בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
2663/99
בפני: כבוד
השופטת ד' דורנר
כבוד
השופטת ד' ביניש
כבוד
השופטת א' פרוקצ'יה
המערערת: מור
שמגר
נ
ג ד
המשיבים: 1.
המועצה המקומית רשת השרון
2.
מר גבי פארן, ראש המועצה המקומית
רמת-השרון
3.
סיעת "תותים"
ערעור על פסק דין בית
המשפט המחוזי
בת"א-יפו
בה.פ. 10284/99 מיום 4.4.99
שניתן
על ידי סגן הנשיא מ' טלגם
בשם המערערת: עו"ד ד'
רוזן-זינגר
בשם המשיבים: עו"ד
י' גל-אור
פסק-דין
השופטת ד' ביניש:
השאלה שלפנינו נוגעת לפרשנות סעיף
19(א1)(1)(ג) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965- (להלן: החוק), הקובע את
העקרונות לפיהם בוחרת הרשות המקומית את נציגיה לועדה המקומית לתכנון ובניה (להלן:
הועדה המקומית), כאשר הועדה היא ועדה של מרחב תכנון שיש בו יותר מרשות מקומית אחת.
1. המועצה המקומית רמת-השרון מונה שבעה-עשר חברי
מועצה, המייצגים תשע סיעות. הקואליציה נתמכת בשלושה-עשר חברי מועצה לפי החלוקה
הבאה: לסיעה הגדולה במועצה, סיעת 'תותים' - חמישה חברים במועצה; לסיעת 'העבודה'
שבראשה עומד ראש העיריה - שלושה חברים; לסיעת מר"צ - שני חברים. כן חברים
בקואליציה שלושה נציגים של שלוש סיעות יחיד - 'המושבה', 'ש"ס', ו'הגימלאים'.
האופוזיציה במועצה מורכבת משלוש סיעות: האחת סיעת 'יש', ולה שני חברים, וכן סיעות
המפד"ל והליכוד בנות חבר אחד כל אחת.
בהתאם להוראת סעיף 19(א1)(1)(א) לחוק, הועדה
המקומית של מרחב התכנון שרמת-השרון נכללת בה, היא בת שבעה-עשר חברים. על-פי הוראת
סעיף 19(א1)(1)(ב) לחוק, מורכבת הועדה המקומית מנציגי הרשויות המקומיות שבמרחב לפי
היחס שבין מספר התושבים בכל אחת מהרשויות המקומיות לבין מספרם של כלל תושבי מרחב
התכנון. על-פי מפתח זה, הוקצו למועצה המקומית רמת-השרון שישה-עשר מושבים בועדה
המקומית, ומושב אחד הוקצה לקיבוץ גליל-ים. בישיבה של מועצת רמת-השרון מיום
14.12.98 בחרה המועצה בכל חבריה מלבד המערערת, כנציגיה לועדה המקומית.
2. המערערת, חברת סיעת הליכוד במועצה המקומית,
הגישה תובענה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו למתן פסק דין הצהרתי לפיו החלטת
המועצה שלא לכלול אותה כחברה בועדה המקומית לתכנון ובניה אינה כדין. בתובענה טענה
המערערת כי בבחירת נציגי המועצה לועדה המקומית יש להקפיד על עקרון הייצוג היחסי,
וכי מימושו של עקרון זה מחייב - על-פי חישוב אריתמטי שהוצע על-ידי המערערת - מתן
ייצוג בועדה המקומית לסיעתה.
בית המשפט המחוזי (סגן הנשיא מ' טלגם) דחה את
התובענה, ובפסק דינו קבע בהאי לישנא:
"לא
נותר איפוא אלא להכריע במחלוקת הפרשנית שהעלתה המבקשת ונראה לי שפרשנותה אינה
מתיישבת לא עם לשון החוק ולא עם תכליתו.
