ארגון מגדלי ירקות - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ. מדינת ישראל

פסק-דין בתיק ע"א 2553/01 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 2553/01 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד המשנה לנשיא (בדימ.) א' מצא כבוד השופט א' ריבלין המערערים: 1. ארגון מגדלי ירקות – אגודה חקלאית שיתופית בע"מ 2. משקי הנגב - אגודה שיתופית מרכזית לחקלאות בע"מ 3. קיבוץ אורים נ ג ד המשיבה: מדינת ישראל ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 12.2.2001 בתיק הפ' 318/98 שניתן על ידי כבוד השופט צ' כהן תאריך הישיבה: י"ט באדר תשס"ב (3.3.2002) בשם המערערים 3-1: עו"ד ארליך טוביה, עו"ד דוד זילר בשם המשיבה: עו"ד תמר בר-אשר צבן פסק-דין השופט א' ריבלין: תמצית העובדות, הטענות וההליכים 1. ביום 4 במאי, שנת 1994, נחתם בקהיר הסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו, בין ממשלת ישראל לבין ארגון השחרור הפלסטיני (כתבי אמנה, 1067, כרך 32) (להלן: הסכם קהיר). הסכם קהיר עוסק במגוון רחב של נושאים, ובכלל זה, בסוגיית הייבוא והייצוא של התוצרת החקלאית של הצדדים. סעיף 10 להסכם קהיר קובע, כי לתוצרת החקלאית של כל אחד מן הצדדים תהא גישה חופשית ובלתי-מוגבלת לשווקים של הצד האחר. ביחס למספר גידולים, ובהם תפוחי אדמה, נקבעו בסעיף הגבלות זמניות באשר לייבוא. הגבלות אלה נועדו להיות מוסרות באופן הדרגתי, עד לביטולן הכולל. בעקבות הסכם קהיר, נוהל משא-ומתן בין המשיבה לבין המערערת 1 – ארגון מגדלי ירקות, אגודה חקלאית שיתופית בע"מ. ביום 24.11.1994 הגיעו המגעים לכלל הסכם, הנושא את הכותרת "הסכם בנושא פיצוי למגדלי ענף הירקות בעקבות הסכמי השלום" (להלן: ההסכם). על ההסכם חתומים נציגי משרד האוצר, משרד החקלאות, מועצת הירקות והמערערת 1. ההסכם מסדיר שורה ארוכה של נושאים, כגון תמיכות לגידולי תעשיה, שיעורי המענק למיכון חקלאי, פינוי עודפי ירקות ופיצוי מגדלים בענפים שונים. לענייננו, חשוב במיוחד סעיף 5 להסכם, שזו לשונו: 5. פיצוי נוסף בגין ביטול מכסות כתוצאה מחשיפת גידולי מכסה לאוטונומיה א. משרד החקלאות יגיש לועדת שרים לכלכלה עד 15 לדצמבר 1994 הצעת החלטה שעל פיה: 1. שרי החקלאות התמ"ס והאוצר ימנעו מלחתום על צוי מכסות בכל הגדולים למעט תפוחי האדמה. 2. הממשלה תפעל לשנוי חוק מועצת הירקות באופן שלא יתאפשר לקבוע בעתיד מכסות יצור לירקות אלו. ב. הפצוי בגין ביטול המכסות יעמוד על 1,700 ש"ח לדונם. ברם הפצוי הפרטני לגזר ולבצל כפוף לבנית טבלת פצוי מוסכמת על פי עונות שתוכן על ידי מועצת הירקות. ג. סך המענק הכולל ל- 2 ענפים אלו יעמוד על 28.9 מלש"ח (1,700 ש"ח דונם X 17,000 דונם). ד. התשלום עבור ביטול המכסות יבוצע במהלך חודש דצמבר 1994 וכפוף למלוי התנאים שפורטו בסעיפים הקודמים. ה. אין בסכום זה כדי לגרוע מזכאותם של גדולי הגזר והבצל להכלל בתמיכות ממשלתיות לשוק המקומי – לרבות הסדרי ביטחון בעתיד. ו. ביטול מכסות בתפוחי אדמה 1. ביטול המכסות בתפוחי האדמה יעשה בהדרגתיות בהתאם להסכמי האוטונומיה. בכל אחת משלושת השנים הבאות יממן משרד האוצר פצוי על ביטול המכסות לפי הכמות הנכנסת מהאוטונומיה בפועל והשאר (עד מלוא גובה המכסות), עם הביטול המוחלט של המכסות. 2. אם יתברר בשבועות הקרובים על פי בדיקת מועצת הירקות שישנם מגדלים המעונינים לצאת מן הענף ושהיקף מכסותיהם גבוה מהכמויות הנכנסות בפועל מהאוטונומיה, תבחן הסוגיה בנפרד בכפוף למגבלות התקציב השנתית לנושא. 3. סך המענק יעמוד על 1,700 ש"ח לדונם תפו"א. 4. הפצויים לתפו"א ישולמו בסוף כל שנת פיצוי וכנגד כמויות שנכנסו בפועל ולא יותר ממכסת הסחר. 5. המגדלים רשאים לבחור בשנה הראשונה באופציה של פצוי כספי ולא בביטול מכסה ואולם סכום הפיצוי יופחת מעלות ביטול המכסה. [כל ההדגשות במקור] ההסכם קובע, אפוא, פיצוי למגדלי ירקות שהמכסות לגביהם בוטלו, כאשר הסדר מיוחד נקבע ביחס למגדלי תפוחי האדמה. עיקרו של ההסדר: ביטול המכסות בתפוחי האדמה יעשה בהדרגתיות, כאשר הסדר הפיצוי יהא הדרגתי אף-הוא. בכל אחת משלוש השנים הראשונות ייגזר הפיצוי מכמות התוצרת שתיכנס, בפועל, משטחי האוטונומיה לישראל, ואילו יתרת הסכום – עד מלוא גובה המכסות (1,700 ש"ח עבור כל דונם מכסות) – תשולם בשנה הרביעית, עם הביטול המוחלט של המכסות. 3. בפועל, לא קיבלו מגדלי תפוחי-האדמה את הפיצויים הקבועים בהסכם. וכל כך למה? במסגרת הדיון על תקציב המדינה לשנת 1998, התקבלה, ביום 8.9.1997, החלטת ממשלה, הקובעת כדלקמן: "מחליטים לבטל את תשלום הפיצויים בגין ביטול מכסות יצור תפוחי-אדמה עקב פתיחת הייבוא משטחי הרשות הפלשתינית..." ההחלטה לוותה בדברי הסבר: "במסגרת הסכמי השלום שנחתמו בין ישראל לרשות הפלסטינית הותר יבוא מוצרים חקלאיים לישראל במכסות הגדלות מדי שנה, עד לשנת 1999 שבה יותר יבוא ללא מגבלה כמותית. כמענה לחשיפת היבוא משטחי הרשות הפלסטינית הוחלט לפצות את מגדלי הירקות במשך ארבע שנים, על פגיעה שתיגרם להם מכך. לצורך כך נחתם מסמך בין משרדי האוצר והחקלאות לבין מועצת הירקות וארגון מגדלי ירקות, שבו הסכימה הממשלה לשלם 110 מלש"ח עד שנת 1998 לגידולים אשר לא היו תחת משטר מכסות בעת פתיחת היבוא, ו- 28.9. מלש"ח נוספים בגין ביטול מכסות גזר ובצל עקב החשיפה ליבוא משטחי הרשות הפלשתינית. מגדלי תפוחי האדמה נכללו גם הם במסגרת הפיצוי. מגדלים אלה אמורים היו לקבל פיצוי בהתאם לקצב היבוא משטחי הרשות הפלשתינית, ויתרת הפיצוי אמורה להיות משולמת בשנת 1998. בפועל כמעט ולא היה יבוא של תפוחי אדמה משטחי הרשות הפלשתינית והמגדלים לא נפגעו מחשיפת הענף, עקב כך לא שולמו פיצויים בשנים 1995-1997. התשלום הכולל למגדלי תפוחי האדמה אמור להיות משולם בשנת 1998. כיוון שבפועל לא היה יבוא של תפוחי אדמה והמגדלים לא נפגעו מיבוא כאמור, אין כל הצדקה לשלם את הפיצויים, ומוצע לפעול לביטול ההסכמה בעניין זה". כך הוחלט – וכך נעשה. המשיבה מיאנה לשלם למגדלי תפוחי האדמה את הפיצויים לפי ההסכם, שעמדו אז על סכום של כ- 65 מיליון ש"ח, וזאת מן הטעם שבפועל, יבוא תפוחי האדמה מן הרשות הפלסטינית היה מזערי, ולפיכך לא נגרם למגדלים כל נזק שהוא. 4. המערערים לא השלימו עם החלטה זו. הם פנו לבית המשפט המחוזי בירושלים בהמרצת פתיחה, ובה עתרו כי בית המשפט יצהיר שההסכם תקף, ומחייב את המשיבה לשלם למגדלי תפוחי אדמה פיצוי מלא בגין ביטול המכסות. המערערים טענו, כי ההסכם הינו בבחינת חוזה משפטי ברור ומחייב, שנחתם בתום משא-ומתן ממושך שנוהל בין הצדדים. במסגרת המשא-ומתן, כך הם טענו, הסכימו המגדלים לביטול מכסות גידול תפוחי האדמה, שהן בבחינת זכות קניינית, וזאת כנגד פיצוי כספי שלא הותנה בכל תנאי נוסף. הפיצוי, כך הוסיפו המערערים וטענו, נועד לפצות את המגדלים על עצם ביטול המכסות, וזאת כחלק ממדיניות הממשלה באותה עת. המערערים תמכו טענה זו, בין היתר, בתצהירים מפי גורמים שהיו מעורבים בהסכם, ובנסיבות נוספות הסובבות את ההתקשרות. המשיבה אינה רשאית להתכחש, באופן חד-צדדי, להתחייבותם במסגרת ההסכם, אך בשל ההיקף הזניח של יבוא תפוחי האדמה מהרשות הפלסטינית – כך גרסו המערערים. עוד הוסיפו המערערים טענה חלופית, והיא, כי אף אם ההסכם אינו בבחינת חוזה, עדיין מדובר בהבטחה מנהלית, שלא נתקיימו נסיבות המצדיקות השתחררות ממנה. מסקנה זו מקבלת משנה תוקף, כך לטענתם, לאור הסתמכותם על ההבטחה שניתנה להם, הסתמכות שאף תורגמה לנטילת הלוואות שבוטחו בכספי הפיצויים העתידיים. המשיבה התנגדה לתובענה. היא גרסה כי מכסות הגידול אינן עולות כדי זכות קניינית, וכי ביטולן משקף שינוי במדיניות כלכלית, אשר למערערים אין זכות קנויה כי תיוותר בתוקפה. לפיכך, סברה המשיבה, כי ההסכם הינו בבחינת הבטחה מנהלית לפיצוי המגדלים בגין נזק שייגרם להם עקב החשיפה ליבוא משטחי הרשות הפלסטינית, ומשנתברר כי לא ארע נזק שכזה – נשמט הבסיס מתחת לפיצוי. בין אם מדובר בהבטחה מנהלית, ובין אם מדובר בחוזה – קנויה למשיבה, לדעתה, זכות להשתחרר ממנו. 5. בית המשפט המחוזי אימץ את עמדתם של המערערים, כי עסקינן בחוזה ולא בהבטחה מנהלית גרידא. לחוזה זה, כך נפסק, שני פנים: האחד, עניינו פיצוי המגדלים על נזקיהם עקב החשיפה ליבוא תפוחי אדמה משטחי הרשות הפלסטינית; האחר, עניינו בביטולן ההדרגתי של המכסות. אשר לביטול המכסות, סבר בית המשפט המחוזי כי הגם שהפסיקה לא ראתה בכך משום פגיעה שיש לפצות בגינה, הרי שעדיין ספק אם יש בכך כדי לאיין את העובדה שנחתם הסכם בין הצדדים. "מה שהמשיבה יודעת לטעון היום" – כך קבע בית משפט קמא – "היה עליה לדעת גם כאשר חתמה על ההסכם. אם לא קיבלה דבר תמורת התחייבותה, אפשר כי טעתה באשר לכדאיותו של ההסכם". אולם, כך פסק בית המשפט, הנזק שאת פניו ביקש ההסכם לקדם לא התרחש, ומניעת האפשרות להשתחרר מן ההסכם "לא תשקף איזון ראוי בין אינטרסים מתנגשים של כלל ופרט". על כן קבע בית המשפט המחוזי, כי המשיבה רשאית היתה להשתחרר מהתחייבותה לפצות את מגדלי תפוחי האדמה, ומשכך עשתה – אין עוד תוקף להתחייבות. כנגד פסק-דין זה מופנה הערעור שבפנינו. הצדדים שבים ומעלים את טענותיהם מקדם, ומוסיפים עליהן, מי בכה ומי בכה. בהחלטה מיום 1.4.2003, התבקשו הצדדים להגיש טיעונים משלימים בנוגע לסוגיות מסוימות – וכך עשו. 6. בשלה אפוא העת למתן פסק-הדין בערעור. יצוין כבר עתה, כי התשתית שפרשֹ בית המשפט המחוזי בפסק דינו – זו העובדתית וזו המשפטית – הינה חסרה. בית משפט קמא לא עסק, וממילא לא הכריע, בשאלות שונות הצריכות התייחסות. שקלנו, לפיכך, להחזיר את התיק לבית המשפט המחוזי, לצורך השלמת החסר. בסופו של דבר, החלטנו להימנע מכך במיוחד – לאור ההסכמה הדיונית אליה הגיעו הצדדים, בבית המשפט קמא, לפיה לא יישמעו עדויות ופסק הדין יינתן על יסוד כתבי הטענות ונספחיהם בלבד. בנסיבות אלה, אין יתרון ממשי להחזרת הדיון לבית המשפט המחוזי. אפנה עתה לבחינת השאלות שבמחלוקת. בסופו של דיון, אציע לחברי כי נדחה את הערעור. מהות ההסכם 7. מה טיבו של ההסכם שבפנינו? האם מדובר ב"חוזה", או שמא ב"הבטחה מנהלית" גרידא? המערערים טוענים, כי בחוזה עסקינן. המשיבה, לעומתם, סבורה כי ההסכם הוא בבחינת הבטחה מנהלית חד-צדדית. ניתנת האמת להיאמר, כי ההבחנה בין זה (החוזה) לבין זו (ההבטחה המנהלית) אינה משמעותית כבעבר. הטעם העיקרי לכך הוא, שהפסיקה הכירה בתוקפה של ההבטחה המנהלית, ובד-בבד התנתה הכרה זאת בתנאים הדומים בעיקרם לאלה שעומדים ביסוד תוקפו של החוזה. כך, קבעה הפסיקה כי על-מנת שתהא הבטחה מנהלית מחייבת, נדרש כי המבטיח התכוון ליתן לה תוקף משפטי מחייב, וכי היא מפורשת די הצורך (ראו בג"צ 321/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673; והשוו לדרישות גמירות-הדעת והמסוימות שבחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973; וכן ראו א' שטיין, "הבטחה מנהלית" משפטים יד 255 (תשמ"ה)). ומן העבר השני, קבעה הפסיקה כי התחייבות חד-צדדית יכול שתיחשב, במשפטנו, כחוזה (ע"א 3601/96 בראשי נ' עזבון המנוח זלמן בראשי ז"ל, פ"ד נב(2) 582, 595; פ' לרנר, ההתחייבות החד-צדדית (תשס"א) 87, 135). כך נצטמצם לו הפער שבין החוזה לבין ההבטחה המנהלית – הן מבחינת המהות והן מבחינת הנפקויות – וגם בענייננו אינני סבור כי לסיווג זה משמעות מכרעת. על כל פנים, בית המשפט המחוזי סבר, כי ההסכם בענייננו התגבש לכלל חוזה. בית המשפט המחוזי ציין, כי "דרכו של המסמך, משעה שנחתם ועד החלטת הממשלה כאמור, מלמדת כי עמד בתנאים הנדרשים כדי שיהיה מחייב". במסקנה זו אינני רואה עילה להתערב. המדובר, בסופו של יום, בשאלה של כוונת הצדדים, הנלמדת מכלל נסיבות העניין. יצוין, כי בין הצדדים התקיים משא-ומתן ממצה, ובסופו נערך מסמך – ממצה אף הוא – שכותרתו "הסכם בנושא פצוי למגדלי ענף הירקות בעקבות הסכמי השלום". על ההסכם חתומים שני הצדדים גם יחד, כל אחד במקום שהוקדש לשם כך. אינני סבור כי המקרה נשוא ענייננו זהה לזה שנדון בבג"צ 3871/91 שמן (תעשיות) בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד מו(4) 272. במקרה שבפנינו, לאור מכלול הנסיבות והראיות, הכף נוטה אל עבר המסקנה, כי בעקבות המשא-ומתן נוצר מפגש בין רצונות הצדדים, שבעקבותיו השתכלל חוזה רשות, אשר הצדדים התכוונו כי תהיה לו נפקות משפטית. למסקנה זו הגענו, בלא צורך להידרש לשאלה האם ניתנה "תמורה" על-ידי המערערים, במסגרת ההסכם, כגון "שקט תעשייתי" מצדם בביצוע המהלך של ביטול המכסות. פרשנות ההסכם 8. על-מנת להכריע בערעור שבפנינו, אין לנו צורך לקבוע מסמרות בשאלה, שהצדדים הקדישו לה מקום נכבד בסיכומיהם, לגבי טיבה של החלטה בדבר ביטול מכסות: האם, כפי שסוברים המערערים, מדובר בנטילה של זכות קניין אשר היתה בידי המגדלים, או שמא, כפי שגורסת המשיבה, עסקינן בשינוי של מדיניות כלכלית גרידא. השאלה העומדת בפנינו היא אחרת: לאיזו תכלית נועד הפיצוי הקבוע בהסכם – האם נועד הוא לפצות את המגדלים בגין חשיפת השוק המקומי לייבוא מתחרה, כטענת המשיבה, או שמא בא לפצותם בגין עצם ביטול מכסות הגידול, כטענת המערערים. זוהי שאלה פרשנית. על-מנת להשיב לה, עלינו לחתור לאיתור אומד-דעתם של הצדדים, "כפי שהיא משתמעת מתוך החוזה, ובמידה שאינה משתמעת ממנו - מתוך הנסיבות" (סעיף 25 לחוק החוזים). הצדדים בערעור שבפנינו ביקשו, כל אחד מהם, לבסס את הפרשנות המוצעת על-ידם על לשון ההסכם. המערערים גורסים, כי עיון בהסכם מלמד כי הזכות לקבלת הפיצוי (להבדיל מקצב נתינתו) אינה מותנית בייבוא ממשי של תפוחי-אדמה מן הרשות הפלסטינית. סעיף 5(ו) להסכם, כך הם מדגישים, קובע כי בחלוף שלוש השנים של ביטול המכסות ההדרגתי, שבהם ישולם הפיצוי לפי כמות תפוחי-האדמה הנכנסת, ישולם "השאר (עד מלוא גובה המכסות), עם הביטול המוחלט של המכסות". גם כותרת ההסכם, וכותרתו של סעיף 5 לחוק, תומכות לדעת המערערים, בפרשנותם-שלהם, ומכל מקום, לשיטתם, אינן תומכות בפרשנות האחרת. המשיבה, מצדה, תומכת אף היא את יתדות פרשנותה בלשון ההסכם. כותרת ההסכם – "הסכם פיצוי למגדלי ענף הירקות בעקבות הסכמי השלום" – מבהירה, לגרסת המשיבה, כי הפיצוי נועד לקדם נזק שייגרם למגדלים "בעקבות הסכמי השלום", וכפי שהתשלום ההדרגתי, בשלוש השנים הראשונות, מותנה על-פי ההסכם בקיומו של נזק בפועל, כך, לדעתה, גם הסיפא, הדוברת על התשלום האחרון. 9. סעיף 5 להסכם לשונו עקלקלה, לא בהירה וחסרת מיומנות של ניסוח. לשונו אינה חושֹפת, באופן ברור, את תכליתו. עתה מבקשים הצדדים כי נתקן את הליקויים הטבועים בהתקשרות. כך נעשה בנתון לאילוצים הנובעים מן הכשל הראשוני. הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים מוצאת עיגון ממשי בלשון החוזה. אולם גם הפרשנות האחרת – זו שבאה מפי המשיבה – אינה כזו שההסכם אינו יכול לשאת. נפנה ונביט בסעיף 5, בכללותו: הסעיף פותח בהחלטה כללית בדבר ביטול המכסות בגידולים השונים למעט תפוחי אדמה, תוך פיצוי בסך 1,700 ש"ח לדונם (סעיפים קטנים (א) ו-(ב)). לאחר מכן מפרט הסעיף את האופן בו ייושמו עקרונות הפיצוי הכלליים ביחס לגידולי הגזר והבצל (סעיפים קטנים (ג) עד (ה)). לגבי גידולים אלה נקבע, כי הפיצוי יינתן בסמוך לביטול המכסות. סעיף קטן (ו) עוסק, כאמור בכותרתו, ב"ביטול מכסות בתפוחי אדמה". סעיף-קטן (ו) פותח וקובע, כי ביטול מכסות תפוחי-האדמה ייעשה באופן הדרגתי, כאשר בשלוש השנים הראשונות ישולם למגדלים "פיצוי על ביטול המכסות לפי הכמות הנכנסת מהאוטונומיה בפועל". "והשאר (עד מלוא גובה המכסות)" – כך מוסיף סעיף-קטן (ו) וקובע – "עם הביטול המוחלט של המכסות". הנה כי כן, בעוד שהחלק הראשון של סעיף 5 עוסק בגידולים שהמכסות לגביהם בוטלו מיד – והפיצוי אף הוא שולם מיד – החלק השני עוסק, באופן ספציפי, במכסות תפוחי אדמה, אשר בוטלו באופן הדרגתי תוך מתן פיצוי הדרגתי. הקבלה זו עשויה ללמד כי כמו מגדלי הבצל והגזר, שזכו לפיצוי מיידי, וממילא כזה שאינו מותנה בקיומו של נזק, כך התכוונה המשיבה לפצות גם את מגדלי תפוחי אדמה, אמנם באופן הדרגתי אך ללא תלות בנזק. כך גם ניתן ללמוד מהסיפא לסעיף 5(ו)(1), לפיה "השאר... עם הביטול המוחלט של המכסות". אולם מנגד, רואים אנו כי בכל הקשור לתפוחי אדמה, נקבע מנגנון פיצוי שונה מזה שיושם לגבי סוגים אחרים של תוצרת חקלאית. מנגנון זה אינו מתעלם מכמות תפוחי האדמה המיובאים בפועל. כך לגבי שלוש השנים הראשונות, ומכאן טענת המדינה, כי פרשנות קוהרנטית מחייבת ללמוד גזירה שווה גם לגבי השנה הרביעית. פרשנות זו מתחזקת, לכאורה, לנוכח האמור בסעיף-קטן (ו)(4), לפיו "הפצויים לתפו"א ישולמו בסוף כל שנת פיצוי וכנגד כמויות שנכנסו בפועל ולא יותר ממכסת הסחר". 