ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ. פז חברת נפט בע"מ

פסק-דין בתיק עע"ם 2528/02 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים עע"ם 2528/02 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת א' פרוקצ'יה המערערת: ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ ג ד המשיבות: 1. פז חברת נפט בע"מ 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה - זמורה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 17.2.2002 בעת"מ 1112/01 שניתן על-ידי כבוד השופט ע' מודריק בשם המערערת: עו"ד אורית קורן בשם המשיבה 1: עו"ד נעמי וייל; עו"ד סורין גנות פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: השאלה 1. סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה) קובע כדלקמן: "62א. תכנית בסמכות ועדה מקומית (א) תכנית מפורטת, או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הוועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): ..... (10) בכפוף להוראות סימן ח' שבפרק ג' - הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחנייה". הוראה זו מרחיבה את גדרי סמכותה של ועדה מקומית לתכנון ובנייה (להלן - ועדה מקומית), ומסמיכה אותה לדון ולאשר תכניות להקמת תחנות תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, מסחר, חקלאות, משרדים אחסנה וחנייה. האם סמכות זו אוצרת בקרבה גם סמכות להקנות אחוזי בנייה או להגדיל אחוזי בנייה, הנדרשים לצורך הקמה כזו, במקום שהם אינם נתונים על-פי תכנית בנין עיר תקפה החלה על השטח? או שמא, מוגבלת סמכות הוועדה לאשר תכניות להקמת תחנות תדלוק בתנאי מוקדם כי הוקצו לכך אחוזי הבנייה הנדרשים בתכנית התקפה החלה על המקום, ומקום שתכנית כזו אינה מקנה אחוזי בנייה הנדרשים להקמה, הסמכות להקנותם נתונה, כבעבר, בידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה (להלן - הוועדה המחוזית). זוהי השאלה העקרונית המצריכה דיון בענייננו. יובהר בזה, כי אין מחלוקת שנתונה לוועדה המקומית סמכות לאשר תכנית להקמת תחנת דלק, גם כאשר יש בכך הוספת ייעוד למקרקעין, שאיננו נכלל בגדר הייעודים הקיימים על-פי התכנית התקפה החלה על השטח. 2. שאלה זו מצריכה התייחסות פרשנית לתיקון מס' 43 לחוק התכנון והבנייה, (להלן - תיקון 43), אשר שילב את סעיף 62א אל תוך מסגרת החוק. תיקון זה הביא עמו שינוי מסוים בחלוקה המקורית של הסמכויות בין הוועדות המקומיות לוועדות המחוזיות לתכנון ובנייה. יש לעמוד על התפיסה שברקע התיקון והשלכתה על ענייננו. יש לעמוד על פרשנותו של ס"ק (10) לסעיף 62א(א) לחוק, שהוא מקור סמכותה של הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנות דלק, אשר הוסף ב-1998 באמצעות חוק משק הדלק (קידום התחרות) (תיקון), תשנ"ח-1998 (להלן - חוק משק הדלק). יש לבחון, האם תכנית המיתאר הארצית לתחנות תדלוק, תמ"א 18, שינוי מס' 2, תשנ"ו-1996 (להלן - תמ"א 18), משליכה על פרשנות סמכותה של הוועדה המקומית בנושא שבמחלוקת. רקע והליכים 3. המשיבה 1, פז, חב' נפט בע"מ (להלן גם - "חב' פז") יזמה תכנית מפורטת להקמת תחנת דלק מדרגה ג' בקרקע שייעודה חקלאי באזור תל-נוף (להלן - התכנית). תכנית זו כוללת שינוי ייעוד של שטח בהיקף של 17.5 דונם והגדלה ניכרת של זכויות הבנייה. הייעוד הקיים של השטח הוא ייעוד חקלאי, ללא זכויות בנייה, למעט זכות בנייה של סככה חקלאית בשטח של 50 מ"ר לחלקה בגודל מינימלי של 10 דונם. 4. חב' פז הפנתה את התכנית לאישורה של הוועדה המקומית זמורה. הוועדה המקומית דחתה את התכנית מטעם-סף לפיו, אין בידה סמכות לאשר הגדלת זכויות בנייה במסגרת התכנית, וזאת מהטעם שהתכנית כוללת, כלשונה, "זכויות בנייה נוספות...