מטה אזרחים להקמת גן לאומי "ארץ דוד" בעמק האלה נ. ועדת המשנה

פסק-דין בתיק עע"מ 2733/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 2733/15 עע"ם 2776/15 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט ע' פוגלמן המערערים בעע"ם 2733/15: 1. מטה אזרחים להקמת גן לאומי "ארץ דוד" בעמק האלה 2. קיבוץ נתיב הל"ה 3. מושב אביעזר 4. צור הדסה, ועד מקומי 5. שריגים (לי-און), יישוב קהילתי (ועד מקומי) 6. מושב נווה מיכאל, ועד מקומי 7. צבי ווליצקי 8. ד"ר איב פינקלשטיין המערערת בעע"ם 2776/15: 1. אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ ג ד המשיבות בעע"ם 2733/15: 1. ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה 2. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים 3. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה 4. הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית 5. מדינת ישראל – משרד הבינוי 6. רשות מקרקעי ישראל 7. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בית שמש 8. רשות העתיקות המשיבים הפורמאליים בעע"ם 2733/15בעע"ם 2776/15: 1. אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה 2. פורום שמש יהודה לאיכות הסביבה ולקיימות המשיבים בעע"ם 2776/15: 1. ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה 2. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים 3. משרד הבינוי והשיכון 4. רשות מקרקעי ישראל 5. הוועדה המקומית לתכנון ובניה בית שמש המשיבים הפורמאליים בעע"ם 2776/15: 1. מטה אזרחים להקמת גן לאומי "ארץ דוד" בעמק האלה 2. קיבוץ נתיב הל"ה 3. מושב אביעזר 4. צור הדסה, ועד מקומי 5. שריגים (לי-און), יישוב קבילתי (ועד מקומי) 6. מושב נווה מיכאל, ועד מקומי 7. פורום שמש יהודה לאיכות הסביבה וקיימות 8. צבי ווליצקי 9. ד"ר איב פינקלשטיין 10. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים 11. הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה 12. רשות העתיקות ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט ד' מינץ) בעת"ם 50784-11-14 מיום 10.3.2015 תאריך הישיבה: י"ד באב התשע"ה (30.7.2015) בשם המערערים בעע"ם 2733/15: עו"ד רפי אטינגר; עו"ד ד"ר גליה זהבי בשם המערערת בעע"ם 2776/15: עו"ד אלי בן ארי בשם המשיבות 6-1 בעע"ם 2733/15: עו"ד יונתן ציון מוזס; עו"ד יובל רויטמן בשם המשיבה 7 בעע"ם 2733/15: עו"ד מוטי ברקוביץ בשם המשיבה 8 בעע"ם 2733/15: עו"ד פיראס רדואן בדחי פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט ד' מינץ), שדחה שתי עתירות שנסבו על החלטות לאשר תכניות לבניה למגורים בדרום העיר בית שמש. 1. העתירות נסבו על החלטות מוסדות התכנון, לאשר תכניות בנייה למגורים בהיקף כולל של כ-15,000 יחידות דיור ברובעים ד' ו-ה' בדרום העיר (להלן: התכניות) כמענה לצורך ציבורי לתוספת יחידות דיור בישראל בכלל ובמחוז ירושלים בפרט. התכניות תואמות את רבדי התכנון הארצי, המחוזי והמקומי המייעדים את השטחים בעיקרם למגורים. בש/200 היא תכנית המתאר המקומית שאושרה למתן תוקף לפני כ-20 שנים (להלן: תכנית המתאר או תכנית המתאר המקורית). התכניות משלימות את תכנונם של שטחים נוספים, בנוסף על התכניות אשר אושרו בעבר, כחלק מרצף הפיתוח העירוני בדרום העיר. הן נערכו בסיכומה של עבודה תכנונית מקיפה ונותנות מענה להיבטי התכנון השונים, ובכלל זה להיבטי התחבורה והשמירה על ערכי טבע ונוף בתחומן. 