חסן אלמאדי נ. משרד התחבורה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1101/96 בג"ץ 1505/96 בג"ץ 2572/96 בג"ץ 2791/96 בג"ץ 7328/96 בג"ץ 8670/96 בג"ץ 8671/96 בג"ץ 904/97 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט א' מצא כבוד השופט י' זמיר העותר: ברוך אברהם (בג"ץ 1101/96) נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל 2. משרד התחבורה העותר: פייבוש קלמן (בג"ץ 1505/96) נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל 2. משרד התחבורה העותר: חסן אלמאדי (בג"ץ 2572/96) נגד המשיבים: 1. משרד התחבורה 2. עיריית חיפה העותר: יוסף תמיר (בג"ץ 2791/96) נ ג ד המשיבים: 1. משרד התחבורה 2. עיריית חיפה 3. חברת קווי מוניות מוסדרים בע"מ העותר: איזון אלבז (בג"ץ 7328/96) נ ג ד המשיב: משרד התחבורה העותר: אלכסנדר פרידמן (בג"ץ 8670/96) נ ג ד המשיב: משרד התחבורה העותר: פייבוש קלמן (בג"ץ 8671/96) נ ג ד המשיב: משרד התחבורה העותר: עלו פאיז חוסין קאמל (בג"ץ 904/97) נ ג ד המשיבים: 1. משרד התחבורה 2. עיריית חיפה 3. חברת טקסי כרמלית עתירות למתן צו על-תנאי וצו ביניים בשם העותרים: מר אברהם נויהויזר בשם המשיבה מס' 1: עו"ד דנה בריסקמן (בגצ"ים 2572/96, 7328/96, 8670/96, 8671/96, 904/97) בשם המשיב 2: עו"ד דנה בריסקמן (בגצ"ים 1101/96, 1505/96) בשם המשיבה מס' 2: עו"ד דליה שחורי (בגצ"ים 2572/96, 2791/96, 904/97) בשם המשיבה מס' 3: עו"ד הורנשטיין (בג"ץ 2791/96) פסק-דין השופט י' זמיר: 1. הדיון בעתירות אלה אוחד כיוון שיש להן מכנה משותף: העותרים מבקשים רשיונות למוניות, מהם המבקשים רשיונות לקווי שירות ומהם המבקשים רשיונות לנסיעות מיוחדות. משרד התחבורה טוען כי לפי הדין העותרים אינם זכאים לרשיונות אלה. מה קובע הדין? הדין 2. מוניות צריכות רשיונות. הצורך ברשיון נקבע בתקנות התעבורה, התשכ"א1961- (להלן - התקנות). התקנות, שהוצאו מכוח פקודת התעבורה [נוסח חדש], מסדירות את נושא המוניות בחלק ו', תקנה 485 ואילך. תקנה 490 לתקנות קובעת לאמור: "(א) אלה סוגי רשיונות ההסעה: 1. רשיון לנסיעה מיוחדת; 2. רשיון לנסיעת שירות. (ב) לא יינתן על מונית אלא רשיון לסוג אחד של הסעה כאמור בתקנת משנה (א). (ג) לא יינתן רשיון לנסיעה מיוחדת לגבי זוטובוס. (ד) תוקף רשיון ההסעה יהיה לתקופה שתקבע הרשות". הסמכות לתת רשיונות למוניות הוענקה בתקנה 486 לרשות שהיא, לפי ההגדרה בתקנה 485, המפקח על התעבורה, לרבות מי שהמפקח אצל לו מסמכויותיו. וכך קובעת תקנה 486: "הרשות רשאית לקבוע את סוג הרשיון שיינתן לפי חוק זה וכן לשנותו, לסרב לתתו, לחדשו או לסרב לחדשו ורשאית היא להתנות בו תנאים, להוסיף עליהם או לשנותם, להגביל את תקופת תקפו, להתלותו או לבטלו". בפועל, רוב הרשיונות שניתנו למוניות הם רשיונות לנסיעות מיוחדות. לפי התשובה של משרד התחבורה (בג"ץ 2571/96), בשנת 1996 היו 8,241 רשיונות מונית לנסיעות מיוחדות, ו1,476- רשיונות מונית לנסיעות שירות במסגרת 30 תאגידים. 3. ההבדל בין נסיעת שירות לבין נסיעה מיוחדת נקבע בתקנות. נסיעת שירות נעשית בקו שירות, שהוא (לפי ההגדרה בתקנה 485) קו הנסיעה שנקבע ברשיון השירות, כלומר, הרשיון להפעלת קו השירות. בנסיעות שירות משלם כל נוסע במונית בנפרד עבור הנסיעה בקו. לעומת זאת, נסיעה מיוחדת היא (לפי ההגדרה בתקנה 485) נסיעה במונית שעומדת כולה לרשות מזמין הנסיעה, ליעד שנקבע על ידו. עם זאת, לפי תקנה 493 מונית שניתן עליה רשיון לנסיעת שירות, מותר להסיע בה נוסעים גם בנסיעות מיוחדות. לעומת זאת, לפי תקנה 492, מונית שניתן עליה רשיון לנסיעות מיוחדות, מותר להסיע בה נוסעים גם בנסיעות שירות, אולם זאת רק אם הנסיעה מתבצעת במסגרת תאגיד מוניות, שיש לו רשיון לגבי אותו קו שירות, באישור בכתב מתאגיד זה. 4. תקנה 495 קובעת תנאים למתן רשיון לנסיעות שירות. בראש רשימת התנאים נקבע כי מבקש הרשיון צריך להיות "תאגיד רשום בישראל שמטרותיו או עיקר מטרותיו הפעלת שירות מוניות". משמע, אין לתת רשיון לנסיעות שירות אלא לתאגיד מוניות, להבדיל מנהג יחיד. תקנה זאת עומדת ביסוד הסירוב לתת רשיון לחלק מן העותרים: הם מבקשים רשיון לנסיעות שירות אף שאין הם פועלים במסגרת תאגיד מוניות. 5. אשר לרשיון לנסיעות מיוחדות, כפי שראינו, תקנה 490(ג) קובעת שלא יינתן רשיון כזה לזוטובוס. תקנה 498א קובעת את צידו השני של אותו מטבע, כלומר: אין להפעיל זוטובוס אלא אם ניתן לגביו רשיון לנסיעות שירות. לפי תקנה 276א לא יינתן לזוטובוס רשיון רכב, אלא אם קיבל רשיון לנסיעות שירות. זוטובוס מוגדר בתקנה 1 כמונית אשר, בין השאר, יש בה עד שמונה מקומות ישיבה לנוסעים, בנוסף למושב הנהג. בפועל, הזוטובוס (יש קוראים לו בשם טרנזיט) שונה בצורתו ובמידותיו ממכונית פרטית ודומה, כפי ששמו מלמד, לאוטובוס קטן. תקנה 490(ג) מונחת ביסודן של עתירות אחדות: חלק מן העותרים ביקשו לקבל רשיון לנסיעות מיוחדות, אך בקשתם נדחתה משום שהרשיון התבקש למוניות מסוג זוטובוס. 