ניסן לוטן נ. מדינת ישראל - משטרת ישראל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2656/00 בפני: כבוד השופט מ' חשין כבוד השופט י' טירקל כבוד השופט א' ריבלין העותרים: ניסן לוטן ו26- אח' נגד המשיבים: 1. מדינת ישראל - משטרת ישראל 2. מפכ"ל המשטרה 3. השר לבטחון פנים 4. ראש מחלקת הסגל - משטרת ישראל תאריך הישיבה: ח' בכסלו תשס"א (5 בדצמבר 2000) בשם העותרים: עו"ד ירון זפט בשם המשיבים: עו"ד דלית גילה פסק-דין השופט מ' חשין: העותרים שלפנינו, עשרים ושבעה אשה ואיש, שירתו במשטרת ישראל כרכזי ביטחון שוטף ביישובים המוגדרים כיישובי עורף. מעמדם היה מעמד של "שוטרים מוספים זמניים". בעל הסמכות במשטרה, כסמכותו בחוק, החליט לשחררם מתפקידם - בלשון היומיום: לפטרם - ועל-כך מלינים הם לפנינו. לטענתם, בהחליטו את שהחליט, עשה בעל הסמכות שלא כסמכותו ושלא כדין, ומכאן עתירתם כי נורה והמשטרה תחזיר אותם לשירות. עיקרי העובדות שלעניין 2. כל אחד מן העותרים, בזמנו ובמקומו, חתם לעת גיוסו למשטרה על מיסמך שכותרתו היא "הצהרת מתגייס של שוטר שלא מן המנין" - מיקצת מאותם מיסמכים נושאים כותרת-מישנה: "(שוטר מוסף זמני ושוטר לתפקידים מיוחדים)" - ובגופו של המיסמך התחייבות כי החותם "מתחייב לשרת במשטרת ישראל כרב"ש". רב"ש הוא: נוֹטָרִיקוֹן של התיבות רכז ביטחון שוטף (רב"ש). במיקצת מן המיסמכים התחייב החותם לשרת במשטרה כ"רב"ש/שמ"ז" קרא: רכז בטחון שוטף/שוטר מוסף זמני (שמ"ז). העותרים שימשו בתפקידיהם - ביישובי העורף המצויים בלב המדינה - כרב"שים/שמ"זים פרקי-זמן שונים, מחמש שנים ועד עשרים וארבע שנים. 3. לעת הדיונים על תקציב המדינה שלשנת 2000, החליטה הממשלה לקצץ 70 מיליון ש"ח מתקציבו של המשרד לביטחון פנים. עקב כך החליט המפקח הכללי של המשטרה (המפכ"ל) לצמצם את היקפן של מיקצת ממישרות הרב"שים, ולבטל את המשרות ב185- מיישובי העורף. וכך, בחודשים דצמבר 1999 וינואר 2000 זומנו רב"שים-שמ"זים - בהם העותרים - לראיונות, ונמסרה להם, לכל אחד מהם, הודעה כי נוכח החלטת המפכ"ל על ביטול תקנים של רב"שים בישובי העורף, נשקלת האפשרות לשחררם מן השירות. הרב"שים-שמ"זים השמיעו את שהיה בפיהם להשמיע; תגובותיהם הועברו לראש מחלקת הסגל במשטרה, המחזיקה בסמכותו של המפכ"ל, כהוראת סעיף 26 לפקודה, לשחרר שמ"זים מתפקידם; ולאחר מכן החליטה רמ"ח הסגל כלהלן: רוב השמ"זים-רב"שים הוחלט לשחררם מן השירות ביום 15.2.2000; למיקצתם נדחה המועד לשיחרורם כדי שיוכלו לזכות בתנאי פרישה כגימלאי המשטרה; ומיקצתם נקלטו בתפקידים אחרים במשטרה. אלה מבין הרב"שים-שמ"זים ששוחררו מן השירות ללא זכאות לגימלה, זכו בפיצויי פרישה מוגדלים. העתירה שלפנינו דורשת, כאמור, כי נורה על ביטולן של הודעות השיחרור, וכי נעשה והמשיבים יוחזרו לשירותם במשטרה כמימים ימימה. שיהוי 4. המדינה העלתה לפנינו טענת-סף, ולפיה ראויה היא העתירה שתידחה אך בשל השיהוי שחל בהגשתה לבית-המשפט. טענה זו יש בה ממש, הן מן הבחינה הסובייקטיבית הן מן הבחינה האובייקטיבית. עמדנו על-כך בפרשת דגניה א' אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות ואח' (בג"ץ 2632/94, פ"ד נ(2) 715), בו אמרנו דברים אלה (שם, 742): במושג השיהוי המקובל (השיהוי הסובייקטיבי) מעורבים שני יסודות אלה: יסוד הוויתור מצידו של התובע (העותר) ויסוד שינוי לרעה שחל במצבם של הנתבע או של הרשות (המשיב). השתהות מצידו של התובע עשויה ללמד כי ויתר (מכללא) על זכותו. בה-בעת, שינוי מצבם של הנתבע או של הרשות לרעה הינו תנאי-בלעדיו-אין לקיומו של שיהוי בן-פועל-משפטי, ויכול הוא שיכריע את הכף לזכותם: בג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עירית קרית גת, פ"ד מב(1) 678; בג"צ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד לח(4) 614. בפרשת אסולין הדגיש בית-המשפט יסוד-יוצר נוסף בדוקטרינת השיהוי במשפט הציבורי; והיסוד הוא: טובת הכלל ואינטרס שלטון החוק במובנו הרחב של המושג. שלושה המה אפוא אינטרסים שלעניין: אינטרס של תובע-עותר; אינטרס של נתבע-משיב-רשות; ואינטרס טובת הכלל ושלטון החוק. ושיקלולם של שלושה אינטרסים אלה הוא שיכריע בשאלה אם במקרה פלוני תתקבל טענת שיהוי או אם תידחה. דומה, לכאורה, כי בענייננו נתקיימו כל שלושה היסודות הנתבעים ליצירתו של שיהוי. הנה-כי-כן, לעותרים נמסרו הודעות על שיחרורם מן השירות במהלך המחצית הראשונה של חודש ינואר 2000, ומועד שיחרורם מן השירות נקבע, לרובם ליום 15.2.2000 ולחלקם ליום 1.3.2000. עותרת אחת פרשה לגימלאות ביום 1.4.2000, ואילו לאחד העותרים נקבע מועד הפרישה ליום 1.7.2000, וכפי שהודע לו כבר ביום 29.12.1999 - נדחה מועד הפרישה כדי לאפשר לו לצבור ותק מספיק לעניין גימלאות. העותרים כולם ידעו אפוא מבעוד-יום על שיחרורם מן השירות; שירותם של הרוב בהם אף פסק, אך עתירה לבית-המשפט לא הגישו אלא בחודש אפריל 2000, כשלושה חודשים לאחר שהודע להם על שיחרורם (ולגבי מיקצתם, שהצטרפו לעתירה בחודש מאי 2000, עברו כארבעה חודשים מאז הודע להם על השיחרור). לא זכינו לקבל כל הסבר-של-ממש לאיחור זה, הסבר שמישקלו מישקל הֶצְדֵק הוא. אם כך ככלל, לא-כל-שכן שעתירת העותרים היא כי נורה והמשטרה תחזיר אותם לשירות. שיהוי שנשתהו העותרים בעתירתם שקול כנגד ויתור, למעשה, על זכותם לחזור לתפקידם. לוויתור זה מתלווה אף שינוי מצב לרעה מצידה של המשטרה, אשר ביצעה את ההחלטה לשיחרור הרב"שים ביישובי העורף על כל הכרוך בשינויים שבוצעו במערך כוח האדם במשטרה. גם לא נמצא לנו כי אינטרס טובת הכלל ושלטון החוק תובעת מאיתנו כי נעלים עין מן השיהוי שהעתירה ניגעה בו. ואולם להפיס דעתם של עותרים - אשר שירתו בתפקידיהם שנים לא מעטות - לא נשתית הכרעתנו אך על נושא השיהוי בלבד. הבה נידרש אפוא לגופם של סוגיות-משפט שנתעוררו לפנינו ונאמר גם בהן דברים אחרים. על רב"שים, על שוטרים-מן-המנין ועל שמ"זים 5. נושא הביטחון והשמירה ביישובים מוסדר כיום על-פי הוראות חוק הרשויות המקומיות (הסדרת השמירה), תשכ"א1961- (חוק השמירה). מורה אותנו סעיף 2 לחוק השמירה, וזו לשונו: אחריות לשמירה 2. (א) הממשלה רשאית להחליט כי בשטח פלוני תהיה השמירה נתונה בידי המשטרה (להלן - שטח שבאחריות המשטרה. (ב) אלוף הפיקוד או מי שהוא הסמיך, ובשטח שבאחריות המשטרה - מפקד משטרת מחוז או מי שהוא הסמיך, רשאי למנות ממונה על השמירה. ... יש אפוא ישובים שהביטחון והשמירה בהם נתונים בידי הצבא, ובהם מתמנים אחראים הקרויים רבש"צים: רכזי ביטחון שוטף צבאיים. ענייננו-שלנו הוא באותם ישובים שהביטחון והשמירה בהם נתונים בידי המשטרה, והאחראים בהם הם הרב"שים. 6. על-פי הגדרת תפקידו, פועל רב"ש - ואמור הוא לפעול - ביישוב פלוני, ותפקידו הוא לרכז את נושא הביטחון השוטף באותו ישוב. תפקידו מוגבל לתחומי היישוב, ועיקרי תפקידיו הם להסדיר שמירה ביישוב (תורנויות, פיקוח על השמירה וכיו"ב); לבוא בשיג-ושיח - בימי שיגרה ובשעות חירום - עם גורמי הביטחון השונים בעניינו של היישוב; טיפול באירועי ביטחון שוטף; אחריות על הפעלת אמצעי הביטחון בשעת חירום; טיפול באורח שוטף במיתקני הביטחון של היישוב (בור ביטחון, חדר נשק וכיו"ב). במלה אחת: תפקידו של הרב"ש הוא לטפל בענייני ביטחון, אך תחום עיסוקו מוגבל אך ורק ליישוב פלוני. מטעם זה שתחום עיסוקו של הרב"ש הוא ביישוב מסויים, נבחרו לתפקיד אנשים מתוך אותם ישובים שבהם פעלו. אכן, זיקתו של הרב"ש ליישוב בו הוא מתגורר רבה מזיקתו לחיל המשטרה. בשים-לב לתחום המצומצם (יחסית) של תפקידי הרב"ש - לרבות שעות העבודה