מועצה אזורית גליל תחתון נ. שר הפנים

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2689/00 בפני: כבוד השופט ת' אור כבוד השופט א' מצא כבוד השופטת א' פרוקצ'יה העותרת: מועצה אזורית גליל תחתון נגד המשיבים: 1. שר הפנים 2. עדת החקירה לגבולות מועצה מקומית כפר תבור 3. מועצה מקומית כפר תבור 4. מנהל מקרקעי ישראל 5. בית ספר החקלאי כדורי התנגדות לצו-על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ח בכסלו תשס"א (25.12.2000) בשם העותרת: עו"ד א' גולדנברג ועו"ד א' שמואלי בשם המשיבים 2-1, 4: עו"ד א' קורן בשם המשיב 3: עו"ד ח' גורן פ ס ק - ד י ן השופט א' מצא: עתירה זו מופנית נגד החלטת המשיב 1 (שר הפנים), להעביר שטח בן 370 דונם מתחום שיפוטה של העותרת (המועצה האזורית גליל תחתון; להלן - המועצה האזורית) לתחום שיפוטה של המשיבה 3 (המועצה המקומית כפר תבור; להלן - מועצת תבור). המועצה האזורית מבקשת בעתירתה להורות על ביטול ההחלטה, ולחלופין - על חיוב המשיבים לפצותה על הפגיעה הכרוכה בביצוע ההחלטה, בין בתשלום ממון ובין בהקצאת מקרקעין חלופיים. משבאה העתירה לפני הרכב לראשונה, ביום 12.6.2000, החליט בית המשפט להוציא בה צו-על-תנאי. בתום הדיון בהתנגדות לצו-על-תנאי, שהתקיים לפנינו ביום 25.12.2000, ביקשנו מבאי-כוח הצדדים להשלים בכתב את טיעוניהם ביחס לשאלה, אם ראוי היה ששר הפנים יחליט להעביר את השטח מן המועצה האזורית למועצת תבור קודם שמוסדות התכנון החליטו בדבר שינוי ייעודו של שטח המריבה. באי-כוח הצדדים הגישו לנו השלמות טיעון בכתב ביחס לשאלה האמורה, ולאחר עיון בכל החומר שלפנינו הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. העובדות 2. השטח נשוא המחלוקת, הידוע בכינויו "תל שעורים", רשום בבעלות המשיב 4 (מינהל מקרקעי ישראל) והוא מוחזק, בתנאי חכירה, על-ידי המשיב 5 (בית הספר החקלאי "כדורי"). בעבר הוקם במקום אתר קרוואנים, אשר שימש למגורי-ארעי של עולים חדשים. לקראת הכשרתו למטרה האמורה בוצעו בשטח עבודות תשתית נרחבות, שכללו סלילת כבישים ומדרכות, הקמת מבני ציבור (גן ילדים, מרפאה ועוד) וכן התקנת מערכות מים, ביוב, חשמל וטלפון. את עבודות התשתית ביצעה המועצה האזורית, שהשטח נכלל בתחומה, אלא שההשקעה הכספית שנדרשה לכך, ברובה הגדול, מומנה מקופת המדינה. לימים, משהתפנה האתר מאוכלוסיית העולים החדשים, ביקשה המועצה האזורית לנצל את התשתיות, הקיימות במקום, להקמתו של אתר תיירות שיכלול כפר נופש ומרכז מסחרי. תכניות לביצוע הפרוייקט הוגשו על-ידה למוסדות התכנון, שהחליטו על הפקדתן. אלא שהמועצה האזורית התמהמהה במילוי תנאי ההפקדה; ועוד בטרם נפנתה לעשות כן, ביקשה מועצת תבור לספח את השטח לתחומה, במטרה להקים בו - תוך ניצול התשתיות הקיימות - שכונת מגורים לזוגות צעירים. המועצה האזורית התנגדה לגריעת השטח מתחומה, וכך נמצאו השתיים, מועצת תבור והמועצה האזורית, אוחזות בחטיבת המריבה, מזה ומזה, בטענת "כולה שלי". מועצת תבור טענה, כי העברת השטח לתחומה, וניצולו למטרה המבוקשת על-ידה, יתרמו לפתרון מצוקת הקרקע לבנייה שבפניה היא ניצבת, ולקליטתה של אוכלוסיה צעירה יחסית. ואילו המועצה האזורית טענה, כי הקמתם במקום זה של כפר נופש ומרכז מסחרי עשויה לסייע לפתרון מצוקתם הכלכלית של הישובים שבתחומה. 3. ביום 29.9.1997 החליט מנכ"ל משרד הפנים למנות ועדת חקירה (המשיבה 2), עליה הוטל לבחון שאלות הכרוכות בשינוי גבולה של המועצה האזורית. בכתב מינויה נתבקשה הוועדה, בין היתר, "לבדוק ולהמליץ בדבר בקשתה של המועצה המקומית כפר תבור לשנות את תחום שיפוטה בגבולה עם המועצה האזורית הגליל התחתון". ביום 20.4.1998 העבירה הוועדה את המלצותיה לשר הפנים. המלצת הוועדה, שהתקבלה ברוב של שלושה נגד אחד, הייתה לקבל את בקשתה של מועצת תבור, וכפיצוי למועצה האזורית להעביר לה שטח של כ120- דונם מתחום שיפוטה של מועצת תבור. לאמיתו של דבר, וכפי שנתברר בשלב יותר