שינוי ייעוד לתחנת תדלוק + מסחר, לא בסמכות מקומית" (להלן - החלטת הוועדה המקומית). 5. על החלטת הוועדה המקומית הגישה חב' פז ערר לוועדת הערר המחוזית מחוז מרכז (להלן - ועדת הערר). ועדת הערר אישרה את החלטת הוועדה המקומית. היא נימקה את עמדתה בכך שהוראת סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה לא התכוונה להקנות לוועדה המקומית סמכות להוסיף שטחי בנייה מעבר לקיים על-פי הוראותיה של תכנית קיימת. כל שהוראה זו הקנתה לוועדה המקומית היא סמכות להוסיף לייעודים הקיימים של המקרקעין על-פי התכנית הקיימת גם ייעוד של תחנת תדלוק, אך בלא אפשרות לשנות את היקף הבנייה המותרת על-פי התכנית הקיימת. וכך קבעה ועדת הערר: "לדעתנו, הסעיף אינו מאפשר להגדיל היקפי בנייה המותרים בתכנית קיימת, רק בגין העובדה שמדובר בתחנת תדלוק. האפשרות להגדיל שטחי בנייה, דבר שיש בו השפעה ניכרת על אופי וחזות הסביבה, במיוחד כאשר מדובר בשטחים חקלאיים ובשטחים פתוחים, נתונה אך ורק לוועדה המחוזית. סעיף 62א אמנם מסמיך את הוועדה המקומית לאשר תכניות בנושאים שונים, ואולם אין בו האפשרות להגדיל שטחי בנייה". 6. על החלטה זו של ועדת הערר ערערה חב' פז לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב (כב' השופט ע' מודריק). 7. בפני בית המשפט לעניינים מינהליים העלתה חב' פז טענות משני סוגים: טענות סף, וטענות למהות שאלת סמכותה של הוועדה. בין יתר טענות הסף, טענה חב' פז כי גופי התכנון פעלו שלא כדין כאשר אימצו, למעשה, חוות דעת משפטית שניתנה להם על-ידי היועץ המשפטי למשרד הפנים, אשר בה נקבע כי אין לוועדה המקומית סמכות לאשר אחוזי בנייה לצורך הקמת תחנת תדלוק מעבר לקיים בתכנית תקפה קיימת. לעניין זה, נטען כי גופי התכנון לא הפעילו שיקול דעת עצמאי כנדרש מהם, בתורת גופים הממלאים תפקידים על-פי דין, ולכן דין החלטותיהם להתבטל. לסוגייה המהותית נטען, כי החלטת גופי התכנון כי אין לוועדה מקומית סמכות לאשר הגדלה של אחוזי בנייה במסגרת אישור להקמת תחנת דלק לוקה בחוסר סבירות, וזאת לאור פרשנות ראויה של הוראות תמ"א 18, ועל רקע הוראות סעיף 62א לחוק התכנון והבנייה. 8. גופי התכנון נותרו בעמדתם כי סמכות הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנת דלק בשטח חקלאי, תוך הוספת ייעוד שאינו כלול בייעוד המקורי, אינה כוללת הסמכה להקנות או להגדיל זכויות בנייה קיימות בשטח על-פי תכנית קיימת. לגישתם, בענין זכויות בנייה, לא שונה המצב הקיים בחלוקת הסמכויות בין ועדה מקומית לוועדה מחוזית, והסמכות נותרה בידיה של הוועדה המחוזית. גם הוראות תמ"א 18 אינן משנות ממצב זה, ואין בהן כדי להעניק סמכויות לוועדה המקומית בענין זכויות בנייה, במקום שאלה לא הוקנו לה בחוק, או על-פי תכנית תקפה החלה במקום. 9. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את הטענות המקדמיות, ובהן גם את הטענה בדבר פסלות החלטות גופי התכנון בשל הישענותן על חוות דעת היועץ המשפטי למשרד הפנים. על-פי קביעתו, אפילו אם הוועדה המקומית נסמכה בהחלטתה על חוות דעת זו בלא שהפעילה שיקול דעת עצמאי, הדבר, מכל מקום, נרפא בוועדת הערר, שבה הופעל על-ידי חברי הוועדה שיקול דעת מקצועי בלתי-תלוי בחוות הדעת. לפיכך, לא נפל פגם בהחלטה מבחינה זו. סוגיה זו שוב איננה עומדת בפנינו. 