פז חברת נפט בע"מ נ. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז

פסק-דין בתיק עע"ם 2647/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים עע"ם 2647/05 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופטת א' חיות המערערת: פז חברת נפט בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז 2. ועדה מקומית לתכנון ובניה לודים 3. סתריה מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ 4. סונול ישראל בע"מ 5. שר הפנים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"מ 2708/04 שניתן ביום 17.2.05 על ידי כבוד השופטת ש' דותן תאריך הישיבה: כ"ב בטבת התשס"ו (22.01.06) בשם המערערת: עו"ד נעמי וייל בשם המשיבים 1 ו-5: עו"ד ציון אילוז בשם המשיבה 2: עו"ד רון צין בשם המשיבה 3: עו"ד טלי ענבר בשם המשיבה 4: עו"ד עמנואל סולומונוב פסק-דין השופטת א' חיות: מתוקף סמכותו לפי סעיף 86 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), החליט מוסד תכנון על הפקדת תכנית בכפוף למילוי תנאים שונים שאותם קבע. האם מוסמך יושב ראש מוסד התכנון להאריך את המועד למילוי התנאים לאחר חלוף המועד שנקצב לכך בסעיף 86 הנ"ל? זוהי השאלה העיקרית העומדת לדיון בערעור זה. וככל שהתשובה לשאלה זו הינה בחיוב, עולה שאלה נוספת בערעור זה והיא האם יש לבטל את החלטות ההארכה שניתנו על ידי יושב ראש המשיבה 1, בהיותן בלתי סבירות בנסיבות העניין? עובדות המקרה ופסק דינו של בית משפט קמא 1. חברת "סונול ישראל בע"מ" (המשיבה 4) יזמה, יחד עם סתריה מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ (המשיבה 3), תכנית מתאר מקומית מס' גז/9/4 לשינוי תכנית מתאר מקומית מס' גז/6/4 (להלן: התכנית). השטח שאליו התייחסה התכנית מקיף כשמונה דונם ומצוי מצפון למושב סתריה מצדו המזרחי של כביש מס' 40. התכנית ביקשה לשנות את ייעוד הקרקע מקרקע חקלאית לקרקע המיועדת להקמת תחנת תדלוק ושירותי דרך וכן ביקשה ליצור גישה משותפת לתחנת התדלוק ולתחנת חשמל סמוכה (תחמ"ש), על ידי שינוי ייעוד של רצועת מעבר לכבלי חשמל לייעוד של דרך ושטח פרטי פתוח (שפ"פ). ביום 7.7.1999 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית) על הפקדת התכנית בכפוף למילוי תנאים שונים שאותם קבעה, ובהם יישום הערות משרד התחבורה ומע"צ לעניין תיקון הוראות התכנית ונספח הבינוי והתנועה שלה וקבלת אישור מטעמם כי הדבר בוצע. עוד קבעה הוועדה המחוזית כי: החלטה זו תהיה בטלה בתוך שבעה חודשים מיום שנמסרה למגיש התכנית עפ"י סעיף 86(ד) לחוק אם לא ימולאו התנאים הקבועים בה. התנאים שקבעה הוועדה המחוזית לעניין הפקדת התכנית לא קוימו במועד שנקצב וביום 7.5.2000, בחלוף עשרה חודשים מן היום שבו ניתנה החלטת הוועדה המחוזית, פנו המשיבות 3 ו-4 אל יושב ראש הוועדה וביקשו כי יאריך את המועד לצורך השלמת ביצוע התנאים שנדרשו. במכתבו מיום 9.5.2000 נעתר יושב ראש הוועדה המחוזית לבקשה והאריך את המועד בששה חודשים שתחילת מניינם ביום שבו תם המועד המקורי לקיום התנאים על פי סעיף 86 לחוק התכנון והבניה, כמפורט בהחלטה מיום 7.7.1999. אלא שגם בתוך תקופת ההארכה לא הצליחו המשיבות 3 ו-4 להשלים את ביצוע התנאים שנקבעו על ידי הוועדה. זאת בעיקר משום שבינתיים עלתה אפשרות למקם את התוואי המתוכנן של כביש עוקף רחובות (להלן: דרך 423) בסמוך למיקום המוצע של התחנה. יושב ראש הוועדה המחוזית שב ונעתר באותו שלב לבקשת המשיבות 3 ו-4 והורה ביום 13.3.2001 על הארכת המועד למילוי התנאים בששה חודשים נוספים. כתשעה חודשים לאחר מכן, משלא קוימו גם באותו שלב התנאים להפקדה שנקבעו בהחלטת הוועדה מיום 7.7.1999, החליטה הוועדה המחוזית ביום 5.12.2001 לשוב ולדון בתכנית בתום ששה חודשים נוספים כדי לאפשר למע"צ ולמשרד התחבורה "לגבש עמדה סופית ביחס להתוויתה המוצעת של דרך 423". ביום 27.6.2002 הודיעה מע"צ כי היא נוטה לאשר את דרך הגישה המוצעת לתחנה וביום 18.9.2002, בחלוף שלושה חודשים נוספים, החליטה הוועדה המחוזית "לחזור על החלטתה מיום 7/7/99 ולהפקיד את התכנית בתנאים". הודעה על החלטה זו נשלחה למשיבה 3 ביום 7.10.2002, וביום 3.2.2003 פורסמה הודעה בדבר ההפקדה בילקוט הפרסומים (י"פ תשס"ג, 1369). 2. משהופקדה התכנית כאמור, הוגשו לוועדה המחוזית שתי התנגדויות מטעם המערערת, שלה תחנות תדלוק בסמוך למקרקעין נשוא התכנית, ומטעם חברת "דור אלון". בהתנגדויות אלה עלתה, בין היתר, טענה כי התכנית אינה עומדת בהוראות תכנית המתאר הארצית לתחנות תדלוק תמ"א 18 שינוי מס' 2 נוסח התשנ"ו-1996 (להלן: תמ"א 18), ובהנחיות שנקבעו מכוח סעיף 9.10 לתמ"א 18 ביום 7.9.1999 (להלן: ההנחיות) לעניין התחברותן של תחנות תדלוק לדרכים בינעירוניות. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן: ועדת המשנה) שמעה את טענותיהן של המתנגדות, ערכה את הבירורים הנדרשים בעניינן עם מנהל התכנון ועם מע"צ וכן קיבלה חוות דעת מטעם יועץ התנועה של הוועדה המחוזית. לאחר כל אלה החליטה ועדת המשנה כך: אומנם התכנית אינה תואמת את ההנחיות להתחברות לתחנות דלק לדרכים לא עירוניות שאושרו ע"י המועצה הארצית ביום 7.9.99 אולם מאידך היא עומדת בקריטריונים של הוראות המעבר להנחיות שאושרו ע"י המועצה הארצית ביום 1.2.00. עפ"י הנחיות המעבר... תכניות שהוחלט להפקידן טרם [פירסום] אישור הוראות המעבר (7.3.00) יחולו עליהן הוראות סעיף 9.10 בתמ"א/18 נוסח 1996... אין בדיוני הועדה שנעשו מאז ההחלטה הראשונה להפקדה (7.7.99) משום שינוי להחלטה הראשונה והועדה אף ציינה בהחלטתה מיום 18.9.02 כי הינה חוזרת על ההחלטה מיום 7.7.99... לאור כך קובעת הועדה כי בהתאם להוראות המעבר שאושרו ע"י המועצה הארצית ההנחיות החדשות לתמ"א/18 אינן חלות על התכנית והיא כפופה להוראות סעיף 9.10 לתמ"א/18 נוסח 1996. בנוסף לכך ציינה ועדת המשנה כי טרם שהחליטה הוועדה המחוזית לשוב ולאשר את החלטת ההפקדה מיום 7.7.1999, נדון נושא מיקומה של דרך 423 וסמיכותה לתחנת התדלוק בשיתוף הגורמים המוסמכים, ומדיונים אלה עלה כי למע"צ אין התנגדות לקידום התכנית שכן המיקום המוצע לתחנה אינו סמוך לחיבור המתוכנן בין דרך 40 ודרך 423. ועדת המשנה הוסיפה וציינה כי מבחינת תשריט דרך 423 עולה כי מתקיימים תנאי סעיף 9.10 לתמ"א 18 כנוסחו לפני אישור ההנחיות. ועדת המשנה החליטה, אפוא, ליתן תוקף לתכנית בכפוף למספר תיקונים שיבוצעו בה ובהם הבהרות לעניין הסדרי הגישה לתחנה. 3. משניתנה החלטתה זו של ועדת המשנה, עתרה המערערת כנגדה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. בפסק דינו מיום 17.2.2005 קבע בית המשפט (כב' השופטת ש' דותן) כי אף שהאינטרס שביסוד העתירה הינו כלכלי ואף שלמערערת אין זכויות במקרקעין הגובלים במקרקעין נשוא התכנית, יש לה זכות עמידה נוכח האינטרס הציבורי בקידום עקרון שלטון החוק. אשר לטענות שהעלתה המערערת כנגד הוראות התכנית במישור התכנוני-מקצועי, קבע בית המשפט כי אלה נדונו על ידי רשויות התכנון וכי אין מקום להתערב בהחלטותיהן בהקשר זה. הטענה המרכזית שהעלתה המערערת בעתירתה הופנתה כנגד שתי החלטותיו של יושב ראש הוועדה המחוזית (מיום 9.5.2000 ומיום 13.3.2001) לפיהן הוארך המועד למילוי תנאי ההפקדה, למרות שחלפו למעלה משבעה חודשים ממועד ההחלטה על הפקדת התכנית בתנאים. לטענת המערערת פעל יושב ראש הוועדה המחוזית בעניין זה בחוסר סמכות, בניגוד להוראות סעיף 86 לחוק התכנון והבניה ואף בניגוד לאמור בהחלטת ההפקדה מיום 7.7.1999 עצמה. בדחותו את הטענה קבע בית המשפט כי המערערת מנועה מלהעלותה משלא עשתה כן במסגרת ההתנגדות שהגישה לתכנית. בית המשפט דחה בהקשר זה את טענת המערערת לפיה נודע לה כי הוועדה המחוזית רואה במועד החלטת ההפקדה הראשונה (7.7.1999) את המועד הקובע לצורך הוראות המעבר, רק עם דחיית התנגדותה. בית המשפט ציין כי טענה זו נטענה על ידה לראשונה בסיכומים ולא נתמכה בתצהיר. עוד קבע בית המשפט כי עיון בהודעה ששלחה הוועדה המחוזית למשיבה 3 בדבר החלטתה מיום 18.9.2002 "לחזור על החלטתה מיום 7/7/99 ולהפקיד את התוכנית בתנאים", מעלה ספקות ביחס לגירסה זו. בית המשפט הוסיף וציין כי "המסמך אמנם מופנה ל[משיבה 3] – מיזמי התכנית אולם כל מי שעיין בתכנית, לקראת הגשת ההתנגדויות, חזקה עליו שגם מסמך זה הגיע לידו". לגופו של עניין קבע בית המשפט כי סמכותו של יושב ראש הוועדה המחוזית לפי סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה אינה מוגבלת להארכת המועד לקיום תנאי ההפקדה רק ככל שהחלטת ההארכה ניתנת טרם שחלף אותו מועד. ליושב ראש מוסד התכנון, כך נקבע, סמכות להאריך מועדים גם לאחר שאלה חלפו ונתון לו בעניין זה על פי סעיף 86(ה) "שיקול דעת בלתי מוגבל". על כן החלטותיו של יושב ראש הוועדה המחוזית בענייננו ניתנו כדין. נוכח מסקנה זו, לפיה יש לראות את ה-7.7.1999 כמועד ההחלטה בדבר הפקדת התכנית, אימץ בית המשפט את החלטת ועדת המשנה לפיה חלות על התכנית הוראות סעיף 9.10 לתמ"א 18 כנוסחן לפני אישור ההנחיות. מכאן הערעור שבפנינו. 4. בד בבד עם הגשת הערעור הגישה המערערת בקשה למתן צו ביניים שיורה לשר הפנים להימנע מאישור התכנית כסמכותו על פי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, ולחלופין ביקשה כי התכנית לא תפורסם למתן תוקף. ביום 27.7.2005 דחה בית משפט זה (כב' השופטת א' פרוקצ'יה) את הבקשה בקובעו, בין היתר, כי "מאזן הנוחות גם הוא פועל לטובת המשיבים 3 ו-4, המבקשים מזה זמן רב לממש את התכנית, ועיכובה כיום עד להכרעה בערעור עלול להסב להם נזק כלכלי כבד, ואפשר אף נזק לציבור". בהחלטתו הדגיש בית המשפט כי אישורה ופרסומה של התכנית אינם בלתי הפיכים וכי מכל מקום חלה על הליך התכנון חזקת החוקיות. ביום 29.9.2005 פורסם דבר אישור התכנית בילקוט הפרסומים (תכנית מיתאר מקומית מס' גז/9/4, שינוי לתכנית משמ/55, י"פ התשס"ה, 4354). טענות הצדדים בערעור 5. המערערת טוענת כי שגה בית משפט קמא בקובעו כי היא מנועה מלהעלות טענות לעניין סמכות הארכת המועדים של יושב ראש הוועדה המחוזית. לטענת המערערת, סוגיה זו הועלתה על ידה לראשונה במסגרת העתירה שכן לא היה ביכולתה לדעת כי הוועדה המחוזית רואה את יום מתן ההחלטה המקורית (7.7.1999), כמועד ההחלטה על הפקדת התכנית. זאת, במיוחד נוכח העובדה שעל גבי תקנון התכנית הוטבעה חותמת לפיה "הועדה המחוזית לתכנון ולבניה החליטה ביום 18.9.02 להפקיד את התכנית". לטענתה, אין כל ראיה לכך כי ההודעה ששלחה הוועדה המחוזית למשיבה 3 בדבר החלטתה מיום 18.9.2002 הגיעה לידי המערערת, ואפילו היה מסמך זה בידיה בעת הגשת ההתנגדות, לא עולה ממנו כי מועד החלטת ההפקדה הוא יום 7.7.1999. עוד טוענת המערערת כי לא חלה עליה חובה לאמת בתצהיר את העולה בבירור מהחלטת ועדת המשנה וכי מכל מקום בית המשפט יכול היה להורות לה להגיש תצהיר משלים בעניין זה. המערערת מוסיפה וטוענת כי המניעות רובצת דווקא לפתחה של הוועדה המחוזית וכי היא מנועה מלהציג עמדה המנוגדת לזו שהוצגה על ידה בחותמת שהוטבעה על גבי תקנון התכנית. אשר לסמכותו של יושב ראש הוועדה המחוזית לפי סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה. המערערת אינה חולקת על סמכותו של יושב הראש להאריך כל מועד מן המועדים שנקבעו בסעיף 86 לחוק התכנון והבניה, אך לטענתה סמכות זו מוגבלת למועדים שטרם חלפו וזאת נוכח לשונו המפורשת של סעיף 86(ד) הקובע "מנגנון השמדה עצמית" להחלטת ההפקדה. משחלפו המועדים הקבועים בסעיף, התוצאה המיידית, כך נטען, היא בטלות החלטת ההפקדה ומשהפכה לבטלה אין כל אפשרות להחיות את תוקפה. בענייננו, הוראת סעיף 86(ד) לחוק התכנון והבניה נזכרת במפורש בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 7.7.1999 ונקבע בה כי באם לא ימולאו התנאים הנדרשים בתום שבעה חודשים מיום שנמסרה למגיש התכנית, תהא היא בטלה. גם מטעם זה, כך נטען, לא היה מוסמך יושב ראש הוועדה המחוזית להחיות את תוקף החלטת הוועדה. לפיכך, נתבטלה ההחלטה מיום 7.7.1999 כבר בחודש פברואר 2000 ויושב ראש הוועדה המחוזית לא היה מוסמך עוד להאריך את המועד למילוי תנאי ההפקדה כפי שהתיימר לעשות בהחלטותיו מיום 9.5.2000 ומיום 13.3.2001. כפועל יוצא מכך טוענת המערערת כי במועד בו התקבלה ההחלטה המחייבת לעניין הפקדת התכנית (18.9.2002), לא ניתן היה להחיל על התכנית את הוראות המעבר הפוטרות אותה מתחולתן של ההנחיות. על כן, כך טוענת המערערת, חרגו הוועדה המחוזית ושר הפנים מסמכותם בכך שאישרו את התכנית אף שהיא אינה עומדת בהנחיות שנקבעו מכוח תמ"א 18. לחלופין טוענת המערערת כי החלטת הוועדה המחוזית לוקה באי-תקינות מינהלית היורדת לשורשי ההחלטה ויש לבטלה. לבסוף טוענת המערערת כי שגה בית משפט קמא בכך שנמנע מלדון בטענות הנוספות שהעלתה נגד הוראות התכנית שעניינן הפרת סעיף 9.11 לתמ"א 18 בשל חריגת נספח הבינוי והתנועה של התכנית (לרבות הסדרי הגישה לתחנת התדלוק) אל מחוץ ל"קו הכחול" של התכנית; היעדר פירוט מספיק לעניין הסדרי החניה והשימושים הנלווים לתחנה כנדרש בהוראות סעיפים 9.7-9.8 לתמ"א 18; ושינוי ייעוד קרקע לצורך גישה לתחנה באופן הסותר את הוראות תכנית המתאר המחוזית (תמ"מ 6/3 ד' – מעבר לקווי חשמל ראשיים מצליח-נס ציונה) החלה באזור. 6. המשיבות מצידן טוענות כי יש לאמץ את קביעתו של בית משפט קמא לפיה מנועה המערערת מלהעלות את הטענה כאילו התקבלו ההחלטות בדבר הארכות המועד בחוסר סמכות, משום שזו לא נטענה על ידה בהליך התכנוני. עוד טוענות המשיבות כי בדומה לסמכותו של בית המשפט להארכת מועדים סמכותו של יושב ראש מוסד התכנון להארכת מועדים לפי סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה הינה סמכות שבשיקול דעת ואינה מוגבלת למועדים שטרם חלפו. סמכות זו, כך טוענות המשיבות 1 ו-3, אף מוקנית לוועדה המחוזית מכוח הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות), והמשיבה 2 מדגישה כי התכלית שביסוד סמכות זו הינה יצירת רצף תכנוני ומניעת מצב לפיו תכניות ראויות תרדנה לטמיון בשל עיכובים בלתי נמנעים בהליך התכנון. המשיבה 3 טוענת כי אין פסול עקרוני בתחולה למפרע של הוראות מינהל וכי ככל שקיימת חזקה פרשנית נגד תחולה כאמור, היא נסתרת במקרה דנן נוכח אופייה המיטיב של סמכות הארכת המועדים. כמו כן מדגישות המשיבות 1 ו-3 בהקשר זה כי החלטות בדבר הארכות מועד המתקבלות לאחר חלוף המועדים הרלוונטיים מהוות חלק מן המציאות התכנונית ועל כן אימוץ הפרשנות אותה מציעה המערערת יהווה גזירה שלא ניתן יהיה לעמוד בה. המשיבות 1, 2 ו-3 מוסיפות וטוענות כי יושב ראש הוועדה המחוזית הפעיל את סמכותו בסבירות, באופן העולה בקנה אחד עם הוראות המעבר ומבלי לפגוע בכל אינטרס מוגן של המערערת לרבות זכותה להגיש התנגדות לתכנית. אדרבא, אילולא הפעיל יושב ראש הוועדה המחוזית את סמכותו היה בכך כדי לפגוע באינטרס הציבורי ובאינטרסים חיוניים נוספים של המשיבות 3 ו-4 לרבות בזכות הקניין של המשיבה 3 וכן בציפייתן הלגיטימית כי יחולו על התכנית הוראות תמ"א 18 כנוסחן לפני אישור ההנחיות. המשיבות 1, 2 ו-3 מוסיפות ומדגישות בהקשר זה כי אישור התכנית התעכב בשל קיומם של הליכי תכנון מקבילים (התוויית דרך 423) ולא בשל גורמים התלויים בהן. המשיבה 3 מעלה טענה חלופית נוספת לפיה תהא אשר תהא הסמכות המוקנית ליושב ראש הוועדה המחוזית, יש לפרש את מועד הפקדת התכנית אליו מתייחסות הוראות המעבר כמועד בו הוחלט לראשונה להפקידה ולא כמועד הפקדתה בפועל. אשר לטענות שהעלתה המערערת כנגד הוראות התכנית, טוענות