פלוני נ. משרד הבריאות

16 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 2668/20 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערים: 1. פלוני 2. פלוני 3. פלונית נ ג ד המשיבים: 1. משרד הבריאות – ועדת התלונות על פסיכולוגים 2. מנהלת השירות הפסיכולוגי החינוכי במועצה פלונית 3. מועצה פלונית ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 29.3.2020 בעת"ם 70961-07-19 שניתן על ידי כבוד השופטת ע' אבמן-מולר תאריך הישיבה: י"ב בחשון התשפ"ב (18.10.2021) בשם המערערים: בעצמם בשם המשיבות 3-2: עו"ד יחזקאל ריינהרץ פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. האם נפלו פגמים המצדיקים התערבות בהחלטה שקיבלה ועדת התלונות הפועלת לפי חוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977 (להלן: חוק הפסיכולוגים או החוק)? זו השאלה שעליה התבקשנו להשיב, על רקע תלונה שהוגשה על-ידי הוריו של קטין שעניינו הובא בפני פסיכולוגית חינוכית במסגרת עבודתה בשירות הפסיכולוגי החינוכי. נקדים ונאמר, כי אנו סבורים שאין מקום להתערב בהחלטה שהתקבלה. עם זאת, הדיון בהליך עורר מספר עניינים הטעונים ליבון באשר לאופן פעולתה של ועדת התלונות לפי חוק הפסיכולוגים, וביחס אליהם מצאנו להוסיף מספר הערות במבט הצופה פני עתיד. המסגרת הנורמטיבית: בין שתי ועדות 2. המקרה שבפנינו נמצא בצומת המפגש שבין הכללים החלים על פעולתה של ועדת זכאות ואפיון לפי חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק חינוך מיוחד), לבין אלה שחלים על פעולתה של ועדת התלונות לפי חוק הפסיכולוגים. על כן, נפתח בהצגת כללים אלה בקצרה. הליכי השמה מכוח חוק חינוך מיוחד 3. ועדת זכאות ואפיון היא ועדה המתכנסת לצורך קבלת החלטות חינוכיות בעניינם של תלמידים עם צרכים מיוחדים, ובהן ההחלטה על שילוב התלמיד במסגרת של חינוך מיוחד. הרכב הוועדה ודרכי פעולתה מוסדרים בהוראותיו של פרק ג' לחוק חינוך מיוחד. יצוין כי בעבר כונתה ועדת הזכאות והאפיון "ועדת השמה", ושמה שונה במסגרת תיקון לחוק משנת 2018 (חוק חינוך מיוחד (תיקון מס' 11), התשע"ח-2018). בתקופה הרלוונטית להתרחשות שנדונה בערעור שבפנינו כונתה הוועדה "ועדת השמה" וכך היא תכונה להלן. 4. לצורך הדיון כאן יש לומר כי ועדת ההשמה פועלת במסגרת הרשות המקומית בהתאם לאזור מגוריו של התלמיד, וכי הרכבה כולל, בין השאר, פסיכולוג חינוכי מטעם הרשות המקומית. מינויו של הפסיכולוג החינוכי, כמו מינוים של יתר חברי הוועדה, מצוי בסמכותו של שר החינוך (ראו: סעיפים 5 ו-6(א)(4) לחוק חינוך מיוחד). 5. מהלך הדיון בפני ועדת ההשמה ואופן קבלת החלטותיה מוסדרים גם בחוזרי מנכ"ל משרד החינוך. בתקופה הרלוונטית להליך דנן חל על פעולתה של ועדת ההשמה חוזר מנכ"ל תשע"ד/5(א) 2014 בנושא "יישום חוק החינוך המיוחד: ועדת שילוב מוסדית, ועדת השמה ביושבה כערר על ועדת שילוב, ועדת השמה וועדת ערר" מיום 1.1.2014 (להלן: חוזר המנכ"ל). הוראותיו של חוזר מנכ"ל זה הן אלה שיוצגו בהמשך. להשלמת התמונה יצוין כי בעקבות התיקון המתואר לחוק חינוך מיוחד בוטל חוזר המנכ"ל האמור, ותחתיו בא חוזר מנכ"ל מיום 21.4.2021 שכותרתו "יישום חוק החינוך המיוחד – ועדות מתוקף חוק: צוות רב-מקצועי, ועדת זכאות ואפיון ביושבה כהשגה על החלטת צוות רב-מקצועי, ועדת זכאות ואפיון, לרבות דיונים במקרים חריגים וועדת השגה". עם זאת, השינויים הקבועים בו אינם משנים את ההסדרים הנוגעים למקרה שבפנינו. 6. לענייננו יש חשיבות לסעיף 2.6 לחוזר המנכ"ל העוסק, על-פי כותרתו, בהגדרת "המסמכים המשמשים את ועדת ההשמה בדיון ובקבלת ההחלטות". נקודת המוצא של ההסדר הקבוע בו היא סעיף 9(א) לחוק חינוך מיוחד, המורה כי ועדת ההשמה "רשאית לצוות על כל אדם להמציא לה כל מסמך שברשותו וכן חוות דעת רפואית או פסיכולוגית הנוגעים לתלמיד עם צרכים מיוחדים, ולהפנות את התלמיד לבדיקות נוספות, לפי הצורך, והכל כדרוש לה לצורך החלטתה". בהמשך לכך, מפרטים סעיפים 2.6(ג), (ד) ו-(ה) לחוזר המנכ"ל כי בפני ועדת ההשמה יובאו, בין היתר, דו"ח מקיף מטעם המוסד החינוכי שבו לומד התלמיד וכן חוות דעת של גורם מקצועי שאבחנתו קבילה בוועדות (בהתאם למפורט בנספח 3 לחוזר המנכ"ל). הורי התלמיד רשאים אף הם להביא לעיון הוועדה חוות דעת מקצועיות ומסמכים קבילים אחרים הנוגעים לעניינו של התלמיד. סעיף קטן (ד) מוסיף ומבהיר כי: "הוועדה תדון בעניינם של תלמידים על סמך המסמכים הקבילים המצויים בידיה. אם הוועדה תמצא בעת התכנסותה כי הנתונים שבידיה אינם מאפשרים לאפיין את לקותו של התלמיד, יהיה באפשרותה לפנות אל הגורם שטיפל בילד בבקשה להמציא עבורה את המסמכים שבידיו או הבהרה נוספת של המסמכים הנמצאים בידיו. במקרים שאין בידי הגורם המטפל מסמכים נוספים, תחליט הוועדה על סמך המסמכים שלפניה, ובמידת הצורך יופנה הילד להמשך בירור אבחנתי אחר". 