מאוחר, השטח שנועד להימסר למועצה האזורית כפיצוי אינו מצוי רק בתחומה של מועצת תבור, אלא גם בשטחה של המועצה האזורית; משמע כי המדובר ב"שטח משותף", שעל-פי ההמלצה אמור להיגרע משטחה של מועצת תבור ולהשתייך לתחומה של המועצה האזורית בלבד. ביום 17.8.1998 ביקש מנכ"ל משרד הפנים - בהתאם לסעיף 228 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח1958- - את עמדות המועצה האזורית והוועדים המקומיים שבתחומה באשר לשינוי המבוקש, ואלה הוגשו לו. ביום 31.8.1999 דנה ועדת משנה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - ועדת המשנה לתכנון) בבקשת מועצת תבור לשינוי גבולות מרחבי התכנון, במטרה לשנות את ייעוד השטח שעל-פי המלצת ועדת החקירה עתיד להסתפח לתחומה. ועדת המשנה לתכנון החליטה לשוב ולדון בנושא לאחר שתוצג לפניה תמונת המצב התכנוני במלואה. ואולם, ביום 2.3.2000, ומבלי להמתין להחלטת ועדת המשנה לתכנון, החליט שר הפנים לאמץ את המלצת ועדת החקירה ולהורות על סיפוח שטח המריבה לתחומה של מועצת תבור. מששבה ועדת המשנה לתכנון והתכנסה, ביום 26.9.2000, להשלמת הדיון בבקשת מועצת תבור, החליטה להיענות לבקשה והורתה על שינוי מרחבי התכנון, באופן התואם את החלטת השר. טענות הצדדים 4. המועצה האזורית טוענת בעתירתה, כי השקיעה ממון רב בפיתוח שטח המריבה ובתכנון ייעודו העתידי, על יסוד ידיעתה והנחתה כי השטח יישאר בתחומה והיא תוכל לנצלו בעתיד לצרכיה. לטענתה, שרויה היא בבעיות כלכליות, שחלקן עשויות לבוא על פתרונן עם הקמתו של אתר התיירות שתוכנן על-ידה. היא משיגה על סבירות החלטתו של שר הפנים בטענה, כי החליט לאמץ את המלצת ועדת החקירה מבלי להתחשב בשיקולים חשובים, בכללם העובדה שוועדת המשנה לתכנון טרם החליטה בבקשת מועצת תבור לשינוי גבולות מרחבי התכנון בהתאם להמלצת ועדת החקירה, וכן העובדה שוועדת החקירה, אשר מונתה על-ידי מנכ"ל משרדו לבחינת בקשתה של מועצת תבור, לא בחנה אם קיימות אלטרנטיבות לבניית השכונה לזוגות צעירים במקומות אחרים, בין בגבולה הקיים של מועצת תבור ובין באזורים אחרים הגובלים בתחומה. טענה נוספת של המועצה האזורית היא, כי למעשה לא ניתן לה כל פיצוי על גריעת שטחה, ולמצער לא ניתן לה פיצוי הולם. לטענות אלה אתייחס להלן, בעוד שעל יתר טענותיה של המועצה האזורית אינני רואה מקום להתעכב. 5. תשובת שר הפנים לצו-על-תנאי ניתנה בתצהיר מפי מנכ"ל משרדו. לטענת השר, החלטתו לאמץ את המלצת ועדת החקירה התבססה על שקילת מכלול השיקולים הרלוונטיים. את המלצותיה גיבשה ועדת החקירה לאחר שסיירה בשטח וקיימה ארבע פגישות עבודה, בגדרן שמעה את טענות כל הצדדים הנוגעים בדבר. למועצה האזורית ניתנו גם הזדמנויות נוספות להשמעת עמדתה, פעם במסגרת תגובתה בכתב לבקשת מנכ"ל משרד הפנים מיום 17.8.1998, ופעם נוספת - במסגרת פגישת נציגיה עם המנכ"ל, שזומנה לפי בקשתה. בעקבות פגישה זו נבדקו טענותיה בשנית, ולא נמצאו משכנעות. ורק לאחר כל אלה החליט השר את שהחליט. בתשובה לטענה, כי אסור היה לשר לקבל את החלטתו לפני קבלת החלטת ועדת המשנה לתכנון, נאמר בהודעה המשלימה מטעם השר, כי החלטה בדבר שינוי תחומי שיפוט היא החלטה המבוססת על שיקולי מדיניות של משרד הפנים, ומהווה תשתית להחלטותיהם של מוסדות התכנון. מטבע הדברים, החלטה כזאת צריכה להקדים את החלטות מוסדות התכנון, ולכן אין יסוד לקבל כי סדר ההחלטות צריך להיות הפוך. לטענה, כי ועדת החקירה לא בדקה חלופות אפשריות, להקמת שכונת מגורים לזוגות צעירים במקום אחר, השיב השר, כי לא זו הייתה תכלית הקמתה של הוועדה. ביחס לטענות המועצה האזורית, כי על גריעת שטחה לא ניתן לה פיצוי, ומכל מקום לא ניתן לה פיצוי הולם, אין השר מרחיב בתשובתו. עם זאת הוא מציין, כי גם המלצת הוועדה בנושא זה אומצה על-ידו, ואף בוצעה בפועל, בכך שהשטח בן 120 הדונם הושמט מצו הכינון של מועצת תבור, ונותר בתחום המועצה האזורית בלבד. בתשובתה של מועצת תבור, שתמכה בהחלטת שר