10. ניתן לומר, כי קריאה-תמה של החוזה מושכת במידת-מה לכיוון פרשנותם של המערערים. אולם במקרה זה, כמו במקרים אחרים, לשון הטקסט היא נקודת המוצא של הפרשנות, והיא התוחמת את גבולות הפירוש, אך אין היא יכולה להוות נקודת סיום (ראו ע"א 554/83 "אתא" חברה לטכסטיל בע"מ נ' עיזבון המנוח זולוטולוב יצחק ז"ל, פ"ד מא(1) 282, 304). "בהירותה של הלשון אינה נקבעת על פי תחושת לשון קדם פרשנית של השופט, אלא היא פרי מסקנה פרשנית הבאה בסיומו של התהליך הפרשני" (ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 265, 298). בחינת לשון ההסכם היא חשובה. היא משרטטת לפרשן את גבולות הגזרה של הפרשנות. אולם בסופו של יום אין אנו תרים אחר המשמעות הבלשנית של הלשון, אלא מבקשים אנו "לברר היקפו ותחומי פרישתו של אותו מושג מופשט – אומד דעתם של הצדדים" (ע"א 5795/90 סקלי נ' צורען בע"מ, פ"ד מו(5) 811). בענייננו, לשון ההסכם יכולה בוודאי לאצור בתוכה את הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים, אולם אין היא מדירה את זו המוצעת על-ידי המשיבה. אלה השתיים מצויות בתוככי "קרום המעטפת" של הלשון (כלשונו של השופט מ' חשין ברע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון, תק-על 99(4) 1). אין לשלול, מבחינה לשונית גרידא, את האפשרות, כי מנגנון-הפיצוי שנקבע הניח קיומו של נזק למגדלים עקב הייבוא המתחרה, נזק שלאורו אמור היה להתבצע התשלום לאורך מספר שנים, עד לשנה הרביעית שבה תשולם יתרת הפיצוי. יצוין, כי אף לוּ קיבלנו את עמדת המערערים, כי ההוראה בהסכם, הקובעת שהתשלום בשלוש השנים הראשונות ייעשה על-פי כמות תפוחי האדמה שתיובא בפועל, נבעה אך משיקולים תקציביים ובאה להסדיר את קצב התשלום את לא את תכליתו, עדיין ניתן ללמוד מהוראה זו, כי הנחת הצדדים היתה שאכן ייכנסו ארצה תפוחי אדמה משטחי הרשות הפלסטינית. ועוד ראוי להזכיר כאן, כי במקרים מיוחדים ובזהירות מרבית, רשאי בית המשפט לקרוא לתוך הוראה בחוזה מילים שאינן נזכרות בה במפורש, או לגרוע ממנה מילים המצויות בה, וזאת מקום בו הדבר נחוץ לשם הגשמת תכליתו של ההסכם (פרשת אפרופים הנ"ל, בעמ' 322). 11. עלינו לאתר, אפוא, את אותה פרשנות המגשימה את תכלית החוזה, לאמור – את אומד דעת הצדדים לו (ע"א 708/88 שפס ובניו בע"מ נ' בן יקר גת חברה להנדסה ובניין בע"מ, פ"ד מו(2) 743, 747). עלינו לחתור לפרשנות המגשימה את עקרון תום-הלב (פרשת אפרופים הנ"ל, בעמ' 327). נראה, כי גם הצדדים סוברים כך, שהרי כל אחד מהם מביא תימוכין נוספים, שמחוץ ללשון, למסקנתו. המערערים צרפו לכתבי טענותיהם תצהירים של גורמים שונים אשר היו מעורבים בהסכם, ובכלל זה שר האוצר דאז, שר החקלאות דאז, מנכ"ל המועצה לייצור ולשיווק של ירקות דאז ומנכ"ל משרד החקלאות דאז. אלה מצהירים, בעיקרו של דבר, כי הפיצוי ניתן למגדלים בגין עצם ביטול מכסותיהם. המשיבה, מצדה, צירפה תצהיר התומך בעמדתה, של מי שכיהן בעת מתן התצהיר כסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, ואשר היה שותף לדיונים עובר לחתימת ההסכם וכיהן אז כרכז חקלאות באגף התקציבים. נראה לי, כי אין באמור בתצהירים אלה כדי להכריע את הכף, לכאן או לכאן. 12. ניתנת האמת להיאמר, במקרה זה קשה לעמוד, באופן מלא וחד-משמעי, על התכלית הסובייקטיבית של הצדדים (לדיון במושג התכלית הסובייקטיבית, ראו ברק, בספרו הנ"ל, בעמ' 403). קשה להצביע על התכלית האחת, הבלעדית, של ההסכם, ואף אין לשלול את האפשרות כי מטרות שונות שימשו כאן בערבוביה. יתכן אף כי גורמים שונים הבינו, כל אחד מצדו, אחרת את כוונת ההסכם. אולם עוגן מרכזי להבנת תכלית ההסכם שבפנינו מצוי בנסיבות האופפות אותו, ובעיקר – כריתת הסכם השלום ובעקבותיו חשיפת השוק לייבוא מתחרה, אשר מטבע הדברים העמיד את המגדלים בפני הסיכון של פגיעה בהכנסותיהם. המערערים גורסים כי ההסכם לא נועד מעולם לפצות את המגדלים בגין כניסת תפוחי אדמה משטחי הרשות הפלסטינית, אלא ביקש הוא ליתן מענה לנזקי המגדלים עקב ביטול המכסות, כחלק ממדיניות ממשלתית כוללת. "ביטול המכסות" – כך טוענים המערערים – "התחייב הואיל ומשטר המכסות שנהג עובר לביטול, התגלה כבלתי מתאים לתמורות שחלו בשוק הגידולים החקלאיים וזאת על רקע מגמות ליברליזציה כלליות, שיפורים טכנולוגיים, הורדת מכסים ועוד כיו"ב גורמים שמנעו המשך פיקוח יעיל על הגידולים". טענות אלה אין לקבל. הן אינן מתיישבות עם ההקשר שבו נחתם ההסכם, לאמור – כריתת הסכם קהיר, שפתח את שערי הארץ לייבוא מן החוץ. יבוא כזה, מן הסתם, שמט את הקרקע מתחת לקיום משטר של מכסות על גידולים מקומיים. יתכן אמנם, כי משטר המכסות לא עלה בקנה אחד עם מגמות כלליות אחרות, אולם ברי כי, בפועל, המניע לביטול המכסות שאנו דוברים בהן כאן היה חשיפת השוק לייבוא מתחרה בעקבות הסכם קהיר. מסקנה זו עולה ברורות מן ההסכם. כותרת ההסכם מעידה כי עניינו "פיצוי למגדלי ענף הירקות בעקבות הסכמי השלום". כותרת סעיף 5 מבהירה כי עסקינן ב"פיצוי נוסף בגין ביטול מכסות כתוצאה מחשיפת גידולי מכסה לאוטונומיה". הסעיף עצמו יוצר זיקה בין קצב ביטול המכסות בתפוחי אדמה לבין "הסכמי האוטונומיה", וקושר את מועדי התשלומים ושיעורם לכמות הגידולים הנכנסת ארצה, בפועל, משטחי הרשות הפלסטינית. ההסכם מדבר, אם כן, בעד עצמו – תכליתו ליתן פיצוי למגדלים שמכסות הגידול שלהם בוטלו, עקב הסכם קהיר, אשר במסגרתו נחשף השוק המקומי לתחרות עם גידולים מן החוץ. כל כך באשר ללשון ההסכם, ובוודאי כך לאור הגיונו ונסיבות כריתתו, כאמור לעיל. על כן, אף אם נקבל את עמדת אותם מצהירים הגורסים כי הפיצוי ניתן בגין ביטול המכסות, עדיין נהיר הוא כי ביטול המכסות איננו עומד לעצמו אלא הוא פועל יוצא של המהות האמיתית של ההתקשרות כולה, קרי – חשיפת השוק לייבוא מתחרה, על כל המשתמע מכך מבחינת המגדלים המקומיים. שורת ההיגיון מחייבת, כי התכלית המרכזית העומדת מאחורי ההסכם שבפנינו, בו התחייבה המדינה לפצות את המגדלים, היתה להשלים את שייגרע מהם בעקבות פתיחת השוק לייבוא משטחי הרשות הפלסטינית וביטול המכסות הנובע מכך. 13. זאת וגם זאת: הקושי באיתור התכלית הסובייקטיבית הוא מאפיין טיפוסי לחוזי רשות. פרופ' שלו הביעה את הדעה, כי "ברוב המקרים שבהם עומד על הפרק חוזה רשות קשה לחשוף את התכלית הסובייקטיבית שלו" (ג' שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (תש"ס) 31), ועוד ציינה, כי: "... בפירוש חוזי רשות מוטל עלינו בדרך כלל לבחון ולשקול את התכלית האובייקטיבית של חוזים אלה, את המטרות האופייניות ואת האינטרסים הציבוריים שחוזי רשות מהסוג הנדון מיועדים להגשים. כאשר מדובר בחוזי רשות יש ליתן משקל מיוחד לעקרונות היסוד של המשפט הישראלי ולמערכת הערכים שחוזים בכלל, וחוזי רשות בפרט, נועדו להגשים. חוזי רשות מבטאים אינטרס ציבורי, ומיועדים לקדם את טובת הציבור. זוהי ההצדקה לקיומם. יתר על כן: חזקה על הרשות הציבורית העורכת חוזה שהיא פועלת על פי אמות המידה הראויות לפעולת רשות ציבורית, והן: הגינות וסבירות. הדרישה לפעול בהגינות ובסבירות נגזרת מתפקיד הרשות כנאמן הציבור" (שם, בעמ' 31). ודוק: אין לייתר את משמעות התכלית הסובייקטיבית, כאשר בחוזי רשות עסקינן. עקרונות הפרשנות של חוזה הרשות אינם שונים מאלה החלים בפרשנות כל חוזה אחר, ובכלל זה, יש לנסות להתחקות אחר אומד דעתם של נציגי הרשות. יחד עם זאת, ביישום עקרונות הפרשנות הללו – יש להתחשב במאפיינים המיוחדים של החוזה שהמדינה צד לו. יש לזכור, כי אנשי הציבור המקיימים את המשא-ומתן מטעם הרשות, והחותמים על חוזים של הרשות, אינם פועלים בשמם-שלהם. חזקה עליהם, כי מבקשים הם לקדם את האינטרס הציבורי. על כן, "יש לעשות כל מאמץ פרשני ליישב בין תכלית סובייקטיבית זו לתכלית האובייקטיבית" (א' ברק, פרשנות במשפט – פרשנות החוזה (תשס"א) 393-392). יש ליתן לתכלית האובייקטיבית, המשמשת אבן-בוחן לבדיקת תכליתו של כל חוזה, חשיבות מיוחדת מקום בו מדובר בחוזה רשות. 14. הכללים החלים על פעולתה של הרשות הציבורית תקפים גם כאשר מדובר בכריתת חוזה על-ידה. עליה לפעול בהגינות, בסבירות, בשוויוניות ובתום-לב. עליה להקפיד על שימוש בכספי ציבור כיאה למעמדה כנאמן עליהם. קיימת חזקה כי כך אכן עשתה הרשות. חזקה זו היא אמצעי פרשני חשוב. מכוחה עלינו להניח, כי ברגיל, אין המדינה מתחייבת לפצות אזרחים מכספי-ציבור, בעקבות מהלך שלטוני שלא מסב להם כל נזק. מקום בו נסתרת חזקה זו, מתעוררות שאלות שונות, ובכלל זה - האם קיימת בידי הרשות האפשרות להשתחרר מן החוזה (לעניין זה ראו, בין היתר, בג"צ 311/60 מילר נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1989; בג"צ 124/79 צובא נ' שר הביטחון, פ"ד לד(2) 752; בג"צ 218/85 ארביב נ' פרקליטות מחוז ת"א, פ"ד מ(2) 393). אלא שבשאלה זו אין לנו צורך להכריע היום. שכן, על אף הלשון המוקשית של ההסכם, לא מצאתי כי לא ניתן ליתן לו פרשנות סבירה היוצקת בו היגיון כלכלי. פרשנות זו היא אחת: הכוונה לפצות את המגדלים נבעה מן ההנחה, שביטול המכסות יהיה כרוך בנזק. לא היתה כוונה של המדינה, ולא היתה ציפייה סבירה של המגדלים, שיינתן פיצוי גם אם יתברר שחשיפת השוק לייבוא מתחרה לא תשנה, בפועל, דבר וחצי דבר. על כן, משכך התברר – רשאית היתה המדינה שלא לשלם את הפיצוי הקבוע בהסכם. והערה אחרונה: עד כה הנחנו, כי למגדלים לא נגרם נזק. למעשה, המערערים אינם חולקים על כך שהחשיפה לייבוא מתחרה לא הסבה להם, בפועל, נזק אמיתי. טענתם היא, כי עצם ביטול המכסות הוא שהסב להם נזקים שונים. המשיבה חולקת על טענה זו, וגורסת כי בפועל, מאז שנת 1994 לא פחת היקף הגידול של תפוחי אדמה בישראל, כי אם גדל. אלא שכך או כך, כפי שהובהר, לא זהו הנזק אותו בא ההסכם לקדם. בנוסף לכך, טוענים המערערים כי נגרמו להם נזקים עקב הסתמכותם על ההתחייבות לפצותם. בהקשר זה מבהירה המדינה, כי מי מבין המגדלים שיוכיח באופן פרטני נזק שכזה – לאמור נזק הנובע מעצם ביטול ההסכם – יזכה לפיצוי. בכך בא על תיקונו גם עניין זה. ולבסוף, המדינה עצמה מאשרת, בסיכומיה, כי בשנים הרלבנטיות נכנסו בפועל תפוחי האדמה משטחי הרשות הפלסטינית. אף כי בסך הכולל מדובר, כאמור, בכמות מזערית – ועל כך אין המערערים חולקים – הרי שלמצער לגבי שנת 1995, הכמות שנכנסה בפועל אינה נמוכה בהרבה מהכמות שכניסתה הותרה לפי האמור בהסכם קהיר. כזכור, לגבי השנים הללו נקבע כי הפיצוי יחושב לפי הכמות הנכנסת מהאוטונומיה בפועל. לפיכך, אם פיצוי זה טרם שולם – יש לשלמו עתה. בכפוף להערה אחרונה זו, אציע לחברַי לדחות את הערעור, בלא צו להוצאות. ש ו פ ט המשנה-לנשיא (בדימ.) א' מצא: דעתי היא, כי ערעור זה בדין יסודו. 2. כחברי השופט ריבלין אף אני סבור, כי בעקבות המשא-ומתן שקיימה המדינה עם נציגי המגדלים נוצר מפגש בין רצונות הצדדים, שבעקבותיו השתכלל חוזה-רשות, אשר הצדדים התכוונו כי תהיה לו נפקות משפטית. ובצדק מציין חברי, כי בכך נבדל המקרה שלפנינו מן המקרה שנדון בבג"ץ 3871/91 שמן (תעשיות) בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד מו(4) 272, ואשר ממנו ביקשה המדינה להיבנות. להבדל זה שבין המקרים יש משמעות לענייננו: בפרשת שמן נקבע (מפי השופט [כתוארו דאז] ברק), כי מסמך שהכינה הממשלה בשיתוף עם יצרנים, ושעניינו היה בהפחתה מדורגת של היטלי יבוא בשנים הבאות, "איננו בבחינת הסכם - לא שלטוני ולא אחר", כי אם מסמך המבטא מדיניות שהממשלה רשאית לסטות ממנה מעת לעת. ועל רקע זה נאמר שם, כי "הואיל והגענו למסקנה כי אין המדובר בהבטחה שלטונית מחייבת, אין אנו נזקקים גם לשאלה, האם התקיימו נסיבות המצדיקות השתחררות מהבטחה זו". גם בענייננו אין השופט ריבלין נזקק לטענת המדינה, כי התקיימו נסיבות המצדיקות את השתחררותה מן החוזה שכרתה עם המגדלים. אך זאת לא משום שבענייננו אין המדובר בחוזה-רשות מחייב (שהלוא חברי קובע כי חוזה כזה אכן נקשר בין הצדדים), אלא משום שלהשקפת חברי, תוכן החוזה - על-פי פרשנותו הנכונה - אינו מטיל על המדינה חובה לפצות את המגדלים בנסיבות שבהן לא נכנס יבוא מתחרה משטחי האוטונומיה. להשקפה זו אין ביכולתי להצטרף. לדעתי, השקפה זו סותרת הן את לשונו של החוזה, הן את תכליתו הסובייקטיווית - כפי שהיא נלמדת באופן חד-משמעי מהחוזה עצמו ומראיות הצדדים - והן את תכליתו האובייקטיווית. משאלה הם פני המחלוקת יהיה עליי להידרש גם לשאלה - שחברי השופט ריבלין לא ראה צורך לדון בה - אם בנסיבות העניין רשאית המדינה להשתחרר מהתחייבותה החוזית. אקדים ואומר, כי לשאלה זו יש, לדעתי, להשיב בשלילה. לשון החוזה 3. אפתח בלשון החוזה. תחילה אבחן אותה מנקודת מבט בלשנית-טרום-פרשנית (א' ברק, פרשנות תכליתית במשפט (תשס"ג-2003) 45-43; להלן: פרשנות תכליתית). מטרתה של בחינה זו היא לבדוק אם לשון החוזה יכולה לשאת את גישתו של כל אחד מהצדדים. לפיכך לא אתייחס, בשלב זה, לתכליתו של החוזה ולאומד-דעתם של הצדדים, אלא אניח - בעת בחינת גישתו הלשונית של כל צד - כי התכלית ואומד-הדעת אמנם עשויים לתמוך בעמדתו. 