7. בהמשך לכך, סעיף 2.6(ז) מורה כי אפיון צרכיו המיוחדים של התלמיד ייקבע בידי הפסיכולוג החינוכי חבר ועדת ההשמה על בסיס המידע שהוצג בפני הוועדה. מפאת חשיבותו לענייננו אצטט גם סעיף זה כלשונו: "הפסיכולוג החינוכי, חבר ועדת ההשמה, הוא אשר יקבע בחתימתו את אפיון הלקות של התלמיד בהיוועצות עם כל חברי הוועדה הקבועים, תוך שהוא מסתמך על המידע שהוצג בוועדה על אודות תפקודו של הילד ועל אבחנות של גורמים מקצועיים שאבחנתם קבילה לאפיון כל סוג של לקות, על-פי הטבלה המופיעה בנספח 3, ס"ק 3.1 בחוזר זה. ...". יצוין כי סעיף 1 לנספח 3 לחוזר המנכ"ל הנזכר, מפרט את רשימת הגורמים שאבחנתם קבילה בוועדות השמה בהתאם לצרכיו המיוחדים של התלמיד. על-פי האמור בסעיף זה, פסיכולוג חינוכי הוא אחד הגורמים הרשאים לאבחן לקות למידה מסוג ADHD. 8. סעיף 2.7 לחוזר המנכ"ל עוסק בדיון בפני ועדת ההשמה. בהתייחס לסיכום הדיון והחלטות ועדת ההשמה, מובהר בסעיף 2.7.3(ז) כי: "אפיון הלקות (כולל אפיון הלקות לשיבוץ) הוא חלק חשוב בדיון, והוא ייקבע על ידי הפסיכולוג החינוכי חבר הוועדה בחתימתו, בהיוועצות עם כל חברי הוועדה. אפיון הלקות (ובמידת הצורך גם לקות או לקויות נוספות והאפיון לשיבוץ) מורכב מהאבחנה שנקבעה על סמך המסמכים הקבילים ומהתיאור התפקודי של התלמיד ועוצמת התמיכות הדרושות לו" (ההדגשות הוספו – ד' ב' א'). 9. אם נסכם, תפקידו של הפסיכולוג החינוכי בוועדת ההשמה הוא לאפיין את קשייו של התלמיד שעניינו הובא בפני הוועדה, כאשר אפיון זה נקבע על בסיס מכלול חוות הדעת והמסמכים שהוגשו לעיון ועדת ההשמה והתיאור התפקודי של התלמיד, כפי שנמסר על-ידי הגורמים החינוכיים. אפיון זה הוא חלק מהותי מהחלטת ועדת ההשמה על שיבוץ הילד במסגרת חינוכית המתאימה לצרכיו. בירור תלונות לפי חוק הפסיכולוגים 10. וכעת, להצגת הסדרים החלים על שפיטה משמעתית על-פי פרק ה' לחוק הפסיכולוגים. סעיף 35 לחוק מכונן שני גופים שמטרתם לברר ולחקור חשדות שהתעוררו לגבי פסיכולוגים: ועדת התלונות וועדת המשמעת. כל אחת מהוועדות מורכבת משלושה חברים, שמינויים מפורסם ברשומות: שני פסיכולוגים ועורך דין. בעיקרו של דבר, ועדת התלונות מנהלת הליך של חקירה ובדיקה הקודם להחלטה על העמדה לדין משמעתי, ואילו ועדת המשמעת היא זו שמנהלת את ההליך המשמעתי עצמו, ככל שהוחלט לנקוט בו. 11. בנסיבות העניין, ההליך מכוון כלפי החלטה שקיבלה ועדת התלונות, המשיבה 1, ועל כן נמקד את מבטנו בה. כאשר מוגשת תלונה בגין עבירת משמעת נטענת שבוצעה על-ידי פסיכולוג במסגרת תפקידו, ועדת התלונות בוחנת את התשתית העובדתית לה, במידת הצורך גם באמצעות חקירה ודרישה. לצורך כך אף מוקנות לה סמכויות של מפקח משטרה (לפי סעיפים 3-2 לפקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות), בשינויים המחויבים; ראו הוראת סעיף 37(ב) לחוק הפסיכולוגים). בהתאם לתוצאות החקירה, ועדת התלונות צריכה להחליט האם יש לנקוט בהליך בפני ועדת המשמעת (ראו: סעיפים 44-40 לחוק). פעולותיה והחלטותיה של ועדת התלונות נדרשות לעמוד באמות המידה המקובלות במשפט המינהלי, ואף ברף מחמיר יחסית הנובע מכך שחלק מסמכויותיה הן מעין-שיפוטיות (ראו: בג"ץ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על-פי חוק הפסיכולוגים, תשל"ז-1977, פ"ד נ(4) 194, 200-199 (1995) (להלן: בג"ץ 5760/93)). עיקרי התשתית העובדתית 12. המערערים בהליך דנן הם קטין ושני הוריו. ברקע הדברים נמצאות השגות של הורי הקטין על החלטות של מסגרות לימודים שונות להפסיק את לימודיו בהן בשל קשיים שעליהם דיווחו הצוותים החינוכיים. 