6. אחת העתירות (בג"ץ 8670/96) תוקפת את חוקיות התקנות, ככל שהן אוסרות לתת רשיון לנסיעה מיוחדת למונית מסוג זוטובוס. העתירה טוענת כי התקנות "נוגדות את ערכי היסוד של המדינה ואת חוק יסוד חופש העיסוק, ולכן דינן להיבטל". אך אין די בהעלאת טענה סתמית כזאת כדי שבית המשפט יבטל תקנות. כדי שבית המשפט יבטל תקנות צריכה העתירה גם להוכיח, ולו רק לכאורה, שהתקנות אכן נוגדות את חוק היסוד. אך העתירה מסתפקת בטענה ואינה מנסה כלל לתמוך אותה בהוכחה. מעבר לנדרש, ראוי לציין כי סעיף 10 לחוק-יסוד: חופש העיסוק שומר בתוקפם למשך 4 שנים את כל החיקוקים שהיו תקפים ערב תחילתו של חוק-היסוד. כיוון שהתקנות דנן הותקנו לפני תחילתו של חוק-היסוד, די בכך כדי לדחות את טענת העותר שהתקנות סותרות את חוק-היסוד, ולפיכך יש לבטלן. לכן אין כלל צורך לברר אם התקנות עומדות במבחן שנקבע בסעיף 4 לחוק-היסוד, לעניין ערכי המדינה, התכלית הראויה והמידה הנדרשת. 7. עם זאת, לגוף העניין ראוי להביא את התשובה של משרד התחבורה לטענה זאת וכן לטענות אחרות של העותרים לעניין הסבירות של התקנות. משרד התחבורה מסביר את הרקע ואת המטרות של התקנות. הוא טוען כי התקנות משרתות את האינטרס הציבורי בקיום תחבורה ציבורית תקינה ויעילה, כי הן סבירות, וכי גם אם הן פוגעות בחופש העיסוק הרי זו פגיעה כדין, העומדת במבחן של סעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק, בכל הנוגע לערכי המדינה, לתכלית הראויה ולמידתיות של הפגיעה. וכך נאמר בתגובה של משרד התחבורה (לעתירה בבג"ץ 1101/96) לעניין התקנה הקובעת כי לא יינתן רשיון לנסיעות שירות אלא למוניות הפועלות במסגרת תאגיד: "בניגוד לנסיעה מיוחדת, אשר ניתנת לנוסע בהתאם לדרישותיו האישיות, הרי שקווי השירות הם קווים הנקבעים על ידי משרד התחבורה, לאור הצרכים התעבורתיים, בהתחשב בצרכי הנוסעים, בעומס על הכבישים, ההשפעה על התחבורה הציבורית בכלל, ועוד. קווי השירות נקבעים על פי הצרכים הן מבחינת המסלול שבו הם נוסעים והן מבחינת מספר המוניות הנדרש. לפיכך, לא ניתנים רשיונות אישיים שלא במסגרת תאגיד הנושא באחריות להפעלה הכוללת של קו". ולעניין התקנה הקובעת כי לא יינתן רשיון לנסיעות מיוחדות למונית מסוג זוטובוס אומר משרד התחבורה (בבג"ץ 1101/96): "עד לתחילת שנות ה90- הורשו נהגי מוניות להפעיל זוטובוסים במסגרת קווי שירות בלבד. בתחילת שנות ה90- בוטלה הגבלה זו, [בעלי] מוניות רבות החלו להחליף ממוניות רגילות למוניות מסוג זוטובוס ולהפעיל קווי שירות לא חוקיים במקביל לקווי האוטובוס בתדירות גבוהה ובינונית. במקביל נוצר חוסר במוניות לנסיעות מיוחדות. לפיכך, ובעקבות סקר הפעלת מוניות שירות במחוז המרכז הוחלט, בין היתר, לשנות שוב את התקנה ולהחזיר את ההגבלה הקובעת כי לא יינתן רשיון לנסיעה מיוחדת בזוטובוס". ועוד אומר משרד התחבורה לעניין זה (בבג"ץ 8670/96): "משרד התחבורה אינו מסוגל לפקח באופן יעיל על כלל בעלי הזוטובוסים, ולוודא כי אלה מביניהם שאינם בעלי רשיון להפעלת קווי שירות, אכן פועלים רק במסגרת נסיעות מיוחדות. העותרים בחלק מהעתירות שיידונו יחד עם עתירה זו אף הודו מפורשות כי הם פועלים כראות עיניהם, וטענו כי אין כל דרך לאכוף עליהם שלא להפעיל קווי שירות באותם מקומות בהם משתלם להם לעשות זאת. בנסיבות אלה חובתו של משרד התחבורה הינה למצוא דרכים למניעת הפרת חוק ולוויסות הולם של התחבורה הציבורית. התניית קבלת רשיון רכב לזוטובוס בקבלת רשיון לנסיעת שירות, הינה אחד האמצעים שנועדו להשגת מטרה זו. תכליתו של אמצעי זה הינה ראויה, והפגיעה בחופש העיסוק אינה עולה על הנדרש. בעל המונית יכול לרכוש מונית שאינה זוטובוס ולהפעיל אותה בהתאם לרשיון לנסיעה מיוחדת. לפיכך, אדם זה יכול להתפרנס, ואין בהגבלה על אפשרותו להפעיל זוטובוס משום פגיעה העולה על הנדרש בחופש העיסוק". את המדיניות בתחום זה מסכם משרד התחבורה (בבג"ץ 2572/96) כדלקמן: "מסמכותו ואף מחובתו של משרד התחבורה לאכוף את תקנות התעבורה, אשר מטרתן בהקשר זה להסדיר את נושא המוניות. כפי שתואר לעיל, מטרתה של הסדרת קווי השירות היא לענות על הצרכים התעבורתיים, לאפשר ויסות של הסדרת קווי השירות, לאפשר ויסות של התחבורה הציבורית, לתת מענה לצרכי הנוסעים, ולווסת את העומס על הכבישים. קבלת דרישת העותרים, כי יוכלו להפעיל קווי שירות, בכל מקום שיחפצו, תטרפד כל יכולת להשיג מטרות תעבורתיות אלה. יודגש כי בניגוד לאוטובוסים, אשר מטרתם העיקרית היא לתת שירות בקווים קבועים, ולאסוף נוסעים מתחנה לתחנה, הרי שמטרתם העיקרית של המוניות היא להסיע נוסעים על פי בקשתם ממקום למקום: דהיינו נסיעות מיוחדות. קווי השירות של המוניות הינם השלמה בלבד לקווי האוטובוס, ואינם מהווים תחליף לאוטובוסים. העובדה כי נהגי מוניות נוסעים בעקבות אוטובוסים ואוספים נוסעים מהתחנות, פוגעת בקווי האוטובוסים, ועלולה להביא עד כדי הפסקת פעילותם בקווים אלה. בסופו של דבר יביא הדבר פגיעה בציבור, שכן חלק מקווי האוטובוס ייסגרו, ואילו לגבי קווים אחרים תיאלץ המדינה לתת סבסוד גבוה. יתרה מכך, העובדה שמוניות רבות פועלות במסגרת של קווי שירות, שלא על פי התקנות, מביאה לידי כך, שבשעות מסוימות ביום קשה להשיג מונית מיוחדת, וצבור הנוסעים נפגע מכך". 