לשון
החוק -
שכן אין בניסוח החוק כדי ללמד שקיים עקרון של יצוג יחסי לסיעות. אם אין די בביטוי
הלא שגרתי 'ככל שניתן' המלמד שהמועצה הבוחרת את חברי המועצה אמורה להיות מונחית
בעקרון היחסיות הסיעתית (ולא כבולה בו) - הנה נוסף לו ביטוי של בחירה 'בהתאם'
להרכב היחסי' והקביעה שחברי הועדה הם נציגיה של המועצה ולאו דווקא נציגי הסיעות.
ואשר
לתכלית החקיקתית - קריאת הסעיף מלמדת שתכליתו המפורשת ליתן יצוג לאופוזיציה
כולה, מאחר שאין לה יצוג בהנהלה, ומנסחיו הסתפקו ב'נציג אחד לפחות' לאופוזיציה
כולה, ואין בו זכר ליצוגה של כל סיעה אופוזיציונית".
(פסק-הדין
של בית משפט קמא, בעמ' 3; ההדגשות במקור).
על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגש הערעור
שלפנינו.
טענות הצדדים
3. טענתה העיקרית של המערערת היא, כי נפל פגם
באופן בחירת נציגי המועצה המקומית רמת-השרון לועדה המקומית. לפי הטענה, האופן בו
בחרה המועצה המקומית את נציגיה לועדה המקומית מנוגד להוראת סעיף 19(א1)(1)(ג)
לחוק, הקובעת כי בחירת נציגי הרשות המקומית לועדה המקומית צריכה להעשות "ככל
שניתן... בהתאם להרכב היחסי של הסיעות". המערערת גורסת שהעקרון הבא לידי
ביטוי בנוסח הרישא של הסעיף הוא עקרון כללי של ייצוג יחסי של הסיעות השונות
במועצה, ולטענתה, המועצה לא הקפידה על החלתו בנסיבות העניין שלפנינו. המערערת אף
מציעה מבחן אריתמטי מדויק לחלוקת המושבים בועדה המקומית; לטענתה, רק המודל
האריתמטי המוצע על ידה יכול למנוע שרירות לב ואפליה כנגד המיעוט במועצת העיריה.
התוצאה המתחייבת, לשיטתה, מהמבחן האריתמטי האמור היא כי הסיעה הגדולה במועצה,
'תותים', שלה חמישה נציגים בועדה המקומית, תיגרע חבר אחד מחבריה, ואילו המקום
שיתפנה יוקצה למערערת.
4. המשיבים טוענים שיש לדחות את הערעור הן על הסף
והן לגופו. טענת הסף היא, שהמערערת השתהתה בהגשת התובענה. לגופו של עניין טוענים
המשיבים, כי הרישא של סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק, הקובע כי הרשות המקומית תבחר, ככל
שניתן, את נציגיה לועדה המקומית בהתאם להרכב היחסי של הסיעות, לא חל בענייננו.
לטענתם, על העניין שבפנינו חל הסיפא של הסעיף הקובע כי "אם מספר הנציגים של
רשות מרחבית אחת בועדה המקומית הוא ארבעה לפחות, וקיימת באותה רשות מרחבית ועדת
הנהלה שלא כל הסיעות מיוצגות בה, תבחר הרשות המרחבית, לועדה המקומית, נציג אחד
לפחות מסיעה שאינה מיוצגת בועדת ההנהלה". על-פי הטענה, כיוון שלרמת-השרון
ששה-עשר נציגים בועדה המקומית, וכיוון שאותה הוראה בסיפא מחייבת שיהיה נציג אחד
לפחות של האופוזיציה בועדה המקומית, הרי משבחרה המועצה המקומית שלושה נציגים מן
האופוזיציה, יצאה ידי חובת החוק. המשיבים טוענים עוד, שהפרשנות שמציעה המערערת
לרישא של הסעיף היא שגויה.