13. מבלי לפרט, יצוין כי עוד בשלהי שנת 2017 המערערים הגישו עתירה לבית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, שבה ביקשו את השבתו של הקטין לספסל הלימודים במוסד החינוכי שממנו הורחק באותה עת (עת"ם 70100-11-17). בנסיבות אותו עניין הוסכם על המשך לימודיו של הקטין בבית ספר אחר באזור מגוריו והעתירה נמחקה ביום 23.1.2018. 14. כחצי שנה לאחר מכן, במחצית שנת 2018, בעקבות אירוע שהתרחש בבית ספרו החדש של הקטין, הובא עניינו בפני ועדת ההשמה של המועצה האזורית, היא המשיבה 3 (להלן: המועצה האזורית). ועדת ההשמה התכנסה לדון בעניינו של הקטין על רקע קשיים שעלו בקשר להתנהגותו ושילובו בבית הספר החדש, לרבות מקרי אלימות שבהם היה מעורב. בהקשר זה, מסרה המשיבה 2, פסיכולוגית חינוכית אשר שימשה בתקופה הרלוונטית מנהלת השירות הפסיכולוגי החינוכי במועצה האזורית (להלן: הפסיכולוגית), את עמדתה לוועדת ההשמה. לאחר שקיימה דיון בנוכחות הוריו של הקטין וגורמים חינוכיים, ועדת ההשמה החליטה על שיבוצו של הקטין במסגרת של חינוך מיוחד שתיתן מענה לקשייו. באופן ספציפי, הקטין שובץ לכיתה מסוג של "הפרעות התנהגותיות/רגשיות קשות", תוך התייחסות לכך שהוא סובל ממוגבלות מסוג "הפרעות התנהגותיות/רגשיות/AD(H)D" כמו גם מ"לקות למידה/AD(H)D", בהתאם לעמדה שנמסרה על-ידי הפסיכולוגית. במסגרת נימוקי ההחלטה של ועדת ההשמה צוין כי זו התקבלה על בסיס מסמכים שהציגו ההורים בפניה, כמו גם על בסיס הדיווח שהתקבל מהמסגרות החינוכיות שבהן למד הקטין עד אותה עת. 15. בעקבות זאת הגיש המערער 2 (להלן: האב) תלונה נגד הפסיכולוגית, אשר הובאה לטיפול בפני ועדת התלונות. בתלונה נטען כי הפסיכולוגית ביצעה אבחון של הקטין מבלי שנפגשה כלל עמו או עם הוריו, הגם שההורים ביקשו לקיים עמה מפגש קודם לדיון בפני ועדת ההשמה. עוד נטען כי האפיון שערכה הפסיכולוגית לקטין עומד בניגוד לאבחון פסיכיאטרי ולאבחון פסיכו-דידקטי שהגישו ההורים עצמם לוועדה. 16. בד בבד עם הגשת התלונה, המערערים הגישו ערר על החלטתה של ועדת ההשמה לוועדת הערר, ולאחר שזה נדחה הגישו אף עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (עת"ם 113348-09-18) (להלן: העתירה השנייה). במסגרת הדיון בעתירה השנייה הגיעו הצדדים להסכמה לפיה הקטין יופנה לאבחון מקיף באחד מהמרכזים שיומלצו על-ידי השירות הפסיכולוגי, וכי בהתאם לכך ייקבע מחדש שיבוצו במסגרת חינוכית המתאימה לצרכיו. בהמשך לאמור נערך לקטין אבחון פסיכו-דיאגנוסטי אשר התבסס על פגישות עם הקטין בלבד. במסגרת האבחון נקבע כי אין מניעה לשלבו במסגרת חינוכית רגילה. כמו כן הומלץ על היוועצות פסיכיאטרית שתבחן את אפשרות קיומה של הפרעת קשב אצל הקטין. יצוין כי הצדדים חלוקים באשר לשאלה האם כלל החומרים הרלוונטיים שנדרשו לאבחון היו בפני המרכז שאבחן את הקטין בשלב זה, אך מחלוקת זו אינה לענייננו. 17. לאחר מתן פסק הדין המוסכם עדכנו המערערים את ועדת התלונות בהתפתחויות. בעשותם כן הם שבו על נימוקי התלונה, לפיהם הפסיכולוגית אבחנה את הלקויות מהן סובל הקטין על סמך המסמכים שהוגשו לוועדה בלי שבדקה אותו בעצמה או נפגשה עם הוריו. 18. התלונה נשלחה לפסיכולוגית וזו הגישה את תגובתה. בעיקרו של דבר, נטען בה כי היא פעלה על-פי האמור בחוזר המנכ"ל. הפסיכולוגית הדגישה כי חוזר המנכ"ל אינו מטיל חובה על הפסיכולוג של הרשות לבצע אבחון בעצמו, אלא לאפיין את לקותו של התלמיד בהתאם למסמכים שהוגשו לעיון ועדת ההשמה. במקרה זה, כך ציינה, בפני הוועדה הונחו מסמכי אבחון פסיכו-דידקטי וחוות דעת של פסיכיאטר ולא היה הכרח בעריכת אבחון נוסף לקטין. באופן קונקרטי, נטען כי אפיון הלקויות של הקטין נעשה על בסיס האבחון הפסיכיאטרי, ותיאורם של הגורמים החינוכיים בבית הספר בכל הנוגע לתפקודו. בנוסף טענה הפסיכולוגית כי הגם שהיא מוסמכת לאבחן לקות של ADHD בהיותה פסיכולוגית חינוכית, מכל מקום קביעותיה בנושא זה הסתמכו על האבחון שהציגו לה ההורים. לבסוף צוין כי ההורים הוזמנו לפגישה עמה יומיים קודם להתכנסות ועדת ההשמה, אך הם ביטלו אותה מיוזמתם. 