8. העותרים אינם מעלים טענות שיש בהן, מבחינה משפטית, כדי לשלול את השיקולים ולסתור את המדיניות של משרד התחבורה. אכן, אפשר להתווכח על השאלה אם התקנות נותנות את הפתרון הטוב ביותר לבעיות ולצרכים של התחבורה הציבורית. אפשר גם לטעון כי הדרך המוצעת על ידי העותרים, לפיה יהיו נהגי המוניות רשאים לפעול באופן עצמאי וחופשי בכל קו כפי שירצו, היא הדרך הטובה ביותר. אולם הסמכות לקבוע מהי הדרך הטובה ביותר הוקנתה על ידי החוק, לא בידי העותרים ואף לא בידי בית המשפט, אלא בידי שר התחבורה. השר הוא שהוסמך על ידי החוק לקבוע בתקנות הסדרים בתחום התחבורה הציבורית, ובכלל זה לגבי רשיונות רכב וקווי שירות, לפי שיקול דעתו. לו הוקנתה הסמכות ועליו הוטלה האחריות. בית המשפט אינו מוסמך לקבוע את ההסדרים הנראים לו טובים, אלא רק לבקר את החלטות השר, לרבות התקנות שיצאו מתחת ידו, כדי לראות אם נפל בהם פגם משפטי. בין השאר, בית המשפט מוסמך לפסול את התקנות אם הן לוקות בחוסר סבירות קיצוני. אולם, גם אם ניתן לקבוע הסדרים טובים יותר לשירותי המוניות מאשר ההסדר שנקבע בתקנות, אין יסוד לבית המשפט לומר כי ההסדר שנקבע בתקנות הוא בלתי-סביר באופן קיצוני, עד שצריך לפסול אותו. גם אין יסוד לבית המשפט לומר כי נפל בתקנות פגם משפטי אחר שיש בו כדי לפסול את התקנות. התוצאה היא, שטענות העותר נגד חוקיות התקנות נדחות, והתקנות עומדות בתוקפן. 9. עתירה אחרת (בג"ץ 8671/96) מבקשת לפסול אחת התקנות בטענה של תחולה למפרע. לפי טענה זאת, התקנה המונעת מתן רשיון לנסיעות מיוחדות לרכב מסוג זוטובוס, פורסמה ברשומות בחודש יולי 1994, ונקבע בה כי היא לא תחול על מי שביום 20.7.93 היה רשום על שמו רכב מסוג זוטובוס. משמע, מי שרכש ורשם על שמו רכב מסוג זוטובוס עד יום 20.7.93, לא יהיה מנוע מלקבל רשיון לנסיעות מיוחדות; ואילו מי שרכש ורשם על שמו רכב כזה לאחר יום 20.7.93, ואפילו רשם את הרכב לפני פרסום התקנה בחודש יולי 1994, כמו העותר, יהיה מנוע מלקבל רשיון כזה. זוהי, לטענת העותר, תחולה למפרע הפוגעת שלא כדין במי שרכש זוטובוס לפני פרסום התקנה. התשובה לטענה זאת פשוטה. התקנה לפיה אפשר לתת לגבי זוטובוס רק רשיון לנסיעות שירות, ולא רשיון לנסיעות מיוחדות, היא תקנה 490(ג). תקנה זאת פורסמה ברשומות ביום 21.7.93. ראו תקנה 8 לתקנות התעבורה (תיקון מס' 8), התשנ"ג1993- (ק"ת התשנ"ג, 5535, מיום 21.7.93). באותה הזדמנות תוקנה גם תקנה 276א שעניינה התנאים למתן רשיון רכב (להבדיל מרשיון הסעה). התיקון קבע כי לא יינתן רשיון רכב לזוטובוס, אלא אם ניתן לגביו רשיון לנסיעות שירות. לאחר מכן, ביום 12.7.94, פורסם בתקנות תיקון לתיקון של תקנה 276א, לפיו התיקון מיום 21.7.93 לא יחול על מי שביום 20.7.93 היה רשום על שמו זוטובוס. התיקון לתיקון נועד, אם כן, להיטיב עם מי שביום 20.7.93 היה רשום על שמו זוטובוס. מצד שני, האיסור לתת רשיון לנסיעות מיוחדות לגבי זוטובוס נקבע בתקנות כבר ביום 21.7.93, ותחולתו מאותו יום ולא למפרע. 10. המסקנה היא שלא הוכח כל פגם משפטי בתקנות הקובעות תנאים למתן רשיון לנסיעות שירות ולמתן רשיון לנסיעות מיוחדות. תקנות אלה שרירות וקיימות. כיוון שכך לא נותר אלא לבדוק אם נפל פגם ביישום התקנות על העותרים, כל עותר לפי הנסיבות המיוחדות לו. לצורך בדיקה זאת יש להציג, קודם כל, את התשתית העובדתית המשותפת לעתירות. העובדות 11. העותרים הינם נהגי מוניות באיזור חיפה. רובם בעלי מוניות מסוג זוטובוס. מהם שהיה להם רשיון לנסיעות מיוחדות, והם היו משתמשים בו, בין היתר, להסעות מאורגנות, כגון, להסעות של ילדים למוסדות חינוך. אך הם היו נוהגים להשתמש במונית גם לנסיעות שירות, בקווי אוטובוסים עירוניים, שכן הזוטובוס מתאים לנסיעות כאלה, ובדרך כלל אין זה משתלם להשתמש בו רק לנסיעות מיוחדות. מהם שהיה להם רשיון לנסיעות שירות, אותו קיבלו בשעתו עקב השתייכותם לתאגיד מסויים ("ארגון נהגי מוניות"), והם שמרו על הרשיון גם לאחר שתאגיד זה חדל להפעיל קווי שירות. אלה היו נוהגים להשתמש במונית, לפי המזדמן, לעתים לצורך נסיעות מיוחדות ולעתים לצורך נסיעות שירות, ולא דווקא בקווי שירות מסויימים, אלא באופן אקראי בקווים שונים בשעות שונות, לפי הביקוש. 12. במשך שנים אחדות לא הקפידו הרשויות המוסמכות על אכיפת הדין בנוגע לרישוי מוניות ולפעילות המוניות באזור חיפה, וכנראה אף באזורים אחרים. בין השאר, לא הקפידו הרשויות על השתייכותם של בעלי רשיון לנסיעות שירות לתאגיד, כנדרש על פי תקנה 495. עם הזמן, התברר למשרד התחבורה כי המספר של בעלי רשיונות לנסיעות שירות באיזור חיפה גדול יותר מן המספר של המוניות הפועלות במסגרת התאגידים להם ניתנו רשיונות שירות. הכיצד? התברר כי יש בעלי רשיונות שירות שפרשו מן התאגידים, אך המשיכו לנסוע עם המוניות שלהם בקווי שירות, מחוץ למסגרת של כל תאגיד. מצב זה, לדעת משרד התחבורה, אינו רצוי ואף אינו חוקי. לכן החליט משרד התחבורה שלא לחדש את הרשיונות לנסיעות שירות של המוניות שאינן פועלות במסגרת תאגיד. לצורך זה הנהיג משרד התחבורה הסדר חדש, לפיו רשיונות השירות, אף שהם רשיונות אישיים, לכל מונית בנפרד, נמסרים באופן ישיר לתאגיד, לפי רשימה של המוניות הפועלות במסגרת התאגיד, והתאגיד מעביר את הרשיונות לכל מונית ומונית. בדרך זאת מבקש משרד התחבורה לעשות את התאגיד אחראי לפעילות של נהגי מוניות, הפועלים על פי רשיונות לנסיעות שירות, שיפעלו בהתאם לתקנות. 