אליהו שבת נ. יוסף אביעזר (המנוח)

7 בבית המשפט העליון עע"מ 2604/23 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט חאלד כבוב המערער: אליהו שבת נגד המשיבים: 1. יוסף אביעזר (המנוח) 2. רחל לביא 3. רותי רומי 4. בועז לבנה 5. קרן ליזה חגי 6. אפרת רבקה כץ 7. הדס הראל 8. המועצה האזורית חוף השרון 9. הוועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון 10. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה 11. איבון פוליק 12. עודד פוליק 13. אלי חכם 14. איתן חכם 15. סילביה קופינה 16. ליאון זאן זנדברג 17. יורשי יחזקאל להבי ז"ל 18. זאב להבי 19. בועז ספיר 20. שמעון אביב 21. מרדכי מור אביב 22. אייל אביבי 23. אשר הררי 24. כוכבה הררי 25. רונן זריהן 26. דוד זריהן 27. זיו רמתי 28. עופר לוי 29. נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ 30. רשות העתיקות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת י' טויסטר ישראלי) מיום 30.1.2023 בעת"מ 38188-05-21 תאריך הישיבה: כ"ו באלול התשפ"ד (29.9.2024) בשם המערער: בעצמו בשם משיבים 7-1: עו"ד בנימין לבנטל בשם משיבות 9-8: עו"ד עמיחי ויינברגר בשם משיבה 10: עו"ד גיא ורדי בשם משיבה 29: עו"ד נופר זכריה פסק-דין השופט דוד מינץ: ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת י' טויסטר ישראלי) מיום 30.1.2023 בעת"מ 38188-05-21, בו התקבלה עתירה שהגישו משיבים 7-2 (להלן: המשיבים) שעניינה בהפקעת דרך שירות המצויה בשטחו של המערער והמובילה לשטחם. תמצית הרקע לערעור במוקד הערעור סכסוך בין המערער לבין המשיבים, בעלי זכויות בשטחי מקרקעין צמודים זה לזה. מדובר בשטחים המצויים בתחומה המוניציפלי של משיבה 8, המועצה האזורית חוף השרון (להלן: המועצה), בשטח מיושב הידוע בשם ארסוף קדם (להלן: היישוב; לעניין מעמדו המוניציפלי של היישוב ראו: בג"ץ 7614/22 מנהיים נ' שרת הפנים (31.8.2023)). שני השטחים של הצדדים היריבים סמוכים לכביש מס' 2 מכיוון מערב, כאשר שטחו של המערער מצוי מדרום לשטחם של המשיבים. בשטחם של המשיבים ניצב בית מגורים מאוכלס על פי היתר בנייה, ואילו שטחו של המערער אינו מיושב ומצוי בו שלד מבנה נטוש. עניינו של הסכסוך בין הצדדים בשימוש המשיבים בדרך שירות המצויה בשטחו של המערער והמובילה לשטחם (להלן: דרך השירות). מדובר בדרך שירות העוברת מדרום לצפון במקביל לכביש מס' 2 מכיוון מערב, שבקצה הצפוני שלה מצוי שטחם של המשיבים. מקורה של דרך השירות בתכנית מתאר מקומית חש/2/10 "שנוי תכנית מתאר חוף השרון" (להלן: תכנית חש/2/10 או התכנית) שפורסמה בתחילת שנות ה-70 של המאה הקודמת. תשריט התכנית כלל בין היתר סימון של דרכי שירות משני צדיו של כביש מס' 2, שהמערבית ביניהן היא הדרך מושא ענייננו. מדובר בסכסוך שהחל לפני שנים בין המערער לבין משיב 1, ממנו ירשו המשיבים את זכויותיהם לאחר שהלך לבית עולמו בשנת 2017 (להלן: המנוח). יצוין כי המשיבים מכרו את זכויותיהם בשטחם לצד שלישי שאינו נוטל חלק בהליך זה, אך מסיבות שאינן רלוונטיות לענייננו הטענות בקשר לגישה לשטח שהיה בבעלותם המשיכו להיטען על ידם, ועל כן למען הנוחות נתייחס להלן לשטח האמור כשטחם שלהם. על פי טענת המשיבים, הגישה לנכס שבשטחם מתאפשרת אך ורק באמצעות דרך השירות, ומשך עשרות שנים