19. ועדת התלונות בחנה את התלונה, את התגובה ומסמכים נוספים שהוצגו לה, ובסופו של דבר ביום 4.6.2019 החליטה כי אין עילה לפתוח בהליך משמעתי נגד הפסיכולוגית. בשל חשיבות הדברים להמשך נביא את החלטתה של ועדת התלונות בלשונה: "לאחר עיון בכל החומרים, הועדה לא מצאה פגם בהתנהלותה של [הפסיכולוגית] כפסיכולוגית חינוכית. זאת ועוד, הועדה התרשמה מהתנהלות מקצועית של [הפסיכולוגית] ומאינטגרציה אחראית של החומרים שהובאו בפניה. בהתאם לחוק הפסיכולוגים, אין חריגה מכללי מנהל תקין ולכן, הטיפול בתלונה מסתיים" (ההדגשות במקור). 20. המערערים עודכנו על החלטתה של ועדת התלונות במכתב שנשלח להם ביום 30.6.2019, וכלל את נוסח ההחלטה במלואה. על המכתב חתמה עו"ד חן וונדרסמן, שהייתה אחת משלוש החברות בוועדת התלונות. יוער כי שמותיהן של שתי החברות הנוספות של ועדת התלונות לא צוינו במכתב. 21. בסמוך לאחר מכן, ביום 3.7.2019, פנה האב לוועדת התלונות, וקבל על כך שההחלטה אינה מנומקת, כמו גם על כך שהיא התקבלה בלי שהתקיים דיון בנוכחות הצדדים ובלי שניתנה למערערים הזדמנות לעיין בתגובת הפסיכולוגית ולהשיב עליה. לפיכך ביקש האב לקבל לידיו את העתק תגובת הפסיכולוגית, את פרוטוקול הדיון של ועדת התלונות ואת נימוקי ההחלטה. 22. ביום 18.7.2019 השיבה עו"ד וונדרסמן בשם ועדת התלונות לאב, וציינה כי בירורן של תלונות נעשה בדרכים שונות, ובהן דיון, שיחת הבהרה, שיחת טלפון וכיוצא באלו. כן הוסבר כי ועדת התלונות אינה נוהגת לקיים דיון בנוכחות הצדדים אם אינה סבורה שיש צורך בכך, וכך נעשה אף במקרה זה. לבסוף צוין, כי דיוני הוועדה הם פנימיים, מתקיימים בדלתיים סגורות, ולא נערך בהם פרוטוקול. 23. בשלב זה המערערים הגישו עתירה שכוונה כלפי החלטתה של ועדת התלונות לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"ם 70961-07-19). בעתירה נטען כי החלטתה של ועדת התלונות לוקה בחוסר סבירות קיצוני וכי נפלו פגמים בהליך המצדיקים את ביטולה. עתירה זו היא העומדת ביסוד ההליך דנן. 24. במסגרת הדיון בעתירה, הגישו המערערים בקשה לגילוי מסמכים, שבגדרה ביקשו כי תועבר לעיונם תגובת הפסיכולוגית לתלונתם. ועדת התלונות נעתרה לבקשה והעבירה לידיהם בשלב זה עותק מהתגובה האמורה. 25. ביום 29.3.2020 דחה בית המשפט המחוזי (השופטת ע' אבמן-מולר) את העתירה. בית המשפט המחוזי קבע כי החלטתה של ועדת התלונות אינה חורגת ממתחם הסבירות, התבססה על שיקולים ענייניים וממילא אין עילה להתערב בה. אף לגוף הדברים, מצא בית המשפט המחוזי כי פעולתה של הפסיכולוגית הייתה תקינה, ובהתאם לכך לא נמצא דופי בהחלטתה של ועדת התלונות. בית המשפט המחוזי הוסיף והתייחס גם לטענתם של המערערים כי ההחלטה ניתנה ללא הנמקה. בית המשפט המחוזי ציין כי ההחלטה נומקה באופן תמציתי ומקוצר וכי היה ראוי שהטעמים להחלטה יפורטו ביתר הרחבה, אך הוסיף כי מתוכנה ניכר שוועדת התלונות בחנה את מכלול החומרים שהונחו בפניה. כן נקבע כי די היה בממצא שלפיו הפסיכולוגית פעלה באופן תקין ומסקנתה הייתה אחראית ומקצועית כדי להסביר את החלטתה של ועדת התלונות לסיים את ההליך. על כן נקבע כי על אף שהנמקתה של הוועדה לא הייתה מיטבית אין בכך כדי להביא לביטול החלטתה. הטענות בערעור 26. הערעור שבפנינו מכוון כלפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי. המערערים, שאינם מיוצגים, שבים וטוענים בו כי החלטתה של ועדת התלונות אינה סבירה באופן קיצוני, וכי היא התקבלה בניגוד לכללי המינהל התקין. בקשר לכך נטען, במישור הפרוצדורלי, כי ההורים לא זומנו לדיון בפני ועדת התלונות וכי הם לא קיבלו לידיהם ב"זמן אמת" את תגובת הפסיכולוגית לתלונתם וממילא נבצר מהם להשיב עליה. עוד נטען כי לא נערך פרוטוקול של הדיון בוועדת התלונות, ולא פורסמו שמות חברי הוועדה שקיבלו את ההחלטה (מלבד שמה של עו"ד וונדרסמן שהייתה חתומה על המכתב שנשלח להורים), וכי הדבר מעורר חשד לקיומו של ניגוד עניינים על רקע היכרות מוקדמת בין החברים בוועדת התלונות לבין הפסיכולוגית. כמו כן נטען כי החלטת הוועדה אינה מנומקת כלל. לטענת המערערים פגמים אלו מצדיקים את ביטול ההחלטה, ולחלופין את השבת הדיון בתלונה לעיון מחדש בפני ועדת התלונות. 27. המערערים מוסיפים וטוענים, לגופם של הדברים, כי הפסיכולוגית פעלה באופן בלתי מקצועי ואף "שיתפה פעולה במזיד" עם חברי וועדת ההשמה על מנת למנוע את המשך לימודיו של הקטין במסגרת חינוכית "רגילה". עוד נטען, כי הפסיכולוגית כלל לא הייתה מוסמכת לערוך אבחנה לקטין, שכן אבחון לקות מסוג ADHD מחייב בדיקה על-ידי רופא פסיכיאטר או רופא נוירולוג. 