הפנים, הודגש הצורך הקיומי הדחוף שלה להתרחב ולהצעיר את אוכלוסייתה. לטענתה, אין בנמצא כל חלופה קרקעית מתאימה אחרת, לא בשטחיה הנוכחיים - שרובם ככולם ייעודם חקלאי ומצויים בבעלות פרטית של יחידים - ולא בשטחים המשיקים לה. העובדה שהשטח נשוא המחלוקת הוא בבעלות המדינה, וכבר קיימות בו תשתיות המתאימות למגורים, הופכת אותו לעתודה הקרקעית הזמינה והזולה היחידה הבאה בחשבון. באשר לטענת היעדר הפיצוי ההולם מציינת מועצת תבור, כי אין כל חובה שבדין לפצות רשות מקומית על גריעת שטח מתחומה, וכי, על כל פנים, בקבלו את המלצת הוועדה בנושא הפיצוי, פעל השר לפנים משורת הדין. סדר ההחלטות: העברת שטחים ושינוי מרחב תכנוני - מה קודם למה? 6. כאמור, ביקשנו מהצדדים להשלים את טיעוניהם בשאלה, אם ראוי היה ששר הפנים יחליט בדבר שינוי תחומי השיפוט בטרם ניתנה החלטת ועדת המשנה לתכנון בבקשת מועצת תבור לשינוי מרחבי התכנון. העיון בטענות הביאני לכלל מסקנה, כי בנסיבות העניין שלפנינו רשאי היה שר הפנים להחליט להעביר את השטח מן המועצה האזורית למועצת תבור, עוד לפני קבלת החלטתה של ועדת המשנה לתכנון בנושא שינוי מרחבי התכנון. בכל הנוגע לתכנון השטחים שבתחומי רשות מקומית מקובל וראוי לייחס משקל לעמדת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה; שכן, "יש לה בדרך-כלל הראייה המעמיקה והמעשית ביותר ביחס להתאמת התכנית לצורכי הסביבה והתושבים במקום" (ע"א 2902/97 אחים עופר הנדסה ופיתוח בע"מ נ' גליקמן, פ"ד נג(1) 369, 381). אך ייתכנו מצבים - כמו זה שלפנינו - שבהם יותר מוועדה מקומית אחת מבקשת להביע עמדה ביחס לניצולו של אותו תא-שטח. את עמדתה של מי יעדיפו מוסדות התכנון המחוזיים והארציים במצב זה? התשובה לכך תלויה בגורמים רבים, ועשויה להשתנות ממקרה למקרה. גורם רלוונטי, העשוי להישקל ולהשפיע על החלטת מוסדות התכנון, הוא שיוכו המוניציפלי של השטח. החלטה בדבר גריעת שטח מתחומה של רשות מקומית אחת וסיפוחו לתחומה של רשות מקומית סמוכה, נתונה לסמכותו של שר הפנים. אם יקדים שר הפנים ויחליט בנושא זה, עשויה החלטתו להשפיע על שיקוליה של הרשות התכנונית הנוגעת בדבר. כלום ראוי לשר לעשות כן? נראה שהתשובה לכך תלויה בנסיבותיו של המקרה הנתון, כשהמבחן נעוץ באופי השיקולים המניעים את החלטתו. ההחלטה בנושא העברת שטח מרשות מקומית אחת לרעותה אינה החלטה תכנונית בלבד, אלא החלטה המערבת שיקולים של מדיניות פנימית כוללת, שבהפעלתם נתון לשר שיקול-דעת נרחב. כדברי השופט ברנזון: "סיפוח שטחים לרשות זו או אחרת הוא ענין של מדיניות, שלגביו יש לשר הפנים שיקול-דעת נרחב ביותר עד שבדרך כלל לא יראה בית-משפט זה לנכון להתערב בו. ... 'כל עוד שר הפנים לא חרג מהסמכות שניתנה לו ולא הוכחה לנו שרירות לב או פגם אחר בשיקוליו, לא נתערב אנו במה ששר הפנים מצא לנכון לעשות' ...". (בג"צ 51/68 המועצה המקומית אזור נ' שר הפנים, פ"ד כב(2) 226, 228). כן ראו: בג"צ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1) 397, 405, והאסמכתאות המובאות שם. מקום שהבחירה בין התכניות המוגשות על-ידי שתי רשויות מקומיות, המתחרות ביניהן על הזכות לנצל תא-שטח אחד, אמורה להתבסס על שיקולים תכנוניים בלבד, יש לכאורה יסוד לטעון כי על השר לעכב את החלטתו עד לקבלת החלטתה של רשות התכנון. לא כן הדבר, מקום שהברירה בין התכניות מערבת גם שיקולי מדיניות אחרים. מששוכנע שר הפנים, על רקע ההתחשבות בשיקולים החורגים מתחום ההעדפה התכנונית, כי נסיבותיו של המקרה הנתון מצדיקות להעביר שטח מתחום רשות אחת לתחום זולתה, רשאי הוא להקדים את החלטתו להחלטת רשות התכנון. כזה הוא המקרה שלפנינו. האופציות התכנוניות, שהוצעו על-ידי המועצה האזורית ועל-ידי מועצת תבור, היו שתיהן סבירות; אך מששוכנע שר הפנים, על-פי המלצת ועדת החקירה, כי הנסיבות מצדיקות להקצות את השטח למועצת תבור, רשאי היה להקדים את החלטתו, ולא היה עליו להמתין להחלטת ועדת המשנה