13. בשנת 1985 חוקקה עיריית חיפה חוק-עזר בדבר העמדת רכב וחנייתו הקובע, בין היתר, הסדרי חניה למוניות, לרבות מתן היתרי חניה תמורת אגרה. לצורך קבלת היתר חניה למונית נדרשת, בין היתר, השתייכות לתאגיד מוניות. באזור חיפה פועלים תאגידי מוניות אחדים. הגדול בהם היה, כנראה ארגון נהגי מוניות. ארגון זה, שנוסד לפני שנים רבות, היה כנראה מסונף להסתדרות הכללית של העובדים. הוא גבה מן החברים בארגון דמי חבר שנתיים בשעור של 1,500 ש"ח לערך. 14. מסתבר כי לאחרונה חדל ארגון נהגי המוניות להתקיים. מכל מקום, אין הוא משמש יותר תאגיד לצורך הפעלת קווי שירות. את מקומו תפס, לצורך זה, בדרך שלא התבררה, ארגון אחר (שנוסד כחברה בשנת 1987) בשם חברת קווי מוניות מוסדרים בע"מ (להלן - הארגון החדש). נהג מונית הפועל במסגרת הארגון החדש יכול לקנות לעצמו זכות לקבל מן העיריה היתר חניה וכן גם זכות לקבל ממשרד התחבורה רשיון לנסיעות שירות. אולם הארגון החדש דורש מנהגי מוניות, הרוצים לפעול במסגרת הארגון, תשלום שנתי גבוה באופן יחסי: כ5,000- ש"ח. הוא גם מכתיב לנהגים אלה תנאים שונים, כגון, שהם יעמידו לרשות הארגון את השטח החיצוני של המונית לצורכי פרסומת מסחרית. 15. עותרים אחדים, הרוצים לקבל רשיונות לנסיעות שירות, מתקוממים נגד המצב הקיים. הם טוענים כי התשלום השנתי הנדרש על ידי הארגון החדש הינו גבוה, מכביד ואין לו הצדקה, שכן הארגון החדש, לדבריהם, אינו נותן תמורה של ממש עבור תשלום זה. מבחינתם, התשלום שהם נדרשים לשלם לארגון החדש, כדי לקבל היתר מן העיריה ורשיון ממשרד התחבורה, הוא רווח כספי הזורם ללא צורך וצידוק מן הכיס שלהם אל הכיס של בעלי השליטה בארגון. לכן הם מבקשים לקבל את הרשיונות לנסיעות שירות שלא באמצעות הארגון החדש, וללא צורך להשתייך לארגון החדש, אלא במישרין ממשרד התחבורה. 16. משרד התחבורה מבחינתו, אינו מחייב את העותרים, כתנאי לקבלת רשיון לנסיעות שירות, לפעול במסגרת הארגון החדש דווקא. אך הוא דורש מכל מי שמבקש רשיון כזה לפעול במסגרת תאגיד, כנדרש בתקנות. הארגון החדש אינו התאגיד היחיד המפעיל קווי שירות באזור חיפה, אם כי הוא הגדול שבהם. העותרים רשאים, מבחינתו של משרד התחבורה, לפעול במסגרת תאגיד אחר. התנאים להצטרפות לתאגיד, ובהם גם גובה התשלום השנתי, שונים מתאגיד לתאגיד. משרד התחבורה אינו רואה עצמו מוסמך להתערב בתנאים אלה. התנאים מבחינתו, הם עניין שבין התאגיד לבין הנהגים, ולא עניין למשרד התחבורה, וכל נהג רשאי להתחשב בתנאים אלה כשהוא מחליט אם להצטרף, או לא להצטרף, לתאגיד זה או אחר. 17. על רקע זה הוגשו העתירות. העתירות מציגות שתי דרישות כלפי משרד התחבורה: (א) יש עותרים הדורשים כי משרד התחבורה יתן להם רשיונות לנסיעות שירות בלי לדרוש מהם לפעול במסגרת הארגון החדש או במסגרת תאגיד מוניות אחר; (ב) יש עותרים הדורשים כי משרד התחבורה יתן להם רשיון לנסיעות מיוחדות לרכב הנמצא בבעלותם אף שהוא רכב מסוג זוטובוס. אולם דרישות אלה נוגדות את התקנות. כאמור, תקנה 490(ג) קובעת כי לא יינתן רשיון לנסיעות מיוחדת לגבי זוטובוס (ראו לעיל פיסקה 2), ותקנה 495 קובעת כי לא יינתן רשיון לנסיעות שירות אלא לתאגיד (ראו לעיל פיסקה 4). והטענות שהעותרים העלו נגד החוקיות של התקנות נדחו (ראו לעיל פיסקאות 9-6). אי לכך, לא נותר אלא לבחון כל אחת מן העתירות לאור התקנות. בג"ץ 1101/96: ברוך אברהם 18. העותר עובד מזה שנים רבות כנהג מונית מסוג זוטובוס בהסעת נוסעים בקווי שירות באזור חיפה. בשעתו קיבל רשיון לנסיעות שירות במסגרת אחד מתאגידי המוניות הפועלים באזור זה. אך לאחרונה התברר למשרד התחבורה כי העותר אינו עובד יותר במסגרת אותו תאגיד. לכן החליט משרד התחבורה שלא לחדש את הרשיון שהיה לעותר לנסיעות שירות, ונתן לעותר רשיון לנסיעות מיוחדות לתקופה של שנה, כדי לאפשר לו, במשך תקופה זאת, להשתלב במסגרת תאגיד אחד לצורך נסיעות שירות, או למכור את הזוטובוס שלו ולרכוש מונית רגילה לצורך נסיעות מיוחדות. העותר מבקש שבית המשפט יורה למשרד התחבורה לחדש את רשיון השירות שלו בלי לדרוש ממנו להשתלב במסגרת תאגיד כלשהו. אך דרישת משרד התחבורה מעוגנת בתקנות, ולכן אין מנוס אלא לדחות את העתירה. בג"ץ 1505/96: קלמן פייבוש 19. העותר, בעל עסק בתחום המכוניות והמוניות, מחזיק גם בשני זוטובוסים שהיו להם רשיונות לנסיעות שירות. הוא מתלונן כי לפתע הודיע לו משרד התחבורה שהרשיון לנסיעות שירות, לגבי שני הזוטובוסים, יוחלף ברשיון לנסיעות מיוחדות, וכי עליו להחליף את הזוטובוסים במוניות רגילות. עתירתו היא שבית המשפט יורה למשרד התחבורה להחזיר את המצב לקדמותו. משרד התחבורה משיב שכך החליט לאחר שהתברר לו כי העותר, שקיבל את שני הרשיונות