שאינן קשיחות - ניתן היתר לרוב הרב"שים לעסוק בעיסוקים נוספים. תפקיד הרב"ש תפקיד חשוב הוא, אך משמש הוא, על הרוב, עיסוק מישני לעיסוקיו העיקריים האחרים, עיסוקים שאין הם בתחום הביטחון. עד כאן - הרב"ש ועיסוקיו. ואולם עיקר לענייננו הוא הסטטוס המשפטי של הרב"ש, ולנושא זה ניפנה עתה. 7. הסטטוס של הרב"שים הוא סטטוס של שוטרים מוספים זמניים: שמז"ים. מהו שמ"ז וכיצד משתבץ השמ"ז בחיל המשטרה ובין שוטרי המשטרה האחרים? מעמדם של שוטרים מסדירה אותו פקודת המשטרה [נוסח חדש], תש"ל1970- (פקודת המשטרה או הפקודה), ובה מוסדר אף מעמדם של השמ"זים. שני סוגי-סטטוס עיקריים הם בשוטרי משטרת ישראל: אחד, שוטרים מן המניין; שניים, שוטרים שלא מן המניין. שוטרים מן המניין הם השוטרים הרגילים, אותם שוטרים שהם שוטרים לכל דבר ועניין. אלה הם השוטרים שכדבר סעיף 15 לפקודת המשטרה: השוטר תמיד בתפקיד 15. שוטר, כשהוא בישראל, רואים אותו, לכל ענין שבפקודה זו, כנמצא תמיד בתפקיד, ומותר בכל עת להעסיקו בכל מקום בישראל. מעמדם של שוטרים אלה מוסדר בפקודה בכללה, ותחילה בפרקים השני והשלישי בה. בצד השוטרים מן המניין באים השוטרים שלא מן המניין - עניינם של אלה מוסדר בפרק הרביעי לפקודה - ובהם כמה וכמה סוגי-מישנה: שוטרים מוספים זמניים שעניינם מוסדר בסעיפים 25 עד 30 לפקודה; שוטרים לתפקידים מיוחדים ושוטרים נוספים ועניינם בא בסעיפים 31 עד 36; שוטרים מיוחדים כהוראת הסעיפים 37 עד 40; נוטרי כפרים כאמור בסעיפים 41 עד 49. ובצד כל אלה - המשמר האזרחי, כדבר הסעיפים 49א עד 49ח. הסטטוס של כל אחד מסוגי שוטרים אלה מוסדר בהוראות הפקודה שלעניין - שוטר שוטר וההוראות החלות עליו - והוראות אלו חלות, ואמורות הן לחול, על כל סוג וסוג משוטרים אלה כל ימיו כשוטר הנמנה עם אותו מעמד. ענייננו הוא בשמ"זים ונרכז עתה מבטנו בהם. 8. מעמדו של השמ"ז מסדירות אותו, כאמור, הוראות הסעיפים 25 עד 30 לפקודת המשטרה, ואלו מורות אותנו כך: גיוס שחרור הפסקת שירות המשכת שירות מתן הודעות תקנות מסויימות לא יחולו 25. (א) על אף האמור בפקודה זו או בתקנות שהותקנו לפיה, כל המבקש להימנות עם משטרת ישראל יכול שיגוייס לתקופה של ששה חודשים. (ב) מי שגוייס כאמור, ייקרא שוטר-מוסף זמני, ויהיה כפוף להוראות פקודה זו וכל התקנות שהותקנו לפיה, למעט האמור להלן. 26. המפקח הכללי רשאי, בכל עת, לשחרר מן השירות שוטר מוסף זמני על ידי הודעה בכתב חודש ימים מראש. 27. שוטר מוסף זמני רשאי למסור הודעה בכתב למפקח הכללי, לא יאוחר מחודש אחד לפני תום תקופת ששת החודשים, כי אין בדעתו לחדש את השירות. 28. לא נמסרה הודעה כאמור בסעיף 27, רואים את השוטר כאילו גוייס לפי סעיף 25 לתקופה נוספת של ששה חודשים, זולת אם שוחרר לפי סעיף 26 או גוייס להמשך שירות לפי סעיף 11 או על פי חוזה מיוחד. 29. הוראות סעיפים 26, 27 ו28- בדבר מסירת הודעות יחולו על כל תקופה נוספת של ששה חודשים, כאילו היתה התקופה המקורית של ששה חודשים לפי סעיף 25. 30. תקנות בדבר שכר התנהגות טובה, מענק-שפות ושכר-הצטיינות לא יחולו על שוטרים-מוספים זמניים. נזכיר בראשית, כי הוראות-חוק אלו לא חל בהן שינוי מאז תוקנה פקודת המשטרה בשנת 1938, ושבו ותיקנוה שוב בשנים 1940 ו1946-; וד"ל. וזה הוא עיקרן של הוראות-חוק אלו: שמ"ז מגוייס לתקופה מוגבלת של שישה חודשים, אך תקופה זו יכולה שתוארך לתקופה נוספת של שישה חודשים, וחוזר חלילה; ועל כל תקופה שכך הוארכה יחולו ההוראות החלות על התקופה הראשונה. המפכ"ל רשאי לשחרר שמ"ז משירותו על-ידי הודעה בכתב חודש ימים מראש. בכפוף להוראות אלו - ולהוראות נוספות שאינן לענייננו עתה - שמ"ז הוא שוטר, וחלות עליו - על דרך העיקרון - הוראות הפקודה החלות על שוטרים. אשר לשכרם ולתנאי-שירותם של השמ"זים-רב"שים, אלה נגזרים מתוך התפקיד הקונקרטי אותו הם ממלאים ודינם כדין שוטרים מן המנין. 