לתכנון. אכן, בשום מקרה אין שר הפנים רשאי להתעלם מן המטרה התכנונית שלשמה הוא מתבקש לשנות את גבולה של רשות מקומית; ואם מתברר, בדיעבד, כי החלטתו יצרה מציאות תכנונית בלתי אפשרית, עשוי להתעורר הצורך לבחון אותה מחדש. אולם בענייננו אין חולק, כאמור, כי האופציה התכנונית של בנייה לזוגות צעירים היא אופציה סבירה, ולפיכך החלטתו של שר הפנים, המובילה אליה, שרירה ועומדת. לא למותר להוסיף, כי שר הפנים הוא גם הממונה על-פי חוק על פעולותיהם של מוסדות התכנון כולם, ובסמכותו לאשר או להימנע מלאשר את התכניות הסופיות המאושרות על-ידם. מכאן, לכאורה, נובע, כי לעמדת שר הפנים נודעת חשיבות גם מלכתחילה, במסגרת נתוני היסוד הנשקלים על-ידי מוסדות התכנון. גם מנקודת מבט זו, החלטת השר בדבר תחומי השיפוט קודמת להחלטות התכנוניות. אי שקילת חלופות אחרות על ידי הוועדה 7. מן הדין-וחשבון שהגישה ועדת החקירה אכן עולה, כי הוועדה לא בחנה לעומקה את השאלה אם קיימות חלופות קרקעיות אחרות לבנייה למגורי זוגות צעירים בתחומה של מועצת תבור, או בשטחים הסמוכים לגבולה. אך נראה כי בעניין זה אין למועצה האזורית אלא להלין על עצמה; על אשר לא השכילה להצביע לפני הוועדה - ואף לא לפנינו - על קיומה של חלופה קונקרטית כלשהי. במצב דברים זה, כשמחד מושמעת טענה סתמית בדבר קיומן של חלופות אפשריות, ומאידך מובאת עמדה מוסברת ומנומקת של מועצת תבור, כי חלופות כאלה כלל אינן קיימות, אין מקום שבית-משפט זה יורה לוועדת החקירה לשוב ולשקול את עמדתה. בהקשר זה יש משקל גם למימד הדחיפות; ולעניין זה אין בסיס להשוואה בין פרשתנו לבין העניין שנדון בפרשת עיריית רמלה (בג"צ 5445/93 הנ"ל), עליה סמכה המועצה האזורית בטיעונה. ייעודו התכנוני של השטח בפרשת עיריית רמלה, לשמש להקמתה של שכונת מגורים, כלל לא נשנה במחלוקת, ותהליכי פיתוחו ואיכלוסו לא היו תלויים כל-עיקר בהכרעה בדבר שיוכו המוניציפלי. בנסיבות אלו, לגורם הזמן לא הייתה משמעות רבה. לא כן בענייננו: הקמת שכונת מגורים לזוגות צעירים היא צורך דוחק, אשר אף המועצה האזורית אינה חולקת על קיומו. לכן, עיכוב ההחלטה בדבר שיוכו של השטח, ופתיחתו מחדש של תהליך הבחינה לפני ועדת החקירה, אינם עולים בקנה אחד עם האינטרס הציבורי. סוגיית הפיצוי 8. שקלתי אם יש מקום להכריע בשאלת הפיצוי המבוקש על ידי המועצה האזורית. סבורני כי שאלה זו לא נתלבנה כראוי בטיעוני הצדדים, וספק אם נתלבנה די הצורך בדיון לפני שר הפנים ושאר הגורמים הנוגעים בדבר. בנסיבות אלו ניטיב, לטעמי, לעשות אם נכריע בעתירה, מבלי לנקוט כל עמדה בשאלת עצם הזכאות לפיצוי ובשאלה אם הפיצוי עליו המליצה ועדת החקירה מהווה פיצוי ראוי. די, אפוא, שנקבע, כי לאחר שהמועצה האזורית תמצה את ההליכים בנושא זה לפני הגורמים המתאימים, וככל שתקום לה עילה לעשות כן, תהא היא רשאית לשוב ולעתור לקבלת סעד. 9. בנתון לאמור בפיסקה 8, יש לבטל את הצו-על-תנאי ולדחות את העתירה. העותרת (המועצה האזורית גליל תחתון) תשלם שכר-טרחת עורך-דין בסך 10,000 ש"ח למדינה ובסך 10,000 ש"ח למשיבה 3 (המועצה המקומית כפר תבור). ש ו פ ט השופט ת' אור: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א. פרוקצ'יה 1. אני מצטרפת למסקנתו של חברי, השופט א. מצא, לפיה יש לדחות את העתירה ולאשר את החלטת שר הפנים להעביר את השטח נשוא המחלוקת מתחום שיפוטה של המועצה האיזורית לתחום שיפוטה של מועצת תבור. כן מקובלת עלי המסקנה כי אין מקום שנכריע בהקשר דברים זה בענין הפיצוי לו טוענת המועצה האיזורית, כדי לאפשר לה למצות את בירור הנושא בפני הגורמים המוסמכים ובפני ערכאה שיפוטית מוסמכת, במידת הצורך. 