10. לשאלת סמכותה של הוועדה המקומית להעניק או להוסיף אחוזי בנייה לצורך הקמת תחנת תדלוק, קיבל בית המשפט קמא את עמדתה של חב' פז, וקבע כי בסמכותה של הוועדה המקומית להקנות אחוזי בנייה הנדרשים לצורך הקמה כאמור. 11. בית המשפט ביסס את קביעתו על הטעמים העיקריים הבאים: המדובר בשאלת פרשנות של נורמה חקיקתית, להבדיל משאלה של מדיניות תכנונית, ולפיכך, מרחב ההתערבות השיפוטי במעשה הרשות המינהלית הוא רחב. בית המשפט ביסס את מסקנתו בדבר סמכותה הרחבה של הוועדה המקומית לקבוע גם אחוזי בנייה לצורך הקמת תחנת תדלוק על "מעשה הרכבה" של הוראות בתמ"א 18, עם הוראות סעיף 62א(א)(10) בחוק, שבפרשנות משולבת מביא, לטעמו, למסקנה האמורה. על-פי קביעתו, סעיף 9.2(א) לתמ"א 18 קובע, כי מקום שבו ייעוד המקרקעין על-פי תכנית קיימת הוא תעשייה, משרדים, מסחר או מרכזי תחבורה, הרי בהעדר כוונה מפורשת או משתמעת אחרת בתכנית המקומית, יראו את התכנית ככוללת גם ייעוד של תחנות דלק. בית המשפט סבר כי יש לקרוא לתוך ההוראה האמורה גם את הייעודים הנזכרים בסעיף 62א(א)(10) לחוק, ואשר אינם נזכרים בנוסח של סעיף 9.2 לתמ"א 18, קרי: חקלאות, אחסנה או חנייה, כך שמקרקעין המיועדים בתכנית קיימת לחקלאות, אחסנה או חנייה, ייחשבו, בהעדר כוונה אחרת, כמקרקעין המיועדים גם לתחנות תדלוק. על בסיס הנחה פרשנית זו, הרכיב בית המשפט קמא את הוראת סעיף 8 לתמ"א, הקובעת כי ניתן לאשר תכנית מפורטת להקמתן של תחנות תדלוק בכל אזור אשר בתחום אזור בנוי - אם התחנה היא בדרגה א'; באזור שיועד בתכנית מקומית למסחר משולב בעסקים, או לתעשיות עתירות ידע, ובחניון לרכב שבאזור מגורים - אם התחנות הן בדרגה א' או ב', ובאזור שיועד בתכנית מקומית לתעשייה או לשירותי רכב, או באזור שאיננו אזור בנוי, תהא דרגתה של תחנת הדלק אשר תהא. דירוג תחנות הדלק נקבע בסעיף 6 לתמ"א 18, והוא מגדיר לגבי כל סוג של תחנת דלק לאילו סוגי רכבים מותר לתחנה לספק דלק, ומהם השירותים הנילווים שניתן להעניק לצרכנים במסגרתה. לשיטת בית המשפט לעניינים מינהליים, תוצאת הדברים היא כי בקרקע חקלאית, שמטבע הדברים אינה שטח בנוי, ניתנה בידי הוועדה המקומית הסמכות לאשר בתכנית מפורטת בניית תחנת תדלוק מכל סוג שהוא. בכך הניח בית המשפט כי הוראות תמ"א 18 מהוות, הן עצמן, מקור להסמכת הוועדה המקומית להקנות זכויות בנייה להקמת תחנת תדלוק, מעבר לזכויות הקיימות בתכניות המקומיות התקפות הקובעות את ייעוד השטח, וקובעות האם מוקנות במקום זכויות בנייה, ומה היקפן. בית המשפט העיר אמנם כי תמ"א 18 "לא שיוותה לנגדה את יישום הוראותיה במקרקעין שייעודם חקלאי", אולם פסק, כי את זאת הגשימה הוראת סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה. בית המשפט סבר כי למרות שהוראות תמ"א 18 אינן מתייחסות במפורש לזכויות בנייה, מן ההכרח לקרוא בהן הוספה והרחבה של סמכויות הרשות התכנונית להעניק זכויות לניצול המקרקעין. הרחבת ייעודי הקרקע בחוק גוררת עמה גם הרחבה של זכויות הניצול המותרות בה, ומכאן שסעיף 62א(א)(10) לחוק, בצירוף תמ"א 18, שכתכנית ארצית גוברת על התכנית המקומית, מאפשרים במשולב ניצול הקרקע לייעוד של תחנת דלק תוך הוספת זכויות הבנייה הנדרשות לכך, גם אם הן אינן