דישון - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ נ. שר החקלאות ופיתו

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2699/21 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ג' קרא העותרים: 1. דישון - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ 2. אלון גואטה 3. אברהם קיטעי 4. רפאל פלדשטיין נ ג ד המשיבים: 1. שר החקלאות ופיתוח הכפר 2. המועצה לענף הלול עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים בשם העותרים: עו"ד רון רוגין; עו"ד נמרוד טפר בשם המשיב 1: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבה 2: עו"ד מתן בן שאול פסק-דין השופט ג' קרא: עניינה של העתירה בתקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2021), התשפ"א-2020 (להלן: התקנות), אשר קובעות, בין היתר, תנאים לקביעת מכסות אישיות לייצור ביצי מאכל למגדלים חדשים (להלן: המכסות). התקנות פורסמו ברשומות ביום 31.12.2020, כאשר המועד האחרון שנקבע בהן להגשת בקשות מכוחן היה ביום 1.3.2021. ביום 10.2.2021, הודיעה ועדת המכסות במועצה לענף הלול על מתן ארכה להגשת הבקשות, וזאת עד ליום 2.5.2021. ועדת הכלכלה קיימה מספר דיונים בהצעת התקנות, עד לאישורן ביום 21.12.2020. בוועדת הכלכלה נערך דיון לגוף התקנות, ועניינו של העותר 1 (להלן: דישון כפר שיתופי) אף הוזכר בדיון. בעקבות הדיון בוועדה נוספה תקנה 5(א)(7) לתקנות, המקנה לעותרים החברים בעותר 1, קטגוריה נוספת להגשת בקשה לקבלת מכסות אישיות. אופן חלוקת המכסות וה"קטגוריות" השונות להגשת הבקשה פורטו בדיונים בוועדת הכלכלה. טיוטת התקנות אישרה תוספת רוחבית למגדלים קיימים, ותוספת של 170 מכסות הטלה למגדלים חדשים, כאשר כל מכסה היא בהיקף של 500,000 ביצים. על פי התקנות, מגדל חדש אשר נמנה עם אחת מהקטגוריות (קבוצות) המנויות בתקנה 5(א), רשאי להגיש בקשה לפי אותה קטגוריה, ואם הוא נמנה עם מספר קבוצות – עליו לבחור מסלול אחד לפיו יגיש את הבקשה (למעט חריג שאינו רלוונטי לענייננו). העתירה, אשר הוגשה ביום 20.4.2021, תוקפת את התנאי הקבוע בפסקאות 5(א)(2)(3) ו-(4) לתקנות, ביחס למספר מגדלי ההטלה ביישוב (להלן: התנאי הנתקף). לטענת העותרים, התנאי הנתקף מפלה אותם שלא כדין. כן מבוקש צו ביניים המונע מתן החלטה סופית בבקשות לקבלת מכסות חדשות. בהחלטה מיום 20.4.2021, נקבע כי אין מקום ליתן צו ביניים. לעמדת המשיב 1, שר החקלאות ופיתוח הכפר, בתגובתו המקדמית, דין העתירה (והבקשה למתן צו ביניים) להידחות הן על הסף מחמת שיהוי ובשל אי צירוף משיבים רלוונטיים, והן לגופה, בהיעדר עילת התערבות בתקנות שאישרה וועדה מוועדות הכנסת, ואשר קובעות תנאים ענייניים ומקצועיים המשקפים את מדיניות המשרד בחלוקת משאב ציבורי של מכסת הביצים. העתירה הוגשה למעלה משלושה חודשים לאחר התקנת התקנות, חודש וחצי לאחר שחלף המועד המקורי להגשת הבקשות מכוח התקנות, ופחות משבועיים לפני המועד האחרון להגשת הבקשות שניתן בארכה. הגשת עתירה לאחר למעלה משלושה חודשים ממועד פרסום התקנות עולה כדי שיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי כבד, שלא ניתן לו כל הסבר. זאת ועוד, התקנות נדונו בוועדות הכנסת בדצמבר 2020 והליך האישור היה ידוע לעותרים אשר אף השתתפו בו ותרמו לעיצובו ולשינוי בחלוקת המכסות. כמו כן, לסעדים המבוקשים בעתירה יש השפעה על צדדים שלישיים שאינם צד לעתירה ואשר הגישו או יגישו את בקשתם. הגשת העתירה בעת הזו תפגע בהסתמכותם, באשר אותם צדדים שלישיים כלכלו צעדיהם לפי הקבוע בתקנות. עוד נטען כי לעתירה לא צורפו משיבים רלוונטיים, וזאת מאחר שוועדת הכלכלה של הכנסת, אשר אישרה את התקנות ותרמה לעיצובן ולגיבושן, לא צורפה. אף לא צורפו יישובים העלולים להיפגע מקבלת הסעד המבוקש בעתירה. בנוסף, העתירה תוקפת חקיקת משנה העוסקת בעניינים מקצועיים-כלכליים – תכנון ענף ביצי המאכל – אשר קיבלה אישור ועדה מוועדות הכנסת. לגוף העניין נטען, כי העותרים יכולים להגיש בקשה לקבלת מכסה לפי פסקאות אחרות לתקנה 5(א) לתקנות. לעמדת המשיב 1, התנאי הנתקף בעתירה מבחין בשונות עניינית, המהווה אבחנה לגיטימית בין המגדלים החדשים השונים, וזאת בשל שיקולי מדיניות של משרד החקלאות. המשיבה 2, המועצה לענף הלול (להלן: המועצה), ביקשה לדחות את העתירה על הסף. נטען כי מפרוטוקולי דיוני ועדת הכלכלה של הכנסת בעניין התקנות עולה כי הסוגיה אשר במוקד העתירה זכתה להתייחסות בדיונים; כי העותרים לא צירפו משיבים נדרשים; וכי העתירה לוקה בשיהוי אובייקטיבי וסובייקטיבי. בנוסף, המועצה טוענת להעדר עילה להתערב בשיקולי מדיניות של מחוקק המשנה, ובפרט משהתקנות אושרו על ידי ועדה מוועדות הכנסת. המועצה מדגישה כי התקנות מותקנות מדי שנה, כך ששינוי מדיניות אפשרי בשנים הבאות, וכי התקנות הקיימות אינן מונעות מהעותרים להגיש בקשה להקצאת מכסה חדשה מכוח חלופות אחרות הקבועות בתקנות. עוד נטען כי המועצה רואה חשיבות עליונה בהקצאת המכסות במועד, מאחר שפרנסת המגדלים תלויה ביכולתם לממש את המכסה שהוקצתה להם. העותרים בתשובה מטעמם, שהוגשה ברשות, חוזרים על טענותיהם בעתירה ומוסיפים כי לא התקיים שיהוי בהגשתה. זאת, מאחר שוועדת המכסות של מועצת הלול טרם התכנסה לדון בבקשות וממילא לא התקבלה החלטה על הקצאת מכסת ייצור אישית עבור שנת 2021 למגדלים חדשים. העותרים מוסיפים כי טיעונם הוא להפליה מוסווית, אשר לטענתם הם הוכיחו אותה בעתירה. עוד טוענים העותרים כי חברי העותר 1 לא הוזמנו ולא נכחו בדיון בוועדת הכנסת. דיון והכרעה דין העתירה להידחות על הסף מחמת השיהוי שנפל בהגשתה. העתירה הוגשה בשיהוי (ראו, למשל: בג"ץ 5439/09 עבדאלקאדר נ' ועדת העררים הצבאית שלפי צו בדבר וועדות עררים מחנה עופר, פסקה 30 (20.03.2012)). התקנות פורסמו ברשומות ביום 31.12.2020, כאשר המועד האחרון שנקבע בהן להגשת בקשות מכוחן היה ביום 1.3.2021. ביום 10.2.2021, הודיעה ועדת המכסות במועצה לענף הלול על מתן ארכה להגשת הבקשות, וזאת עד ליום 2.5.2021. אף על פי כן, העתירה הוגשה רק ביום 20.4.2021 – למעלה משלושה חודשים לאחר התקנת התקנות (שהן תקנות לשנת 2021 כך שתוקפן קצר יחסית), חודש וחצי לאחר שחלף המועד המקורי להגשת הבקשות מכוח