המשיבות כי אלה נדונו על ידי הוועדה המחוזית וקיבלו מענה ראוי ומספק בהחלטותיה. החלטות אלה, כך נטען, מבוססות על שיקולים תכנוניים וענייניים ואין מקום להתערב בהן. למעלה מן הצורך טוענות המשיבות כי מימוש התכנית דורש אמנם אישור להסדרי תנועה שונים, אך אין בכך כדי לחייב עריכת תכנית נפרדת. בהקשר זה טוענת המשיבה 4 כי דרך 40, ממנה מתפצלת דרך הגישה לתחנה ובה נדרש אישור להסדרי התנועה, נמצאת בתחום השפעתה של התכנית וממילא הצריך הדבר התייחסות מצד הוועדה המחוזית. עוד טוענות המשיבות כי הוועדה המחוזית קיבלה באופן חלקי את התנגדותה של המערערת ככל שזו נגעה להסדרי החניה ולשימושים הנלווים והורתה על תיקון התכנית בהתאם, וכי מכל מקום מאזן החניה נקבע בנספח הבינוי והתנועה של התכנית. לבסוף טוענות המשיבות כי אין בתכנית כדי לשנות מתמ"מ 6/3 ד' וכי חברת החשמל ממילא הודיעה שאין היא מתנגדת לתכנית. המשיבה 3 מוסיפה וטוענת כי דין טענת המערערת בהקשר זה להידחות על הסף משלא צירפה את חברת החשמל כמשיבה לעתירה. דיון 7. טרם שנידרש לשאלות העולות בערעור זה באשר לחוקיותן, תקינותן וסבירותן של החלטת הוועדה המחוזית שאישרה את התכנית ושל החלטות יושב ראש הוועדה המחוזית להארכת מועדים כמפורט לעיל, מן הראוי להתייחס בפתח הדברים לאחת הקביעות המרכזיות עליהן השתית בית משפט קמא את פסק דינו. כוונתי לקביעה לפיה המערערת מנועה מלהעלות טענות של חוסר סמכות כנגד החלטות ההארכה משום שלא העלתה אותן במסגרת ההליך התכנוני. אני סבורה כי השגותיה של המערערת לעניין קביעה זו בדין יסודן. על גבי התכנית הוטבעה חותמת המציינת את דבר הפקדתה. חותמת זו חתומה בידי יושב ראש הוועדה המחוזית ובה צוין כי הוועדה המחוזית "החליטה ביום 18.9.02 להפקיד את התכנית", הא ותו לא. על כן מעיון בתכנית שהופקדה ומן החותמת שהוטבעה עליה כאמור, לא ניתן היה ללמוד כי בהחלטתה מיום 18.9.2002 החליטה הוועדה "לחזור על החלטתה מיום 7/7/99 ולהפקיד את התכנית בתנאים". אדרבא, כל המעיין בתכנית רשאי היה להניח מן החותמת שהוטבעה בה כי תוקף ההפקדה הוא מיום קבלת ההחלטה בדבר ההפקדה, דהיינו מיום 18.9.2002. מכל מקום קשה לקבל את קביעתו של בית משפט קמא אשר הניח, ללא כל בסיס בעדויות שהוצגו בפניו, כי ההודעה אשר כללה את הנוסח המלא של ההחלטה הגיעה לידיעת המערערת. העובדה שהודעה זו נשלחה על ידי הוועדה אל אחת מיוזמות התכנית (המשיבה 3), בוודאי שאינה מקימה חזקה לפיה הגיע המסמך לידי המערערת, כפי שקבע בית משפט קמא. בנסיבות העניין ועל פי מבחנים של היגיון ושכל ישר ניתן אולי להניח היפוכו של דבר, דהיינו כי אילו נודע למערערת תוכנה המלא של החלטת ההפקדה מיום 18.9.2002 הייתה היא מגייסת את הפגמים המהותיים אשר נפלו לשיטתה באותה החלטה לתמיכה בהתנגדות שהגישה. מכל מקום, משלא הוכח כי תוכנה המלא של החלטת ההפקדה מיום 18.9.2002 הגיע לידיעת המערערת קודם שניתנה החלטתה של ועדת המשנה בהתנגדויות שהוגשו, שגה בית משפט קמא בקובעו כי המערערת מנועה מלטעון כנגד החלטות ההארכה למילוי תנאי ההפקדה כמפורט לעיל. יש, אפוא, לבחון את טענותיה של המערערת בעניין זה לגופן. סמכותו של יושב ראש מוסד תכנון על פי סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה 8. סעיף 86 לחוק התכנון והבניה עומד במוקד הדיון בערעור זה ולפיכך מן הראוי כי יובא במלואו וכלשונו. וזה נוסח הסעיף: 86. (א) לפני שמוסד התכנון יפקיד תכנית רשאי הוא לדרוש ממגיש התכנית שיכניס בה שינויים או שימלא תנאים, הכל כפי שיורה מוסד התכנון. (ב) החליט מוסד התכנון להפקיד תכנית בתנאי שיוכנסו בה שינויים או ימולאו תנאים, והשינויים לא הוכנסו או שהתנאים לא מולאו, בתוך ששה חודשים מהמועד שנמסרה למגיש התכנית הודעה על החלטת מוסד התכנון, רשאי מוסד התכנון, בתוך שלושים ימים מתום ששת החודשים האמורים, להחליט לבצע את הדרוש להפקדת התכנית במקומו ועל חשבונו של מגיש התכנית. (ג) ביצוע השינויים או מילוי התנאים לפי סעיף קטן (ב) על ידי מוסד התכנון ייעשה בתוך שלושים ימים מיום קבלת ההחלטה על ידי מוסד התכנון. (ד) לא החליט מוסד התכנון לבצע את הדרוש להפקדת התכנית כאמור בסעיף קטן (ב) יראו את החלטת מוסד התכנון על ההפקדה, בתום 30 הימים האמורים בסעיף קטן (ב), כבטלה. (ה) יושב ראש מוסד התכנון רשאי להאריך כל אחד מהמועדים הקבועים בסעיף זה, אם ראה כי יש הצדקה לכך. סעיף 86 הנ"ל מהווה חלק מהסדר חקיקתי כולל הנוגע להליכי אישורן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות. הוא מסדיר את שלב הביניים שלאחר הכנתן של תכניות אלה ולפני הפקדתן ושמיעת ההתנגדויות המוגשות לגביהן (על התהליך התלת-שלבי לאישור תכניות מיתאר מקומיות ומחוזיות ותכניות מפורטות ראו ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885, 898-899 (2002)). הסמכות לקבוע תנאים להפקדה כאמור בסעיף 86(א) נותנת בידי מוסד התכנון כלי לקידום ההליך התכנוני תוך שמירה על נורמות תכנוניות ראויות והצורך בה נובע "מעצם העובדה שמדובר בעניינים הנדרשים להכרעות מורכבות שלהן השלכות רבות, כשלעתים קרובות מעורבים גורמים לא מעטים, בעלי אינטרסים נוגדים" (בג"ץ 9717/03 