9. לענייננו-שלנו חשובה במיוחד הוראת-החוק שעניינה שיחרורם של שמ"זים משירותם במשטרה - זו הוראת-חוק שבסעיף 26 לפקודה והשלמתה בסעיף 29 לפקודה - ולפיה שיקול דעתו של המפכ"ל בשיחרורם של שמ"זים משירות, שיקול-דעת רחב-מכל-רחב הוא. לא ייעלם מעינינו כי יש מיתאם ברור בין משך השירות לבין דרך השיחרור מן השירות. משך שירות קצר מוליך כמו-מעצמו לשיקול דעת רחב של הממונים לשיחרורו של שמ"ז משירותו. נשווה שמ"ז לשוטר מן המניין, וידענו. שלא כמועד שירותו של שמ"ז הוא מועד שירותו של שוטר מן המניין ושלא כדרך שיחרורו של האחד משירות הוא דרך שיחרורו של האחר. משך שירותו של שוטר מן המניין הוא - כהוראת הסעיפים 11 ו17- לפקודה - חמש שנים, ותקופה זו ניתנת לחידוש, על-פי שיקול דעתו של המפכ"ל, לתקופות שירות נוספות שכל אחת מהן לא תעלה על חמש שנים. לאחר עשרים שנות שירות ניתן להאריך שירותו של שוטר מן המניין לתקופה בלתי קצובה. אשר לשיחרורו של שוטר מן המניין משירותו, נוכל להַנְגִיד את הוראת סעיף 26 לפקודה - לעניינו של שמ"ז - להוראת סעיף 10(2) לפקודה, לעניין פיטורים של שוטר מן המניין משירותו: סמכויות המפקח הכללי 10. המפקח הכללי רשאי - ... (2) להשעות שוטר שאינו קצין-משטרה בכיר, להורידו בדרגה, לשחררו מן השירות או לפטרו, אם הוכח, להנחת דעתו, שהשוטר מתרשל או בדרך כלל בלתי-יעיל במילוי תפקידיו או אינו מתאים מבחינה אחרת למלא תפקידיו; אולם מפקח לא יפוטר ולא ישוחרר אלא באישור השר. הנה-כי-כן, שלא כמשך שירותו של שמ"ז הוא משך שירותו של שוטר מן המניין, ושלא כשיחרורו של שמ"ז מתפקידו הם פיטוריו של שוטר מן המניין משירותו. אכן, שונה הוא שמ"ז משוטר מן המניין, שזה לעצמו וזה לעצמו. מעניין לציין בהקשר זה - והדברים משתלבים אלה באלה - שסמכות המפכ"ל היא "לשחרר"(“discharge”) שמ"ז מן השירות, בעוד שסמכותו באשר לשוטרים מן המניין היא "לשחררו מן השירות או לפטרו" (“discharge or (dismiss”. אכן: משירות זמני "משחררים"; משירות קבוע "מפטרים". שוטרים מן המנין הם שוטרים "תמידיים"; שמ"ז הם, כתוארם, שוטרים מוספים (זמניים). אלה יפוטרו כסידרם ואלה ישוחררו כהילכתם: תמידים כסידרם ומוספים כהילכתם. השאלה שבמחלוקת 10. העותרים גוייסו לשירות המשטרה כשמ"זים-רב"שים, ושוחררו משירותם כדרך שיחרורום של שמ"זים משירות. מה אפוא פגם מצאו העותרים במעשה השיחרור? אלא שלטענתם דרך השיחרור לא היתה נכונה וחוקית. לגירסתם, מעמדם לא היה כלל מעמד שמ"זים אלא מעמד שוטרים מן המניין; ואם אמנם ביקש המפכ"ל לשחררם משירות במשטרה, כך טוענים הם, היה עליו להחיל עליהם את הוראת החוק החלה על שיחרורם של שוטרים מן-המניין משירותם במשטרה, קרא: את הוראת סעיף 10(2) לפקודה (ראו לעיל). ומתוך שלא הוכח כי נתקיימו בעניינם התנאים המוקדמים לפיטוריו של שוטר מן המניין, כך טוענים העותרים, ממילא יש לראות את שיחרורם מן השירות כמעשה חסר תוקף ופועל משפטיים. ומדוע היו העותרים, לטענתם, שוטרים מן המניין ולא שמ"זים? אלא שלגירסתם ביקשו הרשויות לגייסם, כבר מתחילה, לשירות ארוך משישה חודשים - דהיינו: לשישה חודשים העשויים להתחדש מעת-לעת - ואף אם הכסות, הגלימה שעל המעשה, גלימת שמ"ז היתה, הנה במהותם של דברים היו הם שוטרים מן-המניין; מעמדם מעמד של שוטרים מן המניין היה; ושיחרורם מן השירות ראוי היה לו כי ייעשה כדרך שיחרורם של שוטרים מן המניין. המשיבים כופרים, למותר לומר, בטענות העותרים, ובחילוקי-דעות אלה שבין בעלי-הדין שומה עלינו להכריע. עיון ודיון 11. אין חולקים - למיצער מבחינה פורמלית - כי העותרים גוייסו לשירות המשטרה כשמ"זים לתפקידי רב"שים. לשון אחר: העותרים לא גוייסו למשטרה כדרך