ציבורית בארץ (עע"ם 7002/19 צ'יינה מוטורס בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (7.7.2020)), על מכרז שעניינו הקמת תשתיות להתפלת מי-ים (עע"ם 3597/20 ארבע איי התפלה בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד האוצר, משרד האנרגיה ורשות המים (19.8.2020)), ועל מכרז הנוגע להקמתו והפעלתו של פרויקט קריית המודיעין בנגב (עע"ם 4331/21 שפיר קריית המודיעין בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד הביטחון (23.11.2021)). 23. סוף דבר: הערעור נדחה. בהתאם, בירור העתירה יימשך אפוא בבית המשפט המחוזי. בהתחשב באופיו התקדימי של ההליך לא נעשה צו להוצאות. ניתן היום, ל' שבט תשפ"ו (17 פברואר 2026). דפנה ברק-ארז שופטת חאלד כבוב שופט יחיאל כשר שופט