נעלה - עמותה להתיישבות בשומרון של עובדי התעשייה האווירית לישראל נ' מועצת התכנון העליונה באזור יהודה ושומרון – ועדת המשנה לכרייה ולחציבה, פ"ד נח(6) 97, 103 (2004)). מסגרת הזמן למילוי התנאים להפקדה קבועה בסעיף 86 לחוק התכנון והבניה ועל פיו קצובים למגיש התכנית שישה חודשים לשם כך. אם לא עשה כן בתוך פרק הזמן האמור, רשאי מוסד התכנון בתוך שלושים ימים מתום שישה החודשים להחליט לבצע את הדרוש להפקדת התכנית במקומו ועל חשבונו של מגיש התכנית ובמידה ומוסד התכנון לא החליט לבצע את הדרוש להפקדת התכנית, יראו את החלטתו בדבר ההפקדה כבטלה בתום שלושים הימים כאמור. סעיף קטן (ה) מוסיף וקובע כי יושב ראש מוסד התכנון רשאי להאריך כל אחד מן המועדים הקבועים בסעיף "אם ראה כי יש הצדקה לכך". 9. החלטות להארכת מועד למילוי תנאים להפקדה, דוגמת החלטותיו של יושב ראש הוועדה המחוזית במקרה שלפנינו, הינן על פי מהותן "הוראות מינהל" כהגדרתו של מונח זה בסעיף 3 לחוק הפרשנות ("הוראה או מינוי – לרבות הודעה, מודעה, רשיון, היתר וכיוצא באלה – שניתנו בכתב מכוח חוק ואינם בני-פעל תחיקתי"). מדובר בהחלטות הניתנות מכוח הסמכות המוקנית ליושב ראש מוסד התכנון על פי חוק, תחולתן מוגבלת לתכנית מסוימת והן מכוונות בעיקרן אל מגישיה של התכנית (ראו: ע"פ 213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ, פ"ד יא 695, 701 (1957); רע"פ 1127/93 מדינת ישראל נ' קליין, פ"ד מח(3) 485, 505-508 (1994); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 927-930 (תשנ"ו) (להלן: זמיר)). ככל שהחלטות אלה מבקשות להאריך את המועד למילויים של תנאים להפקדה, לאחר שהמועד שנקבע לכך בסעיף 86 לחוק התכנון והבניה או בהחלטת מוסד התכנון כבר חלף, עניין לנו בהוראות מינהל המבקשות להחיל עצמן באופן רטרוספקטיבי. זאת משום שהן מבקשות להחיות לעתיד לבוא את מעמדן המשפטי של החלטות ההפקדה בתנאים, אף שלפי סעיף 86(ד) לחוק התכנון והבניה רואים אותן כבטלות בחלוף המועד שנקצב למילוי התנאים (ראו: עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 777-778 (1992); בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 593 (1996); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני 624-626 (תשנ"ג) (להלן: ברק, פרשנות החקיקה); אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 427 (תשס"ג) (להלן: ברק, פרשנות תכליתית)). כמו כן וככל שהחלטות אלו מבקשות לחולל שינוי גם לעבר, מדובר בהחלטות בעלות תחולה רטרואקטיבית במובן זה שהן מאפשרות להכיר בתוקפן המשפטי של החלטות ההפקדה ב"חלל הזמן" אשר נוצר מאז נקף המועד האחרון שנקבע למילוי התנאים ועד למועד שבו נתקבלה החלטת ההארכה (ראו: ברק, פרשנות החקיקה, 623; ברק, פרשנות תכליתית, 427, הערת שוליים 161). 10. המערערת טוענת כי סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה אשר הקנה ליושב ראש מוסד התכנון סמכות "להאריך כל אחד מן המועדים הקבועים בסעיף זה, אם ראה כי יש הצדקה לכך", לא הסמיכו להאריך מועדים באופן הנותן תוקף רטרוספקטיבי ורטרואקטיבי להחלטת ההפקדה. לטענת המערערת מוסמך יושב ראש מוסד התכנון להפעיל את סמכות ההארכה על פי הסעיף הנ"ל אך ורק כל עוד לא נתבטלה החלטת ההפקדה בשל אי מילוי התנאים שנקבעו, דהיינו אך ורק בתוך תקופת שישה החודשים שנקצבו למילוי תנאי ההפקדה על פי סעיף 86(ב) לחוק התכנון והבניה ולכל היותר בתוך תקופת החודש הנוסף הקבועה לעניין זה בסעיף 86(ד) לחוק, אך לא לאחר שההחלטה נתבטלה. אכן, סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה אינו קובע באופן מפורש כי יושב ראש מוסד התכנון מוסמך להאריך מועדים למפרע גם לאחר שאלה חלפו. על כן יש לבחון האם סעיף זה על פי פירושו הנכון מקנה ליושב ראש מוסד התכנון סמכות כזו. ברע"פ 4357/01 סבן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "אונו", פ"ד נו(3) 49, 54-57 (2002), התייחס השופט מ' חשין לפירושו הלשוני של המושג "הארכה" לעניין סמכותו של בית המשפט על פי סעיף 207 לחוק התכנון והבניה להאריך מועד שקבע להריסת בניין, וציין: "פירושו הלשוני של מושג ה'הארכה' אינו מחייב תמיד – ובכל הקשר – רציפות בין הדבר המקורי לבין הארכתו, ויש 'הארכה' שאינה מחייבת רציפות דווקא". הנה כי כן, מבחינה לשונית נראה כי השימוש במונח "הארכה" אינו שולל את הפירוש לפיו יכול שהסמכות תתייחס גם לפעולה שהמועד לביצועה כבר חלף (ראו גם: תקנה 528 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984; בג"ץ 765/89 אלאטרש נ' נשיא בית המשפט הצבאי לערעורים, רמאללה, פ"ד מג(4) 127, 129-131 (1989)). האם פירוש מרחיב כזה לעניין הסמכות שהוקנתה ליושב ראש מוסד התכנון בסעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה להאריך מועדים, מתיישב עם התכלית שאותה מיועדת הארכת המועד להשיג? סעיף 86 לחוק התכנון והבניה, כנוסחו לאחר תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה (להלן: תיקון 43), קובע לוח זמנים קצוב, מוגדר וקצר יחסית למילוי התנאים ולעריכת השינויים הנדרשים על ידי מוסד התכנון כתנאי להפקדתה של