28. עמדת המשיבים כולם היא שדין הערעור להידחות. 29. ועדת התלונות טוענת, כי אין עילה להתערבות בהחלטתה המקצועית, בהתחשב בשיקול הדעת הרחב המסור לה, ובהינתן מתחם ההתערבות השיפוטי המצומצם בהחלטות מסוג זה. ועדת התלונות מדגישה, כי החלטתה אינה חורגת ממתחם הסבירות ולא נפל בה כל פגם מהותי המצדיק התערבות. 30. ועדת התלונות מוסיפה ודוחה את הטענות באשר לפגמים הפרוצדורליים הנטענים על-ידי המערערים. בהקשר זה צוין כי היא אינה נוהגת לתמלל באופן מדויק את דיוניה, אלא לערוך סיכום מרוכז של כל התיקים שהובאו בפניה באותו יום, וכי פראפרזה מתוך הסיכום הרלוונטי הועברה למערערים. אשר לאי-זימונם של המערערים לדיון, נטען כי הדבר לא פגע בזכות הטיעון שלהם, בהתחשב בכך שעמדתם הכתובה הובאה במלואה בפני ועדת התלונות. אשר לזהותם של מקבלי ההחלטה, צוין כי שמותיהם של מי שמונו לכהן כחברים בוועדת התלונות פורסמו כדין ברשומות. ולבסוף, באשר להיעדר ההנמקה, צוין כי הערתו של בית המשפט המחוזי נלקחה לתשומת ליבה של ועדת התלונות, אך בנסיבות דנן, אין בקיומו של נימוק תמציתי בלבד כדי להביא לביטול ההחלטה. 31. הפסיכולוגית והמועצה האזורית טוענות, כי עניינו של הקטין טופל באופן מקצועי בהתאם לנהלים, וכי לא נפל כל פגם בהתנהלותה של הפסיכולוגית. בקשר לכך נטען כי הפסיכולוגית עברה הכשרה בנושא לקויות למידה ועל כן היא מוסמכת לקבוע על סמך החומר הכתוב המוגש לעיונה האם התלמיד שעניינו הובא לפניה סובל מלקות למידה מסוג ADHD או קשב וריכוז, או אם הוא סובל מבעיות התנהגות. הובהר, כי אפיון הלקות של הקטין נסמך במקרה זה על האבחונים שהוצגו מטעם המערערים ועל תיאור תפקודו במסגרת החינוכית, וכי טובתו בלבד היא שעמדה לנגד עיני הפסיכולוגית ויתר חברי ועדת ההשמה. לבסוף נטען, כי במבחן התוצאה, האפיון שניתן לקטין על-ידי הפסיכולוגית אינו שונה מהאבחון הפסיכו-דיאגנוסטי שנערך לו לאחר מכן, בהתאם למתווה שעליו הוסכם בבית המשפט המחוזי בעתירה השנייה. 32. הדיון בערעור התקיים בפנינו ביום 18.10.2021. בערעור שב האב על עיקרי הטענות שפורטו, והדגיש כי לשיטתו הפגמים שעליהם הצביע בניהול ההליך בוועדת התלונות מצדיקים לבטל את החלטתה ולהשיב אליה את התלונה לבירור מחדש. בפרט טען האב כי אין די בפרסום שמותיהם של מאגר החברים בוועדת התלונות ברשומות, אלא היה על ועדת התלונות לציין בהחלטתה מיהם חבריה שדנו בתלונתם הספציפית של המערערים. לשיטתו, השמטת שמות חברי הוועדה מעוררת את החשד שמא הייתה לפסיכולוגית היכרות אישית עם אותם חברי ועדה אשר דנו בעניינה. 33. אף המשיבים חזרו בדיון על עיקרי טענותיהם. בתשובה לשאלות בית המשפט נמסרו שמותיהן של שתי הפסיכולוגיות שכיהנו כחברות נוספות בוועדת התלונות שקיבלה את ההחלטה. הובהר, כי לא התקיים כל ניגוד עניינים ביחס לחברי הוועדה, וכי על-פי נהלי הוועדה אם יש לאחד מחבריה היכרות עם הנילון הוא פוסל את עצמו מלבחון את התלונה בעניינו. כן נמסר שקיימים נהלים בכתב לפעולתה של ועדת התלונות אך כי אלה לא פורסמו. עוד הובהר כי על דרך הכלל אין הוועדה נוהגת להעביר למתלונן את תגובתו של הנילון לתלונה, שכן דבר זה עלול לעורר קשיים (למשל, כאשר מדובר בחשיפת עניינים פרטיים של אנשים נוספים). לבסוף צוין, כי ועדת התלונות יישמה את הביקורת שמתח בית המשפט המחוזי על הנמקתה החסרה, וכעת היא מקפידה לפרט את הנימוקים שעומדים בבסיס החלטותיה. דיון והכרעה 34. לאחר שעיינו בערעור ובנספחיו ושמענו את הטענות כולן התרשמותנו הברורה היא כי דין הערעור להידחות. בעיקרו של דבר, קביעתו של בית המשפט המחוזי כי בנסיבות העניין לא נפל פגם בהחלטתה של ועדת התלונות היא מוצדקת, ואין להתערב בה. לצד זאת, וכפי שנבהיר בהמשך, אנו סבורים שיש מקום להפקת לקחים מסוימים בכל הנוגע לנהלים החלים על עבודתה של ועדת התלונות, מבלי לגרוע מתקפות החלטתה במקרה דנן. 35. כמתואר לעיל, ועדת התלונות הפועלת מכוח חוק הפסיכולוגים היא גוף מקצועי שלו מסורות סמכויות מינהליות ומעין שיפוטיות. לנוכח מומחיותה של ועדת התלונות בתחומי פעולתה, היקף התערבותו של בית המשפט בשיקול הדעת המקצועי המסור לה הוא מצומצם. בדומה לגופים מינהליים אחרים בעלי מומחיות