2. דיון זה מעלה שאלה של מידת יחסי התלות הקיימים בין פעולה מינהלית המביאה לשינויים בשטח שיפוט של רשות מקומית במישור המוניציפלי, לבין השגת יעדים תכנוניים בשטח המועבר, וזאת, כאשר העברת שטח מרשות מקומית אחת לשניה נעשית לצורך השגת מטרה תכנונית ספציפית. אבקש להציג את גישתי לשאלה זו. 3. סמכותו של שר הפנים להחליט על שינוי תחום מוניציפלי של רשות מקומית על ידי העברת שטח מרשות אחת לשניה הינה סמכות רחבה ביותר, והשיקולים שהוא רשאי לשקול בהקשר לכך הם רבים ושונים. (בג"צ 51/68 מועצה מקומית אזור נ' שר הפנים ועירית חולון, פד"י כב(2) 226, 228). כך, תתכן העברת שטח משיקולים גיאוגרפיים, דמוגרפיים, סוציולוגיים, כלכליים, שיקולי איכות הסביבה ואחרים. (ראה למשל בג"צ 595/94 מועצה מקומית מכבים-רעות נ' ראש הממשלה ושר הפנים, דינים עליון לז, 906). שיקולים נוספים לסיפוח לגבי עיריה מצוינים בסעיף 8 לפקודת העיריות והם - משאלת רוב בני העיר, או התחשבות "עם כל מפעל או פיתוח המבוצעים על ידי עיריה". יתכן שינוי תחום שיפוט מוניציפלי בשל צורך בהרחבת בית עלמין או בשל גורמי בטיחות בדרכים, מצב כספי של עיריה או נוכח שיקולים הנוגעים למיקום תחנת כח (בג"צ 2159/97 מועצה איזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים, פד"י נב(1) 75, 84). בבג"צ 5445/93 עירית רמלה נ' שר הפנים, פד"י נ(1) 397, 410, 411, אומר השופט זמיר: "השאלה מה הם השיקולים הענייניים החלים במקרה מסוים... כך, למשל, אין דומה לענין השיקולים הענייניים מקרה של צורך לספח לעיריה שטח בלתי מיושב לצורך הרחבת בית עלמין למקרה של כוונה לספח שכונה מיושבת כדי לחזק את המצב החברתי או הכלכלי של העיריה...". תתכן העברת שטח מרשות לרשות מטעמים של תכנון לאומי כללי, ותיתכן העברה משיקולים של תכנון מקומי - נקודתי. יתכן סיפוח שטח שהוא כבר מבונה או מפותח בדרך אחרת, ויתכן סיפוח שטח שאינו מפותח כלל. לגבי הסוג האחרון יתכן כי מטרת הסיפוח תהא להותירו בשלב זה במצבו הקיים בלא תכנון ופיתוח ספציפי לטווח קרוב או עתידי, ותתכן העברת שטח מרשות מקומית אחת לשניה למטרה תכנונית ספציפית שנועדה לקדם אינטרס חשוב של הרשות המקומית הנעברת, למשל בינוי השטח לצרכים המיוחדים לה (ראה למשל בג"צ 505/95 ועד מקומי חופית נ' שר הפנים ואח', דינים עליון, לט, 519). 4. כאשר מדובר בסיפוח שטח שנועד למטרה כלשהי שאינה מטרה תכנונית ספציפית, אין מתעוררת בדרך כלל שאלה של היחס בין שינוי תחום השיפוט במישור המוניציפלי לבין הצורך בהכשרת תכנית מיועדת במישור התכנוני. גם כאשר הסיפוח נובע ממטרות משולבות - תכנוניות ואחרות - השאלה עשויה שלא לעלות, שכן תתכן ההנחה כי גם אם ייכשל היעד התכנוני הספציפי בהליכי התכנון שיתקיימו לאחר סיפוח השטח, גם אז יוותר טעם עצמאי שיצדיק את המשך הסיפוח בלא תלות הכרחית בענין התכנוני. עם זאת, כאשר העברת השטח נועדה כל כולה להגשמת יעד תכנוני ספציפי, עולה שאלת סדר הקדימויות של הפעולות הנדרשות לענין, קרי: האם החלטת שר הפנים על סיפוח השטח במישור המוניציפלי צריכה להיות קודמת להחלטת רשויות התכנון ביחס ליעוד התכנוני של השטח המועבר, או שמא, בטרם תתקבל החלטה בדבר שינוי תחום השיפוט, על השר לקבל את עמדת רשויות התכנון ביחס לשינוי הייעוד התכנוני של השטח ואישור לעיקרי תכנית הבינוי שלשמה נועד סיפוח השטח. מצב דברים זה מציב את הדילמה הבאה: אם החלטת שר הפנים על שינוי תחום השיפוט תתקבל בטרם שקלו רשויות התכנון את הנושא התכנוני, קיים חשש כי טעמו של הסיפוח יסוכל אם בסופו של דבר לא תאשרנה רשויות התכנון את היעוד התכנוני המוצע ואת פרטי התכנית. אם, לעומת זאת, יוקדם ההליך התכנוני להחלטת הסיפוח עשוי להיווצר הקושי הבא: תנאי לקיומם של הליכי תכנון על פי דיני התכנון והבנייה הוא כי השטח נשוא התכנון ישתייך למרחב התכנון הרלבנטי. הגדרת מרחב התכנון נגזרת מהחלוקה המוניציפלית לרשות מקומית אחת או למספר רשויות מקומיות. (סעיפים 18 ו19- לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה1965-). וכך, כאשר מדובר במרחב תכנון מקומי, תנאי מוקדם לתיפקודה של רשות תכנון מקומית הוא כי השטח נשוא התכנון המבוקש יהווה חלק ממרחב התכנון שעליו היא מופקדת. (סעיפים 13 עד 17 לחוק התכנון