מוקנות מכוח התכנית המקומית החלה על השטח. בית המשפט קבע, כי בהתירו שימוש בקרקע חקלאית למטרת תחנת תדלוק, התיר המחוקק, במשתמע, גם בינוי מתאים על הקרקע, על כל הכרוך בכך, והיקנה סמכות לצורך כך לוועדה המקומית, שאחרת התיקון לחוק שהיקנה סמכות זו היה מתרוקן מתוכן. בית המשפט הניח, כי משהסמיך החוק את הוועדה המקומית לשנות ייעוד מקרקעין לצורך הקמת תחנת תדלוק, הוא נתן בידה את הכוח הנילווה להעניק זכויות בנייה כדי לממש את הייעוד החדש, גם בקרקע שאין בה זכויות בנייה על-פי המצב התכנוני הקיים. בית המשפט פסק, אפוא, כי מימוש סמכות הוועדה המקומית לאשר בניית תחנת תדלוק אינו תלוי בהיקפי הבניה המותרים בשטח החקלאי על-פי התכנית הקיימת, ולוועדה המקומית סמכות לאשר אחוזי בנייה הנדרשים לצורך ההקמה. הוא הורה להחזיר את התכנית לדיון בוועדה המקומית, כדי שתדון בה לגופה. על פסק דין זה מערערת בפנינו ועדת הערר. הערעור טענות ועדת הערר 12. עמדת ועדת הערר, שאליה הצטרפה הוועדה המקומית היא, כי סעיף 62א(א)(10) לחוק אכן מסמיך את הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנת תדלוק, גם כאשר יש בכך תוספת ייעוד לשטח שייעודיו על-פי התכנית הקיימת אינם כוללים תחנת תדלוק. אולם, אין הוא מסמיך את הוועדה לאשר זכויות בנייה בשטח מעבר לקבוע בתכנית החלה על המקום. לגישת המערערת, הגדלת היקפי הבנייה הקבועים בתכנית הקיימת כרוכה בהשפעה ניכרת על אופי הסביבה וחזותה, במיוחד כאשר מדובר בשטחים חקלאיים ובשטחים פתוחים. הקו המנחה את שיטת העברת הסמכויות לאישור תכניות לוועדה המקומית, כפי שהותווה בתיקון 43 לחוק, הוא כי לוועדה המקומית סמכות מוגבלת וצרה לאישור שינויים בתכניות קיימות שאושרו שעבר על-ידי הוועדה המחוזית, שהקו המאפיין אותם הוא כי אין בהם שינוי מהותי של מגמות התכנון שנקבעו על-פי התכנית התקפה. 13. לעמדת המערערת, יצירת זכויות בנייה חדשות לצורך הקמת תחנות תדלוק מחייבת הסדרה תכנונית מרחבית כוללת, ואינה בגדר שינוי או תיקון נקודתי, שרק לגביהם הוקנתה בתיקון 43 סמכות לוועדה המקומית. הסמכות להעניק זכויות בנייה מצויה, אפוא, בידי הוועדה המחוזית, ועל אחת כמה וכמה כך הוא כאשר מדובר בשטחים חקלאיים פתוחים, שקיים ענין מיוחד להגן עליהם בצורתם הראשונית. על שטחים אלה יש לשמור כדי לאפשר את ניצולם העתידי לחקלאות, או כעתודות קרקע לשטחים פתוחים שהם חיוניים בהיבטים של איכות החיים והסביבה, וישנה חשיבות מיוחדת להבטיח כי לא תתבצע בהם בנייה אינטנסיבית. 14. המערערת מצביעה על כך שבשטחים חקלאיים מסוימים מותרת בניית מבנים לצורך שימושים חקלאיים כגון לולים, רפתות וכיוצא באלה, בעוד שבשטחים חקלאיים אחרים נאסרה הבנייה בכלל, והותר עיבוד חקלאי בלבד. לעמדת המערערת, יש להבחין בין שטחים חקלאיים שקיימות בהם זכויות בנייה על-פי תכנית קיימת, שהצורך בשימורם אינו בעל עוצמה מיוחדת, לבין שטחים חקלאיים בלתי מופָרים, הנשמרים בצורתם הראשונית. בשטחים מן הסוג הראשון הוועדה המקומית הוסמכה להתיר הקמת תחנה. בשטחים מן הסוג השני, היא לא הוסמכה לכך, מאחר שהדבר כרוך בהקניית זכויות בנייה ובשינוי אופיו של השטח. אשר לשטחים החקלאיים שבהם הותרה בניית מבנים לצרכים חקלאיים, טוענת המערערת כי היקף זכויות הבנייה המותר בהם נקבע תוך שימת לב מיוחדת לכך שהקרקע לא תהפוך לשטח בנייה אינטנסיבי. לגישתה, אופיו של שטח חקלאי שבו הותרה בנייה לא ישתנה, בהכרח, כתוצאה מהקמת תחנת תדלוק, ולכן הוסמכה הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנות תדלוק באזורים שבהם בלאו-הכי מותרת בנייה, גם אם ייעודי השימוש של הקרקע אינם כוללים תחנות, כאמור. שונה הדבר בכל הקשור לקרקע בלתי מופרת, שהבנייה נאסרה בה, והצורך לשמור על צביונה כשטח פתוח הוא בעל ערך מיוחד. 