תכנית. בכך מבקש סעיף 86 להגשים תכליות חשובות שאותן חרט על דגלו תיקון 43 באופן כללי והן – ייעול, פישוט וקיצור הליכי התכנון. עמד על כך חבר הכנסת יהושע מצא, יושב-ראש ועדת הפנים ואיכות הסביבה דאז, בדיון בקריאה שנייה ושלישית של הצעת תיקון 43, באומרו: פעמים רבות מוגשת תוכנית, ומוסד התכנון מחליט להפקיד אותה, אך מטיל על יוזם התוכנית תנאים שונים. יוזמי התכנית, מנימוקים שלהם, אינם מזדרזים למלא תנאים אלו, וכך מונחות תכניות בצוואר הבקבוק, בלי יכולת לממנן או לדחותן. מוצע כי אי-מילוי תנאים בתוך זמן נקוב יביא לפקיעת תוקפה של ההחלטה על הפקדת התכנית (ד"כ תשנ"ה, 11632; וראו גם: דברי ההסבר לתיקון סעיף 86, הצעת חוק התכנון והבניה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס' 40), התשנ"ה-1994, ה"ח 16, 30; בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179, 191-192 (2003); בר"מ 2340/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רמת השרון נ' וכט, פ"ד נז(3) 385, 397 (2003) (להלן: עניין וכט); בג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' מר אברהם פורז – שר הפנים, תק על 2005(2) 1158, פסקה 8 (2005)). יחד עם זאת לא התעלם המחוקק מכך שלעתים עלול להיווצר קושי אמיתי שלא יאפשר למגיש התכנית לעמוד בסד נוקשה של לוח הזמנים הקבוע בסעיף 86 לחוק התכנון והבניה בשל מורכבות ההליך התכנוני העשוי להתארך לעתים ולאו דווקא מסיבות התלויות במגיש התכנית עצמו. מטעם זה ועל מנת שלא ירדו לטמיון המשאבים הניכרים הכרוכים בדרך כלל בהכנת תכנית, העניק המחוקק ליושב ראש מוסד התכנון בסעיף 86(ה) לחוק סמכות שבשיקול דעת להאריך את המועדים הקבועים בסעיף 86 "אם ראה כי יש הצדקה לכך". בכך ביקש המחוקק להבטיח כי יושג איזון ראוי בין הצורך לקיים הליך תכנוני יעיל ומהיר לבין הצורך לאפשר גמישות מסוימת מבחינת לוח הזמנים שנקצב בחוק לעריכת שינויים ולמילוי התנאים שנקבעו להפקדה, מקום שבו סבר יושב ראש מוסד התכנון כי קיימים נימוקים המצדיקים זאת. על האיזון הראוי שניתן להשיג באמצעות הענקת סמכות להארכת מועד עמד השופט ת' אור בעניין וכט בהתייחסו לסמכותה של ועדת ערר הפועלת מכוח סעיף 12א לחוק התכנון והבניה, להאריך את המועד הקבוע בחוק להגשת ערר, וכך אמר: אכן, אין להטיל ספק בחשיבות שמירת המועדים הקבועים בחוק. גמישות-יתר אינה רצויה, והיא עלולה לפגוע קשות ביעילות הדיון, אך מכאן ועד חוסר גמישות טוטלי ארוכה הדרך. מגמה כזו של חוסר גמישות עלולה לגרום במקרים רבים עוול קשה לצדדים המעורבים. כך בוודאי בנסיבות שבהן האיחור נובע מגורמים אשר אינם בשליטת מגיש הבקשה, כגון חולי קשה או תאונה. ייתכן שכך הדבר גם במקרים נוספים שבהם יהיה מוצדק להאריך את המועד (עניין וכט, 395; למגמה שעניינה הגמשת מועדים שבסדרי דין במקרים שהאיחור נובע מגורמים שאינם בשליטת המאחר, ראו: אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 691 (מהדורה שמינית, 2005); ע"א 6842/00ה ידידיה נ' קסט, פ"ד נה(2) 904, 908-910 (2001)). 11. הנה כי כן, הסמכות להארכת מועדים שהוקנתה ליושב ראש מוסד התכנון בסעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה, נועדה "לרכך" את סד הזמנים הנוקשה והקצר הקבוע בסעיף 86 לחוק באותם המקרים שבהם על פי שיקול דעתו קיימת הצדקה לכך. היא מעניקה ליושב ראש מוסד התכנון שיקול דעת רחב ומאפשרת לו לבחון ולבדוק נימוקים של מהות. לפיכך אין לקבל את טענת המערערת כי סמכות ההארכה הנתונה ליושב ראש מוסד התכנון מכוח סעיף 86(ה) לחוק מוגבלת אך ורק לאותם המקרים שבהם טרם חלף המועד למילוי התנאים. פירוש מצמצם כזה אינו מתחייב מלשון הסעיף ואף לא מתכליתו המבקשת לאפשר הארכת מועדים בכל מקרה שבו מצא יושב ראש מוסד התכנון כי יש הצדקה לכך והצדקה כזו יכול שתימצא גם אם המועד למילוי התנאים כבר חלף. שאלה אחרת היא השאלה האם הארכת מועד כאמור יוצרת רציפות והמשכיות מבחינת תוקף ההחלטה בדבר ההפקדה בתנאים באופן המגשר רטרואקטיבית על "חלל הזמן" שנוצר בין תום התקופה המקורית שנקצבה למשיבות 3 ו-4 למילוי התנאים ובין התקופה הנוספת שתחילתה ביום החלטת ההארכה (לשני המובנים האפשריים של מונח ה"הארכה" בהקשר זה ראו ע"פ 823/84 מדינת ישראל נ' הררי, פ"ד לט(2) 393, 412-413 (1985); וראו גם ד"נ 16/85 הררי נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(3) 449, 452-453 (1986)). נראה כי ככל שעסקינן בהארכת מועד לקיום תנאים להפקדה זוהי המסקנה המתבקשת. מסקנה אחרת תצריך פתיחת ההליך התכנוני מבראשית תוך קטיעת רצף הטיפול בתכנית ובכך יהא במידה רבה משום סיכול התועלת שיכול מגיש התכנית להפיק מהארכת המועד (ראו והשוו בג"ץ 189/74 ברונו נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד כט(1) 492, 496-497 (1974)). כמו כן יש לזכור כי סמכות ההארכה נועדה לאפשר התחשבות באינטרסים של מגישי התכנית כאשר קיימת הצדקה לכך ובמילים אחרות מדובר בסמכות מיטיבה על פי אופייה וסמכות כזו גוברת בדרך כלל על הרציונלים השוללים תחולה רטרואקטיבית (ראו והשוו: זמיר, 974-976; ע"א 27/64 בדר נ' לשכת עורכי-הדין בישראל, פ"ד