לנסיעות שירות במסגרת שני תאגידי מוניות, הפסיק לפעול במסגרת תאגידים אלה. להחלטת משרד התחבורה יש יסוד בתקנות, ולפיכך דין העתירה להידחות. בג"ץ 2572/96: חסן אלמאדי 20. לעותר היה רשיון מונית לנסיעות שירות לגבי מכונית מרצדס ובה 7 מקומות ישיבה. הוא השתמש במונית לנסיעות שירות ולנסיעות מיוחדות גם יחד. לאחרונה חודש הרשיון על ידי משרד התחבורה ונשלח לארגון החדש, אך ארגון זה החזיר את הרשיון למשרד התחבורה, שכן העותר אינו עובד במסגרת הארגון. משרד התחבורה מוכן לתת לעותר רשיון לנסיעות מיוחדות. אולם העותר מבקש שיוחזר לו הרשיון לנסיעות שירות, בלי שיידרש לעבוד במסגרת הארגון החדש או תאגיד אחר. בקשה זאת נוגדת את התקנות. לכן יש לדחות את העתירה. בג"ץ 2791/96: יוסף תמיר 21. העותר, נהג מונית מזה שנים רבות, רכש לפני ארבע שנים מונית מסוג זוטובוס, והפעיל אותה מכוח רשיון לנסיעות שירות. לדבריו, הוא עובד בהסעת ילדים עבור מועצה מקומית מסויימת בנסיעות מיוחדות וכן בנסיעות שירות לאורך קווי אוטובוסים ממרכז חיפה לשכונות שונות של חיפה, לפי הצורך. בשעתו עבד במסגרת ארגון בעלי המוניות, עכשיו, שאינו מוכן לעבוד במסגרת הארגון החדש, החזיר הארגון החדש את רשיון המונית של העותר למשרד התחבורה. במצב זה, משרד התחבורה מוכן לתת לעותר רשיון לנסיעות מיוחדות בלבד. כאמור בתשובה לעתירה: "על אף העובדה כי התקנות אינן מאפשרות מתן רשיון להפעלת נסיעה מיוחדת בזוטובוס, קיבל העותר... רשיון הסעה למשך שנה לנסיעה מיוחדת, וזאת על מנת לאפשר לו להתארגן, לנסות ולהשתלב בתאגיד אחר, או למכור את הזוטובוס ולהפעיל מונית רגילה במסגרת רשיון לנסיעות מיוחדות. העותר אינו מסתפק בכך. הוא מבקש שמשרד התחבורה יתן לו רשיון לזוטובוס שלו, שיתיר לו לקיים גם נסיעות מיוחדות וגם נסיעות שירות, בלי שייאלץ לעבוד במסגרת תאגיד מוניות. אולם, לפי התקנות, משרד התחבורה אינו רשאי להיענות לבקשה זאת. לכן העתירה צריכה להידחות. בג"ץ 7328/96: איזון אלבז 22. העותר מציין כי הוא עבד שנים רבות כנהג מונית שהיו בה שבעה מקומות ישיבה. בשנת 1994 חלה במחלה קשה ונאלץ להפסיק את עבודתו. אי לכך מכר את המונית והשכיר את רשיון המונית לאחרים. לאחרונה השתפרה מעט בריאותו, והוא מבקש לחזור לעבודה כנהג מונית. עתירתו היא שבית המשפט יצווה על משרד התחבורה לתת לו רשיון הן לנסיעות שירות והן לנסיעות מיוחדות למונית מסוג זוטובוס. אך משרד התחבורה מסרב לתת לו רשיון לנסיעות שירות, כיוון שאין הוא עובד במסגרת תאגיד, ואף לא רשיון לנסיעות מיוחדות, כיוון שהוא מבקש את הרשיון למונית מסוג זוטובוס. לכן משרד התחבורה מוכן לתת לו רק רשיון לנסיעות מיוחדות למונית רגילה, להבדיל מזוטובוס. עמדתו של משרד התחבורה מעוגנת בתקנות. לפיכך יש לדחות את העתירה. בג"ץ 8670/96: אלכסנדר פרידמן 23. העותר קיבל בירושה מאביו, בשנת 1996, מונית זוטובוס עם רשיון לנסיעות מיוחדות. כיוון שהמונית היתה ישנה, הוא מכר אותה ורכש זוטובוס חדש. עכשיו הוא מבקש שמשרד התחבורה יתן לו רשיון לנסיעות מיוחדות לגבי הזוטובוס החדש, שכן הוא נזקק, לצורך העבודה עם לקוחותיו, למונית מסוג זוטובוס. אולם משרד התחבורה אינו מוכן לתת לו רשיון לנסיעות מיוחדות לגבי הזוטובוס אלא לגבי מונית רגילה. אכן, זוהי מצוות התקנות. משום כך אין לבית המשפט אלא לדחות את העתירה. בג"ץ 8671/96: קלמן פייבוש 24. העותר, הוא כדבריו, "בעל עסק למוניות, ובין השאר ברשותו ובבעלותו הזמנית 11 זוטובוסים עליהם מורכבים זכיונות ציבוריים למונית". כפי שעולה מן העתירה, ל11- הזוטובוסים היו רשיונות לנסיעות מיוחדות, והעותר מבקש כי משרד התחבורה יחדש רשיונות אלה. אולם התקנות מונעות חידוש רשיון לנסיעות מיוחדות לגבי מונית מסוג זוטובוס. לכן דין העתירה להידחות. בג"ץ 904/97: עלי פאיז חוסין קאמל 25. העותר טוען כי הוא בעל רשיון לנסיעות שירות במונית מסוג מרצדס ובה שבעה מקומות ישיבה. הרשיון ניתן בשעתו במסגרת תאגיד מוניות. בשנת 1996 פרש העותר מאותו תאגיד, והמשיך לעבוד כנהג מונית עצמאי. אי לכך שלל משרד התחבורה לגבי מונית זאת את הרשיון לנסיעות שירות ונתן במקומו רשיון לנסיעות מיוחדות. העותר מבקש שיוחזר הרשיון לנסיעות שירות. משרד התחבורה משיב כי העותר אינו בעל רשיון מונית כלל ועיקר, ושני הרשיונות שהוא צירף כנספחים לעתירה רשומים על שמות אחרים, והמונית עצמה אף היא אינה רשומה על שמו. נראה, מוסיף משרד התחבורה, כי העותר עבד על המונית מטעמו של אחד מבעלי הרשיונות. מכל מקום, אין לו זכות עמידה בפני בית המשפט בנוגע לרשיון הנדון. על בעל הרשיון עצמו לפנות אל משרד התחבורה, בענין הרשיון הנדון, לפני שהוא עותר לבית המשפט. הדין עם משרד התחבורה, ומטעם זה יש לדחות את העתירה. הערות משלימות 26. דחיית העתירות אומרת כי בית המשפט לא מצא בהחלטות של משרד התחבורה, לגבי כל אחד מן העותרים, פגם משפטי שיש בו כדי לבטל החלטות אלה. אולם דחיית העתירות אינה אומרת כי לדעת בית המשפט ההסדר שנקבע בתקנות, ונאכף על ידי משרד התחבורה לגבי העותרים הינו הפתרון הראוי והצודק ביותר לבעיות הכרוכות בפעילות