4. סעיף 5(ו)(1) לחוזה, שבעיקר על פרשנותו נטושה המחלוקת, קובע: ביטול המכסות בתפוחי אדמה יעשה הדרגתית בהתאם להסכמי האוטונומיה. בכל אחת משלושת השנים הבאות יממן משרד האוצר פצוי על ביטול המכסות לפי הכמות הנכנסת מהאוטונומיה בפועל והשאר (עד מלוא גובה המכסות), עם הביטול המוחלט של המכסות [ההדגש הוסף - א' מ']. החוזה נחתם בשלהי שנת 1994. אין חולקין כי "הביטול המוחלט של המכסות" נועד להתבצע בשנה הרביעית שלאחר חתימת החוזה, דהיינו בשנת 1998 (הגם שבפועל, בשל התפתחויות מאוחרות לחתימתו ושאינן נוגעות לענייננו, בוטלו המכסות, בהסכמת ארגון המגדלים, עוד בשנת 1996). הביטול המוחלט של המכסות נועד להתבצע בשנת 1998, שכן לפי "הסכמי האוטונומיה" שהוזכרו בסעיף, בשנה זו אמורה הייתה להתבטל, באופן סופי, ההגבלה על יבוא תפוחי אדמה מן הרשות הפלסטינית לישראל, בעקבות הסרתה ההדרגתית עד לשנת 1997 (סעיף 10 ל"הסכם קהיר" - הסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו בין ממשלת מדינת ישראל לבין ארגון השחרור הפלסטיני, כתבי אמנה, 1067, כרך 32). לפי פשטות לשונו של סעיף 5(ו)(1), עם ביטולן של המכסות נועדה להשתלם למגדלים יתרת הפיצוי ("השאר", "עד מלוא גובה המכסות") אשר לא שולמה להם בשלוש השנים הראשונות שלאחר כריתת ההסכם. אין חולק כי המונח "גובה המכסות" מתייחס לשוויין הכלכלי של מכסות הגידול, כפי שנקבע בהסכמה בין הצדדים והועמד על סך של 1,700 ₪ לכל דונם (סעיפים 5(ו)(3) ו-5(ב) לחוזה). מן האמור עולה כי בחוזה נקבע מנגנון פיצוי דו-שלבי, המגדיר - לגבי כל אחד מן השלבים - הן את גובה הפיצוי, שתשלם המדינה למגדלים, והן את התנאי לתשלום הפיצוי. בשלב הראשון (שמשכו "שלוש השנים הבאות", קרי: 1995, 1996 ו-1997) ישולם למגדלים, מדי שנה, פיצוי חלקי, שגובהו ייגזר מכמות היבוא שתיכנס מהאוטונומיה בפועל. מכאן שכניסתו בפועל של יבוא היוותה תנאי לתשלום הפיצוי החלקי, בכל אחת משלוש השנים האמורות. בשלב השני, עם ביטולן המוחלט של המכסות (קרי: בשנת 1998) ישולם למגדלים פיצוי חד-פעמי שגובהו יתרת שווי המכסות (המוסכם) אשר לא שולמה בשלב הראשון. התנאי היחיד לתשלום פיצוי זה הוא ביטולן המוחלט של המכסות. נמצא כי חובת התשלום בשלב השני מנותקת משאלת כניסתו וכמותו של יבוא. הזיקה היחידה המתקיימת היא בין יתרת הפיצוי שיש לשלמה בשלב השני לבין כמות היבוא שנכנסה בשלב הראשון: ככל שכמות היבוא בשלוש שנות השלב הראשון תהיה קטנה יותר (וממילא גם הפיצוי שישולם בשנים אלו יהיה קטן יותר) היתרה שתעמוד לתשלום בשלב השני תהיה גדולה יותר. מסקנה נגזרת מכך היא, כי אם בשלוש שנות השלב הראשון לא ייכנס יבוא כלל, הרי שמלוא הפיצוי ישולם עם ביטולן המוחלט של המכסות. כך, כאמור, עולה מקריאת לשון הסעיף. מסקנה ראשונית זו תומכת, כמובן, בעמדתם הפרשנית של המערערים. התמודדות ישירה עם לשון סעיף 5(ו)(1) 5. את עמדתה ביחס לפרשנותו הלשונית של סעיף 5(ו)(1) ניסחה המדינה, בסיכומי טענותיה, בקצירת האומר, כהאי לישנא: עמדת המדינה, שאין לנתק את הסיפא של סעיף 5(ו) [צ"ל 5(ו)(1) - א' מ'] מראשיתו. מדובר בשני חלקי משפט אחד, שעניינם אחד. לגבי הרישא, אין חולק שהתשלום מותנה בקיומו של נזק בפועל. על כן יש לראות בתשלום בשנה הרביעית חלק בלתי נפרד מהתשלום בשלוש השנים שקדמו, וככזה מותנה הוא בקיומו של נזק בפועל. סתמה המדינה ולא פירשה, כיצד ניתן - מבחינה לשונית - שלא לנתק את הוראת הסיפא מהוראת הרישא, וכיצד ניתן לקרוא את שני חלקיו של הסעיף כאילו ה"מדובר בשני חלקי משפט שעניינם אחד". מלשונו של סעיף 5(ו)(1) עולה בבירור, כי הוא קובע מנגנון פיצוי דו‑שלבי, כשלכל אחד מן השלבים המאפיינים המיוחדים לו: רק בשלב הראשון מתקיים יחס ישר בין כמות היבוא לבין גובה הפיצוי החלקי והחובה לשלמו, בעוד שבשלב השני - בו חלה חובה, בלתי מותנית בקיומו של יבוא, לשלם את מלוא (יתרת) הסכום המוסכם - מתקיים יחס הפוך, בין כמות היבוא שנכנס (וממילא גובה הפיצוי החלקי ששולם) בשלב הראשון לבין גובה יתרת הפיצוי שתעמוד לתשלום בשלב השני. הפרשנות המוצעת על-ידי המדינה מתעלמת ממאפייניו המיוחדים של השלב השני ומניחה לגביו כי הוא נטמע באופן מלא בשלב הראשון; ובמקום היחס ההפוך, בין כניסת היבוא המתחרה בשלוש השנים הראשונות לבין גובה הפיצוי בשנה הרביעית, מבקשת היא לקרוא בו יחס ישר דווקא. המדינה כלל אינה מתמודדת עם לשונו הברורה של הסעיף. כך, בין היתר, אין היא טורחת להסביר, איזה מובן לְשוֹנִי מציעה היא לייחס למילות הסיפא של הסעיף: "והשאר (עד מלוא גובה המכסות), עם הביטול המוחלט של המכסות". טענת המדינה היא, כי בהיעדר יבוא מתחרה אין החוזה מחייבה לפצות את המגדלים, באשר תכלית החוזה היא לפצות רק על נזק שנגרם בפועל כתוצאה מכניסתו של יבוא מתחרה. אלא שטענה זו נסמכת, כל-כולה, על תכליתו הנטענת של החוזה, ואין בה מענה לשאלה, כיצד מבחינה לשונית ניתן לפרש את סעיף 5(ו)(1), באופן שיעלה בקנה אחד עם תכלית נטענת זו. ודוק: המדינה אינה טוענת, כי אף שלשונו של הסעיף אינה מתיישבת עם התכלית האמורה, ראוי שבית-המשפט יתערב בלשון החוזה כדי להגשים את תכליתו (ברוח עמדת חברי הנשיא בע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 265, 323-315). אילו כך טענה, ייתכן והייתה מעמידה לבירור מחדש את המחלוקת שנתגלעה בפרשת אפרופים. אך משנמנעה המדינה מללכת בדרך זו - שלטעמי, הייתה המוצא היחידי מן המבוי הסתום הלשוני שאליו נקלעה - אין מנוס מן המסקנה, כי המדינה נכשלה בניסיונה להתמודד עם פרשנותו הלשונית הישירה של סעיף 5(ו)(1) של החוזה. במאמר מוסגר אוסיף, כי ספק בעיניי אם עמדת המדינה, באשר לתוכן החיוב שנטלה על עצמה בחוזה, ראויה הייתה להישמע. הלוא מהחלטת הממשלה "לבטל את תשלום הפיצויים" מתחייב כי אף לגישתה הביטול נדרש; משמע, כי החוזה אמנם מטיל על המדינה חובת פיצוי גם בהיעדר יבוא מתחרה. כך, כעולה מדבריו, סבר גם בית-המשפט המחוזי: "אינה עומדת שאלה, אם התחייבות לפיצוי, ובשיעור פלוני, שבהסכם מיום 24.11.94 מותנית בתנועתן הלכה למעשה של כמויות תפוחי אדמה משטחי האוטונומיה לשוק הישראלי. אילו היתה מותנית, לא היה צורך בביטולה; היא בוטלה דווקא משום שלא היתה מותנית". 6. חוששני כי גם חברי השופט ריבלין אינו מבהיר כיצד, מבחינה לשונית, ניתן ליישב את מסקנתו הפרשנית עם נוסח הסעיף. חברי אמנם מסכים, כי "הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים מוצאת עיגון ממשי בלשון החוזה", וכן כי "קריאה-תמה של החוזה מושכת במידת-מה לכיוון פרשנותם של המערערים". אולם בה בעת הוא סבור, כי "גם הפרשנות האחרת - זו שבאה מפי המשיבה - אינה כזו שההסכם אינו יכול לשאת", וכי לשון ההסכם "אינה מדירה" פרשנות זו. אלא שקביעות אלו נוסחו על דרך השלילה, ובכל הכבוד התקשיתי למצוא בהן מענה לשאלה, כיצד יכול סעיף 5(ו)(1) לשאת את הפרשנות המוצעת על-ידי המדינה. בצדק מציין חברי, כי "לשון הטקסט היא נקודת המוצא של הפרשנות, והיא התוחמת את גבולות הפירוש" (ראו לאחרונה: בג"ץ 2257/04 סיעת חד"ש-תע"ל נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-17, דינים עליון סח 768, בפסקה 20 ואילך). אך מהי נקודת מוצא זו בענייננו? ומהם, לגישת חברי, אותם גבולות פירוש המתיישבים עם פרשנותה של המדינה, המוצאים עיגון בלשון הסעיף? לשאלות אלו לא מצאתי תשובה בדברי חברי. מסקנתי מכל האמור היא, כי ברמה הלשונית לא ניתן לייחס לסעיף 5(ו)(1) משמעות התומכת בעמדת המדינה או מתיישבת עימה. המשמעות הטבעית והרגילה, העולה מקריאתו הפשוטה של הסעיף, היא, כמסתבר, גם המשמעות היחידה. התמודדות עקיפה עם לשונו של סעיף 5(ו)(1) 7. יש ועל משמעותו הלשונית של סעיף בחוזה עשוי בית-המשפט ללמוד - בעקיפין - מתוכנם של סעיפים אחרים בחוזה, או מקריאתו של החוזה כמכלול (ע"א 554/83 "אתא" חברה לטכסטיל בע"מ נ' עיזבון המנוח זולוטולוב יצחק ז"ל, פ"ד מא(1) 282, 305). דומה שלהתמודדות עקיפה מסוג זה מכוון חברי השופט ריבלין בהפנותו לסעיף 5(ו)(4) לחוזה, תוך שהוא מציין כי פרשנות המדינה לסעיף 5(ו)(1) "מתחזקת, לכאורה, לנוכח האמור בסעיף-קטן (ו)(4), לפיו 'הפצויים לתפו"א ישולמו בסוף כל שנת פצוי וכנגד כמויות שנכנסו בפועל ולא יותר ממכסת הסחר'". ואולם, כפי שמסבירה המדינה בסיכומיה, המונח "מכסת הסחר" מתייחס ל"כמות שהותר לייבא לפי הסכמי השלום", כלומר להגבלה המדורגת שהוטלה (לפי סעיף 10 להסכם קהיר) על היבוא מן הרשות הפלסטינית בתקופה שעד לסוף שנת 1997. "מכסת הסחר" איננה, אפוא, מכסות הגידול של החקלאים הישראליים, שבביטולן עוסק (בין היתר) סעיף 5(ו)(1). נמצא כי סעיף 5(ו)(4) מתייחס רק לשלב הראשון במנגנון הפיצוי הדו-שלבי שנקבע בסעיף 5(ו)(1), ואין ללמוד ממנו דבר לעניין חובת הפיצוי החלה על המדינה בשלב השני, שבו לא אמורה הייתה עוד להתקיים הגבלה כלשהי על היבוא. 8. קיימות אינדיקציות נוספות לכך שסעיף 5(ו)(4) מתייחס רק לשלב הפיצוי הראשון. אסתפק בציון שתיים מהן: ראשית, מועד התשלום שנקבע בו: "בסוף כל שנת פיצוי". קביעתו של מועד זה אכן הייתה נחוצה לשלב הראשון, שכן סעיף 5(ו)(1) רישא אינו מורה דבר לעניין מועד תשלומו של הפיצוי השנתי. לא כן לגבי השלב השני, שביחס אליו קובע סעיף 5(ו)(1) סיפא כי תשלום יתרת הפיצוי ("השאר") יתבצע "עם הביטול המוחלט של המכסות", קרי: במועד שבו תחליט הממשלה לבטל לחלוטין את המכסות, ולאו דווקא בסוף השנה. שנית, הניסיון להחיל את סעיף 5(ו)(4) גם על הסיפא של סעיף 5(ו)(1) ייצור קשר בין גובה הפיצוי בשנה הרביעית לבין כמות היבוא שתיכנס בפועל באותה השנה, וזאת ללא קשר לשאלה (המתבקשת מסעיף 5(ו)(1) רישא) אם בשלוש השנים הראשונות היה יבוא מתחרה, ומה הייתה כמותו. יצירתו של קשר כזה אינה עולה בקנה אחד אף עם טענת המדינה (הבלתי-משכנעת כשלעצמה), כי "על-פי הגיונו של המסמך עצמו, והגם שהדברים לא נאמרו באופן מפורש, התשלום בגין יתרת הפיצוי אמור היה להיעשות רק לאחר שאמנם התקיימו התנאים לתשלום הפיצוי בשלוש השנים הראשונות". לשון סעיף 5(ו)(1) - פרשנות הסעיף כשותק 9. דרך אפשרית אחרת להתמודדות עקיפה עם לשונו של סעיף 5(ו)(1) היא לטעון, כי מאחר והחוזה אינו מתייחס במפורש לאפשרות שכלל לא ייכנס יבוא מתחרה, ניתן להבין את לשון החוזה כמכלול - וממילא גם את לשון סעיף 5(ו)(1) - כשותקת ביחס לאפשרות זו. הנחת-מוצא זו מעוררת את השאלה, אם בענייננו ניתן לפרש את שתיקת הסעיף כחֶסֶר, שבידי הפרשן למלאו בתוכן, אשר יעקוף את לשונו הקיימת של סעיף 5(ו)(1), אך יגשים את תכליתו (הנטענת על-ידי המדינה) של החוזה? ייחודה של דרך התמודדות זו עם לשונו של הסעיף הוא בכך, שהיא מבקשת להתמקד במה שאין בחוזה ולא במה שיש בו. אפשר שלכך מכוון חברי באומרו כי "אין לשלול, מבחינה לשונית גרידא, את האפשרות, כי מנגנון-הפיצוי שנקבע הניח קיומו של נזק למגדלים עקב היבוא המתחרה", וכי ניתן ללמוד מסעיף 5(ו)(1) ש"הנחת הצדדים הייתה שאכן ייכנסו ארצה תפוחי אדמה משטחי הרשות הפלסטינית". אף אני נכון להסכים כי מקריאת החוזה (להבדיל מאשר מחומר הראיות החיצוני, שאליו עוד אתייחס) עולה הרושם כי הצדדים הניחו, כמובן מאליו, שבפועל אמנם ייכנס יבוא מתחרה. ואולם, רושם זה אינו גורר מאליו את המסקנה כי ניתן לראות את החוזה כשותק באשר לסיטואציה של היעדר יבוא מתחרה. 10. גם מסקנה פרשנית בדבר שתיקתו של טקסט חוזי חייבת למצוא עיגון מינימאלי כלשהו (עיגון "שלילי") בלשון הטקסט. אין די בקיומו של עיגון לשוני לכך שהצדדים לא נתנו דעתם לשאלה מסוימת או להתפתחות אפשרית כלשהי במהלך חיי החוזה. הלוא חלק מחופש החוזים הוא כי הצדדים רשאים להסכים על מנגנונים לחלוקתם ביניהם של סיכונים בלתי צפויים (ראו: ד' פרידמן ונ' כהן, חוזים - כרך ב' (תשנ"ג-1992) 727-724; ג' שלו, דיני חוזים (מהדורה שנייה, תשנ"ה) 503‑505). לכן, כדי להגיע למסקנה כי הטקסט החוזי שותק, מן ההכרח להראות כי קיימת דרך "בלשנית" כלשהי - ולוא דחוקה - להבין את מנגנוני חלוקת הסיכונים החוזיים כמותירים את השאלה הנדונה בלתי-מטופלת מבחינה לשונית. למצער מוטל על בית-המשפט להשתכנע כי לשון החוזה אינה סותרת את ההנחה כי החוזה הותיר את הסוגיה שבמחלוקת בלתי-מטופלת (השוו: ע"א 479/89 ד"ר אנבא בזילאוס, המוטראן הקופטי נ' חלמיש - חברה ממשלתית עירונית לשיקום הדיור בתל-אביב-יפו בע"מ, פ"ד מו(3) 837, 851). ואולם, דרך בלשנית זו אינה פתוחה לפני בית-המשפט בכל מקרה שבו נראה לכאורה כי שאלה מסוימת לא הוסדרה בחוזה. לא פעם קורה שהצדדים נחלקים ביחס להתרחשות, שאף כי לא נצפתה על-ידם במועד כריתת החוזה כאפשרות מעשית, ניתן למצוא לה מענה חד-משמעי בטקסט החוזי. במקרים כאלה נשללת האפשרות להבין את החוזה, מן הבחינה הלשונית, כשותק ביחס לשאלה שהתעוררה. המבקש לחלוק על המסקנה הנלמדת מן הטקסט רשאי, כמובן, להעלות טענות במישור הלבר-לשוני. כך, למשל, יוכל לטעון (כפי שכבר הוזכר), כי ראוי לבית-המשפט להתערב בלשון החוזה במטרה להגשים את תכלית החוזה. כמו כן, בידו להשיג על תוקפו המחייב של החוזה, כגון, בטענת טעות, בטענת סיכול, או בטענה כי החוזה מנוגד לתקנת הציבור. כן יכול הוא לטעון, כי הצד השני לחוזה נהג בשלב המשא-ומתן או בקיום החוזה שלא בתום-לב ובדרך מקובלת. ואילו רשות שלטונית שהתקשרה בחוזה עשויה לטעון, כי התקיימו נסיבות המצדיקות לשחררה מן החבות החוזית שנטלה על עצמה. אך בהיעדר עיגון לְשוֹנִי מינימאלי לשתיקת החוזה לא ניתן לטעון כי החוזה שותק. כדברי חברי הנשיא, "הסדר שאינו סביר או אינו צודק הינו הסדר לקוי אך לא הסדר חסר" (ברק, פרשנות תכליתית, בעמ' 108). אכן, אילו קיבלנו כי החוזה עשוי "לשתוק" גם במקרים חד-משמעיים מעין אלה, שבהם אין לכך עיגון לשוני מינימאלי, כי אז הפכנו את טענת השתיקה לפיקציה. הטענה כי החוזה שותק הייתה הופכת כסות לטענה האמיתית, כי החוזה "מדבר" בקול שאינו רצוי. בכך הייתה נסללת הדרך לשינוי שיפוטי נסתר של הטקסט הבלתי-רצוי, עד כדי כתיבת החוזה מחדש עבור הצדדים. גם מי שסבור כי התערבות שיפוטית פולשנית בטקסט החוזי עשויה להיות לגיטימית, צריך להסכים כי עליה להיעשות מתוך שקיפות. חיוני שהפרשן יידרש לתת - לעצמו ולקוראיו - דין-וחשבון גלוי על מה שנראה לכאורה כהתערבות מצידו בחופש החוזים ובאוטונומיית הרצון הפרטי של הצדדים (השוו: א' זמיר, פירוש והשלמה של חוזים (תשנ"ו-1996) 141-135). 11. בפסיקה המתייחסת לפרשנות החקיקה הוזכרה האפשרות להכיר ב"חסר סמוי" (או "נסתר", להבדיל מ"חסר גלוי") בחוק, כמקור הסמכה לשופט לקבוע "חריגים הילכתיים" לכללים בעייתיים שונים העולים מהחוק ואשר לא נמצאה דרך לשונית לסייגם. בבג"ץ 4562/92 ח"כ אליעזר זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 814, הניח הנשיא ברק אפשרות זו בצריך עיון (ראו גם א' ברק, פרשנות במשפט - כרך ראשון: תורת הפרשנות הכללית (1992) 483-481). בע"א 3798/94 פלוני נ' פלונית, פ"ד נ(3) 133, 155-152, הוזכרה אפשרות זו על-ידי המשנה לנשיא ש' לוין, בדעת יחיד, כאחד משני מקורות חלופיים אפשריים להשגת התוצאה הרצויה באותו מקרה (המקור החלופי השני היה כלל הפרשנות המרחיבה). דומה כי רעיון "החסר הסמוי" בחוק קרוב במהותו לרעיון השתיקה הנעדרת עיגון לשוני מינימאלי בטקסט חוזי; ואף השימוש בו סובל מקשיים עקרוניים דומים (ראו את דברי השופט חשין בפרשת פלוני הנ"ל, בעמ' 177). אינני רואה צורך לנקוט עמדה בשאלה, אם דוקטרינת החסר הסמוי בחוק היא ראויה. לענייננו די לי שאומר, שגם בהנחה כי בעיקרון ניתן לקבל את דוקטרינת החסר הסמוי לעניין פרשנותו של חוק, אינני רואה מקום - ולטעמי, יהיה זה גם בלתי-ראוי - להכיר בתחולתה לעניין פרשנותו של חוזה. הלוא דיני החוזים מספקים שפע של כלים גלויים, לבר-לשוניים, להשגת תוצאה צודקת העומדת בניגוד ללשון החוזה. כל אחד מכלים אלה מרוסן על-ידי מערכת של איזונים פנימיים וחיצוניים המיוחדת לו, ויהא זה מרחיק-לכת ובלתי‑הוגן כלפי הצדדים, לאפשר עקיפה של איזונים אלה באמצעות פעילות שיפוטית שאינה גלויה. אכן, אף שמילויו של חסר הוא פעילות לבר-פרשנית, וככזו חורגת מגבולות הלשון (ברק, פרשנות תכליתית, בעמ' 107-106), הרי שהקביעה בדבר עצם קיומו של חסר בחוזה היא קביעה פרשנית, וככל קביעה פרשנית חייבת היא להיות מעוגנת בגבולות הלשון. 12. לסיכום נקודה זו: מי שמבקש לטעון כי חוזה שותק באשר לשאלה מסוימת, צריך להראות שמבין כלל מובניו הלשוניים של הטקסט, קיים לפחות מובן אחד אשר מותיר את השאלה בלתי-מטופלת מבחינה לשונית. זהו העיגון הלשוני המינימאלי הנדרש לטענת השתיקה החוזית. רק אם בידו לשכנע את בית-המשפט בדבר קיומו של עיגון לשוני, כאמור, יוכל להוסיף ולטעון כי לאור תכלית החוזה מן הראוי להעדיף את המובן ה"שותק" על פני המובנים ה"מדברים" בקולות שלטעמו אינם רצויים. 