דיון בטענות הצדדים
5. ייאמר תחילה, כי לא מצאנו ממש בטענת הסף שהעלו
המשיבים. במובן הסוביקטיבי ניתן לקבוע, כי המערערת לא "ישנה על
זכויותיה", אלא פעלה למיצוי ההליכים בטרם פנתה לבית המשפט. מטעם זה לא ניתן
להסיק מהתנהגותה כי ויתרה על זכותה. השתלשלות העניינים מלמדת כי עוד בישיבת המועצה
אשר דנה בבחירת נציגי המועצה לועדה המקומית העלתה המערערת את טענותיה, ומאז פעלה
ללא ליאות לשנות את החלטת המועצה; לאחר החלטת המועצה פנתה המערערת לממונה על המחוז
במשרד הפנים, כדי שיתערב בהחלטת המועצה המקומית. היא פנתה גם לראש המועצה, ורק
לאחר שטענותיה נבחנו גם על-ידי היועץ המשפטי של המועצה ונדחו, פנתה המערערת לבית
המשפט. ההליכים המוקדמים שנקטה המערערת היו בגדר נסיונות להביא לפתרון המחלוקת
מבלי לפנות לערכאות ובכך פעלה על-פי הכלל המחייב מיצוי הליכים טרם פנייה לבית
המשפט. מכל מקום, גם אם הגזימה המערערת בפניותיה לרשויות המנהליות בטרם פנתה לבית
המשפט, כבר נאמר על-ידי בית משפט זה לא אחת, כי אין לייחס משקל רב לשיהוי מן ההיבט
הסוביקטיבי, כשנבחנת התנהגותו של אדם הטוען לזכות מינהלית או המתריע כנגד פעולה
הלוקה באי חוקיות. השאלה המכרעת בבחינת דחיית עתירה מחמת השיהוי, היא השאלה אם עקב
השהיית הפנייה לבית המשפט, חל שינוי במצב האוביקטיבי באופן שקבלת העתירה תגרום נזק
שהיה נמנע לוּ הוגשה העתירה בעוד מועד. (ראו למשל: בג"ץ 2285/93 נחום נ'
לב ואח', פ"ד מח(5) 630, 641; בג"צ 7053/96 אמקור בע"מ
ואח' שר הפנים ואח', פ"ד נג(1) 193, 202).
לענין השיהוי האובייקטיבי טענו המשיבים בבית
המשפט המחוזי ואף בפנינו, כי אכן צפוי נזק ממשי לציבור אם תתקבל התובענה של
המערערת וזאת עקב חלוף הזמן עד להגשת התובענה לבית המשפט. לטענתם, אם תתקבל העתירה
התוצאה המתחייבת תהיה, כי כל ההחלטות שקיבלה הועדה המקומית מאז הקמתה בטלות הן,
ותוצאה זו תגרום לנזק עצום. אין ממש בטענה גורפת זו של המשיבים. בשורה ארוכה של
פסקי-דין שיצאו מלפני בית משפט זה, נקבע כי פגם בהליך המנהלי, לרבות פגם בהרכבו של
גוף מנהלי, אינו מחייב תוצאה שלפיה כל ההחלטות שיצאו מלפני אותו גוף בטלות. על-פי
אותה פסיקה, יש להפריד בין הפגם שנפל בהליך שהוא כשלעצמו יכול להקים עילה
להתערבותו של בית משפט זה, לבין התוצאה המתחייבת בעקבות הפגם שנתגלה (ראו למשל
בג"ץ 2918/93, 4235/93 עירית קרית גת נ' מדינת ישראל; המועצה המקומית
אריאל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד מז(5) 832, 848-847; בג"ץ
3081/95 רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל ואח',
פ"ד נ(2) 177, 196-195). אשר על כן, גם אם נמצא כי נפל פסול בהרכב הועדה
המקומית, אין הפסול מחייב בהכרח בטלות של ההחלטות שנתקבלו על-ידי הועדה המקומית
בהרכבה הנוכחי, אם היו אלה החלטות ראויות לגופן.