המוניות בדרך כלל, ובכלל זה פעילות המוניות באזור חיפה. אכן, בית המשפט אינו אמור לבדוק אלא את חוקיות ההחלטות של משרד התחבורה. בית המשפט אינו מוסמך לבחור בין ההסדרים האפשריים לבעיות התחבורה הציבורית את ההסדר הראוי בין ההסדרים החוקיים. אף אין לבית המשפט מומחיות, נסיון ומנגנון הנדרשים כדי לקבוע מהו ההסדר הראוי, ולאחר מכן לאכוף את ביצועו ולפקח על קיומו לאורך זמן. זהו, על פי הדין, התפקיד של משרד התחבורה. אך הוא, לפי תפקידו וכפי יכולתו, צריך לאזן כראוי בין האינטרסים השונים, ולבחור בפתרון היעיל והצודק ביותר, שייקח בחשבון, בראש ובראשונה, את האינטרס הציבורי בתחבורה תקינה, יעילה וזולה, אך ייתן משקל, במידה הראויה, גם לאינטרסים של הגורמים המעורבים בעניין, לרבות בעלי המוניות. ואם האינטרס הציבורי מחייב הסדר שיפגע בבעלי המוניות, עדיין צריך משרד התחבורה לשקול מהו ההסדר שישרת כראוי את האינטרס הציבורי ועם זאת לא יפגע בגורמים אחרים, לרבות בעלי המוניות, מעבר למידה הנדרשת. במקרה שלפנינו ספק אם משרד התחבורה השכיל לפעול כראוי במילוי תפקידו. 27. במקרה שלפנינו, הבעיה נוצרה, או החמירה, לפני שנים אחדות, כאשר משרד התחבורה הפסיק לפקח, או רופף את הפיקוח, על ההסדרים שנקבעו בתקנות לגבי פעילות המוניות, לפחות באזור חיפה. בשנים האחרונות, כפי שנאמר במפורש בתשובה לעתירה, לא ערך משרד התחבורה ביקורות שיטתיות על בעלי הרשיונות לנסיעות שירות ועל השתייכותם לתאגידים. כתוצאה, היו נהגי מוניות באזור חיפה שפעלו בנסיעות שירות גם אם פרשו מן התאגיד, אליו היו קשורים שעה שקיבלו את הרשיון, ואף אם לא היה להם אלא רשיון לנסיעות מיוחדות. כמו כן, כתוצאה נוספת, היו נהגים, בעלי רשיון לנסיעות מיוחדות, שרכשו לעצמם זוטובוסים, כדי שיוכלו להשתמש בהם גם לנסיעות שירות. מסתבר כי מצב זה, שהיה נוח לחלק מנהגי המוניות, לא היה רצוי לגורמים אחרים. מכל מקום, בשנת 1996 החל משרד התחבורה לאכוף בקפדנות את התקנות בעניין זה. השינוי במדיניות של משרד התחבורה, מרפיון בפיקוח לאכיפה קפדנית, גרם מצוקה לאותם נהגי מוניות, ובהם העותרים, שנדרשו עכשיו להחליף את הזוטובוס במונית רגילה, לצורך נסיעות מיוחדות, או להפסיק את עבודתם בנסיעות שירות, כיוון שלא השתייכו לשום תאגיד. המצוקה באה לידי ביטוי חריף בדברים שנהגים אלה כתבו, במו ידיהם, בעתירות. לדבריהם, לאחר עבודה של שנים רבות, לא פעם עשרות שנים, הם עומדים בפני סכנה שייכרת מטה לחמם. אולם, עם כל הצער על הפגיעה בעותרים, העובדה שמשרד התחבורה התרפה במשך שנים אחדות באכיפת התקנות, ועל כך יש מקום לביקורת, אין בכך כדי למנוע בעדו להתעשת ולפקח מכאן ולהבא על קיום התקנות. להיפך, חובתו היתה לחדש את הפיקוח, אף שיש בכך כדי לפגוע באותם נהגי מוניות שהתפתו לחשוב, בשל הרפיון בפיקוח במשך השנים האחרונות, שהם יכולים לעבוד אף בניגוד לתקנות. 28. במצב כזה צריך משרד התחבורה לצמצם את הפגיעה בעותרים, במיוחד משום שהשינוי נובע ממחדל של משרד התחבורה, באמצעות תקופת מעבר. אין זה ראוי שמשרד התחבורה יאכוף את השינוי במצב באופן פתאומי, מהיום למחר, כאילו זו גזירה משמים. מידת ההגינות מחייבת שמשרד התחבורה יתחשב בנהגי המוניות ששינו את מצבם, אם ברכישת זוטובוס ואם בפרישה מתאגיד, ויתן להם שהות סבירה להתארגן לקראת המצב החדש, כדי לצמצם את הפגיעה הכרוכה בשינוי המדיניות של משרד התחבורה. על הצורך בתקופת מעבר, כעקרון כללי, ראו בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין (טרם פורסם), פיסקאות 11 ואילך. בפועל, משרד התחבורה ראה את הצורך בתקופת מעבר, ולכן קבע תקופת מעבר, לפחות לגבי חלק מן העותרים. הוא נתן, כפי שאמר בתשובות לעתירות, רשיון לנסיעות מיוחדות לבעלי זוטובוס לתקופה של שנה, "על מנת לאפשר לו להתארגן, לנסות ולהשתלב בתאגיד אחר, או למכור את הזוטובוס ולהפעיל מונית רגילה במסגרת רשיון לנסיעות מיוחדות". אין זה ההסדר האידיאלי. עדיף היה לקבוע הסדר של תקופת מעבר, כזה או אחר, בתקנות עצמן. אך יתכן כי בנסיבות הקיימות זה הרע במיעוטו. 29. העותרים מותחים ביקורת קשה על ההסדר הקיים, כפי שנקבע בתקנות, המתבסס על הפרדה חדה בין רשיונות לנסיעות מיוחדות לבין רשיונות לנסיעות שירות. לדעתם, הסדר זה, אף שהוא חוקי, אינו מציאותי, אינו רצוי והוא משרת ללא הצדקה אינטרסים צרים, בעיקר אינטרסים של בעלי השליטה בתאגידי מוניות. הביקורת מעוררת מחשבה: האם אין טעם לשנות, או להגמיש, את ההסדר הקיים? אכן, יש פיתוי ונוחות בהסדר זה, שהוא חד וברור, וקל באופן יחסי לפקח עליו. אך ספק אם הנוחות תענה את הכל. למשל, האם אין הבדל, באשר להסדר הרצוי, בין עיר לעיר? שאלה היא, אם אין זה רצוי להגמיש את ההסדר שנקבע בתקנות, כך שהרשות המוסמכת במשרד התחבורה תוכל לקבוע הסדר שונה לעיר מסויימת, בהתאם לתנאים המיוחדים באותה עיר. מכל מקום, בעיות אחדות, העולות מן ההסדר הקיים, באו לידי ביטוי מיוחד בעתירות אלה, והן מצדיקות התייחסות מיוחדת, כדלקמן. 