13. במקרה שלפנינו, להנחה כי ההסכם בין הצדדים "שותק" ביחס לאפשרות שכלל לא יהיה יבוא מתחרה, אין גם שמץ אחיזה בלשון החוזה. גם אם הצדדים אמנם הניחו שייכנס יבוא מתחרה, נקל להיווכח שסעיף 5(ו)(1) להסכם מטפל, באופן שאינו משתמע לשתי-פנים, גם במצב שבו כלל לא יהיה יבוא כזה. מהוראת הרישא, הקובעת כי הפיצוי בשלוש השנים הראשונות ייעשה "לפי הכמות הנכנסת מהאוטונומיה בפועל", עולה, כי בהיעדר יבוא במהלך השנים הללו לא ישולם פיצוי. ואילו מהוראת הסיפא, הקובעת כי עם ביטולן המוחלט של המכסות (בשנה הרביעית) ישתלם "שאר" הפיצוי, "עד מלוא גובה המכסות", נובע כי עם ביטולן המוחלט של המכסות ישולם מלוא סכום הפיצוי גם אם בשלוש השנים הראשונות לא היה יבוא כלשהו. אמנם, הצדדים לא התייחסו במפורש לאפשרות שכלל לא יהיה יבוא, אך באותה המידה הם גם לא התייחסו במפורש לאפשרות שתהיה כמות יבוא קטנה, בינונית, גדולה או מרבית. כל האפשרויות הללו טופלו על-ידם מבחינה לשונית, ביחד, במונח השיורי "השאר", שבו בחרו הצדדים כחלק ממנגנון הקצאת הסיכונים החוזי. החוזה הוא, אפוא, חד‑משמעי מבחינה לשונית. לא ניתן לומר עליו כי הוא "שותק" והדרך היחידה להשתיקו היא על-ידי התערבות שיפוטית בלשונו של סעיף 5(ו)(1). זאת ועוד: על המבקש לטעון, כי החוזה שלפנינו שותק באשר למצב שבו כלל לא נכנס יבוא מתחרה, וכי שתיקה זו אמנם מובילה לשלילת הפיצוי, חלה חובה להוסיף ולהבהיר אם שתיקת החוזה חלה גם על מצב שבו נכנס יבוא מתחרה בהיקף מצומצם בלבד (אף כי לא אפסי, כפי שלמעשה אירע בענייננו). אם תשובתו לכך תהיה בשלילה, יהיה עליו להסביר את הפער הקיצוני שייווצר בין תשלום מלוא סכום הפיצוי למגדלים במקרה של כניסת יבוא בכמות מצומצמת לבין אי-תשלום פיצוי כלשהו במקרה שכלל לא ייכנס יבוא. ואילו אם תשובתו תהיה בחיוב, יהיה עליו להסביר היכן על ציר הרצף, שבין היעדרו המוחלט של יבוא לבין יבוא הכמויות המֵרביות האפשריות, מפסיק החוזה "לשתוק" ומתחיל "לדבר", ומדוע. לשון החוזה - סיכום ביניים 14. לסיכום הדיון בלשון החוזה ניתן לומר, כי המשמעות הטבעית והרגילה של סעיף 5(ו)(1), שלפיה זכאים המגדלים לפיצוי (בגובה שעליו הוסכם מראש בסעיפים 5(ו)(3) ו-5(ב)) גם בהיעדרו של יבוא מתחרה, נותרה, בסופה של הבחינה הלשונית הראשונית, כמשמעות האפשרית היחידה. לא נמצאה לנו כל אופציה לשונית אחרת העשויה להתמודד - במישרין או בעקיפין - עם משמעות זו. המסקנה היא כי לשונו של החוזה תומכת באופן חד-משמעי בעמדת המערערים, וכלל אינה יכולה לשאת את עמדת המדינה. זאת, כזכור, גם על יסוד ההנחה כי תכליתו של החוזה ואומד-דעתם של הצדדים עשויים להתיישב עם כל אחת מן העמדות המנוגדות. תכלית החוזה 15. המסקנה ה"בלשנית", ולפיה לשונו של חוזה אינה יכולה לשאת את עמדתו של אחד הצדדים, אינה בהכרח מייתרת את בחינתה של תכלית החוזה. לרשותו של צד כזה עשויות לעמוד טענות אחרות, לבר-לשוניות, אשר הדיון בהן עשוי להצריך התחקות אחר תכליתו של החוזה. כבר הזכרתי כמה דוגמאות לטענות כאלה: הטענה כי ראוי לבית-המשפט להתערב (בגלוי) בטקסט ולשנותו, במטרה להגשים את תכלית החוזה; טענת טעות; טענת סיכול; טענת סתירה לתקנת הציבור; טענת חוסר תום-לב וטענת המדינה להשתחררות מחוזה-רשות. מבין הטענות הללו, רק האחרונה נטענה במפורש ובמובחן על-ידי המדינה בענייננו, ובה אדון, להלן, בנפרד. הטענה הראשונה הוזכרה על-ידי חברי השופט ריבלין בקצרה. לאחר שקבע כי הנחת הצדדים הייתה שאכן ייכנסו ארצה תפוחי אדמה משטחי הרשות הפלסטינית, הוסיף חברי: "ועוד ראוי להזכיר כאן, כי במקרים מיוחדים ובזהירות מרבית, רשאי בית המשפט לקרוא לתוך הוראה בחוזה מילים שאינן נזכרות בה במפורש, או לגרוע ממנה מילים המצויות בה, וזאת מקום בו הדבר נחוץ לשם הגשמת תכליתו של ההסכם (פרשת אפרופים הנ"ל, בעמ' 322)". בפרשת אפרופים, שעליה הסתמך חברי, הבעתי דעה חולקת. בין היתר ציינתי (שם, בעמ' 286), כי "אין בידי לתמוך בפירוש 'תכליתי' המנותק מן הלשון, הסותר אותה או שאינו מתיישב עמה". בעמדתי זו לא חל כל שינוי. יצוין כי גם בספרות הובעו הסתייגויות מפסק-דינם של שופטי הרוב בעניין אפרופים (ד' פרידמן, "לפרשנות המונח 'פרשנות' והערות לפסק דין אפרופים", המשפט חוב' 14 (2002) 21; ג' שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (תש"ס-1999) 35 (להלן: חוזי הרשות הציבורית); מ' דויטש "דיני חוזים: סקירה והתפתחות" ספר השנה של המשפט בישראל תשנ"ו (1997) 167, 179-176; ד' פרידמן, "פרשנות החוזה", בתוך ד' פרידמן ונ' כהן, חוזים - כרך ג' (תשס"ד-2003) 235-231). ואולם, לצורך הדיון שלפנינו, אינני רואה כל צורך לשוב ולהידרש לחילוקי הדעות הללו. שכן, כפי שכבר ציינתי בפתח הדברים, עמדתה הפרשנית של המדינה סותרת לא רק את לשון החוזה, כי אם גם את תכליתו - הסובייקטיווית והאובייקטיווית כאחת. לביסוסה של מסקנה זו אפנה כעת. התכלית הסובייקטיווית 16. "התכלית הסובייקטיבית של החוזה הם האינטרסים, המטרות, הערכים, היעדים, המדיניות והפונקציה שהצדדים לחוזה (סובייקטיבית) ביקשו להגשים. זו הכוונה האמיתית (הריאלית, הפסיכולוגית) של הצדדים, כפי שהייתה להם הלכה למעשה בעת כריתת החוזה" (ברק, פרשנות תכליתית, בעמ' 384). "התכלית הסובייקטיבית היא תכליתם הסובייקטיבית המשותפת של שני הצדדים. אין היא התכלית של צד אחד בלבד" (שם, שם). מקובלת עליי השקפתו של חברי הנשיא, כי התכלית הסובייקטיווית של החוזה היא, למעשה, אומד-דעתם של הצדדים כמובנו בסעיף 25(א) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973 (פרשת אפרופים, בעמ' 312; א' ברק, פרשנות במשפט - כרך רביעי: פרשנות החוזה (תשס"א-2001) 442 (להלן: פרשנות החוזה)). התכלית הסובייקטיווית - ככל שהיא ידועה לפרשן - היא אמת המידה המרכזית לפרשנות החוזה, כלומר לבחירה בין כלל המשמעויות הלשוניות האפשריות שלו. התכלית הסובייקטיווית הידועה היא, אפוא, אמת המידה המכרעת בגיבוש תכליתו הכללית של החוזה (הכוללת הן את תכליתו הסובייקטיווית והן את תכליתו האובייקטיווית). בהתנגשות שבין התכלית הסובייקטיווית הידועה לתכלית האובייקטיווית, ידה של התכלית הסובייקטיווית על העליונה (ברק, פרשנות החוזה, 395). כך מתחייב מעקרונות היסוד של דיני החוזים, ובראשם רעיון האוטונומיה של הרצון הפרטי (ברק, פרשנות תכליתית, בעמ' 375). כך גם עולה מסעיף 25(א) הנ"ל, הקובע כי "חוזה יפורש לפי אומד דעתם של הצדדים ...". מקומה ומהותה של התכלית הסובייקטיווית בחוזי-רשות 17. חברי השופט ריבלין, הסומך לעניין זה גם על דבריה של פרופ' שלו, סבור כי באופן טיפוסי קיים קושי להתחקות אחר התכלית הסובייקטיווית הריאלית של חוזים שהמדינה צד להם. מדבריו (בפסקה 13 לפסק-דינו) משתמע, כי הגם שאין הוא מבטל לחלוטין את משמעות כוונתם האמיתית של הצדדים לחוזה-רשות, הרי שהוא נוטה שלא לייחס לה חשיבות רבה. תחת זאת, לדעתו, קביעת התכלית הסובייקטיווית בחוזה-רשות צריכה להיעשות על סמך חזקה נורמאטיווית, שלפיה נציגי הרשות ביקשו לקדם את האינטרס הציבורי. בכך הוא מחיל על התכלית הסובייקטיווית יסודות אובייקטיוויים, באופן שהיא הופכת, הלכה למעשה, לתכלית אובייקטיווית. גישה דומה נקטה פרופ' שלו (חוזי הרשות הציבורית, בעמ' 31): ניסיון להחיל את מבחני הפרשנות התכליתית של חוזים על חוזי רשות מראה כי ברוב המקרים שבהם עומד על הפרק חוזה רשות קשה לחשוף את התכלית הסובייקטיבית שלו. את חוזי הרשות עורכים פקידי הרשות הציבורית, אשר מטרותיהם ואינטרסיהם בעריכת חוזי הרשות מזוהים, וצריכים להיות מזוהים, עם האינטרס הציבורי. אשר על כן, בפירוש חוזי רשות מוטל עלינו בדרך-כלל לבחון ולשקול את התכלית האובייקטיבית של חוזים אלה, את המטרות האופייניות ואת האינטרסים הציבוריים שחוזי רשות מהסוג הנדון מיועדים להגשים. על דבריה אלה של פרופ' שלו מתח חברי הנשיא ביקורת, ולטעמי - בכל הכבוד - בצדק. וכך כתב: לדעתי, מושם בדברים אלה דגש חזק מדי על התכלית האובייקטיבית. לכל חוזה רשות היסטוריה משלו; קדם לו משא ומתן שהוא מיוחד לו; הוא נערך בנסיבות האופייניות לו; לצדדים היו כוונות ורצונות משלהם. לכל חוזה רשות אומד דעת משותף משלו. אין כל סיבה שלא לעשות מאמץ לחשוף אומד דעת זה. פקידי הרשות, שעמם נכרת החוזה, פועלים אמנם למען אינטרס הציבור, אך אין בכך כדי למנוע בדיקה של שיקוליהם וכוונתם המגבשים את אומד דעתם שלהם (ברק, פרשנות החוזה, בעמ' 392, ה"ש 64). חברי השופט ריבלין מסכים, כאמור, כי "אין לייתר את משמעות התכלית הסובייקטיבית, כאשר בחוזי רשות עסקינן. עקרונות הפרשנות של חוזה הרשות אינם שונים מאלה החלים בפרשנות כל חוזה אחר, ובכלל זה, יש לנסות להתחקות אחר אומד דעתם של נציגי הרשות". ואולם, בפועל, עמדתו מובילה לשינוי האיזון הפרשני הרגיל שבין התכלית הסובייקטיווית לתכלית האובייקטיווית. עולה ממנה, כי התכלית האובייקטיווית גוברת גם כאשר התכלית הסובייקטיווית (האמיתית) ידועה ושונה ממנה. למהלך מסוג זה יפים דבריו של חברי הנשיא: יהא משקלו של "ההיבט הציבורי" אשר יהא, אין לנקוט גישה שלפיה בחוזה שהמדינה צד לו, אין להתחשב בתכלית הסובייקטיבית. גם אין לנקוט גישה שלפיה בהתנגשות בין התכלית הסובייקטיבית של חוזה שהמדינה צד לו לבין התכלית האובייקטיבית, יד התכלית האובייקטיבית על העליונה. אכן, חוזה שהמדינה צד לו הוא חוזה ככל החוזים, ויד התכלית הסובייקטיבית על העליונה. עם זאת, יש לעשות כל מאמץ פרשני ליישב בין תכלית סובייקטיבית זו לתכלית האובייקטיבית (שם, בעמ' 393-392; ההדגש הוסף - א' מ'). אכן, ככלל "יש לעשות כל מאמץ פרשני" ליישב בין התכלית הסובייקטיווית לתכלית האובייקטיווית. אלא שכאשר התכלית הסובייקטיווית המשותפת לצדדים ידועה, אין מאמץ זה יכול להתבטא בהחלפתה בתכלית אחרת, זרה להם, תוך התעלמות מהעובדות. המאמץ צריך להיעשות בכיוון ההפוך, כשנקודת המוצא היא התכלית הסובייקטיווית הידועה שאינה ניתנת לשינוי. 18. אם המאמץ הפרשני נכשל, כי אז לא יהיה מנוס מלקבוע שהתכלית הסובייקטיווית שונה מהתכלית האובייקטיווית. כשהמדובר בחוזה-רשות תהיה משמעותה של קביעה זו, כי כוונתם הריאלית של הצדדים אינה עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי. ואולם, בחוזי-רשות שתכליתם הסובייקטיווית סותרת את האינטרס הציבורי ניתן לטפל בדרכים שנקבעו לכך בדיני ההשתחררות מחוזה שלטוני ובדיני החוזה הפסול (ראו שלו, חוזי הרשות הציבורית, בעמ' 53-47, 75-67; ברק, פרשנות החוזה, בעמ' 395). ההסתמכות על האינטרס הציבורי (המהווה שיקול נורמאטיווי) בגדר קביעתה של התכלית הסובייקטיווית, שהיא בעיקרה עניין עובדתי, מערבת מין בשאינו מינו. ממילא אף אין זה מן המידה להתחשב באינטרס הציבורי כגורם שבכוחו לשנות באופן מהותי את האיזון החוזי העקרוני המקובל שבין התכלית הסובייקטיווית לתכלית האובייקטיווית. איזון זה נגזר מעקרונות היסוד של דיני החוזים, וככלל יש לקיים איזון זה גם ביחס לחוזי-רשות. לעירוב האינטרס הציבורי בקביעתה של התכלית הסובייקטיווית, או בשינוי האיזון הרגיל שבין התכליות, עלולות להיות גם השלכות מעשיות בלתי רצויות. קביעה שגויה של תכלית החוזה עלולה להוביל להבנה שגויה של תוכן החוזה. מהלך כזה עלול לגרור, בין היתר, התעלמות בלתי הוגנת מהסתמכותו של הפרט תם-הלב על תוכנו האמיתי והמוסכם של החוזה ומציפייתו הלגיטימית כי החוזה שהרשות כרתה עימו יקוים (ראו: ד' ברק-ארז, "הגנת ההסתמכות במשפט המנהלי", משפטים כז (תשנ"ו-1996) 17, 45 (להלן: הגנת ההסתמכות); ד' ברק-ארז, "הגנת הציפייה במשפט המנהלי", עיוני משפט כז (תשס"ג-2003) 209 (להלן: הגנת הציפייה)). דבר אחד הוא לשקול הסתמכות וציפייה לגיטימיות ולהחליט, באופן מודע, להעדיף על פניהן אינטרסים חשובים אחרים (כגון בגדרם של דיני ההשתחררות); ודבר אחר הוא להתעלם מההסתמכות והציפייה כאילו לא היו כלל, או כאילו היו בלתי-לגיטימיות. דבר אחד הוא לקבוע כי הרשות רשאית לחזור בה מהתחייבותה; ודבר אחר הוא לקבוע כי היא לא התחייבה כלל, בניגוד להבנתם הסותרת של עובדי הרשות אשר פעלו בשמה. 19. המתקשרים בחוזה-רשות מודעים אמנם לכך שעובדי הרשות אינם פועלים בשם עצמם. אך בה בעת מודעים הם גם לכך, שעובדי הרשות הם נציגיה המוסמכים של הרשות וכי התחייבויותיהם הן התחייבויותיה. "התחייבויות" הנציגים משקפות את ההבנות ההדדיות שהושגו בין הנושאים והנותנים לקראת כריתת החוזה. זהו הבסיס לכל משא-ומתן חוזי המתקיים בין פרט לבין נציגיה המוסמכים של הרשות; ומבחינה זו אין כל הבדל בין נציג מוסמך של הרשות, המתחייב בשם הרשות, לבין אורגן של תאגיד המתחייב בשם התאגיד. בשני המקרים, הגוף המיוצג במשא-ומתן הוא ישות משפטית, שאף כי אין לו רצונות וכוונות משלו, נתפס הוא כבעל הרצונות והכוונות של נציגו המוסמך. עמד על כך חברי הנשיא בציינו: לעיתים היוצר [של טקסט משפטי - א' מ'] אינו אדם בשר ודם (בן אדם) אלא אישיות משפטית (ערטילאית). כך הדבר, למשל, בחוזה שצד לו הוא תאגיד. מהו הרצון של אישיות משפטית? התשובה הינה כי דיני התאגידים נותנים פתרון לקושי זה. על פיהם מצויים בכל אישיות משפטית אורגנים שהרצון של בן האדם (או בני האדם) המאיישים אותם הוא הרצון של האישיות המשפטית. זוהי תורת האורגנים. כך, למשל, הרצון של מנהל (בגדר סמכותו) או של הדירקטוריון (בגדרי סמכותו) הוא הרצון של החברה. זהו הדין לעניין האחריות בחוזים ובנזיקין. זהו גם הדין לעניין הפרשנות. אין הוא מעורר קשיים מיוחדים בדרך כלל, ואין כל סיבה שהוא יעורר קשיים מיוחדים לעניין מציאת התכלית הסובייקטיבית של יוצר הטקסט המשפטי (ברק, פרשנות תכליתית, בעמ' 176-175). לא למותר להזכיר, כי גם חברי השופט ריבלין, בהגיעו למסקנה כי בין הצדדים נקשר חוזה משפטי מחייב, קובע, כי "בעקבות המשא-ומתן נוצר מפגש בין רצונות הצדדים, שבעקבותיו השתכלל חוזה רשות, אשר הצדדים התכוונו כי תהיה לו נפקות משפטית" (ההדגשים הוספו - א' מ'). נמצא שגם לדעתו ניתן לאתר בענייננו את רצונותיה וכוונותיה הריאליים של המדינה, שאינם אלא רצונותיהם וכוונותיהם הריאליים (המשותפים) של נציגי המדינה המוסמכים אשר היו מעורבים במשא-ומתן. 20. לסיכום נושא התכלית הסובייקטיווית בחוזי-רשות: גם לחוזי-רשות יש תכלית סובייקטיווית ריאלית, הניתנת לאיתור כבכל חוזה אחר. גם בחוזי-רשות תכלית זו - ככל שהיא ידועה - גוברת על התכלית האובייקטיווית. התכלית הסובייקטיווית של חוזה-רשות היא אומד-דעתם הריאלי המשותף של הצדדים לו, ובהתייחס למדינה - אומד-דעתם הריאלי של נציגיה המוסמכים, אשר היו שותפים (במישרין ובעקיפין) למשא-ומתן וכרתו את החוזה בשמה ומטעמה. התכלית הסובייקטיווית במקרה שלפנינו 21. מהי התכלית הסובייקטיווית המשותפת של הצדדים בענייננו? המערערים טוענים, כי תכליתו היחידה של החוזה - הסובייקטיווית והאובייקטיווית כאחת - היא פיצוים של המגדלים בגין עצם ביטול מכסותיהם, לפי שווי מכסה קבוע ומוסכם מראש. בכך שהפיצוי ניתן על עצם ביטול המכסות, נשללת זיקתו לקיומו של יבוא מתחרה משטחי האוטונומיה (הגם שקצב הפיצוי בשלוש השנים הראשונות נקבע לפי כמות היבוא הנכנסת); ואילו בכך שגובה הפיצוי הכולל נקבע מראש, נשללת זיקתו לגובה הנזק שייגרם למגדלים בפועל (בין כתוצאה מהיבוא המתחרה ובין כתוצאה מביטול המכסות). לטענת המערערים, התפיסה המשותפת הניצבת ביסוד החוזה היא, כי מכסות הגידול הן נכס בעל ערך כלכלי, שהמגדלים קנו בו במשך השנים זכות קניינית או מעין-קניינית. על-כן, עצם שלילתו של נכס זה מהם על-ידי המדינה מקימה להם זכות לפיצוי, אף אילו נכון היה כי שלילתו לא הסבה להם כל נזק; מה גם שלטענתם עצם ביטולו של משטר המכסות, שפתח את השוק הישראלי לתחרות, הסב לבעלי המכסות נזק משמעותי. המערערים מוסיפים, כי ביטול משטר המכסות היה יעד ממשלתי, עוד קודם לכריתת הסכמי האוטונומיה, והוא אף יושם בפועל לגבי ענפי גידול אחרים, כנגד פיצוים של המגדלים, וזאת ללא קשר לפתיחת השוק ליבוא מתחרה. לגבי חלק אחר מענפי הגידול - ובהם ענף תפוחי האדמה - סיפקו הסכמי האוטונומיה לממשלה הזדמנות הולמת לקידומו של היעד האמור, שכן ביטול משטר המכסות באותם גידולים התחייב מעצם התרת יבואם החופשי משטחי האוטונומיה. ואולם, העובדה שעיתוי ביטולן של המכסות נגזר מהסכמי האוטונומיה, לא שללה את חובתה העצמאית של המדינה לפצות בגינו. להבנה זו היו שותפים, לטענתם, כל הצדדים, והבנה הדדית זו היא המשקפת את תכליתו הסובייקטיווית של החוזה. טענות אלו תומכים המערערים, מעבר לאמור בחוזה גופו, גם בשורה של ראיות חיצוניות; ובהן תצהירים ומכתבים מאת עובדי הציבור הבכירים שהיו מעורבים בכריתת ההסכם, בכללם שניים משלושת החותמים על החוזה מטעם המדינה. מנגד טוענת המדינה, כי תכליתו היחידה של החוזה היא פיצוי בגין הנזק שהיה צפוי להיגרם למגדלים כתוצאה מכניסת היבוא המתחרה מהאוטונומיה. לטענתה, זו הייתה גם כוונתם של עורכי החוזה, אשר הניחו כי נזק כזה אמנם ייגרם. המדינה מסכימה שביטול המכסות היה פועל יוצא הכרחי של הסכמי האוטונומיה, אך דווקא משום כך אין, לטענתה, לנתקו מהם ולפצות עליו בנפרד גם בהיעדר כניסת יבוא בפועל. כן טוענת המדינה, כי משטר המכסות היה פרי מדיניות כלכלית נתונה של הממשלה, וכפי שלשום אדם אין זכות מוקנית כי המדיניות הכלכלית לא תשתנה, כך גם למגדלים אין זכות מוקנית במכסותיהם. לפיכך, ביטול המכסות עצמו אינו מצדיק פיצוי. יתרה מזאת: לטענת המדינה, ביטול המכסות לא רק שלא הזיק למגדלים אלא אף היטיב עימהם, שכן הוא איפשר להם לייצר ללא הגבלה כמותית כלשהי. המדינה מציינת, כי רוב ענפי הגידול שבהם בוטלו המכסות