2. העתירות כוונו להחלטות מוסדות התכנון כלהלן: החלטות הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים (להלן: הוועדה המחוזית) לאשר את התכניות הבאות: תכנית מס' 102-0074732 בשכונה ד1 (להלן: תכנית ד1); תכנית מס' 102-0066951 בשכונה ד2 (להלן: תכנית ד2); תכנית מס' 102-0073593 בשכונה ד3 (להלן: תכנית ד3); תכנית מס' 102-0082552 בשכונה ד4 (להלן: תכנית ד4); תכנית מס' 102-0062257 בשכונה ד5 (להלן: תכנית ד5). תכניות אלו מתייחסות לרובע ד' של העיר. בנוסף כוונו העתירות להחלטות הוועדה המחוזית לאשר את התכניות המפורטות הבאות: תכנית מס' 102-0055277 בשכונה דרום מזרחית 1 (להלן: תכנית דמ"ז 1); תכנית מס' 102-0054791 בשכונה דרום מזרחית 2 (להלן: תכנית דמ"ז 2) ברובע ה' בעיר. בעניינן של שלוש מהתכניות האמורות דנה ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן: ועדת המשנה לעררים). 3. כאמור, תכנית המתאר המקורית מאושרת מזה כ-20 שנים. התכניות – שהן בבחינת שינוי לתכנית המתאר וכוללות תכנון מפורט, התבססו על מדיניות תכנון לא סטטוטורית – "תכניות השלד", שעליה נעמוד להלן. תכניות אלו אומצו על ידי הוועדה המחוזית, בהחלטה שייעדה את דרום העיר להקמת שני רובעי מגורים חדשים, רובע ד' ורובע ה', בהיקף כולל של 15,000 יחידות דיור. תכניות השלד קבעו את עקרונות התכנון והתוו את אופי הבינוי, מערך התנועה, מערך השטחים הפתוחים, פתרונות התשתית ועוד. תכנית ד2, כפי שאושרה על ידי מוסדות התכנון, מציעה כ-1,400 יחידות דיור ברמות צפיפות שונות והוגשה על ידי משרד השיכון. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בית שמש (להלן: הוועדה המקומית) דנה בתכנית ד2 ביום 27.6.2012 והמליצה להפקידה. תכנית זו נדונה בוועדה המחוזית בימים 2.7.2012 ו-10.12.2012 ובוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית (להלן: ולנת"ע) ביום 30.10.2012 יחד עם תכניות דמ"ז 1 ודמ"ז 2. שלוש התכניות הופקדו בחודש מרץ 2013. 4. תכניות רובע ה' (קרי: תכניות דמ"ז 1 ודמ"ז 2) נדונו בוועדה המקומית ביום 27.2.2012 והומלצו להפקדה. תכניות אלו נדונו בוועדה המחוזית בימים 5.3.2012 ו-19.11.2012 ובולנת"ע ביום 30.10.2012. התכניות הופקדו בחודש מרץ 2013. לתכניות הוגשו התנגדויות רבות. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית קיימה שלושה ימי דיונים פומביים מלאים וארוכים בעניין תכניות ד2; דמ"ז 1 ודמ"ז 2 (בימים 25.7.2013, 30.7.2013 ו-7.11.2013). במהלך שלושת ימי הדיונים הפומביים נשמעו בהרחבה עשרות מתנגדים אשר התייחסו לתכניות ונשמעו תגובות מטעם מגישי התכניות ונציגי העירייה. 5. ביום 25.11.2013 החליטה הוועדה המחוזית לאשר את התכניות בכפוף לכמה שינויים ותיקונים, תוך שחלק מטענות המתנגדים נדחו וחלקן נתקבל. על החלטת הוועדה המחוזית ביחס לתכניות ד2, דמ"ז 1 ודמ"ז 2 התבקשה וניתנה רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן: המועצה הארצית). בהחלטה שפורסמה ביום 2.10.2014 דחתה ועדת המשנה לעררים את העררים המכוונים כנגד אישור תכניות ד2, דמ"ז 1 ודמ"ז 2, אך הורתה על עריכת תיקונים מסוימים בתכניות. 6. ביום 4.1.2015 אישרה הוועדה המחוזית גם את תכנית ד1. תכנית זו עוסקת בהקמה של כ-1,000 יחידות דיור, שטחי מסחר ותעסוקה, מבנה ציבור, שטח למרכז רפואי, תחנת תדלוק, שטח לגן לאומי תל-ירמות ושטחים פתוחים מסוגים שונים. התכניות האחרות (ד3, ד4, ו-ד5) מסדירות הקמת מעל 5,000 יחידות דיור וכוללות בנוסף שטחי מסחר ותעסוקה, מבני ציבור ושטחים ציבוריים ועוד. גם לגבי התכניות האמורות הוגשו התנגדויות רבות, ולאחר הליך ממצה הן אושרו בכפוף לתיקונים ושינויים. תכנית ד6 לא קודמה על ידי הוועדה המחוזית, שהחליטה לאשר תכנית לגן לאומי בדרום העיר בשטח תכנית זו שעומד על כ-5,500 דונם. בית המשפט לעניינים מינהליים קיים דיון יסודי ומפורט בטענות העותרים ולהלן נעמוד על עיקרי הכרעתו במישורים השונים. 