עקרון הייצוג היחסי ופרשנותו של סעיף 19 (א1)(1)(ג)
לחוק
6. השאלה המרכזית העומדת להכרעה לפנינו, הינה
השאלה מה משמעות הביטוי "ההרכב היחסי של הסיעות" שבסעיף 19 (א1)(1)(ג)
לחוק. וזו לשון הוראת החוק הנדונה:
"(ג)
כל רשות מרחבית תבחר, ככל שניתן, את נציגיה לועדה המקומית בהתאם להרכב היחסי של
הסיעות; ואולם, אם מספר הנציגים של רשות מרחבית אחת בועדה המקומית הוא ארבעה
לפחות, וקיימת באותה רשות מרחבית ועדת הנהלה שלא כל הסיעות מיוצגות בה, תבחר הרשות
המרחבית, לועדה המקומית, נציג אחד לפחות מסיעה שאינה מיוצגת בועדת ההנהלה".
על פרשנותו של הסעיף הנ"ל עמדנו בהרחבה
בפסק דיננו בבג"ץ 1020/99 דואק נ' ראש עירית קרית ביאליק (טרם פורסם).
באותו עניין אמרנו כבר, כי "הייצוג בגופים נבחרים, שהבחירה אליהם נעשית על
יסוד בחירה פוליטית בין סיעות, מבוסס בשיטת המשטר שלנו - הן בשלטון המרכזי והן
בשלטון המקומי על עקרון של ייצוג יחסי". על-פי עקרון הייצוג היחסי יינתן
ביטוי הולם לכל הסיעות המרכיבות כל גוף שלטוני, וכן כל גוף משנה או ועדה הפועלים
מטעמו. במסגרת ייצוג זה, יש להקפיד על מתן ייצוג הולם גם לסיעות המיעוט. כך נאמר
על חשיבות הייצוג של המיעוט בבג"ץ 1020/99 הנ"ל:
"עקרון
השוויון הדמוקרטי מחייב ייצוג הולם ופרופורציוני גם למיעוט, והייצוג קשור קשר אמיץ
לצורך ליתן למיעוט המיוצג הזדמנות נאותה להשמיע את קולו. זכותו של המיעוט אינה
מצומצמת לייצוג הולם בגוף הנבחר באורח דמוקרטי ואף לא להזדמנות הנאותה הניתנת לו
להביע דעה בכל הנוגע לעניינים הנדונים באותו גוף, אלא היא גם מקימה זכות לייצוג
בגופי המשנה הפועלים מטעם הגוף הנבחר ומייצגים אותו. שלילתה של זכות זו בגופי
המשנה תשלול מהמיעוט את האפשרות להביע דעתו בתחומים מרכזיים עליהם מופקדים הגופים
הנבחרים באמצעות גורמי משנה שכולם פועלים על בסיס ייצוגי. ענין זה בולט ביותר
בתחום השלטון המקומי שבו נעשית עיקר העבודה של מועצת העיריה באמצעות ועדות וגופי
משנה".
(שם,
בפסקה 3).
ההוראה שנקבעה בסעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק קובעת
הסדר ייצוג יחסי, וזאת בדומה להסדרים אחרים הנוגעים להרכב ועדות וגופים עירוניים
הקבועים בפקודת העיריות (ראו למשל, סעיף 162 וסעיף 249א לפקודת העיריות [נוסח
חדש]). הנה כי כן, עקרון הייצוג היחסי הוא עקרון מרכזי בקביעת הרכבם של הגופים
המוניציפאליים הפועלים מטעם הרשות המקומית, והוא גם העקרון המנחה לפרשנותה של
הוראת סעיף 19(א1)(1)(ג) הנ"ל.
מטרתה של הוראה זו, כפי שנוסחה ברישא של
הסעיף, היא להבטיח מתן ייצוג הולם לסיעות המרכיבות את מועצת הרשות המקומית, וזאת
כדי שיינתן ביטוי למגוון הדעות של הסיעות השונות שנבחרו למועצת הרשות המקומית. אשר
על כן, בבואה לבחור את נציגיה לועדה המקומית, על מועצת הרשות לשוות לנגד עיניה את
עקרון הייצוג היחסי. נקודת המוצא להרכב הגופים הנבחרים מטעמה של הרשות המקומית
על-פי עקרון הייצוג היחסי היא בקביעת ההתאמה בין מספר חברי הסיעה במועצה הנבחרת
לבין מספרם בגוף המייצג את הרשות המקומית; כך בדרך כלל, וכך גם בועדה המקומית.
