התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. שר האוצר

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 267/21 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ג' קרא העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל נ ג ד המשיבים: 1. שר האוצר 2. משרד האוצר 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. ממשלת ישראל 5. הכנסת עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד אליעד שרגא; עו"ד אריאל ברזילי; עו"ד חן שופן בשם המשיבים 4-1: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבה 5: עו"ד אביטל סומפולינסקי פסק-דין השופט ע' פוגלמן: ביום 29.12.2020 פורסמו ברשומות חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 11 והוראת שעה לשנת 2021) (להלן: תיקון מס' 11) וחוק יסודות התקציב (תיקון מס' 53), התשפ"א-2020 (להלן ביחד עם תיקון מס' 11: התיקונים). מבלי להאריך שלא לצורך, עיקרם של התיקונים בתיקון ההוראות החלות במצב שבו לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילת שנת הכספים. עוד בתיקון מס' 11 נקבעה כהוראת שעה "קופסה חוץ תקציבית" בהיקף של למעלה מ-50 מיליארד שקלים "לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה" (סעיף 3ב(א)(1)(ה) לחוק יסוד: משק המדינה). בגדרי העתירה שלפנינו מבקשת העותרת, התנועה למען איכות השלטון בישראל, בעיקרם של דברים, שנורה למשיבים לבוא ליתן טעם מדוע לא יבוטלו התיקונים. כך, בכל הנוגע לתיקון מס' 11, נטען כי הוא משנה את מהותו של התקציב ההמשכי – ומצמצם עד מאוד את ההבדל בין תקציב המשכי לבין תקציב "רגיל" (בין היתר בקביעה כי התקציב ההמשכי יוצמד לשיעור הגידול באוכלוסייה ולא למדד המחירים לצרכן, כפי שקבע חוק יסוד: משק המדינה עד לתיקון). תיקון מס' 11, כנטען, עולה כדי תיקון חוקתי שאינו חוקתי ואף כדי שימוש לרעה בחוק יסוד; פוגע בעקרונות היסוד של השיטה; ופוגע בפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת על פעולות הממשלה. עוד נטען כי פגיעה בפיקוח הפרלמנטרי באה לידי ביטוי גם בהעברת הקופסה החוץ תקציבית וכי דינם של התיקונים בטלות נוכח פגמים בהליך החקיקה. אשר למיצוי ההליכים לפני הגשת העתירה, טענה העותרת שלגישתה, עתירות המופנות לחוקתיות חוקים או חוקי יסוד לא מצריכות מיצוי הליכים וזאת מאחר שלא יהיה במיצוי מעין זה "כדי להביא לשינוי מדיניות". כן הפנתה לשתי עתירות אחרות שהגישה שהועלו בהן טענות חוקתיות והן נדונו לגופן אף בהיעדר מיצוי הליכים כאמור. בבחינת "למעלה מן הצורך" ציינה העותרת כי יש לראות בפעולותיה בהקשר של התיקונים כעמידה בחובת מיצוי ההליכים. לדבריה, העבירה נייר ובו עמדתה בנושא תזכיר חוק יסוד: משק המדינה למשרדי הממשלה הרלוונטיים; ונציגיה נכחו (באמצעות אפליקציית "זום") בישיבות ועדת הכספים שדנו בתיקונים (בהקשר זה יצוין שהעותרת הוסיפה כי "בשל מגבלות התקופה השפעת העותרת על הליך החקיקה היה מצומצם יחסית"). ביום 14.1.2020 הוריתי למשיבים להגיב לסוגיית מיצוי ההליכים. המשיבים 4-1 (להלן: משיבי הממשלה) ציינו כי לשיטתם העתירה לוקה באי מיצוי הליכים. כך, צוין כי בית משפט זה שב ופסק כי החובה למצות הליכים חלה גם בעתירות התוקפות חקיקה. אשר לפעולות העותרת לפני הגשת העתירה, ציינו משיבי הממשלה שאין לראות בצעדים שנעשו עובר להשלמת החקיקה כמממשים את חובת מיצוי ההליכים. כן נטען כי הגשת עתירה המכוונת לתוקפם של חוקים או תקנות מבלי שמוצו ההליכים עשויה להוביל לכך שהיא לא תכלול את מלוא העובדות והטענות הרלוונטיות (וזאת, כנטען, בניגוד למצוות תקנה 2 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984). הכנסת מצדה ציינה כי על פי רוב אין היא עומדת על מיצוי הליכים לפני עתירות חוקתיות. עם זאת, ציינה כי העותרת – כמו גם גורמים רבים אחרים – נוהגים לפנות לכנסת ולממשלה לאחר הליך החקיקה בפניות מקדימות ובהתכתבות זו יש כדי להביא