והבנייה). אמנם יתכן כי מרחב תכנון מקומי יקיף יותר מרשות מקומית אחת ואז העברת שטח מרשות מקומית אחת לשניה בתוך אותו מרחב אינו מחייב את שינוי מרחב התכנון, אולם מקום שמרחב כזה מקיף רשות מקומית אחת בלבד, הרי כדי לאפשר לרשות התכנון הפועלת ברשות המקומית ה"מקבלת" את השטח לדון בתכנון השטח יש צורך בשלב ראשון בשינוי מרחב התכנון באופן שיכלול את השטח המועבר. ממילא נדרש קודם לכך סיפוח השטח במישור המוניציפלי לרשות המקומית הנעברת, שהוא תנאי מוקדם לשינוי מרחב התכנון המקומי. בנסיבות אלה, כל עוד לא בוצע הסיפוח ולא שונה מרחב התכנון, לא ניתן לבחון לפרטיו את התכנון הספציפי המיועד לשטח באמצעות רשות התכנון הנוגעת לאיזור שאליו מבקשים לספח את השטח. נוצר, איפוא, מעין מעגל שוטה שיש להתירו. 5. ענייננו נופל, לדעתי, לתחום העניינים שבהם הועבר שטח מרשות מקומית אחת לרשות מקומית אחרת בשל טעם תכנוני ספציפי והוא - בינוי השטח כשיכון זוגות צעירים בהיקף של כ200- יחידות דיור. טעם תכנוני זה היווה המטרה והתכלית להחלטת סיפוח השטח, וטעם אחר, למעשה, אינו קיים. טעמי המדיניות שצויינו בהקשר לתכנית הבינוי האמורה תלויים כל כולם בהגשמתו של התכנון המיועד ובלעדיו אין להם קיום עצמאי. ועדת החקירה שדנה בנושא סברה כי ייעוד תכנוני זה הינו נדבך חשוב "לחיזוקה של מועצת תבור כמושבה חיונית בלב הגליל התחתון", כלשונה. זאת, גם על רקע הצפי בגידול האוכלוסייה במקום ונוכח העובדה כי 80% מקרקעות המושבה הן בבעלות פרטית ואין קרקעות מדינה מתאימות לבנייה בתחום תכנית המיתאר של המושבה. וכך, מעבר לייעוד השטח לשיכון זוגות צעירים, לא עמדה מטרה אחרת או נוספת שבשלה הוחלט על העברת השטח מהמועצה האיזורית למועצת תבור. אם מסיבה זו או אחרת לא יתממש ייעוד זה, קשה לראות כיום טעם אחר להחלטת הסיפוח. מנגד, ייעודו התכנוני הקיים של השטח כיום איננו לבנייה. תכניות המיתאר הארציות החלות עליו אינן מתיישבות בשלב זה עם פיתוחו לבנייה. על פי תמ"א 35 מצוי השטח במירקם שמור משולב עם מכלול כפרי לשימור. ועל פי תמ"א 31 השטח מצוי מחוץ לשטח עירוני (פרוטוקול ועדת המישנה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה מיום 31.8.99). על פי דו"ח ועדת החקירה, עמדת מינהל מקרקעי ישראל כבעלים של השטח היתה כי השטח אינו זמין להרחבת תחום שיפוט כפר תבור שכן הוא כלול במשבצת בית הספר כדורי. משרד החינוך גם הוא התנגד בהצגת עמדתו בפני הועדה להעברת השטח למועצת תבור. ראוי עוד לציין כי ביום 31.8.99 דנה ועדת המישנה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה בהצעה לשינוי מרחב התכנון המקומי של המועצה האזורית וכפר תבור והחליטה כי הועדה תשוב ותדון בנושא זה לאחר שיוצג בפניה המצב התכנוני על פי תמ"א 31 ותמ"א 35 לגבי שתי האופציות לבנייה באתר - זו שהציעה המועצה האיזורית וזו המבוקשת על ידי מועצת תבור. עם זאת, רק לאחר ששר הפנים החליט על סיפוח השטח למועצת תבור ב- 4.4.00, החליטו ועדת המישנה לועדה הארצית והועדה המחוזית לתכנון ובנייה להמליץ בפני המועצה הארצית ובפני שר הפנים לשנות את מרחב התכנון המקומי כדי להתאימו לתחום השיפוט החדש. החלטות אלה עניינן המלצות בענין שינוי מרחב התכנון ואין בהן עדיין בבחינת נקיטת עמדה ביחס להליכי תכנון ספציפיים הנוגעים להקמת השיכון לזוגות צעירים במקום. אין לדעת כיום האם הליכים אלה אמנם יבשילו לכלל תכנון ישים. 6. נותרת, איפוא, השאלה האם בטרם החליט שר הפנים על סיפוח השטח למועצת תבור היה עליו להמתין על מנת לקבל את עמדות הרשויות המעורבות בהליך היעוץ בענין שינוי מרחב התכנון המקומי וכן לבחון את תוצאות ההליך התכנוני הספציפי בפני רשויות התכנון שלשמו, למעשה, נתבקש סיפוח השטח, וזאת כדי למנוע מצב בו יימצא מאוחר יותר כי מטרת הסיפוח סוכלה אם וכאשר התכנון המיועד לא יאושר. התשובה המתבקשת לשאלה זו היא בשלילה. כפי שיובהר להלן, המבנה המשולב של המערכת המוניציפלית