7. בית המשפט דן בהרחבה בטענות המערערים נגד תכניות השלד, ובדרישתם להכנת תכנית מתאר מקומית מעודכנת לבית שמש לפני הכנת תכניות מפורטות לבינוי. כאמור, תכניות השלד אינן תכניות סטטוטוריות והן הובאו בפני הוועדה המחוזית לצורך אימוץ מדיניות התכנון. בתכניות השלד נקבע כי עם קבלת החלטת הוועדה המחוזית יקודם תכנון מפורט לשטח, אשר יובא בבוא היום לדיון סטטוטורי כמקובל. הוועדה המחוזית דחתה את טענות המערערים בדבר הליך סטטוטורי בלתי תקין בהקשר זה. להשקפתה, תכניות השלד נועדו להתוות מדיניות ראויה ונקודת מבט כוללת כבסיס להגשת תכניות סטטוטוריות ברובעים ד'-ה' בעיר. לפיכך קבעה הוועדה כי אין פגם בקביעת מדיניות תכנון שאינה סטטוטורית הכוללת עקרונות תכנוניים שלפיהם נבחנות תכניות מפורטות של הוועדה המקומית. הוועדה עמדה על כך שהן תכניות השלד הן התכניות המפורטות אינן מהוות שינוי יסודי ומהותי של התכנון המאושר; וכי כל הבדיקות הנופיות והסביבתיות הנדרשות בוצעו במסגרת נספח נופי סביבתי ומסמכים סביבתיים לתכניות השלד ולתכניות הרובעים. הודגש כי תכנון תכנית השלד נעשה תוך התחשבות והגנה מרבית על ערכי הסביבה, הנוף והארכיאולוגיה המצויים בשטח. עוד צוין כי תכניות השלד והתכניות המפורטות נבחנו במסגרת של מסמכים סביבתיים חלף תסקיר השפעה על הסביבה בשל העובדה, בין היתר, שכבר במצב הקיים יועד השטח לבנייה ולפיתוח ואין התכניות נופלות בגדר המקרים שבהם קיימת חובה להכין תסקיר השפעה על הסביבה. 8. בית המשפט לעניינים מינהליים סקר בהרחבה את נימוקי הוועדה המחוזית בהחלטותיה לאשר את התכנון. נקבע כי הוועדה לא פסחה על היבט כלשהו מטענות המערערים שהועלו לבחינתה וכי היא נתנה דעתה למכלול השיקולים התכנוניים כפי שבאו לידי ביטוי בתכניות השלד. בית המשפט הדגיש כי כל התכניות כלולות בשטח שייעודו המאושר בכל היררכיות התכנון מאפשר בניה ופיתוח. כך, תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור מס' 35 (להלן: תמ"א 35) מסמנת את השטח כ"מרקם עירוני" ותכנית מתאר מחוזית, מחוז ירושלים תמ"מ 1, שינוי מס' 30 (להלן: תמ"מ 30/1), כמו גם תכניות המתאר המחוזיות שקדמו לה (תכנית מתאר מחוזית למחוז ירושלים מס' תמ"מ/1, שינוי מס' 20 (תמ"מ 20/1)), מסמנות את השטח כ"שטח לפיתוח עירוני". על כן, משמדובר בתכנית מתאר מקומית מבחינה תכנונית, הוועדה המחוזית כלל לא צריכה הייתה להיזקק לתכניות השלד לשם קידום התכניות. ההכרעה העקרונית שלפיה השטח יפותח, לא נתקבלה בתכניות השלד כי אם בתכנית המתאר המקורית ובתכניות שאושרו בכל רמות ההיררכיה התכנונית כאמור. נוכח דברים אלה, נקבע אפוא כי מבחינת הדין, ניתן היה לקדם את התכניות, שהינן תכניות מתאר מקומיות הכוללות הוראות מפורטות, אף ללא עריכת תכנית מתאר כוללת חדשה. יחד עם זאת, עובר לקידום התכנון המפורט, סברה הוועדה המחוזית כי נכון לאמץ את תכניות השלד שיזמו משרד הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל כשלב ביניים שיאפשר נקודת מבט כוללת טרם התכנון המפורט. בכך לא נמצא פגם. תכניות השלד נועדו להתוות מדיניות ראויה בנקודת מבט כוללת כבסיס להגשת תכניות סטטוטוריות שנערכו בהמשך ובהתאם לייעוד הקרקע, כפי שנקבע בכל רמות ההיררכיה התכנונית כאמור לעיל. תכניות אלו הוכנו במשך חודשים ארוכים תוך תיאום בין משרד הבינוי והשיכון, רשות מקרקעי ישראל ולשכת התכנון המחוזית; והובאו לדיון בפני מליאת הוועדה המחוזית, שבה התקבלה ההחלטה על אימוצן כמדיניות הוועדה לתכנון ופיתוח דרום העיר והמשך קידום תכניות מפורטות, כנגזרת מתכניות השלד ובהליך סטטוטורי מלא. עבודת התכנון נעשתה תוך שיתוף פעולה בין הצוותים לבין משרדי הממשלה השונים והניבה תשתית ראויה לקראת הגשת תכניות סטטוטוריות לוועדה. 