היא שימשה את המנוח לצורך מעבר. אלא שבשלב מסוים החליט המערער לחסום את הדרך. על כן בשנת 2014 הגיש המנוח תביעה נגד המערער לבית משפט השלום בפתח תקווה (ת"א 38709-06-14) בבקשה להורות כי הדרך תשמש כדרך הגישה לביתו, וכי על המערער להימנע מחסימתה; וכן להורות על רישום הערה בפנקס המקרקעין בדבר השימוש הציבורי בדרך השירות והיותה דרך הגישה לשטחו שלו, בהתאם לתכניות החלות על המקרקעין (להלן: התביעה האזרחית). תביעה זו נדחתה תחילה על ידי בית משפט השלום ביום 14.10.2020 בקבעו כי לא מתקיימים התנאים המאפשרים להכיר בזיקת הנאה מכוח שנים בדרך השירות וכי לא עומדת למנוח זכות אחרת המאפשרת לו לעשות שימוש במקרקעין של המערער. אלא שערעור שהגיש המנוח לבית המשפט המחוזי (ע"א 30922-11-20) התקבל תוך החזרת ההליך להמשך בירור לפני בית משפט השלום (כאשר המשיבים נכנסו לנעליו), והליך זה עודנו תלוי ועומד. יוער כי בקשת רשות ערעור שהגיש המערער על פסק דינו של בית המשפט המחוזי – נדחתה (רע"א 4197/21). ביני לביני, ביום 19.5.2021 הגישו המשיבים את העתירה מושא הערעור שלפנינו, בה התבקש בית המשפט לעניינים מינהליים לצוות על המועצה ועל משיבות 10-9 (להלן: הוועדה המקומית ו-הוועדה המחוזית, בהתאמה; ושלושתן יכונו להלן: המשיבות) להסדיר דרך גישה לנכס שבשטח המשיבים; לצוות על הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לפעול בהתאם להוראות התכניות הסטטוטוריות הנוגעות ליישוב ולהפקיע את דרך השירות; ולצוות על המועצה לבצע כל פעולה נדרשת לשם פינוי תוואי דרך הגישה וסלילת הדרך. בעקבות הגשת העתירה החל דין ודברים בין המשיבים לבין הוועדה המקומית והמועצה אשר בסופו, ביום 23.5.2022 הוגשה על ידם הודעה בדבר הסכם פשרה ובקשה למתן תוקף של פסק דין להסכם. בבקשה נטען כי התגבשו ביניהם הסכמות לפיהן הוועדה המקומית והמועצה תפעלנה לביצוע הפקעה של חלקים מדרך השירות אשר יאפשרו גישה ראויה ומלאה לנכס שבשטח המשיבים. המערער מצדו התנגד לבקשה תוך שעמד על הפגיעה בקניינו. בהחלטתו מיום 16.8.2022 קבע בית המשפט לעניינים מינהליים (השופט צ' דותן) כי קיים קושי בבקשה לאישור הסכם הפשרה, שכן המערער הוא בעליו של המקרקעין מושא ההפקעה אך אינו שותף להסכם; ושאמנם הפקעה ככלל אינה טעונה הסכמה של בעל הזכויות והמועצה והוועדה המקומית היו יכולות לבצעה כבר לפני שנים רבות לוּ היה בכך צורך ציבורי, אך הן לא עשו כן ולא ברור האם אכן קיים צורך שכזה. צוין כי ייתכן שהדרך הנכונה היא לשנות את הסכם הפשרה כך שייקבע כי שטח ההפקעה לא יחרוג אל תוך תחום חלקתו של המערער, וניתנה לצדדים שהות על מנת להודיע האם הגיעו להסכמה שתכלול גם את המערער. ברם, הסכמה כאמור לא הושגה, וביום 30.1.2023 התקיים דיון לפני בית המשפט לעניינים מינהליים (השופטת י' טויסטר ישראלי) שבסופו ניתן פסק הדין מושא הערעור. בפסק הדין ניתן תוקף להסכמת הוועדה המקומית, המועצה והמשיבים לפיה הוועדה המקומית והמועצה יפעלו בהתאם לסמכותן בתכנית חש/2/10 וישלימו את הפקעת החלקים הנדרשים מתוך דרך השירות בתוך 12 חודשים. תמצית טענות הצדדים מכאן הערעור שלפנינו בו מעלה המערער מספר טענות נגד פסק הדין. בין היתר נטען כי יש לבטלו נוכח העובדה שבהליך הערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בתביעה האזרחית, מהנדס