מחד, והמערכת הארגונית של מוסדות התכנון והבנייה על סמכויותיהם, מאידך, הוא זה: ברובד הראשוני מוגדר תחום השיפוט המוניציפלי של האיזור הנוגע בדבר במסגרת צווי כינון של עיריות ומועצות מקומיות. משהוגדר התחום המוניציפלי, משתלב לתמונה תחום התכנון והבנייה בדרך של הגדרת מרחבי תכנון מקומיים. מרחבי תכנון אלה נגזרים בדרך כלל מתחום השיפוט המוניציפלי או לפחות מושפעים ממנו. רק לאחר הגדרת מרחב התכנון הרלבנטי מתברר מי היא רשות התכנון המופקדת על אותו מרחב תכנון, וניתן לפתוח בפניה בהליכי תכנון רלבנטיים לשטח המצוי בתחומה. על פי סדר זה, ככלל אין לפתוח בהליך תכנוני בטרם הוגדר השטח בבירור במישור המוניציפלי כשייך לתחום שיפוט של רשות מקומית זו או אחרת על פי ההסדרים הקבועים בדיני הרשויות המקומיות. ההליך התכנוני על פי דיני התכנון והבנייה מתקיים לגבי איזורים שהם מעוצבים ומוגדרים מבחינה מוניציפלית וניהול הליך תכנוני לגבי איזור שאינו מוגדר סופית מבחינה זו הוא זר לרוח החקיקה בנושא זה. מכאן, שאם מבקשים להעביר שטח מרשות אחת לשניה לצורך תכנוני, יש, תחילה, לבצע את ההעברה ולתקן בהתאם את תחומי השיפוט של הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, ורק לאחר מכן לבחון את מידת קבילותו של התכנון המבוקש, שכן ההליך התכנוני בנוי ונגזר מהתשתית המוניציפלית. תשתית זו אוצלת על הגדרת מרחב התכנון ועל תחומי הסמכות של רשויות התכנון. יוצא מכך, כי בכל מקרה, על שר הפנים להחליט בשלב ראשון על העברת שטח מרשות מקומית אחת לשניה וזאת גם לצורך הגשמת מטרה תכנונית ספציפית ועוד בטרם התברר אם יש לתכנון הרצוי סיכוי להתממש. הליך קבלת ההחלטה במישור המוניציפלי שונה מהליך קבלת ההחלטה במישור התכנוני לצורך הרחבת מרחב התכנון. בעוד שלצורך הראשון, על שר הפנים להיוועץ בממונה על המחוז, לצורך השני, שהוא מאוחר יותר מבחינת זמנו, עליו להיוועץ ברשויות תכנון שונות וברשות המקומית הנוגעת בדבר. גם שוני זה בהליכי קבלת ההחלטות מעיד על ההפרדה בין שני התחומים, כאשר לכל תחום זמנו ושעתו. התוצאה היא כי סדר הקדימויות של הפעולות הוא כזה: בשלב ראשון, השטח מועבר לרשות המקומית "המקבלת"; לאחר מכן, ובמידת הצורך, מתנהל הליך של שינוי מרחב התכנון המקומי במישור דיני התכנון והבנייה. לאחריו, ובאם שונה המרחב, מתקיימים הליכי תכנון ספציפיים ברשות התכנון הפועלת במרחב התכנון הרלבנטי לשטח המועבר. אם מסתיימים הליכים אלה בהצלחה, נוצרת התאמה בין ההליך התכנוני לבין ההליך המוניציפלי. אם, לעומת זאת, הליכי התכנון נכשלים ואין מטרה אחרת לסיפוח, עשויה לעמוד בפני שר הפנים שאלה מחודשת האם להשאיר את הסיפוח בעינו או לבטלו עקב סיכול מטרתו. 7. ראייה זו של מהלך הדברים אינה נובעת מהסדרים מפורשים בדיני הרשויות המקומיות ובדיני התכנון והבניה אך היא משתמעת מיכללא מתוכנם באופן הבא: כינון מועצה מקומית וקביעת איזור שיפוטה נקבעים על ידי שר הפנים על פי המלצת הממונה על המחוז בצו כינון, וכל שינוי בצו הכינון, ובכלל זה באיזור השיפוט של המועצה, נעשה באותה דרך באמצעות תיקון לצו הכינון. (סעיפים 1 ו2- לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש)). מרחב התכנון המקומי לצורך הליכי התכנון והבנייה מוגדר באמצעות צו תכנון והוא מתייחס בדרך כלל לתחום רשות מקומית אחת או למספר רשויות מקומיות (סעיפים 13, 18, ו19- לחוק התכנון והבנייה). כאשר הרשות המקומית המעבירה והרשות המקומית הנעברת מצויות במרחבי תכנון נפרדים, נדרש לצורך פתיחה בהליכי תכנון להכריז על שינוי במרחב התכנון המקומי. הליך זה כרוך בהחלטת שר הפנים ובהיוועצות עם המועצה הארצית, הועדה המחוזית והרשות המקומית הנוגעת בדבר. (סעיפים 13 ו16- לחוק התכנון והבנייה). הליך זה נובע בנסיבות שלפנינו מהשינוי בתחום השיפוט המוניציפלי, ועם סיומו, נכלל השטח במרחב התכנון החדש וניתן לפתוח בהליכי תכנון פרטניים בפני רשות התכנון הפועלת באותו מרחב. (סעיף 