גיוסם של שוטרים מן המניין. יתר-על-כן: לעת גיוסם לשירות המשטרה הצהיר כל אחד מן העותרים, מפורשות, כי מתחייב הוא לשרת במשטרת ישראל "כרב"ש [או: "כשמ"ז/רב"ש"] בהתאם להוראות פקודת המשטרה ובהתאם לתקנות שהותקנו על-פיה, ובהתאם להוראות פקודות הקבע ולהוראות הניתנות על-ידי המפקדים המוסמכים." עוד הצהיר כל אחד מן העותרים, כי "לא אתפטר ולא אעזוב את משרתי אלא ברשות המפקח הכללי או לאחר שאמסור, חודש אחד מראש, הודעה בכתב על כך;". הצהרה זו - בייחוד התראת-החודש - אופיינית לשמ"ז, כהוראת סעיף 27 לפקודת המשטרה. אכן, האינדיקציות לעת הגיוס לחיל המשטרה מוליכות בבירור למסקנה כי העותרים כולם נולדו לשירות המשטרה כשמ"זים ולא כשוטרים מן המניין. בדרך גיוסם למשטרה נטבע בהם בעותרים חותם השמ"זים. הצופן הגנטי שעשה את העותרים שוטרים היה צופן גנטי של שמ"זים. 12. כך היה גם המשך חייהם של העותרים כשוטרים. משגוייסו כשמ"זים, לא נמצא לנו כי במהלך שנות שירותם חלו בעיסוקם שינויים כלשהם שהיה בהם כדי להעבירם מן הסטטוס שנקבע להם לעת גיוסם לשירות לסטטוס סטטוטורי שונה; לא ראינו כי לעת שירותם נתחוללה מוטציה או מעין-מוטציה בצופן הגנטי שהוטבע במעמדם מלכתחילה, כך שמעמדם נשתנה והם הפכו משמ"זים לשוטרים מן המניין. שני מאפיינים של שמ"זים-רב"שים היו בעותרים לעת גיוסם, ושני מאפיינים אלה נותרו כל ימי שירותם במשטרה. שני מאפיינים אלה הבדילו את העותרים - ובאורח חד - משוטרים מן המניין; כך על דרך הכלל וכך לעניין שיחרורו מן השירות. 13. ראשית לכל, שוטר מן המניין שעות פעילותו אינן בשליטתו; משמש הוא בתפקידו כל שעות היום וכל ימות השנה, וכהוראת סעיף 15 לפקודת המשטרה ניתן להעסיקו בכל מקום בישראל: היום הוא כאן ומחר הוא שם, הכל כפי שיורו אותו הממונים עליו. שלא כמותם של השוטרים מן המניין הם השמ"זים-רב"שים. על שעות עבודתם ועל תיפקודם השוטף של אלה אין פיקוח, ופעילותם היא, על דרך העיקרון, בעלת צביון מקומי-ישובי ובתחומי היישוב שלהם. שוטר מן המניין, למשל, יכול שייקרא - לפתע ובלא כל התראה מוקדמת - לתיגבור המשטרה במקום שאינו מקומו הרגיל: לשמירה על הסדר הציבורי, למניעת התפרעויות, מחשש לפיגועים וכיו"ב; לא כן הוא הרב"ש-שמ"ז אשר היה, על דרך העיקרון, כאדן-השדה הקשור בטבורו ליישוב שעל הביטחון בו הוא ממונה. הבחנה זו שבין תפקידיו של שוטר מן המנין לבין תפקידיו של שמ"ז-רב"ש, היא-היא שהניעה את המשטרה לגייס את העותרים כשמ"זים-רב"שים, ובמהלך שנות תיפקודם כשמ"זים-רב"שים לא חל שינוי במשימותיהם ובתיפקודם. כממונים על הביטחון במקום ספציפי גוייסו לשירות, ותפקיד זה מילאו ואין בילתו: צמודים היו למקום ישוב ספציפי בלא שנויידו לתפקידי שיטור של שוטרים מן המניין ברחבי הארץ. שנית: על דרך העיקרון, שוטרים אינם אמורים להעסיק עצמם בעיסוק נוסף על עיסוקם במשטרה; וכהוראת סעיף 16 לפקודת המשטרה: שוטר יעסוק בתפקידו בלבד 16. שוטר לא יעסוק בעבודה או במשרה חוץ מתפקידיו לפי פקודה זו, אלא אם המפקח הכללי התיר לו זאת במפורש ובכתב. והנה, שלא כשוטרים מן המניין שפעילותם במשטרה היא, ככלל, פעילותם היחידה, שמ"זים זוכים לקבל דרך-שיגרה - בשל מהות פעילותם כשמ"זים, פעילות המותירה להם פנאי - היתר מיוחד לעיסוקים נוספים. ניתן לומר - במקרים רבים ואפשר ברוב המקרים - כי פעילותם של השמ"זים בתפקידם טפלים לעיסוקיהם האחרים - בהם, למשל, ניהול והחזקת משק חקלאי - והכנסתם כשמ"זים היא הכנסה מישנית להכנסתם העיקרית. משאמרנו כל דברים שאמרנו, נוסיף עוד ונאמר כי אין בכוונתנו לקבוע שלעולם, ולא יוצא מן הכלל, תפריד חומה סינית בין שמ"ז לבין שוטר מן המניין. נוכל לצייר מקרים בהם גוייס אדם כשמ"ז אך מתוך כוונה כי יהיה שוטר מן המניין, דהיינו, שוטר לכל דבר ועניין, וכשוטר