מקצועית, התערבות בהחלטה של ועדת התלונות תיעשה רק במקרים קיצוניים שבהם שוכנע בית המשפט כי נפל פגם מהותי בפעולתה או כי החלטתה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות. 36. בנסיבות דנן, לא מצאנו כי קיימת עילה להתערבות בהחלטה שהתקבלה. התנהלותה של הפסיכולוגית נעשתה בהתאם לנהליה של ועדת ההשמה, והיא תואמת את המתווה המתואר בחוזר המנכ"ל, הן ביחס לחומרים המוצגים לעיון ועדת ההשמה והן – ובעיקר – בכל הנוגע להליך האפיון שנדרש הפסיכולוג החינוכי לבצע ביחס לתלמיד שעניינו נדון בפניה. בניגוד לנטען, הפסיכולוגית לא חרגה מסמכותה בעת שערכה את האפיון הספציפי לקטין, והיא נהגה בהתאם לנדרש ממנה כאשר הציגה את חוות דעתה בהתבסס על מכלול האבחונים שהוגשו. מעבר לכך שהפסיכולוגית נהגה במקרה זה בהתאם לנהלים, לא ניתן לומר שיש פגם בסדר דברים אשר בגדרו הפסיכולוג הפועל לצדה של ועדת ההשמה אינו מבצע אבחון בעצמו לקראת הדיון בה. משאלה הם פני הדברים, אין עילה להתערב בהחלטה שהתקבלה. 37. המערערים השליכו את יהבם גם על טענות הנוגעות להליך שהתקיים בוועדת התלונות. לאחר שבחנו את הטענות לא מצאנו כי הן מבטאות פגמים היורדים לשורש ההליך, גם אם ניתן ללמוד מהן לצורך השבחת הנהלים הנוגעים לפעילותה של ועדת התלונות. 38. סוגית ההנמקה – בהקשר זה, נפתח בכך שטענת המערערים בדבר ההנמקה הדלה בבסיס ההחלטה של ועדת התלונות אינה חסרת טעם. חובת ההנמקה, שחלה על רשויות מינהליות מכוח חובת ההגינות הכללית שמוטלת עליהן, ואף זכתה לעיגון בחקיקה (ראו למשל: סעיף 2א לחוק תיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1959), חלה אף ביתר שאת על גופים שלהם גם סמכויות מעין-שיפוטיות, כדוגמת ועדת התלונות (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 426 (2010) (להלן: ברק-ארז). ראו גם: עע"ם 7201/11 רחמני ד.א. עבודות עפר בע"מ נ' רשות שדות התעופה, פסקאות 10-8 לפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן (7.1.2014); ע"א 4223/12 ‏המרכז למימוש זכויות רפואיות בע"מ נ' לשכת עורכי הדין בישראל, פסקה 65 לפסק דינה של השופטת (בדימ') ע' ארבל (25.6.2014); בג"ץ 3734/14 פלוני נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה כ' (17.11.2015); בג"ץ 5826/14 אליהו נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 13 (22.6.2017)). עם זאת, במקרה דנן אין לומר שההחלטה לא הייתה מנומקת כלל. למעשה, היא ביטאה את העיקר: את התרשמותה של ועדת התלונות כי הפסיכולוגית פעלה לפי הנהלים, ועל בסיס אינטגרציה של כל חוות הדעת והחומרים שהובאו בפניה. אם כן, על אף שההנמקה לא הייתה שלמה, לא ניתן לומר שקמה עילה להתערבות בהחלטה, להבדיל מעמידה על כך שראוי להקפיד יותר על מתכונת ההנמקה במבט הצופה פני עתיד. הנמקה אין פירושה דווקא כתיבה ארוכה ומפורטת. כך למשל, בנסיבות העניין, ניתן היה לצפות שההנמקה תכלול התייחסות לכך שהפסיכולוגית פעלה בהתאם לאמור בחוזר המנכ"ל, וממילא לא נפל פגם בכך שלא ערכה אבחון לקטין בעצמה. 39. סוגית הטיעון בפני ועדת התלונות – כפי שעולה מההחלטה, תלונתם של המערערים נבחנה על בסיס החומר הכתוב שהוצג לוועדת התלונות, לרבות נספחי התלונה, החלטתה של ועדת ההשמה, חוות הדעת המקצועיות בעניינו של הקטין ותגובת הפסיכולוגית לתלונה. על כן, טענותיהם של המערערים כולן עמדו לנגד עיניה של ועדת התלונות, כולל המידע שהם הוסיפו בשלב של עדכון התלונה לאחר מתן פסק הדין בעתירה השנייה והאבחון החדש שנערך לקטין. חרף זאת, טענו המערערים שנפל פגם בכך שהם לא זומנו להופיע בפניה של ועדת התלונות. דומה שבכך באו המערערים לכלל טעות. בהתחשב באופיו של הליך הבירור בפני ועדת התלונות, מסור לה שיקול דעת רחב באשר לאופן בדיקתה של התשתית העובדתית. כידוע, אף מי שההחלטה מתקבלת בעניינו אינו זכאי לכך שזכות הטיעון תינתן לו בעל-פה דווקא (ראו: ברק-ארז, בעמ' 516-515. כן ראו והשוו: בג"ץ 161/84 חברת ווינדמיל הוטל בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד מב(1) 793, 797 (1984); בג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 38 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (9.6.2011)). הדברים יפים מקל וחומר בעניין הנוכחי. לא