התקנות, ופחות משבועיים לפני המועד האחרון להגשת הבקשות שניתן בארכה. בעתירה, העותרים לא סיפקו כל הסבר מדוע התעכבו בהגשתה (ראו, למשל: בג"ץ 2862/96 האגודה לזכויות הציבור לדעת נ' יושב-ראש הכנסת (2.5.1996); בג"ץ 5064/19 לוי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 4 (29.7.2019)). בעניין השיהוי הסובייקטיבי, נמצא כי העותרים נמנעו מהגשת העתירה במועד מוקדם יותר אף שהעובדות היו בידיעתם. פן זה של השיהוי מתמקד בשאלה האם הייתה הצדקה לאיחור מצד העותרים (בג"ץ 8684/20 לשכת עורכי הדין בישראל נ' שר המשפטים (27.12.2020); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 361-360 (2017) (להלן: ברק-ארז); עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקאות 27-24 (28.12.2014); בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 55 וההפניות שם (16.10.2018)). בענייננו, העותרים לא הציגו טעם מבורר מדוע התמהמהו זמן רב מלהגיש את העתירה. השיהוי הסובייקטיבי הוא בולט לעין שכן העותרים היו מודעים לתקנות. כך, למשל, במכתב של דישון כפר שיתופי לאגף פניות הציבור במשרד ראש הממשלה מתאריך 7.12.2020, נכתב, בין היתר, כי "...גם הפעם תקנות מועצת הלול לשנת 2021... אשר יובאו בקרוב לאישור ועדת הכלכלה לא מצאו לנכון לתקן את העוול שנגרם לחקלאים במושב דישון" (סעיף 6 לנספח 15 לעתירה). בעניין השיהוי האובייקטיבי נמצא כי, התקנות אשר כנגדן היא מכוונת כבר שימשו בסיס להסתמכות (השוו, למשל: בג"ץ 281/11 ראש מועצת בית איכסא נ' שר הביטחון, פיסקה 22 (6.9.2011)). מקובלת עליי טענת המשיבים כי לסעדים המבוקשים בעתירה יש השפעה על צדדים שלישיים אשר אינם צד לעתירה ואשר הגישו את בקשתם. הגשת העתירה בעת הזו תפגע בהסתמכותם של אותם צדדים שלישיים על התקנות, באשר הם כלכלו צעדיהם לפי הקבוע בהן. בנוסף, משקלה של טענת השיהוי מושפע גם מחומרת הפגמים הנטענים. ככל שמידת הפגיעה בשלטון החוק גדולה יותר, הנכונות לדחות את העתירה מחמת שיהוי קטנה (ברק-ארז, בעמ' 365). בידי העותרים לא עלה לשכנע כי התנאים להקצאת מכסות הטלה למגדלים חדשים, אשר לטענתם גורמים להפלייה "מוסווית", יובילו לפגיעה קשה וחמורה בשלטון החוק אשר עשויה "להאפיל" על השיהוי הכבד בהגשת העתירה (ראו, למשל: בג"ץ 2114/12 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקאות 13-11 (15.8.2012)). עוד יודגש, כי העתירה תוקפת חקיקת משנה העוסקת בעניינים מקצועיים-כלכליים – תכנון ענף ביצי המאכל – אשר קיבלה אישור של ועדה מוועדות הכנסת. הלכה פסוקה היא כי בית המשפט ינהג זהירות מיוחדת קודם שיתערב בחקיקת-משנה שזכתה לאישורה של ועדה מוועדות הכנסת (ראו, למשל: בג"ץ 471/11 חן המקום בע"מ נ' המשרד להכנת הסביבה, פס' ל'-ל"א וההפניות שם (23.4.2012)). סוף דבר, דין העתירה להידחות. העותרים יישאו בהוצאות המשיב 1 והמועצה בסך 1,500 ש"ח כל אחד. ניתן היום, ‏ט' בסיון התשפ"א (‏20.5.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 21026990_Q04.docx סח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1