מן המניין מתפקד הוא הלכה למעשה. על מקרים מעין-אלה כי יקרו נחיל, כמובן, את עקרון המניע הפסול. ואולם בענייננו-שלנו לא הוכח ולו קצהו של מניע פסול. 14. לרקע כל אלה, מהי טרוניית העותרים ותישמע? טוענים העותרים כי אימונם, הכשרתם והאחריות המוטלת עליהם דומים לאלה של שוטרים מן המניין, בשינויים הנובעים ממהות תפקידם כרב"שים. אכן כן הוא הדבר, שהעותרים קיבלו הכשרה מתאימה לתפקידיהם; ואולם הכשרה זו היתה לתפקידים של שמ"זים-רב"שים, ורב הוא המרחק בין הכשרה זו לבין הכשרתו של שוטר מן המניין. הנה-כי-כן, שוטר מן המניין נדרש לחודשים ארוכים של הכשרה לתפקידו; שלא כמותו הוא הרב"ש, שהכשרתו לתפקידו הכשרה קיצרת-מועד היא. הוא הדין באשר לסוג עיסוקיהם של הרב"שים, לתחום עיסוקיהם ולצימצום פעילותם למקומם. העותרים גוייסו כשמ"זים-רב"שים, ועיסוקם כל שנות שירותם היה כשמ"זים-רב"שים ולא כשוטרים מן המניין. 15. עוד טוענים העותרים, כי הוראת סעיף 25(ב) לפקודת המשטרה - זו הוראה הקובעת יחידה בת שישה חודשים לשירותו של שמ"ז - תחול מקום שכוונת המשטרה מלכתחילה היתה לגייס את פלוני לתקופת זמן קצרה וזמנית. אשר לעניינם-שלהם, כך מוסיפים הם וטוענים, המשטרה לא נתכוונה כלל לגייסם לתקופה קצרה. הכל ידעו כי גיוסם למשטרה נועד לפרק זמן ארוך - כנדרש מאופיו וממהותו של תפקיד הרב"ש - אשר-על-כן יש לראותם, מתחילת שירותם, כשוטרים מן המניין. ואולם, גם אם אמרנו אחרת, כך טוענים העותרים - לאמור: כי הרב"שים-שמ"זים לא היו שוטרים מן המניין לעת גיוסם - הנה במהלך השנים, ומשנמצא כי שירותם לא היה לא קצר ולא זמני, הפכו הם להיותם שוטרים מן המניין. ומקשים העותרים: וכי יש עובד "זמני" למשך שנים מרובות? אף אתה אמור: העותרים הפכו משך השנים להיותם שוטרים מן המניין. השוו עוד: פסק-דינו של בית הדין הארצי לעבודה בע"ע 189/00 לוינגר - מדינת ישראל (טרם פורסם). 16. טיעוניהם של העותרים אינם מקובלים עלי. העותרים גוייסו כשמ"זים-רב"שים, ולא נמצא לנו כי חלו בעיסוקיהם במהלך השנים שינויים כלשהם. העותרים ידעו מהם תפקידיהם; תפקידיהם נשארו מצומצמים ומוגבלים כשהיו בתחילה; ולא אירעה כל הפתעה בסוג עיסוקיהם. כפי שאמרנו בדברינו למעלה, הצופן הגנטי של טיב העיסוק נקבע ונחתם עם גיוסם של העותרים למשטרה, והצופן נשאר כשהיה במהלך כל השירות. לו היתה המשטרה עושה על דרך של "הבה נתחכמה לו": מגייסת את העותרים כשמ"זים אף שייעדה אותם לתפקידי שוטרים מן המניין; ובפועל היו העותרים מתפקדים כשוטרים מן המניין לכל דבר ועניין; היינו אומרים את דברינו צלול וברור: היינו מגנים את המעשה ולא היינו נשמעים למשיבים. ואולם אין חולקים כי המשטרה עשתה בתום ובטוהר. לא נכחד כי במהלך שירותו של שמ"ז יכולה שתתחולל מוטציה בצופן הגנטי שהוטבע בתפקיד מלכתחילה. למשל: מקום ששמ"ז הופך במהלך השנים, הלכה למעשה ועל פי הוראות הממונים עליו או בדרך אחרת, לשוטר הממלא תפקידים כשוטר מן המניין. גם במקרה זה היינו בודקים את התופעה מקרוב, ועל סמך אותה בדיקה היינו אומרים את דברנו. לשון אחר: אין מניעה נורמטיבית כי שמ"ז יהפוך שוטר מן המניין, אם לא להלכה הנה למעשה. לא נְדַמֶּה שמ"ז לאדם שעל-פי הצופן הגנטי שבו אין צורת גופו משתנה כל ימי חייו. מושג השמ"ז הוא מושג נורמטיבי הצמוד למציאות מסויימת; ובהשתנות המציאות יכולה אף הנורמה הצמודה לה להשתנות, משל זיקית המשנה צבעה על-פי הסביבה בה היא נמצאת. ואולם בענייננו לא נתחוללו במהלך השנים שינויים בתפקודיהם של העותרים, וממילא נדחה את טענתם כי הפכו להיותם שוטרים מן המניין. 