בעבר לא זכו לפיצוי בשל כך, ובמקרים הבודדים שבהם ניתן פיצוי היה זה באופן חריג ובהתקיים הצדקה עניינית לכך. לחלופין היא טוענת, כי אף אם ניתנו בעבר פיצויים ללא הצדקה, הרי שאין לחזור על משגה דומה גם במקרה הנוכחי. לתמיכה בטענותיה הגישה המדינה, לבית-המשפט המחוזי, תצהיר מפי החותם השלישי על ההסכם מטעמה - עובד של משרד האוצר - בו אישר המצהיר, בלשון לאקונית, כי העובדות הכלולות בתשובת המדינה לתובענת המערערים ידועות לו מתוקף תפקידו והוא מצהיר כי הן אמת. 22. בית-המשפט המחוזי הניח, כי לפי לשונו החוזה אמנם מטיל על המדינה חבות לשלם פיצוי, אשר אינה מותנית בקיומו של נזק. בהתייחסו לשאלת תכליתו של החוזה הציג בית-המשפט את השאלה הבאה: "האם התחייבות שתכליתה לפצות על נזק, והנזק שאת פניו ביקשה לקדם לא נגרם - האם מנועה הרשות להשתחרר ממנה?". מנוסח השאלה (שלגופה נענתה בפסק-הדין בשלילה) משתמע, כי בית-המשפט אימץ את עמדת המדינה באשר לתכלית החוזה; אף כי לא טרח לנמק את קביעתו, ואף לא הבחין בין תכליתו הסובייקטיווית לבין תכליתו האובייקטיווית. בית‑המשפט נמנע מלהתייחס לחומר הראיות שהגישו הצדדים באשר לתכליתו הסובייקטיווית של ההסכם. על-כל-פנים, הכרעתו העובדתית אינה מעלה או מורידה: כפי שכבר צוין על-ידי חברי, השופט ריבלין, הרי שלאור ההסכמה הדיונית בין הצדדים, ולפיה נמנע בית-המשפט משמיעת עדויות, אין לבית-המשפט המחוזי יתרון עלינו כערכאת ערעור בהכרעתן של השאלות העובדתיות. המקורות לאיתור התכלית הסובייקטיווית של החוזה 23. מאלו מקורות נלמד על אודות תכליתו הסובייקטיווית של החוזה? לפי סעיף 25(א) לחוק החוזים (חלק כללי), דעתם של הצדדים תיאמד "מתוך החוזה, ובמידה שאינה משתמעת ממנו - מתוך הנסיבות". בפרשת אפרופים הבעתי את הדעה - שלעת ההיא הייתה הדעה המקובלת והרווחת - כי המסלול הפרשני המוכתב על-ידי סעיף זה נחלק לשני שלבים (שם, בעמ' 285). כן תמכתי בהלכה המיוסדת שלפיה "חוזה שלשונו ברורה במידה שאינה מותירה מקום לספק בדבר כוונתו, יש לאמוד את דעת הצדדים מתוכו, ואין להיזקק לשם כך לנסיבות כריתתו" (שם, בעמ' 283). עם זאת הוספתי וציינתי, כי מעמדתי האמורה "לא נובע, כי לשון ברורה ומבנה קוהרנטי של החוזה חוסמים לחלוטין את דרכו של בית המשפט לעברן של נסיבות חיצוניות. ולמצער חובה להסכים, כי ייתכנו מקרים (מן הסתם מיוחדים וחריגים) שבהם תידרש ראיה חיצונית לביאור משמעותם הסובייקטיווית של ביטויים לשוניים שמשמעותם האובייקטיווית ברורה" (שם, בעמ' 285). ועוד ציינתי בפרשת אפרופים, כי "בשאלה הכוללת והמורכבת, בדבר הבחנה בין שלבי בירור אומד הדעת או האחדתם, אני מבכר שלא לעסוק", שכן בנסיבותיה של פרשת אפרופים לא היה בכך צורך (שם). כמו בעניין הפירוש התכליתי המנוגד ללשון, שעליו עמדתי לעיל, כך גם בעניין "תורת שני השלבים" ובשאלת תנאי הפנייה לנסיבות החיצוניות התגלעו חילוקי דעות בין שופטי ההרכב בפרשת אפרופים. יצוין, כי בכתיבתו המאוחרת של חברי הנשיא - אשר הוביל את דעת הרוב בעניין אפרופים - הובעה נכונות לקבל כי שורש המחלוקת באשר לשאלה אם טקסט "ברור" זקוק לפרשנות או לא, נעוץ, לאמיתו של דבר, בהגדרה שונה של המושג "פרשנות". לדבריו, "זהו ויכוח סרק. כל אחד והגדרתו שלו, וכל עוד הוא עקבי בהגדרתו אין לבוא עמו חשבון" (ברק, פרשנות תכליתית, בעמ' 51). לדברים אלה אני מסכים. אלא שלצורך ההכרעה בפרשתנו, הרי שגם ביחס לשאלות אלו אין לי צורך לשוב ולהידרש לחילוקי הדעות האמורים. שכן, לדעתי, לפי כל אחת מהגישות שהובעו בפרשת אפרופים, דין טענת המדינה להידחות. 24. אכן, בין אם נבקש ללמוד על התכלית הסובייקטיווית מתוך החוזה לבדו, ובין אם נבחן לצורך זה גם את הנסיבות החיצוניות לחוזה, אינני מוצא יסוד לטענה כי תכליתו הסובייקטיווית של החוזה היא רק - או אף בעיקר - לפצות את המגדלים בגין נזק שעלול להיגרם להם עקב כניסת היבוא המתחרה. כפי שאראה להלן, תכליתו הסובייקטיווית הדומיננטית של החוזה היא - כטענת המערערים - לפצות את המגדלים בגין עצם ביטולן של מכסות הגידול, בסכום קבוע מראש שאינו מותנה בנזק שייגרם להם בפועל. שאלה אחרת היא, כמובן, אם תכלית זו הינה ראויה. בשאלה זו אעסוק להלן, בעת שאבחן את תכליתו האובייקטיווית של החוזה וכשאדון ביכולתה של המדינה להשתחרר ממנו. אך בגדר בחינת תכליתו הסובייקטיווית של החוזה, אין לשאלה האמורה מקום. התכלית הסובייקטיווית כפי שהיא עולה מתוך החוזה לבדו 25. כבר הראיתי כי לשונו של החוזה היא חד-משמעית וכי המסקנה היחידה וההכרחית הנובעת מקריאת לשון החוזה היא שהמדינה התחייבה לפצות את המגדלים בתוך ארבע שנים במלוא שוויין המוסכם של המכסות. בסעיף 5(ו)(1) הוסכם, כי קצב הפיצוי בשלוש השנים הראשונות ייקבע לפי כניסת היבוא המתחרה מהאוטונומיה. כן הוסכם, כי יתרת הפיצוי תשולם עם ביטולן המוחלט של המכסות, וזאת בין אם ייכנס יבוא מתחרה בשלוש השנים הראשונות ובין אם לאו. בסעיף 5(ו)(3) (המתייחס ספציפית לתפוחי האדמה), ובסעיף 5(ב) (המתייחס לכלל גידולי המכסה), הוסכם, כי שווי המכסות לצורך חישוב הפיצוי יהיה 1,700 ₪ לדונם. בכך נקבע מנגנון של פיצוי מוסכם בגובה ידוע מראש. התשלום הכולל למגדלים מותנה, אפוא, רק בעצם ביטול המכסות ובשוויין המוסכם. הוא אינו תלוי ביבוא שייכנס מהאוטונומיה או בגובה הנזק שייגרם למגדלים בפועל. 26. מאחר ולשון החוזה היא חד-משמעית, הרי שהיא "ברורה במידה שאינה מותירה מקום לספק בדבר כוונתו". לפיכך, לפי גישתי שלי בפרשת אפרופים, "יש לאמוד את דעת הצדדים מתוכו, ואין להיזקק לשם כך לנסיבות כריתתו". ודוק: למסקנה כי לשון החוזה ברורה לא הגעתי מתוך התעלמות מתכלית החוזה, אלא מתוך הנחה כי התכלית עשויה לתמוך בעמדת כל אחד מהצדדים. הווי אומר: אף בהנחה כי תכלית החוזה היא כטענת המדינה, הרי שלשון החוזה אינה יכולה לשאתה ולתמוך בה. אלא שהנחה זו, בדבר תכליתו של החוזה, נועדה אך לאפשר דיון "נקי" וחסר פניות בפרשנותו הלשונית. עתה הגיעה השעה לשוב מן הלשון אל התכלית, במטרה ללמוד מתוך לשונו הברורה של החוזה על אודות תכליתו הסובייקטיווית לאשורה. 27. אומד-דעתם של צדדים לחוזה שלשונו ברורה מורה כי הצדדים ביקשו להשיג - בעיקר - את שהלשון הברורה משיגה בפועל. הווי אומר: הואיל והתכלית הסובייקטיווית של חוזה - כהגדרתו, הנזכרת לעיל, של חברי הנשיא - היא "האינטרסים, המטרות, הערכים, היעדים, המדיניות והפונקציה שהצדדים לחוזה (סובייקטיווית) ביקשו להגשים", הרי שהתכלית הסובייקטיווית הדומיננטית של חוזה שלשונו ברורה, היא האינטרסים, המטרות, הערכים, היעדים, המדיניות והפונקציה שהחוזה מגשים בפועל, כעולה בבירור מלשונו. לכן, "אם הלשון ברורה, ממילא גם התכלית ידועה" (פסק-דיני בפרשת אפרופים, בעמ' 283). 28. מהי תכלית זו בענייננו? לשונו הברורה של החוזה מביאה, כאמור, לפיצויָם של המגדלים כנגד עצם ביטול מכסותיהם, בסכום כולל קבוע ומוסכם מראש, שאינו תלוי בכניסת יבוא מתחרה או בנזק שייגרם למגדלים. מכאן, שזוהי גם התכלית הדומיננטית המשותפת שאותה ביקשו הצדדים, באופן סובייקטיווי, להגשים על-ידי כריתת החוזה. תכלית זו תואמת את עמדת המערערים ומנוגדת לעמדת המדינה. לא מן הנמנע, אמנם, כי בצד התכלית הסובייקטיווית העיקרית ניתן להעלות מהחוזה - ואף מן הנסיבות החיצוניות - גם תכליות סובייקטיוויות נוספות ומשניות. כך, למשל, כפי שכבר ציינתי, מן החוזה לבדו (להבדיל מאשר מחומר הראיות החיצוני) עולה הרושם כי הצדדים הניחו, כמובן מאליו, שבפועל אמנם ייכנס יבוא מתחרה. דומה שעל הנחה זו מבוסס השלב הראשון של מנגנון הפיצוי הדו-שלבי שנקבע בחוזה. משום כך הריני נכון להניח, בגדר הבחינה הנוכחית, כי בצד התכלית הסובייקטיווית העיקרית של פיצוי בגין ביטול המכסות - כטענת המערערים - התקיימה אצל הצדדים גם תכלית סובייקטיווית משנית של פיצוי בגין נזק אפשרי כתוצאה מכניסת היבוא המתחרה, כטענת המדינה. ואולם, תכלית משנית זו אינה יכולה לגבור על התכלית הדומיננטית האמורה, שכן זו עולה בבירור הן מתוך קריאת הוראתו של סעיף 5(ו)(1) והן מתוך קריאת כלל הוראות החוזה כמכלול. התכלית הסובייקטיווית כפי שהיא עולה מן הנסיבות החיצוניות 29. עד כה בחנתי את התכלית הסובייקטיווית של החוזה - בהתאם לגישתי בפרשת אפרופים - כפי שהיא עולה מתוך לשונו הברורה ומבלי לפנות לנסיבות העולות מן הראיות החיצוניות. בחינה זו הובילה למסקנה, כי תכליתו הסובייקטיווית של החוזה הינה פיצוים של המגדלים בסכום קבוע מראש בגין עצם ביטול מכסותיהם, ללא תלות בשאלת כניסתו של יבוא מתחרה ובנזק שעלול להיגרם למגדלים. כעת אראה - כנדרש לשיטת חברי הנשיא בפרשת אפרופים - שאותה מסקנה מתחייבת גם מבדיקת הנסיבות החיצוניות. אקדים ואזכיר, כי אף לשיטת הנשיא, "חזקה היא כי התכלית הסובייקטיבית נלמדת ממשמעותן הטבעית והרגילה של מילות הטקסט" וכן "חזקה היא כי התכלית הסובייקטיבית עולה מהטקסט כמכלול" (ברק, פרשנות תכליתית, בעמ' 191). משראינו כי לשונו הטבעית והרגילה של סעיף 5(ו)(1) לחוזה, כמו גם קריאת כלל הוראותיו של החוזה כמכלול, תומכות בעמדת המערערים, הרי שהחזקות האמורות פועלות לטובתם בנקודת המוצא. אפנה אפוא לבחון מה ניתן להסיק מן הנסיבות החיצוניות לחוזה. 30. על החוזה חתמו ארבעה גופים. שלושה מטעם המדינה - משרד האוצר, משרד החקלאות ומועצת הירקות (או בשמה המלא - המועצה לייצור ולשיווק של ירקות); ואחד מטעם המגדלים - ארגון מגדלי הירקות (המערערת 1). לתמיכה בטענותיהם בדבר תכליתו של החוזה הגישו המערערים לבית-המשפט המחוזי תצהירים ומכתבים מאת בעלי התפקידים הבכירים ביותר דאז בארבעת הגופים, שכולם היו מעורבים במישרין או בעקיפין במשא-ומתן אשר קדם לכריתת החוזה: שר האוצר, מר אברהם (בייגה) שוחט; שר החקלאות, מר יעקב צור; מנכ"ל משרד החקלאות, שחתם על ההסכם מטעם משרדו, מר יונתן בשיא; מנכ"ל מועצת הירקות, שחתם על ההסכם מטעם המועצה, מר אפרים שלום; ומזכיר ארגון מגדלי הירקות, שחתם על ההסכם מטעם הארגון, מר יוסטה בלייר. כל בעלי התפקידים הללו אישרו באופן חד-משמעי כי כוונתם הייתה לפצות את המגדלים בגין עצם ביטול המכסות ולא בגין כניסת היבוא המתחרה. כך שר האוצר לשעבר, במכתב תשובה שכתב לארגון המגדלים בעקבות החלטת הממשלה (החדשה) אשר ביטלה את הפיצוי: להבנתי, אכן היתה המטרה בבסיס ההסכם עמכם מיום 24 בנובמבר 1994, לפצות את המגדלים השונים ובהם את מגדלי תפוחי-האדמה, בגין ביטול מכסותיהם. ביטול המכסות כאמור נעשה כחלק ממגמה כללית לליברליזציה בתחום גידולי הירקות, כאשר היבוא הצפוי של גידולים משטחי האוטונומיה אך מהווה זרז לקביעת מועד הביטול וקצב מתן הפיצוי. כך שר החקלאות לשעבר, בתצהיר שמסר לארגון המגדלים לקראת הגשת תביעתם: אני ראיתי את ההסכם כהסכם המחייב את המדינה לפצות את מגדלי תפוחי האדמה בסכום של 1,700 ש"ח בגין כל דונם מכסה שהיה למגדלים. מדובר כאמור, בפיצוי מוסכם שנקבע לאחר משא ומתן, ואשר מגיע למגדלים בגין עצם ביטול מכסותיהם. ... אציין, כי כשר חקלאות ניסיתי לגרום לביטול מכסות תפוחי האדמה אף טרם הסכמי האוטונומיה, אך החקלאים לא הסכימו לכך. הסכמי האוטונומיה הפכו את שמירת המכסות לבלתי אפשרית ובכך זירזו את ההסכם. עלי להבהיר כי סביב הסכם הפיצוי התנהלו דיונים קשוחים בין הצדדים והשרים עצמם היו מעורבים ב"סגירתו" הסופית. לי היה ברור כי אין מדובר בהתחייבות "חד צדדית" אשר המדינה יכולה שלא לקיימה אלא מדובר בהסכם דו-צדדי לכל דבר ועניין, בו מתחייבת המדינה לשלם למגדלים פיצוי כנגד נטילת מכסות שלהם. וכך מנכ"ל משרד החקלאות לשעבר - שכאמור חתום על החוזה - בתצהיר שמסר לתמיכה בתביעה: ברצוני להדגיש כי בכל שלב ניהול המשא ומתן ואף בעת חתימת ההסכם היה ברור לי ולשאר הגורמים שלקחו חלק בתהליך זה כי מדובר במתן פיצוי למגדלים בגין עצם ביטול המכסות הגידול שלהם ולא בגין כל סיבה אחרת. ... לא היה ספק בלב איש כי מכסות הגידול הינן נכס של המגדלים שביטולן מחייב פיצוי. ... אין, ולא היה מעולם (וודאי בעת המשא ומתן שנוהל לקראת כריתת ההסכם) כל קשר (פרט לנושא קביעת קצב מתן תשלומים על חשבון הפיצוי עד 1998, כאמור לעיל) בין זכאות המגדלים לפיצוי לבין כניסתם או אי כניסתם של תפוחי אדמה מהאוטונומיה או שאלת קיומו של נזק, אם בכלל, כתוצאה מביטול המכסות. דברי תמיכה דומים בתביעת המערערים מסרו בתצהיריהם גם שני בעלי התפקידים האחרים, שאף הם חתמו על החוזה: מנכ"ל מועצת הירקות בזמן הרלוואנטי ומזכיר ארגון מגדלי הירקות לשעבר. 31. מה טוענת המדינה בתגובה להצהרות מפורשות ומפורטות אלה? למרבה הפלא, המדינה כלל אינה טורחת להתייחס אליהן לגופן; וזאת חרף ויתורה, במסגרת ההסדר הדיוני, על זכותה לחקור את עדי המערערים. לביסוס עמדתה הסתפקה המדינה בהצגת תצהירו של עובד משרד האוצר, שבזמן הרלוואנטי כיהן כרכז חקלאות באגף התקציבים ואשר חתם על החוזה בשם משרד האוצר. כפי שכבר נזכר, המדובר בתצהיר לאקוני, שכל אשר נאמר בחלקו המהותי הוא, כי העובדות הכלולות בתשובה מטעם המדינה ידועות למצהיר מתוקף תפקידו והוא מצהיר כי הן אמת. יצוין כי המערערים הגישו לבית-המשפט המחוזי בקשה למחיקתו של תצהיר זה, בטענה שאין הוא עומד בדרישות הדין. בתגובתה ביקשה המדינה כי יותר לה להגיש תצהיר מתוקן. ואולם - ככל הנראה בעקבות ההסדר הדיוני שאליו הגיעו הצדדים - תצהיר כזה לא הוגש. ברם, גם העיון בתשובת המדינה לבית-המשפט המחוזי, שאליה הפנה התצהיר, מעלה יבול עובדתי דל מאוד באשר לאומד-דעתם של הצדדים. לרוב המדובר בקטעי משפטים כלליים ועמומים שאינם מנוסחים כהצהרות עובדתיות, אלא כטיעונים משפטיים. אין בתשובת המדינה ניסיון ממשי להתמודד עם האמור בהצהרותיהם של עדי המערערים. אין בה התייחסות לטענת המערערים, כי כל הגורמים שהיו מעורבים במשא-ומתן - וגם המצהיר מטעם המדינה במשמע - היו שותפים להבנה כי הפיצוי ניתן בגין עצם ביטול המכסות. אף אין בה תיאור של גרסת המצהיר מטעם המדינה באשר לקורות המשא-ומתן שקדם לכריתת החוזה. במיוחד, אין בה התייחסות לפער הבלתי-מוסבר שבין עמדת המצהיר מטעם המדינה - אשר כאמור היה עובד משרד האוצר - לבין עמדת שר האוצר לשעבר, שהיה הממונה עליו ומי שבתום המשא-ומתן עם המגדלים, אישר את כריתת החוזה עימהם. 32. חיזוק נוסף לטענת המערערים כי אומד-דעתם של הצדדים היה פיצוי בגין ביטול המכסות ולא בגין הנזק מהיבוא המתחרה, נוגע לשאלה עד כמה הייתה צפויה בעת החתימה על החוזה כניסת יבוא מתחרה בכמות משמעותית מהאוטונומיה, ועד כמה נתנו הצדדים דעתם לשאלה זו. קודם ציינתי כי מקריאת החוזה לבדו עולה הרושם שהצדדים הניחו כמובן מאליו שאמנם ייכנס יבוא כזה. לפיכך הייתי מוכן להניח, באותו שלב, כי בצד תכליתו הסובייקטיווית הדומיננטית של החוזה התקיימה גם תכלית סובייקטיווית משנית שעניינה פיצוי בגין היבוא המתחרה. אולם הוספתי, שרושם זה אינו עולה מתוך הראיות החיצוניות. ואמנם, מנכ"ל מועצת הירקות מציין בתצהירו: אני סבור כי למתקשרים בהסכם הפיצוי היה ידוע היטב בעת חתימתו, כי אין בכוחה של כמות תפוחי האדמה המגודלת באוטונומיה כדי להשפיע באופן ניכר על השוק בישראל. לכל הצדדים ברור היה כי מדובר בכמות זניחה ... ביחס לתצרוכת השוק המקומי. כך נאמר גם בתצהיר מנכ"ל משרד החקלאות לשעבר: לדעתי, ממילא לא היה ספק בעת חתימת ההסכם שלא צפוי יבוא ריאלי משמעותי של תפוחי אדמה מהאוטונומיה, הואיל וגידול תפוחי אדמה שם אינו מפותח לאור הנתונים החקלאיים. איש לפיכך לא סבר שהבטחת הפיצוי נועדה להגן מפני יבוא מהאוטונומיה שכן כל יבוא משמעותי משם, ממילא לא היה צפוי. דברים דומים מצויים גם בתצהיר מזכיר ארגון מגדלי הירקות לשעבר. בתשובת המדינה בבית-המשפט המחוזי, שאליה כזכור הפנה תצהירו של המצהיר מטעם המדינה, אנו מוצאים את הדברים הבאים: יצויין, שאנשי אגף התקציבים של משרד האוצר התנגדו למתן ההתחייבות נשוא הבקשה עוד לפני נתינתה, הואיל וצפו את האפשרות שעל אף ההיתרים לא תוכנס כמות משמעותית של תפוחי אדמה, ולא יגרם נזק, אולם עמדתם זו שנזק כאמור, סביר שלא יגרם - לא התקבלה ע"י השרים, וההתחייבות ניתנה. מטרת המדינה בדברים אלה הייתה, מן הסתם, להראות כי השרים אכן סברו שתיכנס כמות משמעותית של תפוחי אדמה מהאוטונומיה (אם כי גם בעניין זה נוסחו הדברים באורח מעט עמום, ושוב חסרה בהם התמודדות עם ההצהרות הנגדיות מטעם המערערים). אולם לדעתי, חשיבותם המרכזית של הדברים היא אחרת, והם פועלים דווקא נגד עמדת המדינה. עולה מהם, שאנשי אגף התקציבים - ובהם, מן הסתם, גם המצהיר מטעם המדינה - ידעו היטב עוד בשלב המשא-ומתן, כי משמעות החוזה היא מתן פיצוי גם בהיעדר כל יבוא מתחרה. יתרה מכך, עולה כי הם הסבו את תשומת ליבם של השרים לכך וביקשו לשנות זאת, אך בקשתם נדחתה באופן מודע. מכאן, שגם אם השרים אמנם העריכו כי תיכנס כמות משמעותית של יבוא מתחרה, הרי שהם היו ערים לאפשרות שהערכתם תתבדה, וידעו היטב שגם במקרה כזה ישולם הפיצוי. יוצא, שההחלטה לנתק בין התשלום לבין כניסת היבוא המתחרה הייתה החלטה מודעת, ולא פרי הנחה מוטעית שאמנם ייכנס יבוא, כטענת המדינה. מסקנה נוספת שעולה מהדברים היא, כי לצורך איתור אומד-דעתה של המדינה בהקשר הנוכחי, אין להתחשב באומד‑ דעתם של אנשי אגף התקציבים, שהרי עמדתם נדחתה על-ידי השרים והיא אינה באה לביטוי בנוסחו הסופי של החוזה. עובדה זו אף הופכת את תצהירו של איש אגף התקציבים, שניתן בתמיכה לעמדת המדינה, לבלתי-רלוואנטי לענייננו. 