יח(1) 295, 300 (1964); בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 209 (1998); בג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837, 856 (1996); ע"פ 7853/05 רחמיאן נ' מדינת ישראל, פסקה 14 (טרם פורסם, 27.11.06)). משקבענו כי הארכות המועד שניתנו למשיבות 3 ו-4 על ידי יושב ראש הוועדה המחוזית ועל ידי הוועדה המחוזית כמפורט לעיל לא ניתנו בחוסר סמכות, יש להוסיף ולבחון האם בנסיבות המקרה דנן נפל פגם של חוסר סבירות באותן החלטות. סבירות החלטותיו של יושב ראש הוועדה המחוזית 12. החלטות ההארכה של יושב ראש הוועדה המחוזית במקרה דנן הובילו לכך שהתכנית הייתה מופקדת בתנאים במשך כשנתיים וחצי (מיום 7.7.1999 ועד ליום 5.12.2001). אם נוסיף לכך את החלטת הוועדה המחוזית עצמה מיום 5.12.2001 להוסיף ולהאריך את המועד למילוי התנאים בשישה חודשים נוספים, את העובדה כי החלטת הוועדה המחוזית "לחזור על החלטתה מיום 7/7/99 ולהפקיד את התכנית בתנאים" ניתנה ביום 18.9.2002, וכן את העובדה כי ההודעה בדבר הפקדת התכנית פורסמה לבסוף רק ביום 3.2.2003, נראה כי מדובר בהארכת מועד שנמשכה למעלה משלוש שנים. פרק זמן כזה העולה פי חמישה על התקופה המקורית שנקצבה בסעיף 86 לחוק למילוי התנאים להפקדה, יש בו לכאורה כדי לפגוע ביעילות ההליך התכנוני ובוודאותה של הנורמה התכנונית ועל כן, בהיעדר נסיבות מיוחדות, די בו כשלעצמו כדי ללמד על חוסר סבירותן של החלטות ההארכה. על השלכות הרוחב המצטברות הנובעות מחוסר יעילות וסרבול של ההליך התכנוני ועל הפגיעה בשלטון החוק ובסטנדרטים תכנוניים כתוצאה מכך, עמדה ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (להלן: ועדת החקירה לבטיחות מבנים) בדו"ח הוועדה (דצמבר 2003), בציינה: עריכת תכנית מיתאר על-ידי היזם אורכת זמן רב ומחייבת משאבים ניכרים. כבר ראינו שהסרבול, אי היעילות, אי הבהירות והתמשכות ההליך גורמים לעתים לאי-קיום נורמות, לזילות בחוק, לחוסר יכולת אכיפה, להצטברות תיקים אצל רשויות הפיקוח, רשויות התביעה ובתי-משפט, ולכל כיוצא באלו תופעות. ככל שהליך תכנון מסורבל וממושך יותר, כן רבה ה"סלידה" ממנו. ככל שזו גדלה, גוברת התופעה של התעלמות מהחוק, זלזול בו, הפרת נורמות וכל כיוצא בזה. כל אלו תורמים לבנייה ללא היתר, שהיא בנייה פרועה, בלתי מקצועית, בלתי מפוקחת ובלתי בטיחותית (דו"ח ועדת החקירה לבטיחות מבנים, 350-351; לעניין תופעת הבניה הבלתי חוקית ראו רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה, פ"ד נט(3) 577, 587-588 (2004)). 13. במקרה שלפנינו, לא התקיימו נסיבות מיוחדות המצדיקות הארכת מועדים כה חריגה. אדרבא, מתוך המסמכים שהוצגו עולה כי המשיבות 3 ו-4 השתהו השתהות בלתי מוסברת במילוי התנאים. ממכתבו של מתכנן התחבורה במשרד התחבורה אל יועץ התנועה של התכנית מיום 16.4.2000, עולה כי מסמכי התכנית התקבלו במשרד התחבורה רק ביום 24.2.2000, קרי כשבעה חודשים לאחר החלטת ההפקדה בתנאים מיום 7.7.1999 ולאחר שהמועד שנקצב למילוי התנאים כבר חלף. זאת, אף שאישור משרד התחבורה היה אחד התנאים שקבעה הוועדה להפקדת התכנית. בשלב מאוחר יותר של הטיפול (במהלך תקופת ההארכה השנייה), נוצר אמנם עיכוב בהשגת האישור מסיבות שאינן תלויות במשיבות 3 ו-4 בשל הליכים שהתנהלו אותה עת בכל הנוגע לתוואי דרך 423. אולם, אין בכך כדי לאיין את חוסר הסבירות שבהחלטת ההארכה הראשונה נוכח "גרירת הרגליים" שאפיינה את התנהלותן של המשיבות 3 ו-4 עד אותו שלב. זאת ועוד. בעת שנתבקשה ההארכה השנייה הוברר כי הליך תכנונה של דרך 423 צפוי להימשך זמן לא מבוטל וטעם זה הצדיק כשלעצמו שלא להאריך את המועד למילוי תנאי ההפקדה בפעם השנייה, תוך חריגה כה משמעותית מלוח הזמנים הקבוע בחוק. מימד נוסף של חוסר סבירות בהחלטות ההארכה מתבטא בכך שהמשיבות 3 ו-4 פנו בבקשות להארכה רק לאחר שהמועד המקורי וכן המועד המוארך הראשון כבר חלפו, בלא שניתן לכך הסבר כלשהו מצידן. בעניין זה יש להבחין בין הסמכות הנתונה ליושב ראש הוועדה המחוזית להאריך את המועד שנקצב אף לאחר שחלף, ובין סבירות החלטתו להאריך את המועד בנסיבות כאלה, בלא שניתן כל הסבר לאיחור בהגשת הבקשה. כזה הוא המקרה שבפנינו, עד כמה שניתן ללמוד מתוך המסמכים שהוצגו. בנוסף לכל אלה, בולטת אי-הסבירות של החלטות ההארכה במקרה דנן בשל טעם חשוב נוסף הקשור בהשלכותיה של הרציפות למפרע שנוצרה עקב החלטת הוועדה מיום 18.9.2002 "לחזור על החלטתה מיום 7/7/99 ולהפקיד את התוכנית בתנאים". כתוצאה מהחלטה זו, הוחלו על התכנית הוראות המעבר להנחיות שנקבעו מכוח תמ"א 18 הנוגעות להיבטים בטיחותיים ותחבורתיים של כניסה לתחנות דלק מדרכים בינעירוניות, ונתאפשרה הפקדת התכנית למרות שלא עמדה בהנחיות אלה (ראו החלטתה של ועדת המשנה מיום 1.8.2004; ולחשיבותה של תמ"א 18 באופן כללי ראו בג"ץ 10202/01 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, מר אליקים רובינשטיין, תק על 2003(2) 4140, פסקה 1 (2003)). מצב דברים כזה, לפיו מכשיר מוסד תכנוני תכנית אף שאינה מתיישבת עם הנורמה התכנונית העדכנית, הוא מצב דברים בלתי רצוי ויש להימנע ממנו אלא אם מתקיימות