17. עוד איננו מסכימים עם טיעוני העותרים, כי ידיעה מראש ששירותו של השמ"ז יפרושׁ עצמו על-פני תקופה ארוכה משישה חודשים, ידיעה זו די בה כדי להפוך שמ"ז לשוטר מן המניין. הוא הדין בטיעון ולפיו אם משרת שמ"ז תקופה ארוכה בהרבה משישה חודשים, אי-שם במהלך אותה תקופה הופך הוא משמ"ז לשוטר מן המניין. זו בלבד שמעיקרם של דברים מאפשר החוק הארכתה של תקופת ששה החודשים הראשונים לתקופות בנות שישה חודשים עוד ועוד, אלא שתקופת שישה החודשים הקבועה בחוק ייעודה הוא, בעיקרו, ללמד על כך שמעת-לעת וכל-העת יראה שמ"ז עצמו כשמ"ז, קרא: גם כשוטר מוסף גם כשוטר זמני. ניתנת אמת להיאמר, ששירות בן עשרים וארבע שנים - כשירותו של אחד העותרים לפנינו - נתקשה לתארו כשירות "זמני". ואולם, אם נקשר את הסטטוס הראשוני שנקבע לשמ"ז ואת טיב שירותיו שלא נשתנה במהלך כל אותן שנים - שהשירותים היו מוגבלים ומתוחמים ונותרו מוגבלים ומתוחמים למתחילת השירות ועד לסופו - וידענו כי בסוף כל הסופות מעמדם של העותרים קרוב, קרוב בהרבה, למעמד השמ"ז מאשר למעמד השוטר מן המנין. אכן, מוגבלות התפקיד טובעת בו חותם עמוק שאינו נמחה ולו במשך שנים ארוכות. צורכי הביטחון של ישוב פלוני - הם ומיגבלות התקציב - הם שיקבעו אם יתמנה שמ"ז ליישוב, אם לאו. גם צורכי הביטחון של מקום פלוני (ביישובי העורף) גם התקציב, כאלה כן זה השניים זמניים הם על-פי עצם טיבם; הזמניות היא היולדת את השמ"ז; והזמניות מלווה את השמ"ז כל ימי היותו שמ"ז. הסמכות לשחרר את העותרים מתפקידם 18. הוראת סעיף 26 לפקודת המשטרה (ראו הציטוט בפיסקה 7 לעיל) מסמיכה את המפכ"ל - ואת מי שסמכותו של המפכ"ל נאצלה לו - לשחרר שמ"ז משירות. הסמכות לגופה, סמכות היא רחבה-מכל-רחבה, וחוץ מאשר הודעת-החודש-מראש אין היא מוגבלת בכל עילה ספציפית שהיא. למותר לומר, הדברים מובנים מאליהם, שהסמכות אינה "מוחלטת"; אין סמכות משפטית מוחלטת במדינה ששלטון החוק שורר בה. ואולם לעניין תחום פרישׁתה של הסמכות, נשווה את הוראת סעיף 26 להוראת סעיף 10(2) לפקודה וידענו עד מה רחבה היא סמכות המפכ"ל. בהקשר זה נזכיר עוד את הוראת סעיף 21 לפקודה, ולפיה "שום דבר האמור בפקודה זו אינו בא לגרוע מסמכות השר להרחיק שוטר בכל עת שירצה." כך הוא אף באשר לסמכות השר לפי סימן 15 לדבר המלך במועצתו שלשנת 1922. אלא שסמכות זו אינה לענייננו כאן. 19. ביודענו שראש מחלקת הסגל פעלה כדין על-פי סמכותו של המפכ"ל, השאלה שלעניין היא, אם ההחלטה לשחרר את העותרים מתפקידם הביאה במניין את כל השיקולים שלעניין; אך ורק את השיקולים שלעניין; ואם מצויה היא ההחלטה בתחום הלגיטימי של שיקול הדעת. התשובה לשאלות אלו כולן היא בחיוב. המשטרה נקלעה למצוקת תקציב, והיה עליה להחליט היכן תקצץ והיכן לא תקצץ. החלטה זו, הקשורה לכל-הדעות בביטחון-הפנים של המדינה, החלטת-מדיניות היא במובהק, שהרי קביעת סידרי העדיפויות בפעילות המשטרה להכרעתו של המפכ"ל ניתנה. הוא בעל הסמכות והוא אף הנושא באחריות. אנו לא נאמר לו מה תעשה - או: מה לא תעשה - כל עוד פועל הוא בגידרי סמכותו, בתום-לב והחלטתו אינה ניגעת באחד מאותם נגעים הפוגעים או הפוסלים עשייה מינהלית. נזכיר בהקשר זה דברים שאמר השופט אלון בבג"צ 204/81 בן נעים נ' המפקח הכללי של המשטרה, פ"ד לה(4) 469 והם דברים החוזרים ונשנים לאורכה ולרוחבה של הפסיקה כולה. וכה היו דבריו של השופט אלון (שם, 473): []כל עוד אין החלטתו [של המפכ"ל] פגומה בשרירות, בחוסר תום-לב או בפגם אחר כיוצא בזה, שיש בו כדי לפסול מעשה של רשות מינהלית, הריהי שרירה וקיימת, ואנו לא נתערב בה. כך הוא מצב הדברים אף במקרה, שייתכן כי שיקול-דעתנו היה מביא אותנו למסקנה אחרת מזו שאליה הגיע המפכ"ל, שהרי אין בית-משפט זה שם ומפעיל שיקול-דעתו הוא במקום שיקול הדעת של הרשות המינהלית, שהוסמכה לכך על-פי דין. אכן, לו נמצא לנו כי בעלי-הסמכות עשו שימוש לרע בסמכותם, לא היינו מהססים להראות אותם דרך הישר, דהיינו, להחזיר את העותרים למקומם. כך עשה בית המשפט בפרשת מלכה נ' שר המשפטים (בג"צ 651/86, פ"ד מ(4) 645) וכך היינו עושים אנו ואולם, בחינת הדברים מקרוב לימדה אותנו כי בעלי-הסמכות בענייננו פעלו כהלכה, כדין ובגדרי הסבירות, ולא נמצא לנו טעם טוב לומר להם: שגיתם, שובו-נא מדרכיכם הרעים. 