33. סיכום בחינתן של הראיות החיצוניות מלמד, כי התשתית העובדתית שהניחה המדינה להוכחת טענותיה בדבר אומד-דעתם של הצדדים רעועה, ולמעשה אינה קיימת כלל. לעומת זאת, ראיותיהם של המערערים איתנות ומכל מקום לא נסתרו. לא-כל-שכן, שלא עלה בידי המדינה לסתור את חזקת התכלית הסובייקטיווית שקמה לטובת המערערים מכוח לשונו הטבעית והרגילה של החוזה ומכוח קריאתו כמכלול. מן ההכרח לקבוע, אפוא, כי גם לפי שיטתו של הנשיא בפרשת אפרופים, תכליתו הסובייקטיווית של החוזה ברורה, והיא תשלום פיצוי למגדלים בגין עצם ביטול המכסות ולא בגין כניסתו של יבוא מתחרה. על כן, בכל הכבוד, אין בידי להסכים למסקנת חברי השופט ריבלין, כי "אין באמור בתצהירים [מטעם שני הצדדים] כדי להכריע את הכף, לכאן או לכאן", וכי "קשה לעמוד, באופן מלא וחד-משמעי, על התכלית הסובייקטיבית של הצדדים". 34. לא אוכל לסיים את הדיון בראיות שהביאו הצדדים, מבלי להתייחס לדברים בלתי ראויים שנכתבו על-ידי המדינה בהקשר זה בסיכומיה לפנינו. כבר ציינתי כי המדינה לא טרחה להתייחס לגוף הצהרותיהם של עדי המערערים ולהתמודד עימן. את התייחסותה היחידה אליהן ביטאה במילים הבאות, בגדר סיכום דיונה בתוכן החוזה: בשולי דברים אלה נעיר שהעובדה שגורמים שונים (ובכללם שרים, מנכ"לים וגורמים פוליטיים אחרים) עומדים על רגליהם, ותומכים במערערים כדי להצדיק משגים שעשו, אינה הופכת משגים אלה למוצדקים ולראויים. זאת בייחוד כאשר הדבר נעשה במקום לתמוך במדינה המבקשת לתקון את המעוות, שהם עצמם ביצעו. דברים אלה, שהטיחה המדינה במי שבמועד כריתת החוזה עם המגדלים כיהנו בתפקידים בכירים ביותר - מבלי שמצאה לנכון לחוקרם על הצהרותיהם - הינם חמורים ומקוממים. משתמע מהם פקפוק בתום-לבם, ביושרם ובטוהר שיקוליהם של המצהירים, ללא שמץ של ראיה שתתמוך בכך. דברים אלה מצטרפים להערה אחרת של המדינה בסיכומיה. בהתייחסה לטענת המערערים - שגובתה בראיות ממשיות - כי עורכי החוזה ידעו שלמגדלים לא צפוי להיגרם נזק מהיבוא הפלסטיני, כותבת המדינה: אם לא כן, והמסמך - כטענת המערערים - נערך שעה שעורכיו ידעו שלא ייגרם נזק, כי אז בוודאי שאין כל הצדקה למלא אחריו. מסמך כזה, המבטא החלטה שהיא, למצער מוטעית או מעוותת, אין כל סיבה להמשיך ולבצעו [ההדגש הוסף - א' מ']. גם בדבריה אלה הרחיקה המדינה לכת בהטלת דופי מרומז במי שכיהנו במשרות בכירות ופעלו מטעמה, כי פעלו משיקולים זרים. למותר להזכיר, כי לטענתה שההחלטה להתקשר עם המגדלים בחוזה הייתה "למצער מוטעית או מעוותת" לא הביאה המדינה שמץ של ראיה. כן יש להטעים, כי טענה זו לא עלתה בקנה אחד עם קו ההגנה ה"רשמי" שבו בחרה המדינה, ולפיו המדובר בחוזה כשר וראוי כשלעצמו, שלפי תוכנו תומך בעמדתה, ולחלופין - בחוזה אשר ניתן להשתחרר ממנו בשל התבדות הנחת היסוד שעליה הוא מבוסס (ולא בשל היותו חוזה פסול מעיקרו). התכלית האובייקטיווית 35. הגעתי למסקנה, כי תכליתו הסובייקטיווית של החוזה - על-פי כל אחת מהגישות שהוצגו בפרשת אפרופים - תומכת באופן חד-משמעי בעמדת המערערים, לאמור, כי תכלית החוזה הייתה לפצות את המגדלים בגין עצם ביטול מכסותיהם, בסכום כולל קבוע מראש, ומבלי שהדבר יותנה בכניסתו של יבוא מתחרה או בנזק שייגרם למגדלים. כבר ציינתי, כי בהתנגשות בין תכליתו הסובייקטיווית הידועה של חוזה לבין תכליתו האובייקטיווית - גם כשהמדובר בחוזה-רשות - יד התכלית הסובייקטיווית על העליונה. מכאן, שבענייננו אין לכאורה צורך לבחון את התכלית האובייקטיווית. הלוא גם אם יימצא כי היא שונה מהתכלית הסובייקטיווית שמצאנו, היא תיסוג מפניה. אך, למעלה מן הצורך, אבחן גם אותה: ראשית, כדי להראות שאף היא מתיישבת עם עמדת המערערים ואינה תומכת בעמדת המדינה. ושנית - ובכך העיקר - כדי להרחיב את התשתית לקביעתי, בהמשך הדברים, כי המדינה אינה רשאית להשתחרר מהחוזה. 36. "התכלית האובייקטיבית של החוזה הם האינטרסים, המטרות, הערכים, היעדים, המדיניות והפונקציה אשר חוזה מהסוג או מהטיפוס של החוזה שנכרת נועד להגשים. ... היא משקפת עקרונות של סבירות והיגיון. היא פרי ההיגיון הכלכלי, העסקי והמסחרי" (ברק, פרשנות תכליתית, בעמ' 390). כמו לגבי התכלית הסובייקטיווית, כך גם לגבי התכלית האובייקטיווית, קיימת חזקה כי היא נלמדת מלשונו הטבעית והרגילה של החוזה, ומתוך קריאת הוראות החוזה כמכלול (ברק, פרשנות החוזה, בעמ' 581). נמצא כי אף לעניינה של התכלית האובייקטיווית עומדת לימין המערערים חזקה - הנלמדת מלשון החוזה ומקריאתו כמכלול - כי הדין עימהם. הוא הדין באשר לצורך ליישב בין התכלית הסובייקטיווית הידועה לבין התכלית האובייקטיווית, שאף הוא פועל, מלכתחילה, לטובת המערערים. 37. המדינה טוענת, כי הפרשנות שנתנו המערערים לחוזה אינה סבירה ואינה הגיונית. זאת, משום שעולה ממנה כי המדינה התחייבה לפצות את המגדלים "סתם", כ"מתנה" מקופת הציבור, ללא כל תלות בנזק שייגרם להם ומבלי שהמגדלים נתנו תמורה כלשהי לכך. כן טוענת המדינה, כי סכום הפיצוי שנקבע בחוזה הוא גבוה מכדי להיות סביר. בנסיבות אלו, ומאחר שלטענתה למגדלים לא נגרם כל נזק, חיובה בתשלום הפיצוי יהיה מנוגד לאינטרס הציבורי. הצורך למנוע תוצאה זו, טוענת המדינה, מצדיק לקבוע כי תכליתו (האובייקטיווית) של החוזה אינה כטענת המערערים. 38. המערערים חולקים על עמדת המדינה. לטענתם, התמורה העיקרית שנתנו המגדלים כנגד הפיצוי שהובטח להם התבטאה בוויתורם על מכסות הגידול. לטענתם, המכסות היוו נכס בעל ערך כלכלי, שלמגדלים הייתה בו זכות קניינית או מעין-קניינית. כן השתמע מטיעוניהם, כי זולת ויתורם על המכסות נתנו המגדלים למדינה שתי תמורות נוספות: האחת, קיומו של "שקט תעשייתי", היינו, אפשרות ליישם ללא הפרעה (ציבורית או משפטית) את יעדיה הכלכליים של הממשלה שעמדו ביסוד החוזה - פתיחת השוק ליבוא פלסטיני, כחלק מיישום הסכם קהיר, וביטול מכסות הגידול כחלק ממגמת הליברליזציה. והשנייה, ויתור מראש על זכותם של המגדלים לתבוע את המדינה בעילות לבר-חוזיות - לא רק בגין עצם נטילת מכסותיהם אלא גם בגין הנזק שייגרם להם בפועל, ואשר עלול היה להתבטא בסכומים גדולים יותר מגובה הפיצוי שעליו הוסכם בחוזה. המערערים חולקים על טענת המדינה, כי סכום הפיצוי שנקבע בחוזה אינו סביר. מלכתחילה, טוענים הם, דרשו פיצוי בסך 2,500 ₪ לדונם מכסה, והסכום שעליו הוסכם - 1,700 ₪ לדונם - נקבע כפשרה לאחר משא-ומתן קשה בין הצדדים. בהתחשב בתמורות שהחוזה הבטיח למדינה, ובהתחשב בכך שהמדובר בהסכם פשרה שכל מהותו היא "קניית סיכון" על-ידי שני הצדדים, הרי שיש לראות בו חוזה הוגן וסביר, אף שהפיצוי שהובטח להם בגדרו לא הותנה בקיומו של נזק בפועל. לטענתם, מטרת ההסכמה על פיצוי בלתי-מותנה שגובהו קבוע מראש הייתה לאפשר לשני הצדדים ודאות תקציבית ולמנוע את הסיכון הכרוך מבחינת שניהם בהתדיינות עתידית, הן בשאלת קיומה של אחריות (חוזית ולבר-חוזית) והן בשאלת קיומו ושיעורו של הנזק. בהסכמה זו טמון היגיון כלכלי רב והיא עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי. לכן אף אלמלא היה נגרם למגדלים נזק בפועל לא הייתה בכך כל רבותא, שכן מצב זה היה נכנס לגדר חלוקת הסיכונים ההוגנת והסבירה שנקבעה בחוזה ואשר "תומחרה" בגדרו. למעלה מן הצורך מוסיפים המערערים, כי אין כלל יסוד לטענת המדינה שלא נגרם למגדלים נזק בפועל. אמנם היבוא המתחרה לא הסב להם נזק, אך לא כן ביטול משטר המכסות, שלטענתם - המוכחשת על-ידי המדינה - גרם לבעלי המכסות נזק ריאלי של כ-600 מיליון ₪. סכום זה גבוה בהרבה מסכום הפיצוי הכולל שהובטח בחוזה, המסתכם (בערכי שנת 1998) בגובה כמה עשרות מיליוני ₪ בלבד. המערערים אף צירפו להודעת הערעור חוות-דעת כלכלית עדכנית המבססת טענות אלו. המדינה ביקשה כי נורה על הוצאתו של מסמך זה מהתיק, בהיותו ראיה חדשה שהוגשה ללא רשות. אינני רואה צורך להכריע בבקשת המדינה, שכן ממילא אינני סומך את הכרעתי על תוכנו של מסמך זה. 39. אינני סבור כי ראוי שנכריע בגדרו של הליך זה בשאלה אם מכסות הגידול היוו נכס של המגדלים, שעצם נטילתו הטילה על המדינה חובה משפטית לפצותם. אף שהצדדים טענו בנושא זה, המדובר בנושא רחב וסבוך שלא לובן לפנינו במלוא היקפו ועל כל משמעויותיו. שאלה זו עשויה להתברר בהליך נפרד, אם יוחלט - כדעתו של חברי השופט ריבלין - לדחות את הערעור ובכך לאפשר למגדלים לתבוע את פיצוים מכוח העילות הלבר-חוזיות. לדעתי, השאלה העיקרית העומדת לפנינו, בבואנו לקבוע את תכליתו האובייקטיווית של החוזה, היא אחרת. השאלה היא אם ממשלה הסבורה בתום-לב כי ראוי לשלם למגדלים פיצוי בגין נטילת מכסותיהם - בין בשל חובה משפטית (שטרם התבררה בבית-משפט מוסמך), בין בשל חובה ציבורית או מוסרית ובין מסיבות תועלתיות (כגון השגת "שקט תעשייתי" במהלך יישום יעדי הממשלה) - נוהגת באופן בלתי סביר? רק אם התשובה לשאלה זו היא חיובית בבירור, יהיה מקום לקבוע כי תכליתו הסובייקטיווית של החוזה אינה סבירה, ויהיה בכך כדי לסתור את החזקה שהתכלית האובייקטיווית זהה לתכלית הסובייקטיווית. 40. אני סבור כי התשובה לשאלה העיקרית שהצגתי היא בשלילה, ומכל מקום כי המדינה לא הצליחה להרים את הנטל - הרובץ עליה מכוח החזקות הפרשניות האמורות - לשכנע בצדקת עמדתה. לדידי, לפחות כל עוד בית-משפט לא קבע כי מכסות הגידול אינן נכס בר-פיצוי, יכולה ממשלה סבירה לראות עצמה כמחויבת - ולמצער כרשאית - לפצות בגינן; בין כנגד נזק או ציפייה לנזק אקטואלי שייגרם עקב ביטולן, בין מתוך תפיסה כי המדובר בנכס קנייני או מעין-קנייני של המגדלים ובין כנגד תמורות אחרות כגון "שקט תעשייתי" וויתור על זכות התביעה נגדה. בכך לא אמרתי כי ממשלה סבירה אינה יכולה להחזיק גם בדעה ההפוכה, דהיינו בדעה שאין היא מחויבת או רשאית לפצות בגין נטילת המכסות. ביחס לאפשרות אחרונה זו אין לי צורך לקבוע מסמרות, ודי בקביעתי הראשונה כדי לחייב את המסקנה, שתכליתו האובייקטיווית של החוזה זהה לתכליתו הסובייקטיווית. מסקנה זו מקבלת משנה תוקף בהתחשב בחזקות הפרשניות התומכות מלכתחילה במערערים, והיא תואמת גם את הצורך לעשות כל מאמץ פרשני כדי ליישב בין התכלית האובייקטיווית לתכלית הסובייקטיווית הידועה. נמצא כי בהיעדר ראיה לסתור מתבקשת המסקנה כי חוזה, שבו מתחייבת הממשלה לפצות מגדלים בגין נטילת מכסותיהם, הוא חוזה סביר. ממילא יש לומר כי חוזה כזה עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי, או לפחות אינו נוגד אותו. 41. דומה שבכל הנוגע לאינטרס שבשמירת קופת הציבור, אין הבדל גלוי וברור בין סוגיית הפיצוי בגין ביטול המכסות לבין סוגיית הפיצוי בגין היבוא המתחרה. לגבי נטילת חבות מצידה, לפצות את המגדלים בגין היבוא המתחרה, לא טענה המדינה כי היא בלתי סבירה. אך כלל אין זה ברור, כי נטילת חבות כזאת היא אמנם מעוגנת בחובה משפטית המוטלת על המדינה. הגם שיבוא של תוצרת חקלאית משטח הרשות הפלסטינית בוודאי נוגד את האינטרס של החקלאים הישראליים, ניתן לכאורה לטעון לגביו את אותן הטענות שטוענת המדינה כנגד חבותה לפצות את המגדלים בגין נזקי ביטול המכסות. כך, למשל, ניתן לטעון כי מאחר ולאיש אין זכות מוקנית במדיניות כלכלית הסוגרת את השוק המקומי בפני יבוא מתחרה, הרי שבשינוי המדיניות ובפתיחת השוק המקומי ליבוא מתחרה, אין כדי להקים לאיש עילה לתבוע מן המדינה את נזקיו. אך כשם שהמדינה לא חלקה לפנינו, כי גם בהיעדר חובה מפורשת מן הדין רשאית ממשלה סבירה להחליט כי ראוי לה לפצות את החקלאים בשל כניסת יבוא מתחרה, כך אין מקום לשמוע לטענתה כי ממשלה סבירה אינה רשאית לפצותם בשל ביטול משטר המכסות. 42. לא יכול להיות ספק שהחוזה שלפנינו אמנם כולל תניות משתמעות, בדבר מחויבותם של המגדלים ל"שקט תעשייתי" שיאפשר לממשלה ליישם את יעדיה וכן לוויתור מראש על זכותם לתבוע את המדינה (בעילות לבר-חוזיות) בגין ביטול המכסות. רק כך ניתן לפרש את העובדה שגם ארגון המגדלים חתם על החוזה ורק כך ניתן להבין את העובדה שהממשלה ראתה צורך לקבל את הסכמת המגדלים לביטולן של מכסות הגידול. אף המדינה מודה בסיכומיה, כי "חתימת כל הגורמים על המסמך נועדה לשקף את העובדה, שתוכנו הוא פרי שיתוף פעולה עם המגדלים. ... ושיתופם בעריכתו נועד להקל על תוכנית ביטול משטר המכסות ופתיחת השוק לייבוא משטחי הרשות". מדוע, אפוא, מסרבת המדינה לראות ב"הקלה" זו משום תמורה שנתנו המגדלים כנגד הפיצוי? הלוא נקל לשער כי אילו הפרו המגדלים את התחייבויותיהם המשתמעות האמורות הייתה המדינה טוענת כי היא משוחררת בשל כך מהחובה לפצותם. אכן, התחייבויות המגדלים - הגם שהללו אינן מפורשות בחוזה אלא מסתברות מתוכנו ומנסיבות כריתתו - מהוות תמורה חוזית ממשית, העשויה כשלעצמה להסביר ולהצדיק את הסכמת המדינה לפצותם בגין ביטול המכסות בסכום קבוע ומוסכם מראש. אף קביעה זו, המהווה אינדיקציה נוספת לסבירות החוזה, מייתרת את הצורך לבחון אם מכסות הגידול אמנם היוו נכס קנייני או מעין קנייני, אם ביטולן הסב למגדלים נזק או הקים להם עילות פיצוי לבר-חוזיות. 43. גם בהסכמת המדינה לשלם למגדלים פיצוי בסכום קבוע, ומבלי להתנות את התשלום בקיומו ובמידתו של נזק, אין משום חוסר סבירות. ראשית, מן הטעם שממשלה סבירה רשאית להחליט, מסיבות שונות וכנגד תמורות מסוגים שונים, על פיצוי המגדלים בגין ביטול מכסותיהם גם בהיעדר נזק בפועל. ושנית, משום שהסכמה לתשלום פיצוי בלתי-מותנה שגובהו ידוע מראש, המתגבשת בדרך של פשרה בין צדדים, ככלל משרתת תכליות חשובות התואמות גם את האינטרס הציבורי. היא מקטינה את הסיכון שבפניו ניצב כל אחד מהצדדים, מחזקת את הוודאות הכלכלית ומאפשרת לצדדים לכלכל כדבעי את צעדיהם. כן היא מונעת התדיינויות ממושכות ויקרות בשאלת האחריות ובשאלת הנזק, ובכך חוסכת במשאביהם של הצדדים ובמשאביה הציבוריים של מערכת המשפט; היא רותמת את שני הצדדים לשיתוף-פעולה הדדי ומונעת עימותים מיותרים ביחסים ביניהם. אכן, הסכמי פשרה הם רצויים וסבירים בדרך-כלל (ראו למשל: ע"א 61/84 ביאזי נ' לוי, פ"ד מב(1) 446, 471, 476‑480) וטיעוני המדינה אינם מניחים כל בסיס לחשש כי החוזה נשוא הערעור חורג מכלל זה; ויצוין כי אף המדינה מציינת בסיכומיה שהפיצוי המוסכם בענייננו נקבע "מתוך מטרה לחסוך את הצורך בהערכת הנזקים שנגרמו בפועל ואת הוכחתם". 