המועצה הצהיר כי המועצה אינה יכולה להפקיע את דרך השירות; כי יש לבטל את פסק הדין בהתבסס על הנימוקים שצוינו על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטתו מיום 16.8.2022 בה נדחתה הבקשה לאישור הסכם הפשרה; כי עמדת המשיבים לפיה דרך השירות היא הגישה היחידה לשטחם אינה נכונה עובדתית, והיא מתעלמת מזיקת הנאה שנרשמה כבר בתחילת שנות ה-80 המאפשרת הגעה לשטחם מכיוון צפון, שם קיימת דרך מעפר המאפשרת גם היא גישה למקרקעין מאותו כיוון; כי תכנית חש/2/10 בוטלה על ידי תכנית מתאר מחוזית מחוז המרכז תמ"מ/3 שאושרה למתן תוקף בשנת 1982 (להלן: תמ"מ 3), ומכאן שלא ניתן לבצע עוד הפקעה מכוחה. לעמדתו, כל הפקעה דורשת שינוי של תכנית המתאר המחוזית, דבר המסור לסמכותה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: המועצה הארצית), ואין הוועדה המקומית יכולה לעשות כן וודאי שלא המועצה שאינה מוסד תכנון. בכל מקרה, הוועדה המקומית והמועצה איבדו את כוחן להפקיע את המקרקעין שעה שלא עשו דבר משך כ-50 שנה מאז אושרו תכניות המתאר השונות, והשתהות זו שוללת מהן את הזכות לבצע הפקעה. מנגד, לטענת המשיבים דין הערעור להידחות. המשיבות עמדו בתשובותיהן באריכות על הרקע התכנוני הסטטוטורי הרלוונטי לעניין, והבהירו כי לעמדתן תמ"מ 3 לא ביטלה את תכנית חש/2/10 כך שגם כיום ניתן לפעול מכוח הוראותיה לצורך הפקעת דרך השירות. המועצה והוועדה המקומית הוסיפו בתשובתן כי גם כעת הן סבורות שעדיף לפתור את המחלוקת בין הצדדים במישור האזרחי, על מנת למזער את הפגיעה בכל הצדדים הנוגעים לעניין. המשיבים אף הם טענו כי אין בסיס לעמדה לפיה לא ניתן לבצע את הפקעת דרך השירות, והוסיפו כי המנוח הסתמך על דרך השירות כגישה לנכס בעת שרכש את המקרקעין; כי אין יסוד לניסיון המערער להסתמך על החלטת ביניים של מותב קודם בהליך או על הצהרת מהנדס המועצה; כי הטענה לפיה קיימת דרך גישה נוספת לשטח המשיבים שגויה ומטעה, ואף חסרת תום לב; וכי אין לאפשר למערער להמשיך ולפעול באופן פסול לחסימת דרכם היחידה לשטחם. דיון והכרעה לאחר שעיינו בטענות הצדדים ושמענו את טיעוניהם בעל פה בדיון שנערך לפנינו, נחה דעתנו כי דין הערעור להידחות. תכנית חש/2/10, שהיא כאמור תכנית מתאר מקומית, קובעת כי "מקומות הדרכים ורוחבן יהיו כמסומן בתשריט, בתנאי שאפשר לקבוע בתכנית מפורטת מקומות נוספים לדרכים והרחבתם..." (סעיף 1 לפרק ז' לתכנית), כאשר אותו תשריט כולל את דרך השירות מושא ענייננו. עוד קובעת התכנית כי "כל השטחים שנועדו לדרכים... יופקעו בהתאם לחוק", כאשר הכוונה היא לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (סעיף 5 לפרק י' לתכנית). תכנית זו פורסמה למתן תוקף בשנת 1970, כאשר בשנת 1982 אושרה תכנית מתאר מחוזית החלה על כל שטח המחוז – תמ"מ 3. המערער טוען כאמור בערעורו כי לא ניתן עוד לבצע הפקעה לצורך סלילת דרך השירות לפי תכנית חש/2/10 שכן תכנית זו בוטלה על ידי תמ"מ 3. זאת, ככל הנראה, נוכח הוראת המעבר שבסעיף 1.5 לתמ"מ 3, המורה כי אין בתכנית זו כדי לפגוע בתכניות מקומיות שעמדו בתקפן ערב תחילתה, אלא אם הן סותרות את הוראותיה או חלות על קרקע שהוכרזה ברשומות על ידי המועצה הארצית כקרקע חקלאית (הכרזה שנעשתה בענייננו בשנת 1971). ברם בעניין זה מקובלת עלינו טענת המשיבות לפיה