15. לגישת ועדת הערר, תמ"א 18 נועדה להסדיר הקמת תחנות תדלוק, תוך התמודדות עם סיכונים תחבורתיים, בטיחותיים וסביבתיים, הכרוכים בכך. הוראות התכנית הארצית הן הוראות מגבילות, התוחמות מסגרת מותרת להקמת תחנות תדלוק, אך אינן מעניקות מכוחן זכויות בנייה. זכויות הבנייה נקבעו בתכנית המקורית החלה על השטח, בה נקבע ייעוד המקרקעין, ותמ"א 18 אינה מוסיפה עליהן. סעיף 9.2 לתמ"א 18 אכן מאפשר מתן היתר להקמת תחנת תדלוק, מבלי שיידרש שינוי התכנית המפורטת, אולם הוא מוגבל לאותם ייעודי קרקע הנזכרים בו (תעשייה, משרדים או מסחר או מרכזי תחבורה), המאפשרים שילובה של תחנת תדלוק, מבלי לגרום לשינוי ממשי באופי האזור. לגישת המערערת, אין לקרוא אל תוך סעיף 9.2 לתמ"א 18 תכליות ושימושים נוספים המופיעים בסעיף 62א(א)(10) לחוק. הוראת סעיף 62א לחוק התכנון והבנייה עניינה בהסמכת רשות התכנון לאשר תכניות להקמתן של תחנות תדלוק, בעוד שעניינו של סעיף 9.2 לתמ"א 18 הוא בסמכות למתן היתר להקמת תחנות תדלוק. לדעת המערערת, תוצאת פסק הדין קמא היא, כי הוועדה המקומית תוכל לאשר הקמת תחנות תדלוק, ולהעניק זכויות בנייה לצורך כך בכל קרקע שחלה עליה תכנית מפורטת קיימת, והיא כוללת את אחד הייעודים שנזכרו לעיל. תוצאה זו אינה ראויה, שכן היא אינה מחייבת הכנת תכנית מסודרת, אשר תתייחס ישירות להיבטי איכות הסביבה, בטיחות, מקורות המים, תחבורה וכיוצא באלה. תוצאה זו פוגעת גם בזכותו של הציבור להישמע בהתנגדויות במסגרת הליכי הכנת התכנית. זאת ועוד, תכלית חוק משק הדלק, שבמסגרתו נחקק סעיף 62א(א)(10), היתה לייעל את מכלול ההליכים המינהליים, על-מנת לאפשר קידום התחרות במשק הדלק. ביסודו לא היתה כוונה להתערב בתכניות תקפות, למעט כאשר הדבר נאמר במפורש בחוק. לפיכך, טוענת המערערת, יש לאמץ את גישתה הפרשנית, ולקבוע כי אין בסמכות הוועדה המקומית להעניק זכויות בנייה לצורך הקמת תחנת דלק במקום, מעבר למה שהוקנה על-פי התכנית התקפה הקיימת בשטח. שינוי בתכנית כזו מבחינת הענקה או הוספה של אחוזי בנייה מצוי בסמכות הוועדה המחוזית. טענות המשיבה 16. המשיבה מבקשת בסיכומיה לאמץ את גישת בית המשפט קמא. לטענתה, אכן קיימת הבחנה בין שטחים מבונים מעצם טיבם, שייעודם תעשייה, מסחר, משרדים או אחסנה, לבין שטחים שמעצם טיבם אינם מבונים, ובכללם גם שטחים חקלאיים, מבחינת משמעות הענקת אחוזי בנייה לצורך תחנת תדלוק. אולם, הבחנה זו, חרף חשיבותה, אינה נזכרת בס"ק (10) או בחוק משק הדלק. על-פי הטענה, לא הונחה כל הגבלה על הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנות דלק בשטח חקלאי, גם אם אינו מיועד לבנייה, וגם אם לא הוקנו בו כל אחוזי בנייה על-פי התכנית הקיימת. המשיבה מפנה להוראות סעיפים 62א(א)(6) ו-(8) לחוק התכנון והבנייה, המגבילים במפורש את סמכויות הוועדה המקומית בעניינים שונים, ומכלל הן היא מבקשת ללמוד על הלאו ביחס לסמכויות הוועדה המקומית על-פי ס"ק (10) הנוגע לתחנות תדלוק. 