נסיבות חריגות המצדיקות זאת. ראוי היה, אפוא, כי נתון זה יזכה למשקל נכבד בבוא יושב ראש הוועדה המחוזית והוועדה המחוזית לבחון את הבקשות להארכות מועד במקרה דנן. בבג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת-אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573, 583 (1993), עמד בית משפט זה, מפי השופט א' מצא, על חשיבותו של מימד הזמן ועל החשיבות שביישום נורמות משפטיות עדכניות בכל הנוגע לביצועה של תכנית באומרו: לזמן ביצועה של תכנית נודעת חשיבות רבה. תכלית קביעתו של הזמן הינה אכן למנוע קיפאון תכנוני ובדרך זו לקיים מידה של איזון בין עניינם של בעלי קניין ויזמים, המבקשים למצות את זכויותיהם על-פי התכנון הקיים, לבין רווחתו של הציבור ואיכות חייו; והדאגה לעניינו של הציבור, הלוא היא מחייבת לחזור ולבחון, מזמן לזמן, אם תכנית שגובשה לפני שנים עודנה עונה על צורכי ההווה והעתיד. לשם קיומה של תכלית זו, כהלכתה, מוטל על רשויות התכנון לשקוד על עדכון מתמיד של הנורמה התכנונית. ויפים הדברים גם לענייננו. 14. לסיכום נאמר כי שלב הפקדתה של תכנית בתנאים הוא אכן שלב מתקדם יחסית על ציר התכנון ויש לכך נפקות לעניין ציפייתו הלגיטימית של מגיש התכנית למימוש זכויותיו בקרקע על פי התכנית. כמו כן קיים אינטרס לציבור כי הליך התכנון, על כל המשאבים שהושקעו בו עד אותו שלב, לא ירד לטמיון. עמד על כך בית משפט זה בבג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(5) 108, 133 (2004) (להלן: עניין קיבוץ כפר עזה), באומרו: שלב הפקדתה של תכנית – גם אם בתנאים – הינו שלב בעל משמעות בהליך התכנון. אכן, ההחלטה על הפקדתה של התכנית אינה סופית ואינה מחייבת, והיא כפופה להתנגדויות ולהכרעה בהן... עם זאת היא מלמדת על עמדתם החיובית ועל תמיכתם של מוסדות התכנון בתכנית ועל סיכוייה הגבוהים של התכנית לקבל אישור בסופו של ההליך... הפקדת התכנית באה גם בדרך-כלל לאחר תקופה לא קצרה שרשויות התכנון עסקו בה, ולאחר שהושקעו בה ובקידומה בשלב התכנון זמן, מאמצים וממון לא מעטים. שלב ההפקדה הינו גם בעל השלכות נורמטיביות... (ראו גם עניין קיבוץ כפר עזה, 132-134). יחד עם זאת, נוכח פרק הזמן החריג שנדרש למשיבות 3 ו-4 לצורך מילוי תנאי ההפקדה, נוכח "גרירת הרגליים" בפרק הזמן שנקצב להן מלכתחילה למילוי תנאים אלה, נוכח האיחור הבלתי מוסבר מצד המשיבות 3 ו-4 בהגשת בקשות ההארכה ונוכח השינוי שחל בינתיים בנורמות התכנוניות הנוגעות להקמת תחנות דלק, גובר בנסיבות העניין האינטרס הציבורי הקיים בשמירה על יעילותו של ההליך התכנוני ועל עדכניותה של הנורמה התכנונית. בשל המסקנה אליה הגעתי, כאמור, איני רואה צורך להידרש ליתר הטענות שהעלתה המערערת באשר לפגמים שנפלו בתכנית. סוף דבר 15. מן הטעמים שפורטו אציע לחברותי לקבל את הערעור, לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא ולקבוע כי החלטות ההארכה של יושב ראש הוועדה המחוזית ושל הוועדה המחוזית במקרה דנן חרגו ממתחם הסבירות ודינן להתבטל. עוד אציע לחברותי לקבוע כי הפועל היוצא מכך הוא שהחלטת הוועדה המחוזית בדבר הפקדת התכנית, אשר הודעה לגביה פורסמה ביום 3.2.2003 בילקוט הפרסומים (י"פ תשס"ג, 1369), מתבטלת אף היא ולבסוף אציע לחברותי לחייב את המשיבות 1, 3 ו-4 ביחד ולחוד לשלם למערערת את הוצאות האגרה בערעור וכן שכר טרחת עורך דין בערעור ובהליך בפני בית משפט קמא בסך כולל 50,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופטת מ' נאור: אני מסכימה. כמו חברתי השופטת א' חיות סבורה אני כי יושב ראש הוועדה המחוזית פעל בסמכות בענייני הארכת המועדים. גם לדעתי קיים חוסר סבירות המצדיק את התערבותנו. חוסר הסבירות נובע, לדעתי בעיקר מכך שכתוצאה מן ההחלטה על הארכת מועדים יעמדו בתוקפן הוראת המעבר למשך שנים ארוכות. אין באמור, כמובן, למנוע בעד המשיבות להציע להפקיד תוכנית אחרת, תוכנית שלא תיהנה מהוראת המעבר. ש ו פ ט ת הנשיאה ד' ביניש: מסכימה אני עם פסק דינה של חברתי השופטת א' חיות ועם הערתה של חברתי השופטת מ' נאור לעניין הארכת תוקפן של הוראות המעבר למשך שנים ארוכות. אף אני סבורה כי יו"ר ועדה מחוזית מוסמך להאריך מועדים כאשר ההחלטה להפקיד תכנית מותנית במילוי תנאים שטרם מולאו במועד שנקבע. הארכת המועד תינתן תוך הפעלת השיקולים הראויים על-פי העניין וּלמועד סביר. בין יתר שיקוליו יביא יו"ר הוועדה המחוזית בחשבון עד כמה עלול אינטרס מוגן של צד שלישי, שאינו יוזם התכנית, להיפגע כתוצאה מהארכה או עד כמה ייפגע אינטרס הציבור בשל אותה הארכה. בנסיבות העניין שלפנינו הארכת המועד החילה על התכנית את הוראות המעבר, שאושרו ביום 1.2.00, להנחיות הקבועות בתמ"א 18 לעניין תחנות דלק. כך אף-על-פי שהתכנית אושרה להפקדה רק ביום 18.9.02, הוחל עליה הפטור מההנחיות ומההוראות שבתכנית המתאר הארצית, ובכך נפגע האינטרס הציבורי הראוי. ה נ ש י א ה הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, ‏‏א' ניסן, תשס"ז (20.03.07). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05026470_V07.doc יג מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il