בחינה של הוראות תמ"מ 3, ובפרט ההוראות הנוגעות לסלילת דרכים, מעלה כי היא לא ביטלה באופן גורף את האפשרות לסלול דרכים בשטחים חקלאיים מכוח תכניות מתאר מקומיות. כך עולה בין היתר מסעיף 5.7.2 לתמ"מ 3 ממנו עולה כי השימוש לדרכים מותר גם בשטחים חקלאיים, וכן מסעיף 5.14.2 לתמ"מ 3 לפיו אין בהוראות שונות בתכנית כדי לגרוע מהסמכות להתוות ולסלול דרכים מקומיות על פי תכניות מתאר מקומיות. על כן, דין טענת המערער בנוגע לתוקפה של תכנית חש/2/10 ביחס לדרך השירות להידחות, ועמה גם הטענה לפיה בהיעדר שינוי ייעוד לא ניתן לבצע את ההפקעה. ומכאן להחלטה לבצע את ההפקעה בנסיבות העניין. אין צריך לומר כי הפקעת מקרקעין טומנת בחובה פגיעה בקניינו של הפרט, ובשל כך היא כפופה למגבלות שמטרתן להבטיח כי ההפקעה תיעשה רק כאשר המקרקעין דרושים לצורך ציבורי או למטרה ציבורית (עע"מ 7879/16 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' בראל, פסקה 11 (28.8.2018) (להלן: עניין בראל); עע"מ 249/20 עמירה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פסקה 14 (18.4.2021)). כמו כן, סמכות ההפקעה מחייבת הפעלת שיקול דעת מצד הוועדה המקומית, ובמסגרת זו עליה לבחון בין היתר את הצורך בביצוע ההפקעה, האם יש חלופות פוגעניות פחות לביצוע ההפקעה, את עיתוי ההפקעה והאם ניתן להגיע לפתרון הסכמי עם בעלי הקרקע המיועדת להפקעה (עע"מ 3535/03 ‏הוועדה המקומית לתכנון הבניה השומרון נ' הקרן הקיימת לישראל, פסקה 18 (10.8.2008); עע"מ 3411/19 חברת בית חלקה 39 בגוש 6204 בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן, פסקה 24 (19.10.2021)). בענייננו, החלטת הוועדה המקומית והמועצה להפקיע חלק מדרך השירות לא התקבלה כלאחר יד, כי אם לאחר שנערכה בחינה מעמיקה ומדוקדקת של המצב הסטטוטורי ושל המצב העובדתי בשטח. בעניין זה הוועדה המקומית והמועצה הגיעו לכלל מסקנה כי מההיבט התכנוני דרך הגישה למקרקעי המשיבים היא מאותה דרך שירות, וכי מההיבט המעשי אין כל אפשרות לגישה אחרת למקרקעי המשיבים (כמפורט בתשובה שהגישו הוועדות לבית המשפט לעניינים מינהליים ביום 18.7.2022). לא נעלמה מעיניהן של הוועדה המקומית והמועצה עמדת המערער הנחרצת שלא לאפשר גישה דרך שטחו, אולם במכלול השיקולים, בהתחשב בצורך לאפשר למשיבים גישה לשטחם ובהתחשב בכך שמדובר במקרקעין שאין איש מתגורר בהם, הן מצאו כי יש מקום לבצע את ההפקעה על פי המתווה הקבוע בתכנית. הוועדה המקומית והמועצה גם הביעו באופן חוזר ונשנה את עמדתן לפיה רצוי היה להגיע לפתרון הסכמי שייתר את הצורך בהפקעת השטח, אולם נוכח סירובו העיקש של המערער לא נותרה בידיהן כל ברירה (כך למשל נאמר מפי באת-כוח הוועדה המקומית והמועצה בדיון שהתקיים לפני בית המשפט לעניינים מינהליים ביום 30.1.2023; כך נאמר בתשובתן לערעור דנן; וכך גם נאמר בדיון שנערך לפנינו ביום 29.9.2024). על רקע כל האמור, ומשנשקלו כלל השיקולים הצריכים לעניין, איננו סבורים כי בהחלטה על ההפקעה נפל פגם המצדיק את התערבותנו. נוסיף בהקשר זה, כי לא מצאנו לקבל את טענת המערער לפיה נפל שיהוי בהפקעה באופן השולל את האפשרות לבצעה. אמנם בתכנית חש/2/10 (שפורסמה למתן תוקף בשנת 1970) נקבע כי התאריך המשוער לביצועה הוא 25 שנה, אולם לא מדובר במועד מחייב (עניין בראל, פסקה 