קביעה זו תעשה באמצעות השוואת כוחה היחסי של הסיעה במועצה לכוחה בקרב נציגי הרשות
בועדה המקומית. כמובן שהחלוקה אינה יכולה להיות מדויקת מבחינה מתמטית. אילוצים
אובייקטיבים הם המונעים אפשרות של חלוקה מדויקת. מקורם של האילוצים הוא כפול:
ראשית, בדרך כלל יש פער בין מספר המקומות בועדה המקומית למספר נציגי הסיעות ברשות
המקומית. כמובן, שענין זה משתנה בין ועדה מקומית אחת לרעותה, בהתאם למספר הרשויות
המקומיות השותפות למרחב התכנון המקומי ובהתאם לגודלן של רשויות אלה. שנית, כיוון שאין
אפשרות לחלק נציגים "בשר ודם" לשברים, כנדרש על-פי חלוקה מתמטית, אין
הייצוג היחסי עומד במבחנים מתימטיים מדוייקים. וכך נאמר לענין דומה מפי השופט חשין
בדונו בהוראת סעיף 249א לפקודת העיריות:
"הואיל
ודיוק מתימטי אינו אפשרי תמיד, הוסיף המחוקק והורנו על ייצוג יחסי ככל האפשר. ...
כולנו ידענו כי יחסי כוחות בדיוק מתימטי אין ניתן לשמור עליהם, ולכך נועד הסייג של
cy-prטs: 'ככל האפשר'. המושג 'ככל האפשר' הינו מושג מסגרת - תכנו אינו
מפורש ומפורט - והקנקן יימלא תוכן ביישום עקרונות יסוד של המשטר הדמוקרטי והנהגתה
הראויה של רשות מקומית".
(בג"ץ
3250/94 אורן ואח' נ' עירית פתח תקוה, פ"ד מט(5) 17, 34).
העובדה כי נקבע בהוראת הסעיף שיש לפעול בהתאם
להרכב היחסי של הסיעות "ככל הניתן" אינה באה להמעיט מעקרון
הייצוג היחסי, אלא לאפשר את יישומו בהתאם לאילוצים האובייקטיביים. לפיכך,
אין לקבל את גישתו של השופט המלומד של בית המשפט קמא, אשר ראה בביטוי "ככל
הניתן" שבסעיף משום צמצום עקרון הייצוג היחסי. עוד חשוב לציין, כי נוכח
מרכזיותו של עקרון הייצוג היחסי, חולש עקרון זה על הסעיף כולו. לפיכך, את הוראת
הסיפא של הסעיף יש לקרוא בכפוף לעקרון המנחה; הוראה זו קובעת כי סטיה מעקרון
הייצוג היחסי תעשה רק לשם מתן ייצוג למיעוט, מקום שקיום עקרון הייצוג היחסי עלול
לפגוע במיעוט באופן שיש בו כדי לשלול ממנו כל ייצוג. ניתן, איפוא, לסטות מעקרון
הייצוג היחסי, אולם זאת כדי להבטיח למיעוט ייצוג, שאלמלא ההוראה שבסיפא ייתכן שלא
היה זוכה לו כלל.