למותר לציין, למעלה מן הצורך, כי ועדת התלונות אף לא הזמינה את הפסיכולוגית עצמה לטיעון בעל-פה. 40. סוגית זכות העיון בתגובת הנילון לתלונה – טענת משנה נוספת שהעלו המערערים בכל הנוגע להליך היא שוועדת התלונות הייתה צריכה לאפשר להם לעיין בתגובתה של הפסיכולוגית על מנת להשיב לטענותיה. אולם, טענה זו אין לקבל. חשוב להטעים כי יש מקום להבחנה בין השאלה האם מתלונן יכול לבקש לעיין בתגובת הנילון, כחלק ממימוש זכות העיון של צד מעוניין במסמכי הרשות, לבין השאלה האם הוא זכאי לעיין בתגובה תוך כדי בירור התלונה וכחלק בלתי נפרד מהליך הבירור עצמו. לאמיתו של דבר, אלה הן שתי סוגיות נפרדות. אכן, פסיקתו של בית משפט זה הכירה בזכות העיון במסמכים שבידי הרשות, ובכלל זה בכל הנוגע למענה שניתן לתלונה, לאחר בירורה – בכפוף לאינטרסים נוגדים כמו חיסיון או הגנה על פרטיות (ראו: בג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועדה המחוזי של לשכת עורכי-הדין, ירושלים, פ"ד כה(1) 325, 332-331 (1971)). אולם, אין בכך כדי ללמד על קיומה של זכות עיון במסמכים במהלך בירור התלונה וקבלת ההחלטה ביחס אליה. לא למותר להזכיר כאן, על דרך ההשוואה, את מורכבותה של סוגית העיון של נפגעי עבירה שאינם צד להליך הפלילי בתיקי חקירה (ראו: הנחית פרקליט המדינה 14.8 "בקשה מצד גורמים שונים לעיין בחומר חקירה שבתיק משטרה" (2002). כן ראו בג"ץ 2925/19 נגר נ' פרקליטות מחוז צפון, פסקה 11 (24.6.2019)). 41. מכל מקום, שאלה זו היא מורכבת, ודומה שלא זה המקום לבררה, בנסיבות שבהן התשובה היא כבר בפנינו – משתגובתה של הפסיכולוגית הועברה לידי המערערים זה מכבר. די אם נאמר כי לאחר מתן ההחלטה, ומאחר שהתגובה הספציפית לא כללה מידע שלא היה ידוע למערערים על בנם הקטין, מן הראוי היה במקרה זה להעביר אותה לעיונם, ככל שלא היה אינטרס ציבורי או פרטי המטה את הכף לטובת הימנעות מכך. 42. להשלמת התמונה ייאמר, כי ללא קשר לשאלה של זכות העיון, בכל מקרה ומקרה שומה על ועדת התלונות לשקול האם יש מקום לחזור ולבקש התייחסות של המתלוננים לטענות או נושאים שעלו מתשובת הנילון. 43. סוגית הפומביות של זהותם של חברי ועדת התלונות שקיבלו את ההחלטה – כפי שצוין, חלק מטענותיהם של המערערים כוונו כלפי העובדה ששמותיהן של שתי החברות הנוספות שקיבלו את ההחלטה לא נמסרו להם בזמן אמת. אכן, על כך יש להצטער. המשיבים טענו כי שמותיהם של כלל החברים שמונו לכהונה בוועדת התלונות פורסמו ברשומות, אולם בכך לא היה מענה מלא לטענה. אכן, הדין מחייב את פרסום שמותיהם של המתמנים לכהן בוועדת התלונות ואין צריך לומר שכך היה צריך להיעשות (ולא למותר להזכיר את העובדה שבמקרה שהתעורר בבג"ץ 5760/93 נדון פגם של אי-פרסום ברשומות, בשונה מאשר במקרה דנן). אולם, גם כאשר שמותיהם של החברים מתפרסמים ברשומות, זכאי כל אדם הנוגע בדבר, לדעת מי מהם קיבלו את ההחלטה הקונקרטית, וכך ראוי גם מהיבטו של האינטרס הציבורי. ועדת התלונות פועלת במתכונת של יותר ממותב אחד, ולכן מתן פומבי לזהותם של החברים שקיבלו כל החלטה הוא מתבקש. פרסום שמותיהם של מי שקיבלו את ההחלטה מתחייב משיקולים פרקטיים, כמו גם מתפיסת השקיפות שצריכה להנחות את התנהלותם של גופים ציבוריים, בהיעדר טעם טוב לסטות ממנה. גם בעניין זה יש מקום להפקת לקחים, של פרסום כל החלטה, בהקשרים שבהם ניתן לה פומבי, לצד שמות החברים שקיבלו אותה. אולם, כפי שצוין, הלכה למעשה, שמותיהן של שתי החברות הנוספות בוועדת התלונות שדנה בתלונה, נמסרו למערערים בסופו של דבר במהלך הדיון בפנינו, ולגופו של עניין לא נטען כי נפל פגם בהרכבה של ועדת התלונות או כי קם חשש לניגוד עניינים כפי שטענו המערערים מלכתחילה, באופן ערטילאי בלבד. על כן, אין בכך טעם להתערבות בהחלטה שהתקבלה, להבדיל מאשר הפקת לקחים מינהליים אף בנושא זה. 44. אם כן, כאמור לעיל, הטענות האמורות אינן מצדיקות את קבלת הערעור. עם זאת, נוסיף ונעיר מספר הערות מסכמות באשר לאופן עבודתה של ועדת התלונות, במבט צופה פני עתיד. 45. ראשית, יש מקום לכך שכל החלטה של ועדת התלונות תציין את שמותיהם של חברי המותב. אכן, שמותיהם של החברים הממונים לוועדה מתפרסמים ברשומות, אך השיבוץ למותב אינו גלוי, וחשוב שייעשה. 