9. בית המשפט עמד על כך שאף ועדת המשנה לעררים עיינה בתכניות השלד לשני הרובעים והתרשמה כי נעשתה עבודה מקיפה ביותר בכל היבטי התכנון הדרושים לעניין. אשר להיבט הסביבתי הוטעם כי התכניות מתייחסות במפורט לערכיות השטחים ולשימור שטחים פתוחים. בכלל זאת נקבע כי הן כוללות סקירת מאפיינים אקולוגיים, ארכיאולוגיים, טופוגרפיים, גיאולוגיים ונופיים. ועדת המשנה לעררים תמכה במסקנת רשויות התכנון שקדמו לה, שלפיה מסמכי תכניות השלד שיקפו עבודה מקצועית מקיפה בכל התחומים הרלוונטיים לתוספת השכונות ושימשו כבסיס לתכנון המפורט. מטעמים אלה לא נמצא לנכון להמתין להכנת תכנית מתאר כוללנית לעיר בטרם אישור התכניות, בשל הצורך הציבורי הדוחק בתוספת יחידות דיור במדינה בכלל, ובמחוז ירושלים בפרט. 10. על רקע קביעות אלו נפסק כי תכניות השלד לא יצרו שינוי מהותי בתכנון הקיים בשטח ובתכנית המתאר המקורית; וכי הן מהוות אך המשך לייעודים הקבועים ממילא בתכנית המתאר הארצית, המחוזית והמקומית החלות בשטח, מפרטות ומעדכנות אותן בהתאם לשינויים שחלו בו. בנתון לאמור ובשים לב לצורך הציבורי הדוחק באישור תכניות למגורים, נמצא כי אין כל הצדקה לעכב את אישורן של התכניות עד להכנתה של תכנית מתאר עדכנית לעיר. טענת העותרים שלפיה לא ניתנה להם זכות להתנגד לתכנית, נדחתה. בית המשפט קבע כי נשמעו מאות רבות של התנגדויות בלב פתוח ובנפש חפצה על ידי הוועדה המחוזית. הוועדה המחוזית דנה בטענות שהועלו בעניינה של כל תכנית מפורטת לגופה. בית המשפט ציין כי דווקא תכניות השלד הבטיחו כי התכניות שהובאו לדיון לפני הוועדה היו איכותיות, עדכניות והלמו את צרכי התכנון והשעה וכן את ראיית הוועדה המחוזית בדבר תכנון נאות. עוד נקבע כי המערערים לא הצביעו על מקור בדין המחייב במקרה כגון זה הכנת תכנית מתאר חדשה. תכנית המתאר המקורית היא זו אשר קבעה תכנון מתארי למגורים והתכניות החדשות מבוססות על אותו מתווה תכנוני נורמטיבי. התכניות דנן לא הגדילו את התחום המתארי של תכנית המתאר המקורית אלא אף צמצמו אותו. נוכח מצוקת הדיור הקיימת בכל הארץ ככלל, ובאזור ירושלים בפרט, אך נכון הוא להגדיל את הפוטנציאל לבניית יחידות דיור בשטחים המיועדים לכך מתארית. הודגש כי מציאת האיזון הנכון בין מכלול השיקולים הרלוונטיים לעניין, מסור לרשויות התכנון, וכל עוד לא נמצאה עילת התערבות, אל לו לבית המשפט למצוא נקודת איזון אחרת משלו. 11. בית המשפט ערך דיון מקיף גם בטענת המערערים בדבר חובת הכנת תסקיר השפעה על הסביבה או למצער הכנת נספח נופי, כדי להבטיח כי תשתית מידע סביבתי תהיה חלק בלתי נפרד מתכניות בינוי בשטחים בעלי רגישות נופית סביבתית גבוהה בהתאם לסימונם בתשריט תמ"א 35. ראשית, אשר לטענת העותרים שלפיה הייתה חובה לערוך נספח נופי סביבתי לפי הקבוע בתמ"א 35 – בית המשפט קבע כי לדרישה בסעיף 10 לתכנית זו אין תחולה בנסיבות שלפנינו. בית המשפט הוסיף כי גם בהיעדר חובה כאמור, הוכן בתכניות רובע ד' נספח נופי סביבתי ובמסגרת הכנת תכניות רובע ה', הגם שהן אינן כוללות מסמך שהוכתר "נספח נופי סביבתי", נערכו כל הבדיקות הנופיות הסביבתיות הנדרשות לשם קבלת החלטה בעניין התכניות. בדיקות אלו כללו, בין היתר, סקר עצים, ניתוח גיאולוגי, ניתוח טופוגרפי, ניתוח אקולוגי, סקר ארכיאולוגי, נספח אקולוגי, ניתוח מבטים ונצפות וחוות דעת נופית. שנית, בית המשפט דן בטענה שלפיה רשויות התכנון היו מחויבות להורות על הכנת תסקיר השפעה על הסביבה. במסגרת זאת נדרש בית המשפט הן ליישומה של תקנה 2 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג-2003 (להלן: תקנות התסקירים) הן לפרשנותה של תמ"א 35. צוין כי עמדת הוועדה המחוזית הייתה כי בהינתן העובדה שהאזור מיועד, ברמות התכנון השונות, לבנייה למגורים, ראוי כי התכניות תיבחנה באמצעות מסמכים סביבתיים. בית המשפט עמד על כך שהבינוי המוצע מצוי כאמור בתחום שטח שיועד לפיתוח בתכנית המתאר המחוזית