17 לחוק התכנון והבנייה). חוק התכנון והבנייה אמנם מכיר בקיומו של מרחב תכנון מחוזי המוגדר כשטח במחוז שאינו מרחב תכנון מקומי או מרחב תכנון מיוחד וגם הוא מוגדר אז כמרחב תכנון מקומי (סעיף 12 לחוק) וכן מכיר הוא במרחב תכנון מיוחד בנסיבות מסוימות (סעיף 32 לחוק). אולם ככלל, המבנה והתשתית של החוקים הנוגעים בדבר מניחים כי ההגדרה של שטח השיפוט המוניציפלי תיקדם להגדרת השטח התכנוני ולקיום הליכי התכנון הפרטניים. אמנם נכון הוא כי קביעת מרחב התכנון המקומי נתון גם הוא לסמכות שר הפנים לאחר היוועצות עם גורמי התכנון והרשות המקומית, ולכאורה יוכל הוא לברר את עמדתם של גורמים אלה בטרם יגבש את מדיניותו בענין העברת השטח ושינוי תחום השיפוט המוניציפלי. אולם היוועצות כזו הינה רשות בידו ולא חובה. באותו שלב אין היא אלא הליך שהוא בבחינת לפנים משורת הדין, שברצותו ינקוט בו וברצותו יימנע ממנו, ובלבד ששקל שיקולים סבירים וענייניים לצורך הפעלת סמכותו באמצעים שבחר להשתמש בהם לצורך הענין. 8. מן הכלל אל הפרט: בענייננו החליט שר הפנים בהמלצת הממונה על המחוז להעביר את השטח מהמועצה האיזורית למועצת תבור. העברה זו כורכת עמה צורך בשינוי תחום השיפוט המוניציפלי של שתי הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר. השינוי נועד למטרה תכנונית של הקמת שיכון לזוגות צעירים. לא נראה כי קיימת מטרה אחרת או נוספת עליה מושתתת החלטת ההעברה במקרה זה. סיפוח השטח למטרה תכנונית כאמור כרוך, בין היתר, בשינוי מרחב התכנון המקומי, ובקיום הליכי תכנון ספציפיים בועדה המקומית של מועצת תבור. כל עוד לא הועבר השטח למועצת תבור במישור המוניציפלי, לא בשלה העת לשינוי מרחב התכנון המקומי, ורק אחרי העברה כאמור יוכל שר הפנים להורות על שינוי מרחב התכנון המקומי כנדרש. מכאן, שבסדר הרגיל, רק לאחר החלטת סיפוח השטח ושינוי תחום השיפוט המוניציפלי ניתן יהיה לפתוח בהליך שינוי מרחב התכנון המקומי כדי לאפשר את תחילתם של הליכי התכנון והבנייה. ואכן, המלצות חלק מהגורמים המייעצים לשר הפנים לצורך שינוי מרחב התכנון - המועצה הארצית, והועדה המחוזית - ניתנו רק לאחר החלטת הסיפוח ושינוי תחום השיפוט, ואין למצוא בכך פגם. אמנם רשאי היה השר להיוועץ באותם גורמים גם קודם לקבלת החלטתו בתחום המוניציפלי כדי לצפות, לפני מעשה, את גישתם באשר לשינוי מרחב התכנון, אך הוא לא היה חייב לעשות כן, שהרי לצורך שינוי תחום השיפוט חובתו היא להיוועץ בממונה על המחוז בלבד וחובה זו הוא מילא. יתר על כן, הוא נעזר בממצאי ועדת חקירה שבחנה את הנושא לפרטיו, ואימץ את מסקנותיה. משכך, עומדת החלטתו בענין שינוי תחום השיפוט במבחן הסבירות. לאור כל אלה, אין להתערב בהחלטת שר הפנים להעביר את השטח נשוא המחלוקת למועצת תבור ולשנות את תחום השיפוט של הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר מטעמים של סדר קדימויות של הפעולות הנדרשות לצורך הגשמת היעד התכנוני שלשמו נעשתה העברת השטח. 9. רק לאחר שינוי מרחב התכנון המקומי בעקבות שינוי שטח השיפוט של הרשות המקומית במישור המוניציפלי ניתן יהיה לפתוח בהליכי הבחינה הספציפית של תכנית השיכון לזוגות צעירים, אם וכאשר זו תוגש לועדה המקומית של מועצת תבור. באם תכנית זו לא תאושר על ידי מוסדות התכנון והייעוד האמור ייפסל, יהיה בידי שר הפנים לבחון בבחינה מחודשת את המשך קיום ההצדקה לסיפוח השטח כאמור, ובכלל זה לשקול אפשרות החזרתו של השטח למיקומו המקורי. על יסוד אלה אני מסכימה, כאמור, למסקנת חברי, השופט א. מצא, בפסק דינו. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' מצא. ניתן היום, ה' בסיון תשס"א (27.5.01). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _______________ העתק מתאים למקור 00026890.F08 נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל. שמריהו כהן - מזכיר ראשי בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444 /עכ.