17. לטענתה, תכלית סעיף 62א לחוק היא להרחיב את סמכות הוועדה המקומית ביחס למה שהיה נתון בידיה ערב תיקון 43 לחוק. בצד מגמת הרחבה זו, הוצבו אמצעי בקרה ויעילות שונים בדרכה של הוועדה המקומית לאשר את התכנית המצויה בסמכותה. כך למשל, תכנית המוגשת על-ידי יזם פרטי חייבת לעבור בדיקה תכנונית מוקדמת על-ידי מהנדס הוועדה המקומית; כמו כן, עם הפקדת התכנית על-ידי הוועדה המקומית, היא כפופה לסמכות שר הפנים להורות כי התכנית מצריכה את אישורו; התכנית כפופה להתנגדויות מצד בעלי עניין בקרקע, וכן מצד כל מי שרואה עצמו נפגע, ומצד גופים מקצועיים וציבוריים, כמפורט בסעיף 100 לחוק. כמו כן, החלטת הוועדה המקומית נתונה לערר בפני ועדת הערר. המשיבה מפנה גם לסעיף 156(א) לחוק, לפיו לא ישתמש אדם בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה לחוק. סעיף 6 לתוספת מחייב את אישור הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים שליד המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן - הולקחש"פ) לכל תכנית החלה על קרקע חקלאית, אלא אם מדובר בתכנית מפורטת, המקיימת את כל ההוראות של תכנית מיתאר שאושרה על-ידי הולקחש"פ. סעיף 9 לתוספת מחייב כל מוסד תכנון שהחליט על הפקדת תכנית המתייחסת לקרקע חקלאית להעבירה לולקחש"פ, וזו מחליטה אם התכנית טעונה אישור; וסעיף 11 מורה לוועדה להשתמש בסמכותה לשם שמירה על ייעודה של הקרקע החקלאית, ניצולה החקלאי ושמירה על שטחים פתוחים. המשיבה מציינת, כי תחולת התוספת הראשונה גם על תכניות שבסמכות הוועדה המחוזית מעידה על כך שאין כוחה של הוועדה המחוזית יפה מכוחה של הוועדה המקומית בכל הנוגע לשמירה על שטחים חקלאיים ושטחים פתוחים. לטענת המשיבה, אין לוועדה המחוזית יתרון בענין זה על פני הוועדה המקומית. סמכות השמירה וההגנה על השטחים החקלאיים והשטחים הפתוחים מופקדת בידי הולקחש"פ, ולא בידי הוועדה המחוזית. 18. עוד נטען, כי תכלית חוק משק הדלק, שבמסגרתו שולב ס"ק (10) לסעיף 62א(א) לחוק בענין תחנות תדלוק, נועדה להקל על ייזום הקמה של תחנות חדשות, ולצורך זה התכוון המחוקק לפטור את היזמים מההליך הממושך הנדרש בהפקדת תכנית בוועדה המחוזית. תכנית להקמת תחנת תדלוק כפופה לתמ"א 18, המרכזת את מכלול ההוראות התכנוניות והנורמטיביות החלות על הקמת תחנת תדלוק, ובה מפורטים השימושים המותרים, ושטחי הבנייה המירביים בתחנות תדלוק. תמ"א 18 מכתיבה לבדה את אחוזי הבנייה והשימושים הנלווים להם. לפיכך, טוענת המשיבה, אין משמעות לאחוזי הבנייה הקבועים בתכנית הספציפית החלה על המקרקעין, מאחר שמקומה של תמ"א 18 בהיררכיה התכנונית גבוה יותר משל תכניות מתאר אחרות נקודתיות החלות על המקרקעין. גם מההיבט הסביבתי, כך נטען, אין כל יתרון לוועדה המחוזית על פני הוועדה המקומית, שכן שתיהן כפופות להוראות המפורטות שבתמ"א 18, הן לעניין איכות הסביבה והמים, והן לעניין היבטים תחבורתיים. הכרעה 19. הסוגיה העקרונית העומדת להכרעה בפנינו הינה - מהם גבולות סמכויותיה של ועדה מקומית לדון ולאשר תכנית להקמת תחנת תדלוק המוקנות לה מכוח סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה. האם סמכות זו מתמקדת בהסמכתה של הוועדה המקומית לייעד שטח לתחנת תדלוק, באזורים המיועדים על-פי התכנית הקיימת לייעודים אחרים - תעשייה, מסחר, חקלאות, משרדים, אחסנה או חנייה, או שמא מתרחבת סמכותה זו גם להענקת אחוזי בנייה, הנדרשים כדי לאפשר הקמת תחנה כזו, במקום שבנייה כזו אינה מותרת על-פי התכנית הקיימת. ואם ייטען כי סמכות הוועדה המקומית אינה