תמ"מ 30/1 ולא בתכנית מתאר מקומית המייעדת שטח לפיתוח מכוח הוראות גמישות שבתכנית המתאר המחוזית; וכן על כך שנציג המשרד להגנת הסביבה בוועדה המחוזית המליץ על בחינת התכניות במסגרת של מסמכים סביבתיים ולא במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה, בשל הייעוד התקף של השטח לבינוי ולפיתוח. נוכח דברים אלה קבע בית המשפט כי הן תקנות התסקירים הן תמ"א 35 לא מחייבות בהכנת תסקיר; וכי לא נפל פגם בהפעלת שיקול דעת מוסדות התכנון שהחליטו לא להורות על הכנת תסקיר השפעה על הסביבה כי אם להיעזר במסמכים סביבתיים אחרים. 12. בית המשפט הוסיף ועמד על כך שתכנית ד6 לא קודמה ותחתיה באה תכנית הגן הלאומי העוסקת ברצועה המצויה דרומית לתכניות נושא העתירה וכוללת בתוכה את חירבת קאייפה, חירבת נטיף והמעבר האקולוגי בעמק האלה. העובדה שקידום תכנית ד6 הופסק תוך קידום תכנית גן לאומי תחתיה – כך נפסק – משקפת איזון ראוי בין שני צרכים לאומיים מדרגה ראשונה – הצורך בפיתוח ומתן מענה למצוקת דיור קשה מול הצורך בשמירה על שטחים פתוחים. 13. נוכח דברים אלה הגיע בית המשפט למסקנה כי נעשתה עבודה מקיפה בנושא ערכי הטבע; וכי תוצאות עבודה זו הוטמעו בהוראות התכניות, אשר מאזנות בין צרכי הפיתוח לתוספת יחידות הדיור בשטח המיועד בתכניות המתאר הארצית המחוזיות והמקומיות כשטח עירוני לפיתוח, לבין האינטרסים בשמירה על ערכי הטבע והנוף בתחומן. 14. בית המשפט הוסיף ונדרש לטענת המערערים שלפיה החלטות הולנת"ע בדבר גריעת שטחי יערות אינן עולות בקנה אחד עם תכנית מתאר ארצית ליער וליעור מס' 22 (להלן: תמ"א 22). במוקד המחלוקת עמדה פרשנות סעיף 9 לתמ"א 22. בשאלה זו, קיבל בית המשפט – על יסוד ניתוח מפורט שערך – את פרשנות המועצה הארצית והולנת"ע שלפיה למועצה הארצית מוקנית הסמכות לשנות את ייעוד היערות בנתון לכך ששינוי הייעוד לא יעלה על 10% משטח היער. עוד נקבע כי בעת שמוסדות התכנון קיבלו החלטה לגבי שינוי ייעוד שטחי היער בכל אחת מהתכניות, עמדה לפניהם תמונת השיקולים הכוללת. לפי טענה נוספת של המערערים שעמדה להכרעה בהקשר הנדון, המועצה הארצית לא הסמיכה את הולנת"ע לדון בשינוי ייעוד שטחי יער לפי תמ"א 22. בעניין זה לא נמצא כתב הסמכה של המועצה הארצית לולנת"ע לדון בגמישויות והקלות בתמ"א 22. ברם, לפי תשובת מוסדות התכנון, הולנת"ע דנה בפועל מזה שנים בכל הגמישויות וההקלות מכוח תכניות המתאר הארציות בגדרן הוענקה סמכות למועצה הארצית, ככל הנראה החל משנת 1995 שנת אישור התמ"א, ואף בית משפט זה התייחס בפסיקתו לולנת"ע כוועדת המשנה בעלת הסמכות לאשר שינויים בתמ"א 22. לכך יש להוסיף כי בישיבה מיום 13.5.2014 חידשה המועצה הארצית את כלל ההסמכות שלה לוועדות המשנה השונות וכך גם בהתייחס לסמכות הולנת"ע לדון בהקלות מכוח תכניות מתאר ארציות שבהן יש סמכות למועצה הארצית. לפיכך נקבע כי אף אם יונח כי נפל פגם כלשהו בהסמכת הולנת"ע במועד קבלת החלטתה, הרי מששבה המועצה הארצית והסמיכה אותה ליתן אישור כאמור, בהינתן המציאות ארוכת השנים לפעולתה של הוועדה בהקשר זה וטעמים נוספים שמנה בית המשפט עקרון התוצאה היחסית מוביל למסקנה כי אין עילה לביטול ההחלטה. 15. מכאן לטענת העותרים – שתמכו טענותיהם בחוות דעת ארכיאולוגית מטעמם – שלפיה התכניות המוצעות פוגעת באתרי ארכיאולוגיה ובאתרי עתיקות המצויים בתחומי התכנית. נציין כי רשות העתיקות הגדירה בסקר שבוצע את הדרישות המקצועיות מכוחן הוחלט באלה אתרים ניתן לבצע חפירות ארכיאולוגיות ולאחר מכן לשחררם לצרכי פיתוח, ובאלה אתרים חל איסור מוחלט מפני פגיעה, במגמה לשמרם לדורות הבאים. על בסיס תוצאות הסקר, קבעה הרשות מהם האתרים הראויים לשימור ובאלה אתרים יחולו תנאי מנהל הרשות לביצוע בדיקות וחפירות ארכיאולוגיות, עובר למתן ההיתר