לליבון הסוגיות המשפטיות הרלוונטיות. הכנסת הוסיפה כי לא ברור מדוע בעתירה דנן, אשר לא מעוררת דחיפות מיוחדת, בחרה העותרת שלא לפעול באפיק זה. דין העתירה להידחות על הסף מחמת אי מיצוי הליכים. כידוע, ככלל, על הפונה לבית משפט זה מוטלת החובה להקדים ולפנות לרשות המוסמכת בטרם יגיש עתירתו (ראו, מני רבים, בג"ץ 7341/20 פלונית נ' משרד החינוך (28.10.2020); בג"ץ 6418/20 פורגעס נ' ממשלת ישראל, פסקה 4 (21.10.2020)). אין מדובר בעקרון טכני-פורמלי. הוא נועד לשרת תכליות מהותיות ובהן האפשרות שהפניה לרשות המוסמכת תחסוך את הצורך בהתדיינות משפטית. ואולם, אף אם הפנייה המוקדמת לא תוביל לתוצאה זו, הרי שיהיה בה ובהידברות עם הרשות כדי למקד את המחלוקת ולגבש את התשתית העובדתית והמשפטית הנדרשת להכרעת בית המשפט (ראו למשל בג"ץ 7741/20 הלב היהודי בראשות אלי יוסף נ' ראש הממשלה, פסקה 5 (9.11.2020); בג"ץ 2889/16 עמותת "צדק פיננסי" נ' המפקחת על הבנקים, פסקה 6 (14.4.2016); כן ראו באופן כללי דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 355-346 (2017)). ראשית, בכל הנוגע לטענתה העקרונית של העותרת שלפיה הכלל בדבר מיצוי הליכים לא חל בעתירות חוקתיות, הרי שכבר נקבע כי "אין לקבל כי לכלל בדבר החובה למצות הליכים בטרם פניה לבית משפט זה אין תחולה בעתירה התוקפת תוקפו של חיקוק" (בג"ץ 5746/20 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת, פסקה 14 (30.8.2020) (להלן: עניין האגודה לזכויות האזרח). על כלל זה חזר בית משפט זה בשורה ארוכה של פסקי דין (בג"ץ 2938/20 ליאור כספי חברת עורכי דין נ' הכנסת, פסקה 5 (2.9.2020); בג"ץ 5261/20 בן מאיר נ' הכנסת, פסקה 6 (20.8.2020) (להלן: עניין בן מאיר); בג"ץ 4753/20 ארגון מנהלי בריכות שחייה נ' ממשלת ישראל (12.7.2020); בג"ץ 2305/20 חברת שוזפו סחר בע"מ נ' ראש הממשלה, פסקה 3 (16.4.2020); בג"ץ 2030/20 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' שר המשפטים, פסקה 15 (18.3.2020) (להלן: עניין התנועה לאיכות השלטון); בג"ץ 1381/19 בן-חיים נ' כנסת ישראל, פסקה 2 (16.7.2019); בג"ץ 5852/13 קניאס נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 6 (1.9.2013); בג"ץ 2264/12 יצחק נ' שר המשפטים, פסקה 4 (8.5.2012); בג"ץ 1068/09 חאג' נ' שר המשפטים (12.5.2009); בג"ץ 3481/02 קריב נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(6) 869, 873 (2002)). זאת ועוד, וכפי שציינו גם המשיבים, התכלית בדבר מיקוד המחלוקת בין הצדדים מתקיימת גם ככל שמדובר בעתירה המכוונת לתוקפו של דבר חקיקה (ראו עניין האגודה לזכויות האזרח, פסקה 14; עניין התנועה לאיכות השלטון, פסקה 15). בכל הנוגע לעתירות שאליהן הפנתה העותרת, אשר לדבריה נדונו לגופן מבלי שמוצו ההליכים עובר להגשתן, הרי שמקובל עליי כי חובת מיצוי ההליכים אינה כלל נטול חריגים, וכי הפעלתו תיעשה בהתאם לנסיבות המקרה – ובכלל זאת, בין היתר, אם קיימת דחיפות מיוחדת להידרש לעתירה אף משלא מוצו ההליכים. ואולם, במקרה דנן לא הצביעה העותרת על טעם כלשהו שבגינו יש לחרוג מהכלל האמור. לבסוף, מצאתי לדחות גם את טענתה החלופית של העותרת שלפיה יש לראות בפעולותיה בהקשר של התיקונים כעמידה בחובת מיצוי ההליכים. מבלי לקבוע מסמרות בשאלה אם מעורבות משמעותית של עותר בהליך החקיקה תחשב, כשלעצמה, מיצוי הליכים מספק – איני סבור כי מעורבות העותרת בחקיקת התיקונים במקרה דנן עולה כדי מיצוי כאמור. זאת, בפרט בשים לב לתכלית כלל מיצוי ההליכים לצמצום ולמיקוד המחלוקת בין הצדדים עובר לפנייה לבית המשפט (ראו והשוו עניין בן מאיר, פסקה 6). נוכח כל האמור לעיל, העתירה נדחית על הסף בשל אי מיצוי הליכים. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"א בשבט התשפ"א (‏24.1.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 21002670_M02.docx נב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il