מתרחבת להענקת אחוזי בנייה, מה משמעות הסמכות שהוקנתה לה בס"ק (10) לאשר הקמת תחנת תדלוק באזור המיועד לחקלאות, והאם אין פרשנות מצמצמת כאמור מעקרת מתוכן את הסמכות שהוקנתה לוועדה בחוק לאשר הקמת תחנת תדלוק, בין היתר, באזור המיועד לחקלאות. שאלה זו חורגת בחשיבותה מעבר למקרה הקונקרטי העומד לדיון. היא יורדת לשורש חלוקת הסמכויות בין רשויות תכנון, לא רק בהיבט הפורמלי-אדמיניסטרטיבי, אלא בהיבטים הקשורים בתפיסות יסוד של המדיניות התכנונית-המרחבית, ושל הקצאת הסמכויות בענין זה לרשויות התכנון השונות, על-פי מיקומן בהיררכיה של רשת התכנון הארצית. בהקשר הפרטני, עולה שאלת השטחים המיועדים כשטחים חקלאיים, שאין בהם זכויות בנייה המאפשרות בניית תחנות תדלוק על-פי המצב התכנוני הקיים. האם בידה של הוועדה המקומית לשנות מצב דברים זה, והאם זו היתה, בין היתר, תכלית הסמכות שהוקנתה לה בסעיף 62א(א)(10) לחוק? רקע נורמטיבי כללי 20. תכליתו העיקרית של התכנון במדינה מודרנית היא לקבוע את המדיניות הראויה להתפתחות הפיזית של מרחבי השטח בתחומה בהווה ובעתיד, תוך ראייה רחבה של צרכי הפרט והחברה לטווח קצר ורחוק כאחד. במסגרת מדיניות זו, קובע התכנון המרחבי את ייעוד שטחי הקרקע במדינה, בשים לב לצרכי הציבור בכל היבטי החיים, ובין היתר, בהיבטי הכלכלה, התעסוקה, התרבות, הרווחה, הביטחון והבטיחות. אחת ממטרות מדיניות התכנון הכוללת, שמה לה למטרה לאזן בין ייעודי שטחים למטרות בנייה, תעשייה ומסחר כמנוף לקידמה חברתית בתחום הכלכלה, התעסוקה, והפיתוח הטכנולוגי, לבין הותרת שטחים פתוחים לחקלאות, לשימור נוף וטבע, והגנה על איכות הסביבה, שנועדו לשמר את רווחת האדם, את בריאותו ואת איכות חייו. הציר סביבו נעה מדיניות התכנון הכוללת הוא ציר האיזון בין צורכי הפרט והכלל בפיתוח המרחבי לצורך מגורים, דאגה לאמצעי קיום, והתפתחות אורבנית ותעשייתית, לבין הצורך בשימור ערכי טבע לרווחתו של האדם והגנה על איכות חייו. תכנון עיר הוא נושא מורכב שהשלכותיו רבות ומגוונות. יש לו משקל מכריע בקביעת איכות החיים של האדם ויש לו השפעה גדולה על אורחות חייו. הוא גורם מעצב בדמותה הכללית של החברה, ובאופי חייו של הפרט. הוא כורך כמעט כל היבט בחיי האדם. רשויות התכנון מופקדות על יישומה של מדיניות התכנון שנקבעה, על-פי עקרונות החוק, ובידי גופי התכנון העליונים, ועל ביצועה בהתאם לתכניות בנין עיר, על-פי היררכיה נורמטיבית שנקבעה על-פי החוק. 21. במדינה קטנה כישראל, שמשאביה הקרקעיים מוגבלים, קיים צורך בעל עוצמה מיוחדת להגן על אינטרסים ארוכי-טווח של הציבור בשימור ערכי קרקע ונוף, ועל האיזון הנדרש בין צורכי הפיתוח המסחרי והתעשייתי לבין שימור ערכי הטבע, בקביעת היקף ניצולה הראוי של הקרקע. לכן, דיני התכנון נותנים כיום ביטוי לא רק לצורך בפיתוח אורבני לקידום צרכים חברתיים שונים הקשורים בהשבחת תנאי המגורים של האדם, ומתן תנופה כלכלית ותעסוקתית לאוכלוסיה באזורים השונים. הם מבטאים, בה-בעת, גם את הצורך בנקיטת גישה זהירה ומדודה בהיקף ניצולה של הקרקע, מתוך ראיית החשיבות שבשימור שטחים פתוחים שנועדו למטרות חקלאיות ולשימור קטעי נוף וטבע, ובהגנה עליהם מפני בנייה מואצת, המאיימת לפגוע בייחודם. התפיסה התכנונית המודרנית בנויה על תודעת איזון בין קדמה כלכלית ותרבותית לבין שימור פניו המקוריים של הטבע בעיצוב פני הסביבה למען רווחתו של האדם (עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (טרם פורסם, 7.12.06) (להלן - פרשת אי התכלת); בג"צ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פד"י נח(3) 503, 512-14 (2004)). 