יצוין, כי בפסק דיננו בבג"צ 1020/99
הנ"ל קבענו עוד, כי הוראת סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק מקוימת כאשר הייצוג מבטא
באופן הולם את היחס בין גודלן של הסיעות במועצה ולאו דווקא את היחס שבין מספר חברי
הקואליציה למספר חברי האופוזיציה; שכן, בדרך כלל, המסגרת הקואליציונית אינה שוללת
את קיומן העצמאי של הסיעות במועצה. יחד עם זאת, ראוי להוסיף כי אף שהכלל הוא כי
החלוקה הסיעתית נשמרת גם כאשר במועצת הרשות קיים הסכם קואליציוני לניהול הרשות,
אין בכך כדי לשלול מכל וכל, במקרים המתאימים, התחשבות ביחסי הכוחות שבין הקואליציה
לבין האופוזיציה במועצה בהרכבן של הועדות הפועלות מטעם הרשות המקומית. אשר על כן,
בקביעת הייצוג לגופי המשנה המוניציפאליים ולועדה המקומית הפועלת לפי סעיף 19(א1)
לחוק בכלל זה, רשאית המועצה להביא בחשבון, כשיקול בין יתר השיקולים, לא רק את החלוקה
לסיעות אלא גם את קיומו של ההסכם הקואליציוני. שיקול זה עשוי לסייע בקביעת הייצוג
ההולם מקום שיש צורך לגשר על הפער בין מספר הנציגים שניתן למנות לועדה המקומית
לבין מספר החברים במועצת הרשות המקומית. בהתחשב בהסכם קואליציוני ניתן לשמור על
יחסי הכוחות בייצוג בין סיעות הרוב לסיעות המיעוט בועדה המקומית מבלי להקפיד על
חלוקה מדויקת בין כל הסיעות, וזאת עקב העובדה שמספר הנציגים בועדה המקומית לפי
סעיף 19(א1) לחוק יהיה תמיד קטן ממספר חברי המועצה. עוד אמרנו בבג"ץ 1020/99
הנ"ל, כי המועצה רשאית להביא בחשבון גם את כישוריהם של הנציגים והתאמתם
לתפקיד, את העדפותיהם של חברי המועצה ואת יתר התפקידים המוטלים עליהם.
על כל אלה ניתן להוסיף שיקול מנחה נוסף,
שעניינו מספר הנציגים שיש כבר לסיעה פלונית בועדה המקומית. כאשר המועצה נדרשת
להכריע בין הוספת נציג נוסף לסיעה שיש לה מספר נציגים בועדה המקומית, לבין בחירת
נציג ראשון של סיעה שאין לה כל נציגות בועדה, עליה לתת משקל לצורך ליתן יצוג וזכות
הבעת דעה לסיעה הבלתי מיוצגת. שיקול זה מעוגן באופיו הדמוקרטי של הגוף הנבחר
ובחובה הנגזרת ממנו לאפשר למגוון הדעות לבוא לידי ביטוי בשיח הפוליטי. וכך נאמר
בעניין דומה מפי השופט חשין, בדונו בפרשנות הוראת סעיף 249א(3) לפקודת העיריות:
"יש
להזהר בכבודה של האופוזיציה. על דרך העיקרון נאמר, כי שלילת מעמדה של אופוזיציה
בדירקטוריון של תאגיד עירוני - שלילה מכול וכול - אינה עולה בקנה אחד עם ההליך
הדמוקרטי התקין".
(בג"צ
3250/94 הנ"ל בעמ' 34.)
הכלל האמור, לגבי שלילה מוחלטת של ייצוג
האופוזיציה, מתאים בשינויים המחוייבים גם כאשר מדובר בשלילת מעמדה של סיעה אחת
בלבד מסיעות האופוזיציה. ליתר דיוק נאמר כי בדרך כלל, כאשר הועדה או גוף המשנה
מורכבים מייצוג סיעתי יחסי, יש לתת ביטוי בהרכבו של אותו גוף למשקל היחסי של סיעות
הרוב אל מול סיעות המיעוט. כך כאשר מספר הנציגים בגוף המשני קטן באופן משמעותי
ממספר חברי הגוף הבוחר. אך כאשר בגוף המשני נפקד מקומה של סיעה אופוזיציונית אחת
בלבד, למרות שניתן ייצוג לאופוזיציה בדרך כלל, יש להקפיד שההכרעה ביחס לסיעה שתאלץ
לוותר על מקומה בועדה תעשה על בסיס של שוויון והגינות ומבלי לפגוע באפשרות ליתן
ביטוי לכל הדעות והסיעות המיוצגות במועצה המקומית.