לפיתוח. כתוצאה מעבודה מקצועית זו בוטלה תכנית ד6, ורשות הטבע והגנים, בשיתוף עם רשות העתיקות ומוסדות התכנון, יזמו תכנית חלופית שייעדה שטח זה לגן לאומי כאמור, שכולל גם את חירבת קאייפה והשטח המיועד לשימור בבית נטיף. זאת ועוד, רשות העתיקות – שהכינה את נספחי השימור אשר מהווים חלק מנספחי התכנית – קבעה, בתיאום עם רשויות התכנון ובמסגרת ההוראות של כל אחת מהתכניות, הנחיות ברורות לגבי אופן ההגנה על אתרי העתיקות. הוראות אלו באו לידי ביטוי בתקנון של כל אחת מהתכניות. עוד צוין כי רשות העתיקות שנתנה ברכתה לתכנון המאושר, הבהירה כי בכל מקרה בו יתגלו עתיקות בעלות חשיבות מדעית ולאומית בתחומי התכניות, היא תפעל הן מכוח סמכותה על פי דין והן מכוח ההוראות שנקבעו בתקנון התכנית כדי למנוע פגיעה בעתיקות. בשים לב לדברים אלה, קבע בית המשפט קמא כי בהתאם לכללי המשפט המנהלי, יש לתת משקל בראש ובראשונה לעמדת הגורם המוסמך, הוא רשות העתיקות, ולמומחים מטעמה ולהעדיפה על חוות דעת של מומחה חיצוני. לכך הוסיף בית המשפט כי הרשות ליוותה את התכניות על כל שלביהן ווידאה כי אלו מבטיחות כדבעי את האינטרס הארכיאולוגי בשימור בעתיקות וחשיפתן לציבור, ומאזנות בין הצרכים הארכיאולוגיים לבין אינטרסים נוספים בשטחן. 16. בכל הקשור בטענות המערערים בדבר "תכנון מגזרי", דחה בית המשפט את הטענה שגרסה כי התכניות השונות מייעדות את השכונות החדשות לאוכלוסייה חרדית בלבד תוך הדרת אוכלוסיות אחרות. נקבע כי מאפייני הבינוי המוצעים בתכניות אינם מתאימים רק לסוג מסוים של אוכלוסייה; כי מרכיבי התכנון יכולים להתאים למגוון קבוצות אוכלוסייה; וכי התכניות כוללות שטחים למבני ציבור בהיקף מספיק עבור מגוון אוכלוסיות. הוטעם כי הוראות התכניות כפי שנקבעו מאפשרות גמישות בעת מימוש התכניות לצרכי הציבור, והן נועדו להבטיח כי יינתן מענה למגוון האוכלוסיות אשר עשויות לאכלס את יחידות הדיור שיוקמו מכוח התכניות. 17. קודם לחתימת הדיון, דן בית המשפט בהרחבה בטענת העותרים שלפיה מערכת הכבישים הארצית והמקומית אינה יכולה להכיל את הגידול המשמעותי הצפוי באוכלוסיית העיר. אלה האחרונים טענו – בין היתר – כי הרחבתם של הכבישים צריכה להוות תנאי לתחילת ביצוע התכניות וכי לא ניתן היה להפקיד את התכניות בלא קבלת מסמך "בחינת השלכות תחבורתיות" (להלן: בה"ת) ופעולה בהתאם להמלצותיו. בית המשפט קבע כי מוסדות התכנון לא התעלמו מהיבטים אלה. בשנת 2005 נערכה תכנית אב לתחבורה לעיר אשר לקחה בחשבון את כל יחידות הדיור בדרום העיר. תכנית זו עודכנה בשנת 2010 עת החלה העבודה על תכניות השלד והיא אף תוקנה בשנת 2012 עם התקדמות הליכי התכנון. במסגרת העדכונים שנעשו לתכנית האב במקביל להכנת תכניות השלד, נערכו בדיקות תחבורתיות מפורטות בנוגע לכל הנושאים התחבורתיים הכרוכים בתכניות. לאחר קבלת ייעוץ של יועצי תחבורה מטעמה קבעה הוועדה המחוזית כי קיימת חובת מחלוף כביש 38; כי יש להביא לחיבור כביש 5 לכיוון דרום; כי יש ליצור כניסה נוספת לאזור התעסוקה המערבי של העיר (נוסף על הכניסה מכביש 38); וכי יש להעניק עדיפות לתחבורה ציבורית בתוך העיר. בסופו של יום החליטה הוועדה על קביעת שלבי ביצוע לתכניות לעניין תנועה ותחבורה בתיאום עם נציג שר התחבורה, מתכננת המחוז ולשכת התכנון. בהתאם לתוצאות הבדיקות והעדכונים נערכו התכניות, שכוללות הוראות ונספחים בעניינים תחבורתיים מהותיים. נוכח הליכים אלה נמצא כי אין צורך תחבורתי-תכנוני בהכנת בה"ת לכל תכנית בנפרד ולכן הוחלט כי תיערך בה"ת נוספת ומפורטת לאחר בניית 8,000 יחידות דיור. בהתאם לכך, נקבעו בתכניות הוראות שלביות אשר לפיהן לאחר 8,000 יחידות הדיור ייערך בה"ת אשר מסקנותיו תוטמענה כתנאי להוצאת כל היתר בניה באזור דרום העיר. הוועדה המחוזית קבעה בנוסף, כי יובהר