20. טוענים העותרים, כי אל-לו למפכ"ל - ולפועלים מכוח הסמכות שלמפכ"ל - לשחרר שמ"זים משירותם אלא אם נתקיימו התנאים הקבועים בסעיף 10(2) לפקודה. לשון אחר: סמכות לשחרר שמ"זים משירות מוגבלת בגדריו של סעיף 10(2) לפקודה, ומצמצמת היא עצמה לעילות אלו שעניינן שיחרורם משירות או פיטוריהם של שוטרים מן המניין. ומשידענו כי בענייננו לא נתקיימה ולו אחת מאותן עילות, מסקנה נדרשת היא כי יש להשיב את העותרים על כנם כשמ"זים, כל אחד מהם על מישמרתו-שלו. טענה זו לא מצאנו לה אחיזה, לא בלשון החוק ולא בתכליתו. כפי שראינו למעלה, נושא השמ"זים הינו בבחינת חוק מיוחד (lex specialis) בפקודת המשטרה. לא הרי שמ"ז כהרי שוטר מן המניין, ולא בכדי העניקה הפקודה סמכות רחבה למפכ"ל לעניינם של שמ"זים וסמכות מצומצמת יחסית לעניינם של שוטרים מן המניין. לא הרי זה כהרי זה וממילא אין להקיש מזה לזה. כללם של דברים 21. גיוסם, סיווגם ודרך תיפקודם של העותרים כשוטרים מוספים זמניים, לא היקנו להם מעמד של שוטרים מן המניין. אכן, בכנותנו שוטר המשרת במשטרה עשר שנים בתואר שוטר זמני, חורגים אנו מתחומי הלשון ומרחיבים אנו כמעט עד-לבלי-הכר את מושג ה"זמניות" (בהקשר ענייננו כאן). כך הם פני הדברים, גם בהכירנו כי הסטטוס של שמ"ז - על-פי הוראות פקודת המשטרה - מתחדש מדי ששה חודשים, שוב ושוב ושוב. ההכרה כי מבחינה משפטית פורמלית מעמדו של השמ"ז מעמד הוא של שוטר זמני כל שנות שירותו - הואיל ובכל זמן נתון אמור שירותו לבוא אל קיצו בתום שישה חודשים מאז החידוש האחרון - אין בה כדי להקהות אותה תחושה של מוּזרוּת ואי-נוחות שעה שמכנים אנו את פעילותו של שמ"ז-רב-שנים פעילות זמנית. ואולם תחושת מוזרות ואי-נוחות זו אין בה כדי להועיל לעותרים. שהרי בקשתם מאיתנו אינה אך שנפקיע את סיווגם מהיותם שמ"זים, אלא שנוסיף ונורה כי יכירו בהם כשוטרים מן המניין; ולא כשוטרים מן המניין רגילים - לאמור: שוטרים שהם שוטרים יום-ולילה, כל ימות השנה, ומשרתים הם באשר יוֹרוּ אותם - אלא כשוטרים מן המניין שמסגרת פעילותם מסגרת פעילות היא של רב"ש-שמ"ז. זאת אין זה ראוי כי נעשה, הואיל ובפועל לא שירתו העותרים כל שנות שירותם כשוטרים מן המניין אלא כשמ"זים-רב"שים בלבד - קרא: בפעילות מצומצמת ומוגבלת כפעילות המאפיינת שמ"ז-רב"ש - ואין הם מתכוונים להמשיך ולשרת אלא במתכונת מצומצמת זו. יתר-על-כן: איפיון שירותם של העותרים כשמ"זים נקבע על-פי דרישות התפקיד אותו מילאו כל השנים, והוא תפקיד הנגזר מצורכי הביטחון המשתנים מעת לעת וממקום למקום. אין ספק שכוחות האינרציה פעלו אף-הם, ובצידם כוונת בעלי הסמכות לעזור ליישובי-עורף אלה ואחרים מבחינה תקציבית. ואולם, משנקלעה המשטרה למצוקה תקציבית; משהוחלט לקצץ בתקציב השמ"זים-רב"שים, קרא: משהוחלט כי סידרי העדיפויות מחייבים לקצץ בתקציב זה ושלא לקצץ בתקציב פעילויות אחרות של המשטרה; ומשהוחלט לשחרר את העותרים מתפקידם לאחר בחינת הדברים לגופם; לא נוכל לומר על החלטה זו כי החלטה שלא-כדין היא, ומכל בחינה שהיא. אנו מחליטים לדחות את העתירה, אך לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט מ' חשין. היום, ז באייר תשס"א (30.4.01). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________ העתק מתאים למקור 00026560.G08, גילה נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל. שמריהו כהן - מזכיר ראשי בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444