44. הוא הדין גם באשר לגובה הפיצוי המוסכם. חזקה היא, כי סכום פיצוי שצדדים מסכימים עליו בדרך של פשרה, לאחר משא-ומתן שניהלו ביניהם בתום-לב, הוא סכום סביר והוגן, המתמחר כראוי את כלל הסיכויים והסיכונים שבפניהם ניצב כל אחד מן הצדדים (השוו: ע"א 2495/95 הדס בן לולו נ' אליאס אטראש, פ"ד נא(1) 577, 591 ואילך). חזקה זו מבוססת על ניסיון החיים והשכל הישר, ולסתירתה נדרשות ראיות וטענות כבדות משקל; וכאלו לא הוצגו על-ידי המדינה. טענת המדינה בדבר אי-סבירותו של הסכום המוסכם מתבססת, אל-נכון, על הנחתה היסודית כי המכסות כשלעצמן אינן בבחינת נכס וכי ביטולן אינו כרוך בנזק בר-פיצוי. ואולם, כפי שכבר הסברתי, במצב המשפטי הנוכחי הנחה זו אינה הכרחית, ולכן יכולה הייתה המדינה, בעת כריתת החוזה, להניח גם הנחה הפוכה; וכמסתבר, כך אמנם עשתה. על-כל-פנים, המדינה לא טרחה להציע לנו דרך לבחון, לגופה, את שאלת סבירותו של שיעור הפיצוי (במסגרת אותה הנחה הפוכה) ואף ניסיוננו - במהלך שמיעת הטיעונים המשלימים בערעור - להניע את באת-כוחה לעשות כן, לא נשא פרי. זאת ועוד, טענת המדינה באשר לאי-סבירות סכום הפיצוי מתעלמת מהתמורות החוזיות המשתמעות שהוזכרו לעיל, הנפרדות משאלת הנזק ומשאלת הקניין במכסות. תמורות אלו - המחויבות לשמירתו של "שקט תעשייתי" והוויתור על זכות התביעה הלבר-חוזית - הן, מטבען, קשות לכימוי כלכלי. גם מביטולי מכסות בעבר, קשה ללמוד דבר מועיל לעניין גובה הפיצוי הסביר בפרשתנו. המדינה טענה כי במרבית המקרים בעבר לא שולם כלל פיצוי. אך ככל שניתן להבין מטיעוניה, ביטול המכסות במקרים הללו נעשה על-ידי המדינה על-פי החלטה מינהלית חד-צדדית, ולא מכוח הסכם עם המגדלים; וברי שביטול המכסות בדרך זו לא הטיל על המגדלים כל מחויבות כלפי המדינה. לגבי מקרה אחד שבו שולם פיצוי - ביטול המכסות בענף העגבניות - טוענת המדינה כי הפיצוי ששולם היה בסכום נמוך יחסית וכי הוא שולם "בעיקר לנוכח נזק ממשי ומתמשך" שנגרם למגדלים; אך לא הופנינו לראיות שיבססו אבחנות אלו. בנוסף, אין חולק כי מגדלי הבצל והגזר קיבלו פיצוי, מכוח אותו הסכם שבו עסקינן, למרות שגם בענפיהם לא נכנס בפועל יבוא מתחרה משמעותי מהאוטונומיה. אף פיצוי זה היה בגובה של 1,700 ₪ לדונם, ומגדלים אלה זכו במלואו משום שביטול המכסות בענפיהם נעשה באחת ובאופן מיידי ולא באופן הדרגתי כמו ביחס לביטול מכסות הגידול של תפוחי האדמה. תוכן החוזה - סיכום ביניים 45. לסיכום הדיון בתוכן החוזה ניתן לומר, כי תכליתו של החוזה - הן הסובייקטיווית והן האובייקטיווית - עולה בקנה אחד עם לשונו הברורה. לפיכך אין צורך לשקול כלל את האפשרות (הבעייתית כשלעצמה, ואשר כזכור לא הוצעה על-ידי המדינה) להתערב בדרך שיפוטית בטקסט החוזי, במטרה להתאים את הלשון לתכלית שנטענה על-ידי המדינה. ניתן לקבוע, אפוא, באופן סופי, כי תוכן החוזה - כפי שהוא נלמד מפשטות לשונו וכן מתכליתו כפי שהיא נלמדת מתוכו ומן הנסיבות החיצוניות - תואם את עמדת המערערים. המסקנה המתבקשת מכך היא, שהמערערים הוכיחו לכאורה את תביעתם נגד המדינה וכי על המדינה חלה חובה לפצות את המגדלים בגין ביטול מכסותיהם, בסכומים שעליהם הוסכם בחוזה, מבלי שהמגדלים יידרשו להוכיח שנגרם להם נזק. כלום ראוי לשחרר את המדינה מהתחייבותה החוזית? 46. נותר עוד לבחון את טענתה החלופית של המדינה, כי אפילו תוכן החוזה הוא כטענת המערערים, הרי שרשאית היא להשתחרר ממנו. טענה זו התקבלה, כזכור, על-ידי בית-המשפט המחוזי, אך לא נדונה על-ידי חברי השופט ריבלין. בית-המשפט המחוזי נימק את קבלת הטענה בתכלית הקיצור, וכך אמר: האם התחייבות שתכליתה לפצות על נזק, והנזק שאת פניו ביקשה לקדם לא נגרם - האם מנועה הרשות להשתחרר ממנה? ... תשובה חיובית על השאלה הזאת לא תשקף איזון ראוי בין אינטרסים מתנגשים של פרט וכלל. משום כך הייתה המשיבה רשאית להשתחרר מהתחייבותה לפי הסכם 94'. באותה רוח טענה המדינה בסיכומיה שבכתב: בנסיבות שנוצרו, ראתה הממשלה, שתשלום פיצוי מתקציב המדינה על נזק שלא נגרם, בגובה של עשרות מיליוני שקלים, בלתי סביר ומנוגד לטובת הציבור. הוצאה כזו תפגע ביכולתה למלא אחר חובתה כנאמן של כספי הציבור לפעול בתקציב המדינה לטובת כלל הציבור למטרות ראויות יותר. מסיבה זו, החליטה הממשלה ביום 8.9.1997 שאין לשלם את הפיצוי האמור. 47. הקושי המרכזי בהנמקת בית-המשפט המחוזי ובטיעונה של המדינה טמון בהנחת המוצא העומדת בבסיסם, לאמור, כי המדובר בתביעה לתשלום פיצוי בגין נזק שכלל לא נגרם. ככל שהשתדלתי להראות, להנחה זו אין על מה שתסמוך. ככל שהמדובר בנזק כתוצאה מכניסתו של יבוא מתחרה מהאוטונומיה, הרי שהפיצוי שעליו הוסכם כלל לא נועד לפצות עליו. ואילו ככל שמדובר בנזק כתוצאה מביטול משטר המכסות, הרי שהתשלום נקבע בסכום קצוב-מראש באופן שאינו מותנה בנזק בפועל, בין היתר כדי להימנע מהתדיינות, הן באשר לעצם קיומו של נזק ולאחריות המדינה לגרימתו והן באשר לגובהו של הנזק. יתרה מכך, המדינה כלל לא הוכיחה שנזק זה לא נגרם, וכידוע הנטל להראות כי ההשתחררות מחוזה-רשות מוצדקת רובץ על הרשות המבקשת לשחררה מהתחייבותה (שלו, חוזי הרשות הציבורית, בעמ' 69). המדינה אמנם טענה שכתוצאה מביטול המכסות עלתה הכמות הכוללת של תוצרת תפוחי האדמה וכי "מצב הענף אף הוטב", אך היא לא השיבה לטענת המערערים כי בעקבות ביטולן של המכסות מחירי תפוחי האדמה ירדו באופן דראסטי, וכי מי שנפגע מכך לא היה "הענף" בתורת שכזה אלא רק המגדלים הוותיקים שבעבר היו בעלי מכסות ושאותם נועד החוזה לפצות. כזכור, לטענת המערערים, הנזק שנגרם בפועל כתוצאה מביטול המכסות אף עולה בהרבה על הפיצוי שהובטח להם בחוזה. 48. הטענה הנוספת היחידה, שהועלתה על-ידי המדינה כצידוק לשחרורה מהתחייבותה (מעבר לטענת ה"תשלום על נזק שלא נגרם"), היא הטענה הכללית בדבר "שיקולי תקציב". לדבריה, "לא שיקולי תקציב עמדו בבסיס החלטת הממשלה, אלא השינוי בנסיבות. קרי: השמטת הצידוק העובדתי להענקת הפיצוי, אך גם שיקולי תקציב הם מוצדקים. ... שיקולי תקציב הם שיקולים כבדי משקל, והממשלה האמונה על כספי הציבור חייבת לשקול שיקולים אלה בגיבוש כל החלטה שלטונית". על כך ששיקולי תקציב הם חשובים אין, כמובן, כל מחלוקת. אלא שהשאלה העומדת לפנינו איננה אם, לעת הזאת, כדאי למדינה להתקשר בחוזה לפיצויָם של מגדלי תפוחי האדמה ואם בקשר לכך רשאית היא לשקול את שיקוליה התקציביים. השאלה העומדת להכרעה היא אם מוצדק לאפשר למדינה להשתחרר מחוזה כזה שבו כבר התקשרה. במצב דברים זה יש להעמיד את המדינה בחזקתה, כי בטרם התקשרה בחוזה שקלה - כחובתה - את כל השיקולים הצריכים לעניין ובין היתר נתנה את דעתה גם לשיקולים התקציביים. 49. הילכת ההשתחררות מחוזה-רשות קובעת, כי לרשות יוּתַר להשתחרר מחוזה שהתקשרה בו רק אם טובת הכלל וצורכי ציבור חיוניים מחייבים זאת (ראו למשל: בג"ץ 311/60 י. מילר, מהנדס (סוכנות ויבוא) בע"מ נ' שר-התחבורה, פ"ד טו 1989, 2005; ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506, 525; ע"א 2064/02 תשלובת ח' אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, דינים עליון סח 854; שלו, חוזי הרשות הציבורית, בעמ' 67 ואילך; א' וינרוט, חברות ממשלתיות - תחולת המשפט המינהלי (תשנ"ה-1995) 521 ואילך; י' זמיר, הסמכות המינהלית (כרך א, תשנ"ו-1996) 217). אין צריך לומר, כי רק בהתקיים מצב דברים חריג עשוי בית-המשפט לקבוע, כי טובת הכלל מחייבת להתיר לרשות להשתחרר מהתחייבות חוזית שנטלה על עצמה; שהלוא הכלל הוא שחוזים יש לקיים וכלל זה חל גם על הרשות (ברק-ארז, הגנת הציפייה, בעמ' 238). יתרה מזאת: התפיסה המקובלת היא שטובת הכלל מחייבת את הרשות לכבד את התחייבויותיה, שהלוא בעמידת הרשות בהתחייבויותיה מותנה האמון בה מצד הציבור הרחב (השוו: בג"ץ 218/85 ארביב נ' פרקליטות מחוז תל-אביב, פ"ד מ(2) 393, 404). גם מנקודת המבט האמורה אין לקבל את טענת המדינה, כי שיקולי תקציב מצדיקים לשחררה ממילוי התחייבותה החוזית. הלוא המדינה נוהגת להתקשר בחוזי‑רשות רבים, שיש להם משמעות תקציבית נכבדה; ואין כמובן יסוד לקבל שבשל משמעותו התקציבית של חוזה תוכר יכולתה של המדינה שלא לקיימו. המתקשרים עם המדינה בחוזה מאמינים ומצפים שהמדינה תקיים את חיוביה וכי לא בנקל תוכל היא להשתחרר מהם. אם ניטול מחוזי-רשות את כוחם לחייב את הרשות, או נקל עם רשות המבקשת להשתחרר מחיוביה על-פיהם, ניטול מחוזים כאלה את טעם קיומם. התפתחות כזאת תפגע בציבור. גם רשויות השלטון עלולות להיפגע מצמצום יכולתן להגשים את יעדיהן באמצעים לא כופים ולקדם - תוך שיתוף-פעולה עם אזרחים וגופים פרטיים - יעדים בעלי משמעות תקציבית. לכך עלולות להיות השלכות שליליות לא רק על מהירות, אפקטיוויות והגינות פעולותיהן של הרשויות, אלא גם על עלותן התקציבית של פעילויות שהרשויות מופקדות עליהן (ראו: ברק-ארז, הגנת ההסתמכות, בעמ' 45). 50. השיקול התקציבי, כנימוק יחיד להשתחררות מחוזה-רשות, עשוי להיות רלוואנטי (אם בכלל) רק במקרים נדירים ובנסיבות קיצוניות. ככלל, אין די בטענה כי חל שינוי במדיניות הממשלתית, או בסדרי העדיפויות שלה, כדי להצדיק את שחרורה של המדינה מהתחייבויותיה החוזיות. כדי שתוכר זכותה להשתחרר מהתחייבות חוזית מוטל על המדינה - לפחות בדרך-כלל - להראות כי לאחר התקשרותה בחוזה חל שינוי מהותי בנסיבות הרלוואנטיות להתחייבות שניתנה על-ידה וכי חיובה לקיים את החוזה חרף השינוי יסב פגיעה מהותית לאינטרס ציבורי חשוב. מגבלה דומה הוטלה בפסיקה על יכולתה של רשות לחזור בה מהבטחה שלטונית שניתנה על-ידה (ראו: בג"ץ 4383/91 שפקמן נ' עיריית הרצליה, פ"ד מו(1) 447, 455; ובג"ץ 840/97 סבית נ' ממשלת ישראל, פ"ד נז(4) 803, 813). דין זה ראוי לטעמי לחול, מקל וחומר, על יכולתה של הרשות להשתחרר מהתחייבותה החוזית. ויצוין כי לאחרונה אכן הוחל דין זה, במפורש, גם על חוזי-רשות (פרשת תשלובת אלוני, פסקאות 7 ו-8 לפסק-דינו של חברי הנשיא). אמנם אין להוציא מכלל אפשרות כי גם מצוקה תקציבית חמורה, שאליה נקלעה המדינה לאחר כריתת החוזה, תוכל להיחשב כ"שינוי נסיבות" רלוואנטי ולהצדיק את שחרורה (המלא או החלקי) מן ההתחייבות החוזית שנטלה על עצמה. אך עילת השתחררות זו תהיה ראויה להישמע רק במצבים קיצוניים שאליהם נקלעה קופת המדינה בשל התרחשויות יוצאות-דופן; ויש להישמר מפני ההכרה במדיניות המעודדת קיצוצים בתקציב, או בשינויים בסדר העדיפויות הכלכלי, כשינוי נסיבות שבכוחו להצדיק את שחרורה של המדינה מהתחייבויותיה החוזיות. נימוק עקרוני אפשרי אחר העשוי להצדיק השתחררות מחוזה-רשות, מלבד שינוי בנסיבות הרלוואנטיות להתקשרות, הוא כי ההתחייבות השלטונית, בעת שניתנה, הייתה בלתי סבירה בעליל או שניתנה בחריגה מסמכות, כך שאילו נבחנה, במועד בו ניתנה, לפי העילות המקובלות במשפט המינהלי, היה הכרח לבטלה (השוו: ד' ברק, האחריות החוזית של רשויות המינהל (תשנ"א-1990) 95 ואילך, וכן בעמ' 181‑184). ודוק: בעצם נטילתה של התחייבות חוזית, המגבילה את כוחה של הרשות להפעיל סמכות שלטונית, אין כדי להביא לפסילת ההתחייבות; שהלוא "תוקפו המחייב של ההסכם אינו שולל, אבסולוטית, את יכולתה של הרשות לסטות מההסכמה, אם צורכי ציבור חיוניים יצדיקו זאת" (דברי הנשיא בפרשת תשלובת אלוני). ואולם, ההכרעה בשאלה אם התקיים צורך ציבורי חיוני, העשוי להצדיק את השתחררותה של הרשות מהתחייבותה, צריכה להתבסס על האיזון אשר בין שני אינטרסים ציבוריים מנוגדים: העניין שיש לציבור לקיים את סמכות הרשות לתקן שגגה או עיוות שדבקו בפעולתה, כנגד העניין שיש לציבור בהקפדה על יציבות פעולתה של הרשות ובשמירת אמונם של האזרחים באמינותה (פרשת שפקמן, בעמ' 455-454). 51. בענייננו לא חל כל שינוי נסיבות רלוואנטי, מאז כריתת החוזה, ואף לא ניתן לומר כי התקשרות המדינה בחוזה זה לקתה בחוסר סמכות או באי-סבירות. המדינה גם לא הוכיחה שהתקיימו נסיבות קיצוניות, העשויות להצדיק את שחרורה מהתחייבותה בשל השיקול התקציבי לבדו. יתר-על-כן: אין כל ערובה שהשתחררות המדינה מהחוזה אמנם תיטיב עם קופת הציבור. הלוא השתחררותה של המדינה תגרור גם את שחרורם של המגדלים מהתחייבותם (המשתמעת) שלא לתבוע פיצוי בעילות לבר-חוזיות; ותביעה כזו עלולה להסתיים בחיוב המדינה בפיצוי גבוה יותר מזה שנקבע בחוזה. בהקשר זה יש גם להזכיר, כי המגדלים כבר מילאו, במידה רבה, את חלקם לפי החוזה, בכך שסיפקו למדינה את "השקט התעשייתי" שבו רצתה ואיפשרו לה ליישם את הסכם קהיר ולבטל את מכסות הגידול ללא הפרעה מצידם. נראה אפוא כי המדינה מבקשת להשתחרר מקיום התחייבותה כלפי המגדלים, לאחר שהללו כבר קיימו חלק משמעותי מהתחייבותם כלפיה. יש לפקפק אם בקשת המדינה להשתחרר מהתחייבותה, לאחר שהפיקה מן החוזה את עיקר התועלת אשר ביקשה להפיק ממנו, מתיישבת עם חובת ההגינות המוטלת עליה. למצער יש לומר, כי לשחרורה מהתחייבותה, בנסיבות אלו, היה עליה להציג נימוקים כבדי-משקל במיוחד ולשכנע את בית-המשפט כי בקשתה עומדת במבחן ההגינות השלטונית (השוו לאמור בפרשת ארביב, שם). למותר לשוב ולומר, כי נימוקים כאלה לא הוצגו לנו. מסקנתי היא אפוא, כי גם את טענתה החלופית של המדינה, בדבר זכותה להשתחרר מהתחייבותה החוזית, יש לדחות. 52. לפנים מן הצורך אזכיר, כי במהלך הדיון לפנינו ניסינו לברר אם יש בפי המדינה טענה חלופית, כי מוצדק לשחררה מהתחייבותה ביחס לחלק מסכום הפיצוי שנקבע בחוזה. בהקשר זה אף ביקשנו לברר אם, לגישתה של המדינה, קיים מבחן המאפשר לפצל את סכום הפיצוי שנקבע. בתגובתה לשאלותינו השיבה באת-כוח המדינה, כי אין בפיה טענה חלופית מעין זו וכי המדינה עומדת על זכותה לשחרור מלא ומוחלט מהתחייבותה. לנוכח עמדתה, אף לא סיפקה לנו נתונים כלשהם שיאפשרו לנו לשקול אם ועד כמה ניתן וראוי לפצל את סכום הפיצוי שנקבע בחוזה. סוף דבר 53. דעתי היא אפוא כי יש לקבל את הערעור, לבטל את פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי ולהצהיר כי על המדינה לקיים את ההתחייבות שנטלה על עצמה בחוזה, ככתבה וכלשונה, ולשלם למגדלים פיצוי בגין ביטול המכסות, בהתאם לשיעור שנקבע בחוזה, בניכוי כל סכום שכבר שולם להם (ככל שאמנם שולם). המשנה-לנשיא (בדימ.) הנשיא א' ברק: 1. במחלוקת שנפלה בין חבריי, דעתי כדעת השופט א' ריבלין. נימוקיו מקובלים עלי. אבקש להבהיר בקצרה את עמדתי. כחבריי סבור אני כי אין להתערב בקביעת בית המשפט המחוזי לפיה ההסכם בעניין פיצוי המגדלים התגבש לכלל חוזה. עם זאת, בדומה לשופט ריבלין, סבור אני כי פרשנות ההסכם מובילה למסקנה כי הפיצוי למגדלי תפוחי האדמה הותנה בנזק כתוצאה מכניסתה בפועל של תוצרת חקלאית משטחי האוטונומיה לישראל. פרשנות זו מגשימה את תכלית ההסכם, כפי שזו נלמדת מלשון ההסכם ומנסיבות עריכתו. 2. חוזה יפורש על פי אומד הדעת של הצדדים (סעיף 25 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973. על אומד הדעת של הצדדים למד הפרשן מלשון החוזה ומהנסיבות החיצוניות לו. שני מקורות אלה קבילים הם. המעבר מהמקור הפנימי (הלשון) למקורות החיצוניים (הנסיבות) אינו מותנה בקיום תנאים מוקדמים. לא נדרשת בחינה מוקדמת אם הלשון ברורה אם לאו. ודוק, אין חולק על העקרון כי "גבול הפרשנות הוא גבול הלשון" (ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג(2) 817, 827). "פעילות היא פרשנית אם היא נותנת מובן לטקסט העולה בקנה אחד עם אחד ממובניו (המפורשים או המשתמעים) של הטקסט בלשונו (הציבורית או הפרטית)" (א' ברק, פרשנות תכליתית במשפט 55 (2003)). "הפרשנות מסתיימת במקום בו הלשון מסתיימת" (בג"ץ 9098/01 גניס ואח' נ' משרד הבינוי והשיכון (טרם פורסם), פסקה 6 לחוות דעתי). "חיוני הוא... כי לאופציה הפרשנית, המגשימה את המטרה החקיקתית, יהא בית קיבול בלשון החוק" (ב"ש 67/84 חדד נ' פז, פ"ד לט(1) 667, 670). במקום אחר כתבתי: "מלאכת הפירוש אינה מוגבלת אך למילים, אך המילים מגבילות את הפירוש... יתכן שינתן ללשון החוק פירוש מרחיב או פירוש מצמצם, פירוש רגיל או פירוש חריג. אך בדרך כלל יש למצוא נקודת אחיזה ארכימדית למילה בלשון החוק" (ד"נ 40/80 קניג נ' כהן, פ"ד לו(3) 701, 715). יפים הדברים גם לפירוש חוזה. בפרשנות של טקסט חוזי, על הפרשן לעשות כל שניתן לעשות כדי לתת לטקסט החוזי אותו פירוש אשר יגשים את תכליתו ולא ינגוד לה. עם זאת, גישה זו מניחה פירוש אפשרי של הטקסט. היא פועלת במסגרת כללי הפרשנות המקובלים. כללים אלה מחייבים נקודת אחיזה ארכימדית בלשון החוזה. 