12; עע"מ 4596/19 הלוי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, פסקה 11 (30.1.2020)). בכל מקרה, סטייה ממועד מנחה, גם בחלוף שנים ארוכות, אינה בהכרח מפקיעה את הסמכות לבצע את ההפקעה הקבועה בתכנית (עניין בראל, פסקה 12; ע"א 1359/20 תייר נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 14 (21.2.2022)). זאת בפרט בענייננו בו הצורך בהפקעה התעורר רק לאחר שנים ארוכות שבהן המערער אִפשר את המעבר בשטחו. כמו כן, לא מצאנו כי יש בדברים שמסר מהנדס המועצה בהליך האזרחי לפיהם המועצה אינה יכולה להפקיע את דרך השירות, כדי לשנות ממסקנתנו. אף אם נפלה שגגה בעמדה אגבית שמסר מהנדס המועצה בהליך האזרחי המתנהל בין הצדדים, בנסיבות העניין אין מקום לחייב את המועצה להיצמד לאותה טעות ולמנוע ממנה להעמיד דברים על דיוקם (וראו בעניין זה, למשל: ע"א 11583/04‏ מדינת ישראל נ' ברגר, פסקה 17 (16.1.2006); ע"א 2099/08 עיריית אשקלון נ' תשלו"ז השקעות והחזקות בע"מ, פסקה 29 (28.10.2010); דפנה ברק-ארז המשפט המנהלי כרך א' 406-371 (2010)). מה גם, שאין בעמדתו, אשר התבססה על הבנתו את התכניות השונות החלות על המקרקעין, כדי לשנות את הוראות התכניות בפועל אשר כאמור מאפשרות את ביצוע ההפקעה. כמו כן, גם לא מצאנו כי יש בהחלטת בית המשפט מיום 16.8.2022 כדי לשנות מהמסקנה האמורה. זאת שעה שאותה החלטה ניתנה בהתייחס לבקשה לאישור הסדר פשרה שהוגשה על ידי המשיבים, הוועדה המקומית והמועצה, ואילו פסק הדין בסופו של ההליך ניתן לאחר דיון בעתירה לגופה, לרבות שמיעת טענותיו של המערער, הן בכתב והן בעל פה. דברים אלה אמורים אף בהתעלם מטענת כלל המשיבים לפיה ניתן היה להפעיל את סמכות ההפקעה אף מבלי לקבל את עמדת או הסכמת המערער (וראו לעניין זה: עע"מ 249/20 עמירה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פסקאות 16-15 (18.4.2021)). גם לא ראינו לקבל את טענת המערער לפיה דרך השירות אינה מהווה הגישה היחידה לשטחם של המשיבים. טענה זו, אותה סמך המערער על תשריטים ומסמכים שנערכו לפני שנים ארוכות, אינה עולה בקנה אחד עם המצב בשטח בפועל – זאת הן כפי שעולה מעמדת רשויות התכנון אשר בחנו כאמור את הגישה למקרקעין מבחינה תכנונית ומבחינה פיזית בשטח; והן כפי שעולה מעיון בצילומי האוויר שצורפו לתשובת המשיבים לערעור, המלמדים כי שטחם של המשיבים מצפון וממערב מוקף בבתים ומבנים שונים המונעים את אפשרות הגישה אליו (כך עולה בין היתר מנספח 8 לתשובה). ולבסוף יצוין כי אין באמור לעיל כדי להביע עמדה בנוגע לזכויות הקנייניות של מי מהצדדים בדרך השירות ובטענותיהם בעניין זה, וההכרעה תחומה לסוגיית ההפקעה בלבד. ומעבר לכל האמור, חרף המסקנה האמורה אליה הגענו, ראינו לציין כי גם בעת הזו מוטב כי הצדדים יגיעו להסכמות שיהיה בהן כדי לייתר את הצורך בהפקעה ולמזער את הפגיעה בצדדים כולם, ונדמה כי הדרך לכך עודנה שרירה וקיימת. הערעור נדחה. בנסיבות העניין, לא ייעשה צו להוצאות. דוד מינץ שופט השופט עופר גרוסקופף: אני מסכים. עופר גרוסקופף שופט השופט חאלד כבוב: אני מסכים. חאלד כבוב שופט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט דוד מינץ. ניתן היום, י"ד תשרי תשפ"ה (16 אוקטובר 2024). דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט חאלד כבוב שופט