46. שנית, למען הסדר הטוב, מן הראוי שייערך פרוטוקול בכל דיון של ועדת התלונות, ולמצער מסמך המסכם את הדיון בתלונה, וזאת ביחס לכל תלונה ותלונה בפני עצמה, להבדיל מתבנית של "סיכום יומי" של עבודת הוועדה. בכך אין כדי לומר שוועדת התלונות נדרשת למסור למתלונן אותו פרוטוקול באופן מלא. אולם, נדרש שתהיה בידה היכולת להציגו, במקרים המתאימים, בפני בית משפט או בפני גורם רלוונטי אחר על מנת לאפשר ביקורת שיפוטית או מינהלית על ההחלטה שהתקבלה (ראו: ברק-ארז, בעמ' 616-613). 47. שלישית, וזהו עניין שחשיבותו היא למעשה ראשונה במעלה – הגם שדיוניה של ועדת התלונות עצמם אינם יכולים להיות פומביים בשל הנושאים הנדונים בפניה, יש מקום לכך שלמצער הנהלים של עבודתה יהיו גלויים לציבור. עוד לפני שנים רבות קבע בית משפט זה כי הנחיות אשר "אוצלות על זכויות הפרט" צריכות לקבל פומבי, כדי שהציבור יוכל לכלכל מעשיו על פיהן (בג"ץ 5537/91‏ אפרתי‎ ‎נ' אוסטפלד, פ"ד מו(3) 501, 515-514 (1992)). עיקרון זה התקבל למעשה בסעיף 6(א) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 שעניינו העמדתן של הנחיות מינהליות "שיש להן נגיעה או חשיבות לציבור" לעיונו (ראו עוד: עע"ם 7189/11 אזחימאן נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה והבטיחות, פסקאות 46-45 (9.10.2013); ע"א 4547/13 ‏מינהל מקרקעי ישראל נ' מפעלי צאן ישראליים בע"מ, פסקה 36 לפסק דיני (19.11.2013). כן ראו: ברק-ארז, בעמ' 242-235). יש לקוות כי הגורמים הרלוונטיים יפעלו לפרסם את הנהלים האמורים לעין הציבור בהקדם במתכונת מתאימה, כדוגמת אתר האינטרנט של משרד הבריאות. לא למותר לציין כי פרסום הנהלים על-פיהם פועלת הוועדה היה עשוי לייתר בענייננו חלק מטענותיהם של המערערים מראש. 48. עקרונות אלה שראוי לבחון ולהפנים אינם משליכים על ההחלטה שקיבלה ועדת התלונות במקרה זה, מה גם שהפרטים הרלוונטיים נמסרו במהלך הדיון בפנינו. 49. מציאת מסגרת חינוכית מתאימה היא לעתים משימה מורכבת, וניתן להבין כי הרגשות הכרוכים בכך הם לעתים עזים, ובדין. אולם, אין בכך כדי להעיד על פגם שנפל בטיפול בעניינו של הקטין. 50. סוף דבר: הערעור נדחה. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים לתוצאה כי דין הערעור להידחות, וכן להנחיות הכלולות בחוות דעתה של חברתי, השופטת דפנה ברק-ארז, ביחס לאופן הפעולה הראוי של ועדת התלונות הפועלת לפי חוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977. יחד עם זאת, מוצא אני לנכון לחדד כי עסקינן בתלונת שווא שהגישו המערערים נגד המשיבה 2, בגין פעולתה כפסיכולוגית החינוכית חברת וועדת ההשמה (להלן: הפסיכולוגית בוועדת ההשמה), וזאת בעקבות אי הבנה יסודית ביחס למהות תפקידה. התלונה דנן הוגשה על בסיס הנחה שגויה כי הפסיכולוגית בוועדת ההשמה ביצעה אבחון של הקטין, וכי עשתה זאת ללא הסמכה מתאימה וללא קיום הבדיקה הנחוצה. ואולם, כפי שעולה מפסקאות 3 – 9 לחוות דעת חברתי, תפקיד הפסיכולוגית בוועדת ההשמה הוא לבצע אפיון של הקטין לצורך המשימות המוטלות על הוועדה, וזאת על בסיס מסמכים שהונחו לפניה, ובכללם אבחונים שנעשו על ידי אנשי מקצוע המוסמכים לכך. כך פעלה המשיבה 2 במקרה בו עסקינן. ומכלל ההן נלמד הלאו, אין זה מתפקידה של הפסיכולוגית בוועדת ההשמה לבצע אבחון פסיכו-דידקטי, פסיכיאטרי או אחר לקטין, ובמקרה דנן המשיבה 2 גם לא התיימרה לבצע כל אבחון שכזה. ממילא לא היה כל מקום להגיש נגדה תלונה המבוססת על ההנחה כי ביצעה אבחון כזה או אחר באופן בלתי מוסמך או בלתי ראוי. בסיום חוות דעתה הביעה חברתי הבנה לרגשות העזים של ההורים בעקבות מורכבות המצב בו הם מצויים. אכן כך, ואולם עדיין יש להביע צער על הסבל המיותר שנגרם למשיבה 2, עובדת ציבור מסורה אשר ביצעה את עבודתה נאמנה, ונאלצה להתמודד עם תלונה משמעתית חסרת יסוד, בשלוש ערכאות משפטיות. ש ו פ ט הנשיאה א' חיות: אני מסכימה לפסק-דינה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז וכן להערותיו של חברי, השופט ע' גרוסקופף. ה נ ש י א ה הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ‏י"ז בכסלו התשפ"ב (‏21.11.2021). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 20026680_A04.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1