בכל אחת מן התכניות כי שלביות ביצוע זו מתייחסת לכלל יחידות הדיור בדרום העיר במצטבר וכי ניהול המעקב אחר הוצאת היתרי הבנייה, יעשה על ידי הוועדה המקומית וזאת לצורך עמידה בשלבי הביצוע כפי שנקבעו. בנוסף, בכדי להבטיח כי תיערך בחינה תחבורתית מפורטת, החליטה הוועדה המחוזית להוסיף הוראה לתכניות אשר תקבע כי תנאי להיתר בנייה ראשון בתחום כל תכנית יהיה אישור תכנית הסדרי תנועה על ידי רשויות התמרור המוסמכות. בעת אישור תכנית הסדרי התנועה ייבחן הצורך בפיתוח תשתיות תחבורה רובעיות, ובכלל זאת: הדרכים, חתכי הרוחב של הדרכים, מעברים, הפרדות מפלסיות בדרך מס' 5 וגשר במערב כביש 100 (כביש הטבעת ברובע ד'). 18. שלביות ביצוע נקבעה גם בהתייחס לדרכים אחרות בתכניות (ראו סעיף 76 לפסק הדין קמא). ועדת המשנה לעררים תיקנה את החלטת הוועדה המחוזית כך שתנאי להוצאת היתר בנייה ראשון בתחום תכנית ד2 יהיה תחילת ביצוע כביש גישה לתחום התכנית מתכנית מאושרת סמוכה, ותנאי להיתר אכלוס ראשון יהיה גמר ביצוע כביש גישה מתכנית מאושרת סמוכה בהתאם לתכניות הסדרי תנועה שיאושרו על ידי רשות התמרור המוסמכת (להוראות נוספות ראו סעיפים 78-77 לפסק הדין). בית המשפט מצא כי החלטות אלו של מוסדות התכנון ניתנו לאחר בחינת השיקולים הרלוונטיים ובהתאם לתכנון תחבורתי מקצועי שנערך במסגרתן, ואין עילה להתערב בהן. בסופו של הליך נדחו אפוא העתירות, תוך חיוב המערערים בהוצאות בסכום כולל של 75,000 ש"ח (לכלל המשיבים השונים). 19. להכרעתו זו של בית המשפט לעניינים מינהליים מכוונים הערעורים שלפנינו. המערערים בשני הערעורים חזרו לפנינו על עמדתם בסוגיות השונות שעמדו להכרעה. בנפרד מכך העלו סוגיות שלהשקפתם לא נדונו על ידי הערכאה הדיונית. המערערים בעע"ם 2733/15 התמקדו בהקשר זה בנושא שימור הגבעות הדרומיות, שלטענתם לא זכה למענה. כמו כן, המערערים בהליך זה ביקשו למחוק סעיף מעיקרי הטיעון של המדינה שהוגשו עובר לדיון, אשר נסב על סימון של כביש בשטח שייעודו כיער לא שונה. המערערים בעע"ם 2776/15 ציינו כי פסק הדין נעדר התייחסות לסעיף 14.3.1 לתמ"א 35 (ועל כך ראו בהמשך). עוד השיגו המערערים על שיעור ההוצאות שנפסק בעתירות, שבחלקן הוגשו על ידי עותרים ציבוריים, בשל ה"אפקט המצנן" שיש להטלת הוצאות בהיקף ניכר על הגשת עתירות מעין אלו. המשיבים מצדם תומכים בהכרעתה של הערכאה הדיונית מטעמיה. המדינה מסכימה לביטול חיוב המערערת בעע"ם 2776/15 בהוצאות רשות העתיקות שלא הייתה צד לאותו הליך. רשות העתיקות מצדה הותירה את נושא ההוצאות לשיקול דעתנו. 20. שקלנו בקפידה את הטענות שהעלו הצדדים, בטיעון סדור ומפורט, בכתב ועל פה. לאחר עיון ובחינה מסקנתנו היא כי אין מקום לדחות את ממצאי בית המשפט קמא, אלה תומכים במסקנות המשפטיות שאליהן הגיע בית המשפט, שאין לגלות בהן טעות שבחוק. לפיכך החלטנו, בכפוף להערותינו, לדחות את הערעורים על פסקי הדין, בגדר תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. 21. בצד האמור מבקשים אנו להתייחס לטענתם של המערערים כי בית המשפט לא נדרש להיבטים מסוימים של טיעוניהם. ניתן להבחין ללא קושי כי פסק דינו של בית המשפט קמא, המשתרע על פני 44 עמודים, מנומק, מפורט וכולל ניתוח ראוי של הסוגיות התכנוניות והפרשניות שהוצגו לפניו. אך מובן הוא כי נוכח רוחב היריעה, ההנמקה אינה מתייחסת לכל טיעון ונתון פרטני בגדר הנושאים השונים שבהם ניתנה הכרעת בית המשפט ובוודאי שאין בכך עילה להתערבותנו (ראו והשוו רע"א 470/08 כרמל התפלה בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 34 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר (4.3.2010)). 