30. אחדים מבין העותרים שהיה להם רשיון לנסיעות מיוחדות מציינים כי חלק ניכר מעבודתם, ולעתים עיקר עבודתם, מתבסס על קשרים אישיים שנוצרו עם גופים שונים, ציבוריים ופרטיים, לצורך הסעות מיוחדות של קבוצות נוסעים. כך, למשל, הם נוהגים להסיע, אם באופן קבוע ואם לפי הזמנה מיוחדת, קבוצות של ילדים מרשות מקומית מסויימת למוסד חינוכי מסויים, קבוצות של עובדים הנאספים מבתיהם ומוסעים למפעל מסויים, קבוצות של אחיות העובדות במשמרות בבתי חולים, קבוצות של נוסעים מנמל התעופה, וכיוצא באלה. קבוצות אלה מונות לעתים מזומנות חמישה, ששה או שבעה נוסעים, כך שאין אפשרות להסיע אותם במונית רגילה, אלא רק בזוטובוס. אכן, בפועל הם השתמשו בזוטובוס לצורך זה בשנים האחרונות. עכשיו, שמשרד התחבורה שולל את האפשרות להשתמש בזוטובוס לצורך נסיעות מיוחדות, ישלל מהם חלק ניכר מעבודתם ופרנסתם. זוהי תוצאה קשה, לא רק משום שהיא שוללת מבעלי מוניות, שהיה להם רשיון לנסיעות מיוחדות, לקוחות שהם רכשו במשך שנים, אלא גם משום שהיא מעבירה לקוחות אלה בהכרח לבעלי מוניות שיש להם רשיון לנסיעות שירות, והם רשאים להחזיק זוטובוסים, אף שמדובר בנסיעות מיוחדות ולא בנסיעות שירות. מן הראוי שמשרד התחבורה יתן דעתו לבעיה זאת, ויברר אם יש מקום למצוא לה פתרון אחר במסגרת התקנות או, אולי, בדרך של תיקון התקנות. 31. בעיה שניה מתייחסת לעותרים שהיה להם רשיון לנסיעות שירות, ומשרד התחבורה החליט לשלול מהם רשיון זה, כאשר התברר כי אין הם פועלים במסגרת תאגיד, כפי שנדרש על ידי התקנות. משרד התחבורה העמיד בפני עותרים אלה (וסביר להניח כי בעלי מוניות נוספים מצויים באותו מצב) ברירה קשה: עליהם להסתפק ברשיון לנסיעות מיוחדות או, אם הם רוצים רשיון לנסיעות שירות, עליהם להצטרף לתאגיד מוניות. אם יסתפקו ברשיון לנסיעות מיוחדות, יהיה עליהם לשנות את דפוסי העבודה אליהם הורגלו, למכור את הזוטובוס ולרכוש מכונית רגילה, וכן (אף כי אין זו דרישה רשמית) להצטרף לאחת מתחנות המוניות המציעות נסיעות מיוחדות. אם, לעומת זאת, ירצו להמשיך בנסיעות שירות יהיה עליהם, כדי להצטרף לתאגיד, לקבל על עצמם את התנאים שהתאגיד קבע. העותרים מתקוממים נגד התנאים שנקבעו על ידי הארגון החדש. הם טוענים כי מי שהיה המזכיר של ארגון נהגי מוניות, הקים את הארגון החדש (יחד עם אדם אחר, שהוא עורך דין ועסקן מפלגתי, ובכלל זה גם חבר במועצת העיר חיפה), קיבל ממשרד התחבורה רשיון להפעלת קווי שירות לקווים מרכזיים בחיפה, והוא שולט בארגון החדש ביד רמה, כעסק פרטי למטרת רווח. בעלי המוניות נדרשים, כדי שיוכלו לפעול במסגרת הארגון, לחתום על התחייבות ובה תנאים אחדים: בין היתר, "לשאת בהוצאות השוטפות המתחייבות מתפעול התאגיד, כפי שיידרשו מעת לעת"; "למלא אחר הוראות התאגיד בדבר כל פרסום על גבי הרכב כפי שאדרש מעת לעת, לרבות הדבקת פרסומים שהכנסותיהם מיועדות לתאגיד, על פי החלטת התאגיד"; להפקיד "בידי התאגיד שטר חוב פתוח בסך 20,000 ש"ח שיופעל על ידי התאגיד במקרה והתאגיד ידרוש את הרשיון בחזרה וזה לא יומצא במשרדיו תוך 72 שעות". העותרים טוענים כי בפועל בעלי המוניות הפועלים במסגרת התאגיד נדרשים לשלם לתאגיד סכום של כ5,000- ש"ח לשנה, בלי שהתאגיד נותן להם שירות של ממש או תמורה אחרת עבור התשלום, ובלי שיש להם השפעה כלשהי על ניהול התאגיד, גובה התשלום הנדרש והוצאות התאגיד. זוהי, כך מגדירים זאת העותרים, סחיטה. משרד התחבורה, בתשובתו, הודיע כי אין הוא רואה סמכות לעצמו להתערב ביחסים שבין העותרים לבין התאגיד במסגרתו הם פועלים בנסיעות שירות. העמדה של משרד התחבורה לא היתה מקובלת על בית המשפט. שהרי, בדרך כלל, כאשר רשות מוסמכת נותנת רשיון, היא רשאית לקבוע בו תנאים, כדי למנוע שימוש בלתי-ראוי ברשיון, ולפקח על קיום התנאים. ראו י' זמיר, הסמכות המינהלית (1996), עמ' 176, 241. קל וחומר כך במקרה שלפנינו. במקרה זה, הרשיון הניתן, להפעלת קווי שירות על ידי תאגיד מוניות, דומה במהותו לזכיון או אף למונופול: תאגיד פלוני, הוא ולא אחר, רשאי לקיים נסיעות שירות ברחובות העיר. הרשיון ניתן כדי לשרת את טובת הציבור. אין זה סביר שבעל הרשיון יהיה חופשי להשתמש ברשיון ככל העולה על רוחו, אף אם יש בכך פגיעה בלתי מוצדקת באלה הנזקקים לשירותים שהוא נותן על יסוד הרשיון, יהיה זה ציבור הנוסעים ויהיו אלה בעלי המוניות. לכן אפשר וראוי שהרשות המוסמכת תקבע תנאים ברשיון ותפקח על קיום התנאים. אמנם תקנה 496 אומרת כי הרשות המוסמכת לתת רשיון להפעלת קווי שירות רשאית לקבוע ברשיון תנאים לגבי השירות הניתן לציבור, ואין היא אומרת כי הרשות רשאית לקבוע גם תנאים לגבי היחסים בין בעל הרשיון לבין בעלי המוניות. אך ספק אם יש בתקנה זאת כדי לשלול את הסמכות הכללית של הרשות המוסמכת לקבוע תנאים גם בעניינים אחרים. מכל מקום, ניתן גם לשקול את האפשרות, אם יש צורך בכך, לתקן את התקנות לצורך זה. אי לכך החליט בית המשפט, במהלך ההתדיינות, לבקש ממשרד התחבורה לגבש מדיניות לגבי הפיקוח על תאגידי המוניות. בעקבות החלטה זאת פנה המפקח על התעבורה אל כל תאגידי המוניות (שלושים במספר) כדי לברר את התנאים לפעילות של בעלי מוניות במסגרת התאגיד. כפי שהמפקח הודיע לבית המשפט, מסתבר