7. כעולה מן האמור, עיקר טיעוניה של המערערת ביחס
לעקרון המנחה על-פיו יש לפרש את סעיף 19(א1) לחוק מקובלים עלינו; אלא שהמערערת
הרחיקה לכת וטענה כי יש למצות את עקרון הייצוג היחסי על-פי נוסחה אריתמטית.
לשיטתה, כדי ליישם את עקרון הייצוג היחסי יש לקבוע את "מקדם הבחירה" של
כל נציג במועצת הרשות המקומית. לשם כך, יש לבחון כמה חברי מועצה היתה כל סיעה
שולחת לועדה המקומית לוּ ניתן היה לקבוע את הייצוג על-פי חלוקה אריתמטית מדויקת,
ולהמשיך בחלוקת המושבים בועדה המקומית על בסיס השוואת גודל השארית שנותרה לכל סיעה
לאחר החלוקה. לפי גישה זו, הואיל ובמועצה המקומית רמת-השרון שבעה-עשר חברים,
ובועדה המקומית שישה-עשר בלבד, יש לכפול את מספר חברי כל אחת מן הסיעות ב16- ולחלק
ב17-. על-פי אותה דרך חשבונית, טוענת המערערת, כי לסיעת 'תותים' 4.70 מקומות
בועדה, ואילו לסיעת היחיד שלה, 'הליכוד', 0.94 נציגים. כיוון שלא ניתן לאייש את
הועדה בשברי חברים, וכיוון ש"מקדם הבחירה" של סיעתה של המערערת גדול
מ"מקדם הבחירה" של נציגה החמישי של סיעת 'תותים', הרי שהתוצאה המתחייבת
היא שהמערערת תהיה חברה בועדה המקומית במקום הנציג החמישי של סיעת 'תותים'. גישתה
זו של המערערת היא מוטעית ויש לדחותה. הדרך המוצעת על ידה עלולה להביא לתוצאות
בלתי הגיוניות; אמנם בנתונים הנוגעים לועדה המקומית הנדונה, בה לרמת-השרון
שישה-עשר מתוך שבעה-עשר נציגים, התוצאה הצפויה משימוש בשיטה המוצעת אינה בלתי
הגיונית, אך בנסיבות אחרות השיטה עלולה להביא לתוצאות אבסורדיות; על-פי השיטה
המוצעת יכול להווצר מצב בו לסיעות הקטנות המשתייכות לאופוזיציה יהיו נציגים רבים
יותר מנציגי הרוב במועצה. שיטה זו אף אינה יכולה ליתן פתרון למצבים בהם מתמודדות
על מקום אחד מספר סיעות בעלות "מקדם בחירה" זהה. יתרה מזו, וזה העיקר,
פתרונות מיכניסטיים פוגעים בשיקול הדעת שנותר בידי הועדה כשהיא פועלת בכפיפות
לעקרון שכל תכליתו להבטיח ייצוג יחסי הוגן, שיתן את המשקל ההולם לרוב ולא יקפח את
המיעוט. אשר על כן, יש לדחות את הפתרון האריתמטי ולעמוד על העקרונות אותם התווינו
בבג"ץ 1020/99 לעניין יישום עקרון הייצוג היחסי ואופן הפעלת שיקול הדעת של
המועצה בבואה לבחור את נציגיה לועדה המקומית.