22. על מנת להפיס את דעתם של המערערים נוסיף ונציין בתמצית כלהלן: בסעיף 14.3.1 לתמ"א 35 נקבע כי "הועדות המקומיות אשר תכניות המתאר ליישובים מדגם 1- 5 שבתחומן אינן עדכניות, יכינו ויגישו לועדות המחוזיות, בהתאם לצורך, תכניות מתאר מקומיות שיפרטו ויישמו את תשריטי תכנית זו והוראותיה ואת תכניות המתאר המחוזיות". מקובלת עלינו בהקשר זה מסקנת ועדת המשנה לעררים כי מדובר בהנחיות לתכנון שיש בצדן שיקול דעת, כפי שבא לידי ביטוי בתיבה "בהתאם לצורך" ואין מדובר בהנחיה מנדטורית. במקרה דנן, כאשר התכנון בכל רבדיו – הארצי, המחוזי והמקומי – מייעד את שטח התכנית ברובו לאזור פתוח עירוני, אין עילה להתערב בשיקול דעת מוסדות התכנון שלא להורות על עריכת תכנית מתאר מקומית קודם להליכי התכנון נושא הערעורים שלפנינו. 23. גם הנושא הנוסף שעניינו ההמלצה הסביבתית לשימור הגבעות הדרומיות כ"גן לאומי" שלא נענתה, אין בו כדי לשנות את הכרעת בית המשפט. אכן לא נעלמה מעינינו ההמלצה הסביבתית בנושא זה, אך כפי שכבר הודגש על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים, בתכניות שלפנינו נעשתה עבודה מקיפה בעניין ערכי הטבע וזו הוטמעה בהוראותיהן. יש לזכור כי השיקול הסביבתי אינו שיקול יחיד. האיזון בין השיקולים נעשה על ידי מוסד התכנון. כפי שצוין בפסיקתנו לא פעם, "הכרעה זו לגוף התכנון ניתנה, לו ולא לאחר זולתו. גוף התכנון הוא בעל הסמכות על-פי דין לתכנן תכניות, ובגדרי סמכותו זו מוסמך הוא לעשות החלטות שבמדיניות תכנון" (בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 462 (1996)). על רקע תשתית נורמטיבית זו, אין כאמור עילה להתערבותנו. מבקשים אנו להעיר בהקשר זה כי חשיבות ההיבט הסביבתי לא נעלמה מעינינו גם בהקשרים אחרים בהם דן בית המשפט קמא, כגון בנושא תסקיר השפעה על הסביבה וכן הכנת נספח נופי סביבתי. אין צריך לומר כי החלטות אחרות של מוסדות התכנון בהקשר זה ככל שהיו מתקבלות מלכתחילה, היו מצויות במתחם הסבירות. אולם נוכח דפוס הביקורת השיפוטית עליו עמדנו וההיבטים המיוחדים עליהם עמדה הערכאה הדיונית, מצאנו כי ההחלטות שהתקבלו מצויות אף הן במתחם הסבירות ומשכך אין הן מגלות במקרה זה עילה להתערבות. 24. אשר לסימון דרך בתחומי יער יק 174 (שבעניינו ביקשו המערערים למחוק סעיף בעיקרי הטיעון מטעם המשיבות 6-1) – כפי שהערנו לצדדים במהלך הדיון, העברת דרך (כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965) היא פעולה המצויה בגדרו של סעיף 11(א) לתמ"א 22 ואינה דורשת גריעת שטח מהיער. ברמת התכנית אין אפוא עילה להתערב בהכרעה זו. שאלה אחרת היא אם התמלאו הסייגים בסעיף 10(א) לתמ"א 22, שינוי מס' 4. נושא זה לא הועלה בבית המשפט קמא, ואין מקום שנכריע בו לראשונה במסגרת הליך זה. טענות הצדדים בהקשר זה שמורות להם. 25. נחתום את דברינו בסוגיית ההוצאות שנפסקו בערכאה הדיונית. בפסיקת ההוצאות על בית המשפט ליתן משקל למהותה של העתירה, למיהות הצדדים לרבות העותרת הציבורית, לאופיין של השאלות שהועלו להכרעה, לאופן התנהלות העותרים בהליך ולכך שלא נכללו בעתירה משיבים שהם גורמים פרטיים (השוו: עע"ם 4620/11 קישאוי נ' שר הפנים, פסקאות 11-9 (7.8.2012)). הגם שאיננו סבורים כי בנסיבות הנדונות כאן היה על בית המשפט קמא להימנע מפסיקת הוצאות, הרי בהינתן מכלול הגורמים שעליהם עמדנו, אנו סבורים כי יש להעמיד את פסיקת ההוצאות בערכאה הדיונית על סכום כולל של 15,000 ש"ח לכל עתירה. סכום זה ישולם על ידי העותרים בכל עתירה בנפרד למשיבים לאותה עתירה ויחולק באופן שווה בין האחרונים. סיכומם של דברים: בכפוף להערתנו האחרונה בנושא ההוצאות, הערעורים נדחים אפוא. אין אנו עושים צו להוצאות בערעור. ניתן היום, ‏כ"ה באב התשע"ה (‏10.8.2015). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15027330_M13.doc שג מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il