שקיים שוני ניכר בתנאים בין תאגיד לתאגיד. לדוגמה, יש תאגידים שאינם גובים מבעלי המוניות דמי הצטרפות ויש תאגידים הגובים דמי הצטרפות בסכומים שונים, לפי המוניטין של התאגיד והרווחיות של קווי השירות; כמו כן, רוב התאגידים גובים תשלום חודשי הנע בין 200 ש"ח עד 1,200 ש"ח. על יסוד המידע שנתקבל, הגיע המפקח על התעבורה לכלל מסקנה כי הסכומים הנגבים מבעלי המוניות, וכן יתר התנאים שנקבעו על ידי התאגידים, הינם סבירים ואין מקום להתערבותו בענין זה. עם זאת הוסיף המפקח לאמור: "בעקבות הערות בית המשפט הנכבד, ולאור העובדה שהרשיון ניתן על ידי המדינה, והינו בעל ערך כלכלי, יהיה המפקח על התעבורה מוכן לקבל תלונות של נהגים בכל הנוגע למערכת היחסים בינם לבין התאגיד ולבדוק אותן. אם יסתבר למפקח, לאחר בדיקת התלונות תוך שמיעת נציגי המתלוננים ונציגי התאגידים, כי תאגיד מסויים פועל באופן בלתי סביר מבחינת גובה הסכומים הנגבים מהנהגים, או פועל באופן בלתי סביר בכל הנוגע להתחייבויות הנהגים כלפי התאגיד, או בכל מובן אחר, יפעל המפקח על מנת לתקן מצב זה. בשלב ראשון יבקש המפקח מן התאגיד לתקן את הטעון תיקון. אם התאגיד לא ייענה לבקשת המפקח, יחרוג המפקח על התעבורה מהמדיניות הכללית הנקוטה על ידו שלא לאפשר תחרות לגבי אותו קו, יאפשר לנהגים המתלוננים להקים תאגיד מתחרה ויתן לתאגיד זה רשיון, בכפוף לכך שיעמוד בכל דרישות התקנות. יודגש כי לא יינתן רשיון למספר מוניות גדול מהנדרש מבחינה תעבורתית, ולפיכך יבוא הרשיון הנוסף על חשבון התאגיד בעל הרשיון, ויפחת מספר המוניות אותן רשאי התאגיד ה'מקפח' להפעיל". ימים יגידו אם תצלח הדרך. 32. לבסוף, מתעוררת השאלה אם גזירה היא כי העותרים, המבקשים רשיון לנסיעות שירות, יצטרפו לארגון החדש, נגדו יש להם טענות כבדות. התשובה, לפחות מבחינה עקרונית, שלילית. ראשית, קיימים תאגידי מוניות נוספים באזור חיפה, המפעילים קווי שירות אחרים, והדרך פתוחה בפני העותרים להצטרף לתאגיד אחר. שנית, כפי שבית המשפט הבהיר לעותרים במהלך ההתדיינות, הם רשאים, בעצמם או עם אחרים, להקים תאגיד מוניות חדש. אכן, במהלך ההתדיינות הוגשה עתירה נוספת לבית המשפט על ידי תאגיד בשם "מוניות גמל בע"מ", המאגד חלק מן העותרים ועוד כששים בעלי מוניות, רובן ככולן מוניות מסוג זוטובוס. העותרת מבקשת שמשרד התחבורה יתן רשיונות לנסיעות שירות, ועיריית חיפה תיתן היתרי חניה, למוניות אלה: בג"ץ 8672/96 תאגיד מוניות גמל בע"מ נ' משרד התחבורה ועיריית חיפה (לא פורסם). מסתבר כי העותרת נרשמה כחברה ביום 13.11.96 ופנתה לראשונה אל משרד התחבורה ביום 18.11.96. משלא נענתה תוך ימים ספורים, הגישה את העתירה לבית המשפט ביום 1.12.96. משרד התחבורה השיב לבית המשפט כי העותרת צריכה לפנות, לפי הדרך המקובלת, אל המפקח על התעבורה במחוז חיפה והצפון, לבקש רשיון להפעלת קווי שירות מסויימים, ולהוכיח כי היא עומדת בדרישות שנקבעו לצורך זה בתקנה 495 ובמדיניות של משרד התחבורה. כיוון שהעותרת לא מיצתה את ההליך המינהלי לפני הגשת העתירה, פסק בית המשפט כי העתירה מוקדמת, ולפיכך דחה אותה "בלא לפגוע בזכותה של העותרת לשוב ולפנות אל בית משפט זה, אם תראה צורך בכך". 33. בהקשר זה מתעוררת שאלה לגבי הקצאה של קווי שירות לתאגידי מוניות על ידי המפקח על התעבורה. האם קווי שירות שהוקצו לתאגיד מסויים, כמו הארגון החדש, יכולים עכשיו להיות מוקצים, ולו רק חלקם, לתאגיד חדש? משרד התחבורה הודיע לבית המשפט כי "מדיניות הממשלה הינה לפתוח את ענף התחבורה הציבורית לתחרות באופן שהרשיונות להפעלת קווי השירות בתחבורה הציבורית יהיו בתנאים תחרותיים". מה פירוש הדבר להלכה ולמעשה? במקרה שלפנינו לא נגלה לבית המשפט כיצד זכה הארגון החדש בקווי השירות שהוקצו לו: האם בתחרות? האם בתמורה? והאם הרשיון להפעיל קווים אלה הוא בגדר זכות בלעדית, לאורך שנים רבות, או שניתן להקצות רשיון מקביל לגבי קווים אלה לתאגיד אחר? מה הסיכוי של תאגיד מוניות גמל בע"מ לקבל רשיון לקווי שירות רווחיים באזור חיפה? שאלות אלה לא התלבנו בעתירות אלה. הן עשויות להתברר במסגרת אחרת. 34. סוף פסוק, אף שמשרד התחבורה מתבקש לתת דעתו להערות של בית המשפט, העתירות נדחות. משמע, העותרים חייבים להתאים עצמם, בעניין עבודתם כנהגי מוניות, לתקנות. עם זאת, כיוון שאכיפת התקנות על ידי משרד התחבורה בעניין זה, לאחר שנים אחדות של רפיון באכיפה, עלולה לפגוע באופן קשה בעותרים, מן הראוי לתת להם תקופת מעבר סבירה לצורך התארגנות לעבודה בהתאם לתקנות. לשם כך יש לקבוע, לדעתי, כי המצב הקיים, בנוגע להפעלת המוניות של העותרים בנסיעות מיוחדות או בנסיעות שרות, לפי העניין, יימשך עד יום 31.8.97. מאותו יום יהיו משרד התחבורה ועיריית חיפה רשאים לאכוף את התקנות על העותרים. בכפוף לתנאי זה, העתירות נדחות ללא צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט א' מצא: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק-הדין של השופט י' זמיר. ניתן היום, כ"ד בסיון תשנ"ז (29.6.97). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 96025720.I01