ההכרעה בענין שלפנינו
8. על-פי העקרונות שהצבנו לעיל באשר להרכב
הייצוגי של הועדה המקומית, הגענו לכלל מסקנה כי יש ממש בערעור, זאת אף בהתעלם
משיטת החישוב האריתמטי שהציעה המערערת. עלינו לזכור כי הועדה המקומית המרחבית לה
משתייכת מועצת רמת-השרון אינה ועדה אופיינית המבוססת על ייצוג יחסי של הסיעות
במועצת הרשות המקומית. הועדה המקומית שלפנינו דומה בהרכבה לועדה מקומית של רשות
מקומית אחת (לפי סעיף 18 לחוק התכנון והבניה) אשר הרכבה זהה להרכב המועצה. ועדה
מקומית זו היא גוף מיוחד, שכן כמעט כל חברי מועצת רמת-השרון מייצגים את המועצה
בועדה המקומית של מרחב התכנון. כתוצאה מכך קשה לומר על ועדה זו שעקרון הייצוג
היחסי, ככזה, אינו נשמר בה; זוהי ועדה מקומית המשקפת כמעט בדיוק את יחסי הכוחות
במועצה המקומית וכל סיעות מועצת רמת-השרון מיוצגות בה מלבד סיעתה של המערערת. כפי
שאמרנו, מותר למועצה להביא בגדר שיקוליה את היחס בין סיעות הקואליציה לבין סיעות
האופוזיציה במסגרת חלוקת המושבים, כשזו אינה סותרת את עקרון הייצוג היחסי של
הסיעות; ולכאורה, במקרה שלפנינו, היחס בין הקואליציה לבין האופוזיציה אכן נשמר
כמעט באופן מלא. אלא שכאמור, על מועצת הרשות המקומית להביא בחשבון בקובעה את
החלוקה היחסית גם את השיקול לפיו כאשר יש סיעה גדולה המיוצגת על-ידי מספר נציגים
וקולה יישמע בועדה המקומית באופן ברור וצלול, יש להבטיח שקולה של סיעה אחרת - סיעת
מיעוט - לא יהיה מושתק. בנסיבות שלפנינו בולטת העובדה כי דווקא המערערת, העומדת
בראשה של אחת מסיעות האופוזיציה, והיא בלבד, לא נבחרה לייצג את המועצה בועדה
המקומית, כלומר קולה של סיעה אחת ויחידה הושתק במועצה; זאת כאשר הסיעה הגדולה
במועצה מיוצגת בועדה המקומית על-ידי חמישה נציגים, וסיעה אחרת מיוצגת על-ידי שלושה
נציגים ובסך-הכל לקואליציה שלושה-עשר נציגים בועדה. נוכח החשיבות שיש להעניק
לזכותו של המיעוט לביטוי עצמי, העדר כל ייצוג לסיעתה של המערערת מהווה פגם בהרכב
הנוכחי של הועדה. בנסיבות אלה על הרכב הועדה המקומית לכלול את המערערת, תוך גריעת
חלקה של סיעה אחרת מבין הסיעות הגדולות המיוצגות כבר בועדה על-ידי מספר נציגים.
במקרה שלפנינו, תוצאה כזו אף תסיר את העיוות שנוצר עקב ההכרעה שעשתה מועצת העיריה
בהעדיפה את סיעות היחיד האחרות על פני סיעתה של המערערת; מטבע הדברים העדפה כזו
אינה יכולה להעשות על-פי אמות מידה שוויוניות והוגנות, שכן ייצוג של ארבע סיעות,
המחולק בין שלושה מושבים, יוצר חשש של קיפוח ביחס לאחד, וקשה למצוא הבחנה ענינית
בין סיעות היחיד המיוצגות בועדה המקומית לסיעה האחת הבלתי מיוצגת.
אשר על כן, מהטעמים שפורטו ובהתחשב בחובה
לקיום ייצוג יחסי הוגן, דין הערעור להתקבל במובן זה שעל מועצת העיריה לפעול להחלפת
אחד מבין נציגי סיעות הרוב שלהן יותר מנציג אחד בועדה המקומית, באופן שתחתיו תבחר
המערערת לכהן כחברה בועדה המקומית.
המשיבים 2-1 ישאו בהוצאות המערערת בערעור זה
בסכום כולל של 10,000 ש"ח.
ש
ו פ ט ת
השופטת ד' דורנר:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
השופטת א' פרוקצ'יה:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינה
של השופטת ד' ביניש.
ניתן היום, ז' באב
תש"ס (8.8.2000).
ש ו פ ט
ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
99026630.N07
חכ/