3. נקודת המוצא מצויה, איפוא, בהוראות ה"הסכם בנושא פיצוי למגדלי ענף הירקות בעקבות הסכמי השלום" (להלן – ההסכם). ההסכם מסדיר תשלומים לחקלאים בענפים שונים של גידול ירקות. המסמך נערך על רקע ההסכמות בין ישראל לבין ארגון השחרור הפלסטיני בעניין יבוא תוצרת חקלאית משטחי האוטונומיה הפלסטינית (להלן – הסכם קהיר). כפועל יוצר של הסכם קהיר התחייב ביטולו של משטר מכסות הייצור בענפי החקלאות השונים. ביטול מכסות הייצור ונפקויותיו הוסדרו בסעיף 5 להסכם, שכותרתו "פיצוי נוסף בגין ביטול מכסות כתוצאה מחשיפת גידולי מכסה לאוטונומיה". מן האמור בסעיף עולה כי ביטול המכסות בכל הגדולים למעט תפוחי-האדמה יהיה מיידי (סעיף 5.א.1), וכך גם הפיצוי למגדלים (סעיף 5.ד). 4. ענף תפוחי האדמה זכה להסדרה נפרדת בסעיף 5.ו להסכם. לעניין תפוחי-אדמה קבע הסכם קהיר כי ההגבלות על כניסת תוצרת מהאוטונומיה יוסרו באופן הדרגתי, בסדר עולה, עד לביטול כליל בשנת 1998. לגבי שלוש השנים הראשונות להסכם (1997-1995) נקבעה "מכסת סחר" שהיא הכמות שמותר לייבא מן האוטונומיה, טרם פתיחת השוק למעבר חופשי מלא של סחורה. בהתאם, הביטול של המכסות בגידול תפוחי-אדמה נועד להתבצע באופן הדרגתי, עד לביטול המוחלט בשנת 1998. גם הפיצוי למגדלים נעשה על פי מנגנון הדרגתי, בניגוד לפיצוי בענפים אחרים. נקבע כי במשך שלוש שנים ימומן פיצוי על ביטול המכסות לפי הכמות הנכנסת מהאוטונומיה בפועל והשאר (עד מלוא גובה המכסות) עם הביטול המוחלט של המכסות. ההוראות המרכזיות בענייננו הן סעיפים-קטנים 1, 3 ו-4 של סעיף 5.ו להסכם, אשר זו לשונן: 1. ביטול המכסות בתפוחי האדמה יעשה בהדרגתיות בהתאם להסכמי האוטונומיה. בכל אחת משלושת השנים הבאות יממן משרד האוצר פצוי על ביטול המכסות לפי הכמות הנכנסת מהאוטונומיה בפועל והשאר (עד מלוא גובה המכסות), עם הביטול המוחלט של המכסות. ... 3. סך המענק יעמוד על 1,700 ₪ לדונם תפו"א. 4. הפצויים לתפו"א ישלמו בסוף כל שנת פיצוי וכנגד כמויות שנכנסו בפועל ולא יותר ממכסת הסחר. 5. סעיף-קטן 1 קובע את העקרון הכללי של פיצוי מדורג על פני ארבע שנים ותקרה של גובה המכסות. סעיף-קטן 4 חוזר על העקרון כי הפיצוי ישולם כנגד כמויות שנכנסו בפועל. הסעיף קובע מגבלה נוספת על הפיצוי כל עוד קיימת "מכסת סחר" (היינו, הכמות המותרת לייבוא לפי הסכם קהיר). על פי הסכם קהיר, בשנת 1998 מתבטלת "מכסת הסחר", עם פתיחת השוק לייבוא מתחרה ללא הגבלה. בשנה זו מוסרת, אם כן, המגבלה שהתשלום לא יעלה על "מכסת הסחר". בשלב זה על המדינה להשלים את הפיצוי - "השאר (עד מלוא גובה המכסות)". 6. עמדתו של חברי המשנה לנשיא א' מצא, לפיה מקריאת לשון החוזה עולה, חד משמעית, כי בשנת 1998 ישולם למגדלים פיצוי חד-פעמי שגובהו יתרת שווי המכסות (המוסכם) אינה מקובלת עלי. אין חולק כי גובה המכסות המוסכם הוא 1,700 ₪ לדונם. אך האם התיבה "השאר (עד מלוא גובה המכסות)", משמעותה בהכרח השלמה לגובה המכסות? לשון החוזה אינה מדברת על תשלום מלוא שווי המכסות, כי אם על תשלום "השאר (עד מלוא גובה המכסות)". משנאמר בהסכם "עד מלוא גובה המכסות", להבדיל מפיצוי "במלוא גובה המכסות", ניתן לראות את גובה המכסות המוסכם כגבול עליון של הפיצוי ולא כקביעה אבסולוטית של גובה הפיצוי. לצד זה, בקביעת שיעור הפיצוי צריך להישמר העקרון המופיע בסעיף-קטן 4, לפיו פיצוי הוא כנגד כמויות תוצרת שנכנסו בפועל מהאוטונומיה. לכן קיימת לדעתי אפשרות לשונית כי ההשלמה למגדלים בשנת 1998 ("השאר") היא השלמה כדי מלוא הפגיעה במגדלים כתוצאה מפתיחת השוק לתחרות בלתי מוגבלת (ביטול מכסת הסחר), בכפוף לתקרה של שווי מכסות הייצור. ניתן למצוא חיזוק לעמדה זו בשימוש במילה "פיצוי", המלמד על כך שהתשלום למגדלים היה בזיקה לפגיעה ונזק, ולא תשלום בעלמא. אמת, בסעיף-קטן 3 נעשה שימוש במונח "מענק", מונח העשוי לתמוך בפרשנות אותה מבקשים המגדלים לייחס לטקסט. 7. נמצא כי לשון ההסכם יכולה להחיל שתי אפשרויות לגבי גובה הפיצוי בשנה הרביעית: האפשרות האחת, בה מחזיקים המגדלים, היא שהפיצוי יהיה השלמה למלוא גובה המכסות (יהיו הכמויות שנכנסו בפועל מן האוטונומיה אשר יהיו). האפשרות השניה, בה דוגלת המדינה, היא שהפיצוי יתאם את הכמויות שנכנסו בפועל, ובלבד שלא יעלה על התקרה של גובה המכסות. "השאר" על פי אפשרות זו הוא הפיצוי המלא בגין הפגיעה במגדלים כתוצאה מפתיחת שוק תפוחי האדמה לייבוא מן האוטונומיה. לפרשנות המוצעת על ידי המדינה קיים, אם כן, עיגון לשוני בסעיף 5.ו. להסכם. ללשון הסעיף אין משמעות אחת יחידה. לפנינו טקסט בעל משמעויות לשוניות שונות. השליפה של המשמעות המשפטית ממגוון האפשרויות הלשוניות תיעשה לפי תכלית החוזה (ע"א 554/83 "אתא" חברה לטקסטיל בע"מ נ' עזבון המנוח זולוטולוב יצחק ז"ל, פ"ד מא(1) 282; ע"א 4869/96 מליליין בע"מ נ' The Harper group ואח', פ"ד נב(1), 845). 8. מהי תכלית זו? תכלית זו היא בראש וראשונה התכלית הסובייקטיבית המשותפת של הצדדים. זהו "אומד הדעת של הצדדים" (סעיף 25 לחוק החוזים). זוהי כוונתם המשותפת של הצדדים. הצדדים לפנינו חלוקים בשאלה מה הייתה הכוונה המשותפת לכל המתקשרים בהסכם. המגדלים טוענים כי מטרת הצדדים הייתה לפצות את המגדלים בגין עצם ביטול המכסות בענף תפוחי האדמה. המדינה טוענת מנגד כי ההסכם נועד לפצות את המגדלים בגין הנזק שייגרם להם עקב חשיפה ליבוא משטחי האוטונומיה בעקבות הסכם קהיר. אין בידי להסכים לקביעתו של חברי המשנה לנשיא א' מצא, כי "תכליתו הסובייקטיבית הדומיננטית של החוזה היא – כטענת המערערים – לפצות את המגדלים בגין עצם ביטולן של מכסות הגידול, בסכום קבוע מראש שאינו מותנה בנזק שייגרם להם בפועל". כוונה מפורשת כזו אינה מוצאת ביטוי בטקסט החוזי והוא לומד עליה בעיקרו של דבר מהתצהירים מטעם המערערים. אין מניעה כמובן מלהיזקק לעדויות אלה כדי להניח תשתית ראייתית באשר לנסיבות ההתקשרות. עם זאת, ראיות אלה יש לבחון יחד עם כל המקורות האחרים מהם ניתן ללמוד באופן אמין על התכלית הסובייקטיבית של המתקשרים. 9. לשון החוזה היא כמובן אינדיקציה חזקה לגבי משמעות המסמך. עם זאת, אין לשים את הדגש כולו במשפט או בסעיף אחד. את המסמך צריך לקרוא כחטיבה אחת. לא ניתן לבחון הוראות בודדות במנותק מההקשר הכללי. את החוזה יש לפרש כמכלול, תוך התחשבות במערכת האיזונים הפנימית שלו (דנ"א 1792/00 מדינת ישראל נ' עטרה שדמון ואח', פ"ד מו(5) 643). החוזה שלפנינו נוסח באופן מרושל ומסורבל. הוא נעדר עקביות ושיטתיות בשימוש במושגים. כך למשל, במקום אחד מכונה התשלום "פיצוי" ובמקום אחר "מענק". קשה לברר לגביו את "המשמעות הטבעית" של הטקסט או את "הלשון רגילה" של החוזה. הרושם העיקרי העולה ממנו, מכלול, הוא שהצדדים הניחו, כמובן מאליו, כניסתו של ייבוא תפוחי אדמה מהאוטונומיה, ועל הנחה זו התבסס מנגנון הפיצוי המוסכם בענף תפוחי-האדמה. 10. נראה כי המקורות העומדים לרשותנו לקביעת התכלית הסובייקטיבית אינם נותנים מענה לשאלה מה היה רצונם הסובייקטיבי של הצדדים לחוזה לגבי פיצוי המגדלים במקרה שלא ייחשפו לסחורה מן האוטונומיה. החומר שהוצג בפנינו, אין בו כדי ללמד על הכוונה המשותפת של הצדדים בסוגיה זו. להסכם הנדון ארבעה צדדים – משרד האוצר, משרד החקלאות, מועצת הירקות וארגון מגדלי הירקות. הוא נחתם על ידי סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, מנכ"ל משרד החקלאות, מנכ"ל מועצת הירקות ומזכיר ארגון מגדלי הירקות. לבית המשפט המחוזי הוגשו תצהירים מטעם כל הצדדים להסכם, לרבות תצהירים או מכתבים של שרי הממשלה שמשרדיהם היו צד להסכם. הצדדים להסכם הציגו עמדות מנוגדות באשר לכוונה שעמדה ביסוד ההסכמות. כך, חלק מהמתקשרים הדגישו כי המטרה בבסיס ההסכם הייתה פיצוי בגין עצם ביטול המכסות. נציג משרד האוצר לעומת זאת הגיש תצהיר שתמך בגרסת המדינה, לפיה הפיצוי למגדלים נועד להינתן בגין נזק שייגרם בעקבות ייבוא גידולים משטחי הרשות לישראל. מכל מקום, עיון בתצהירים ובמכתבים מעלה כי המתקשרים לא נתנו דעתם לאפשרות שכלל לא תהיה "חשיפת גידולי מכסה לאוטונומיה". אפילו נאמר כי כולם היו שותפים להבנה כי הפיצוי ניתן בגין ביטול המכסות, הרי שההנחה הייתה כי המגדלים יחשפו לתחרות הולכת וגוברת מצד האוטונומיה. גם אם בטווח הקצר לא הייתה צפויה השפעה משמעותית, ההנחה הייתה כי בעתיד צפוי יבוא מהאוטונומיה. 11. גם המקורות האחרים העומדים לרשותנו אינם שופכים אור באשר לשאלה מה היה אומד דעתם של הצדדים על סוגיית הפיצוי במקרה שלא תהיה חשיפה לתחרות מהאוטונומיה. ההסכם נכרת כאמור על רקע הסכם קהיר, שקבע מכסת סחר הולכת וגדלה של ייבוא תפוחי אדמה מהאוטונומיה, עד להסרה מוחלטת של כל המגבלות. כותרת ההסכם מלמדת על הזיקה בין הפיצוי לבין ההשלכות הכלכליות של הסכם קהיר. כותרת סעיף 5, גם היא מצביעה על ההנחה כי תהיה חשיפה של גידולי המכסה לאוטונומיה. נתונים אלה אינם מסייעים איפוא באיתורה של כוונה סובייקטיבית המשותפת לכל הצדדים לחוזה בבעיה הפרשנית הניצבת לפנינו. 12. אם הכוונה הסובייקטיבית של אחד הצדדים שונה מזה של הצד השני, אין כל אפשרות לגבש כוונה סובייקטיבית משותפת. הוא הדין במקרים בהם הכוונה הסובייקטיבית המשותפת הנגלית בפני הפרשן אינה רלוונטית לפתרון הבעיה הפרשנית הניצבת לפניו. והנה, בשאלה הניצבת בפנינו – היקף הפיצוי בהעדר חשיפה לתוצרת מהאוטונומיה – לא ניתן לאתר כוונה משותפת של כל הצדדים לחוזה. ספק אם השאלה נבחנה על ידי הצדדים עובר לעריכת ההסכם, ומכל מקום אין בידינו נתונים מהימנים על כך. התשתית הקיימת בפנינו מותירה רושם כי המתקשרים (ולמצער חלקם) הניחו כי בפועל תכנס תוצרת של תפוחי אדמה מן האוטונומיה שתתחרה בייבול המקומי. אין לומר איפוא כי תכליתו הסובייקטיבית של המסמך היא מתן פיצוי מלא למגדלים, בין אם ייכנס יבוא מתחרה ובין אם לאו. 13. במצב דברים זה, משלא ניתן לברר את התכלית הסובייקטיבית הרלוונטית לענייננו, ואין בה כדי לפתור את הקושי בפניו אנו ניצבים, אין מנוס מפניה לתכלית האובייקטיבית של החוזה. אכן, "מן הבחינה התיאורטית ידה של התכלית הסוביקטיבית על העליונה, ... אך מן הבחינה המעשית, ידה של התכלית האוביקטיבית על העליונה. הטעם לכך הוא פרגמטי: בדרך כלל יקשה על בית המשפט למצוא כוונה שהיא משותפת לשני הצדדים" (א' ברק, פרשנות במשפט (כרך רביעי, פרשנות החוזה, 2001) 54). המבחן האובייקטיבי מושפע מעקרון תום הלב וממערכת הערכים שהוא מבטא. הוא נגזר משיקולים של היגיון ומשיקולים של סבירות (ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 265, 313). על אופן ההתחקות אחר התכלית האובייקטיבית עמדתי במקום אחר: הבחינה היא אובייקטיבית. השאלה אינה מה היתה כוונתם של הצדדים לחוזה הספציפי; השאלה הינה מהי "כוונתם" של צדדים סבירים. תכלית זו נקבעת בהתחשב באופי החוזה ובטיפוסו תוך התחשבות בערכים (כגון - צדק, סבירות, שיוויון) של שיטת המשפט שלנו. בגדרי התכלית האובייקטיבית אנו יוצאים מתוך ההנחה, כי חזקה (praesumptio juris) היא - חזקה הניתנת לסתירה - שהצדדים מבקשים להגשים תכלית שהיא צודקת, יעילה, סבירה והגיונית (פרשת מליליין, שם). 14. בענייננו, לא נסתרה החזקה לפיה הצדדים ביקשו להגשים תכלית שהיא צודקת, יעילה, סבירה והגיונית. בגדריה של הנחה זו, ומנימוקיו של השופט ריבלין, הנני סבור כי בחינת התכלית האובייקטיבית מובילה למסקנה כי ההסכם נועד לפצות את המגדלים על הפגיעה כתוצאה מכניסת ייבול מהאוטונומיה. כחברי השופט ריבלין סבור אני כי התכלית המרכזית העומדת בבסיס ההסדר לפיצוי מגדלי תפוחי האדמה היא להשלים את שייגרע מן המגדלים בעקבות פתיחת השוק לייבוא משטחי האוטונומיה וביטול המכסות המתחייב מכך. על פי עצם מהותו ועל פי הגיונו הפנימי של ההסכם, צריכה להתקיים זיקה בין הפגיעה במגדלים - כתוצאה מפתיחת השוק ליבוא מתחרה בעקבות הסכם קהיר - לבין הפיצוי מן המדינה. היקף התשלום צריך להיגזר מהפגיעה בפועל במגדלים. הדבר נלמד ממנגנון הפיצוי ההדרגתי על פני ארבע שנים, בהתאם לקצב פתיחת השוק וכניסת תוצרת מתחרה בפועל. הקביעה כיי התשלום נגזר מהפגיעה בפועל עולה בקנה אחד עם הרצון ההיפותטי של הצדדים, אלו נתנו דעתם לשאלה הפרשנית הניצבת בפנינו כאנשים סבירים והוגנים. קביעה אחרת תפר את האיזון הכלכלי שהחוזה ביקש להשיג. 15. אמת, נראה כי בעת ניסוח ההסכם הניחו המתקשרים כי הפגיעה בפועל במגדלים תגיע כדי מלוא גובה המכסות. מכך נבעה, יש להניח, חוסר ההקפדה על הדיוק הלשוני בניסוח תניית ההסכם. אך משהנחה זו לא התממשה במציאות, התכלית האובייקטיבית של ההסכם מחייבת לשמר זיקה זו בין הפגיעה לבין הפיצוי. הוסכם כי פוטנציאל הפגיעה הוא בגובה אובדן היתרון הכלכלי למגדלים בשוק המתנהל לפי מכסות גידול. משלא התממש פוטנציאל זה, אין הצדקה לזכות את המגדלים במלוא שווי המכסות. אין הגיון כלכלי להעניק להם פיצוי בלא נזק שהתגבש הלכה למעשה. אין כל טעם סביר לתשלום מלא בשנה הרביעית, למעט ההנחה שחשיפת השוק לגידולים מהאוטונומיה תהיה הדרגתית וקשה לחיזוי ולכן היקף הנזק למגדלים יתגבש סופית רק בשנה הרביעית. 16. בבואנו להתחקות אחר התכלית האובייקטיבית, עלינו להביא בחשבון כי המדובר בחוזה רשות. בצדק כתבה פרופ' שלו כי: "בחוזי רשות יש ליתן משקל מיוחד לעקרונות היסוד של המשפט הישראלי ולמערכת הערכים שחוזים בכלל, וחוזי רשות בפרט, נועדו להגשים. חוזי רשות מבטאים אינטרס ציבורי, ומיועדים לקדם את טובת הציבור. זוהי ההצדקה לקיומם יתר על כן: חזקה על הרשות הציבורית העורכת חוזה שהיא פועלת על פי אמות המידה הראויות לפעילות רשות ציבורית, והן: הגינות וסבירות. הדרישה מהרשות לפעול בהגינות ובסבירות נגזרת מתפקיד הרשות כנאמן הציבור" (ג' שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (תש"ס) 31). כפי שציינתי במקום אחר, לתכלית האובייקטיבית יש אכן משקל ניכר בחוזי רשות (א' ברק, פרשנות במשפט (כרך רביעי, פרשנות החוזה, 2001) 561 (להלן – פרשנות החוזה)). הוספתי עם זאת כי לכל חוזה רשות תכלית סובייקטיבית משלו. זו הכוונה המשותפת של הצדדים לחוזה. תכלית זו יכולה להיות שונה מהתכלית האובייקטיבית. צדדים לחוזה רשות עשויים לגבש כוונה ריאלית משותפת, השונה מהכוונה ההיפותטית של צדדים סבירים לחוזה רשות. עם זאת, הטוען לקיומה של כוונה משותפת השונה מהתכלית האובייקטיבית, עליו הנטל לסתור את החזקה כי הרשות הציבורית פועלת על פי אמות מידה של סבירות והגינות. חזקה זו מבוססת על ההנחה כי הצדדים לכל חוזה וחוזה פועלים כאנשים סבירים והגונים (ראו ע"א 6025/92 צמיתות (81) בע"מ נ' חרושת חימר בע"מ, פ"ד נ(1) 826). היא ביטוי לחזקה שהתכלית האובייקטיבית היא גם התכלית הסובייקטיבית. לכן, כאשר הפרשן אינו יודע מהי התכלית הסובייקטיבית של החוזה, הוא רשאי להניח כי הצדדים לחוזה שאפו לסבירות, להגינות ולהגשמת טובת הכלל. חזקה זו ניתנה לסתירה אם מוכחת תכלית סובייקטיבית נוגדת. בכך נסתרת חזקה ואין עוד לנהוג על-פיה (פרשנות החוזה, בעמ' 394). במקרה הנדון לא נסתרה, כאמור, חזקה זו, מה גם שעצם הניסיון לברר את התכלית הסובייקטיבית הרלוונטית עלה בתוהו. החוזה יפורש, איפוא, בהתאם לתכליתו האובייקטיבית, המגשימה את האינטרס הציבורי ומקדמת את טובת הציבור. אמות המידה הציבוריות מחייבות כי קבוצה אחת לא תתעשר על חשבון הקופה הציבורית. אמות מידה אלה מחזקות את המסקנה התכלית האובייקטיבית של ההסכם היא תשלום פיצוי המותאם לנזק שנגרם למגדלים בפועל עם פתיחתו המלאה של שוק תפוחי האדמה לייבול מהאוטונומיה. אי לכך, אף אני בדעה כי יש לדחות את הערעור, בלא לעשות צו להוצאות. ה נ ש י א הוחלט ברוב-דעות הנשיא א' ברק והשופט א' ריבלין כאמור בפסק-דינו של השופט ריבלין, כנגד דעתו החולקת של המשנה-לנשיא (בדימ.) א' מצא. ניתן היום, ג' בשבט התשס"ה (13.1.2005). ה נ ש י א המשנה-לנשיא (בדימ.) ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 01025530_P10.doc/אמ מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il