22. אכן, דיני התכנון מתחשבים, במתחמי קרקע בעלי אופי מיוחד, ובצורך לשמר את ייעודם הייחודי. נכללים בכך מקרקעין המיועדים, מעצם טיבם, לתועלת הציבור הרחב, אשר נדרש מאמץ מיוחד לשמר את אופיים; כאלה הם, למשל, מקרקעי ייעוד שניתנת להם הגנה מיוחדת בחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, וכאלה הם גם מקרקעין שיועדו למטרות חקלאות, ושטחים פתוחים של נוף וטבע שחוק התכנון והבנייה יצר מנגנון תכנוני מיוחד שנועד לפקח על דרכי תכנונם (סעיף 156(א) והתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה). על-פי התוספת לחוק, תכנית החלה על קרקע חקלאית טעונה אישור הולקחש"פ, ועדה מיוחדת לשמירה על קרקע חקלאית, המוקמת ליד המועצה הארצית, והוועדה לא תשתמש בסמכות האישור "אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי, ושמירה על שטחים פתוחים" (סעיפים 11 ו-6 לתוספת). במקביל לכך, הוראות תכנית מיתאר ארצית תמ"א 31 מגבילות בתכנון ארצי את השימושים המותרים בשטחי נוף כפרי פתוח (ע"א 8116/99 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שומרון, פד"י נה(5) 196 (2001) ). 23. חוק התכנון והבנייה במתכונתו המקורית חילק את תכניות בנין עיר למערכת נורמטיבית היררכית של תכניות מיתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות, ותכניות מפורטות. בתפיסתו הבסיסית, הפקיד המחוקק בידי המועצה הארצית את קביעת תכניות המיתאר הארציות, שתפקידן לשקף את התכנון הראוי בשטח המדינה כולה בנושאי התכנון השונים, ובהם ייעוד הקרקע ושימושה "תוך שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות המתאימות לכך" (סעיף 49 לחוק). במקורו, הוועדה המחוזית הופקדה על-פי החוק על הכנת תכניות מיתאר מחוזיות, ועל אישורן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות, הכוללות הן תוכניות בעלות חשיבות כללית למחוז, והן תוכניות מקומיות ומפורטות, המתייחסות לשטחים נקודתיים. סמכות רחבה זו שהוקנתה לוועדה המחוזית נבעה מן התודעה לפיה יש צורך בהרמוניה במרחב התכנוני, אשר תשלב בין העיצוב התכנוני של האזור כולו לבין התכנון הנקודתי של החלקה הספציפית בתחומי האזור. על-פי תפיסה זו, תכנית מקומית או מפורטת היא חלק ממדיניות תכנונית כוללת, ואמורה להתמזג עמה, ולכן קבע החוק במקורו כי התכנון האזורי הכולל, בצד התכנון המקומי והמפורט, יופקדו כולם בידי הוועדה המחוזית, אשר תבטיח כי אלה ואלה ישתלבו למכלול אינטגרלי אחד. 24. טעם נוסף אשר עמד ביסוד הקביעה המקורית בחוק, לפיה סמכויות בענייני תכנון המחוז - הן התכנון הכללי והן התכנון הפרטני - יופקדו בידי הוועדה המחוזית, נעוץ בהרכבם המהותי השונה של מוסד התכנון המחוזי לעומת מוסד התכנון המקומי. הוועדה המחוזית היא מוסד ממלכתי, המורכב מגורמים ממלכתיים ומקצועיים, שאינם נשלטים על-ידי הגורמים המקומיים, והיא בלתי-תלויה, ומנותקת מהשפעתם של אינטרסים מקומיים. הוועדה המקומית, לעומת זאת, משקפת בהרכבה את הגוף הנבחר ברשות המקומית. להרכב זה, המשקף את הגורם השולט ברשות המקומית מבחינה פוליטית, ישנה משמעות בהליכי התכנון, ממנה לא ניתן להתעלם. 25. עד לתיקון 43 לחוק, שימשה הוועדה המקומית גורם ממליץ בלבד לוועדה המחוזית, אשר בסמכותה מכוח החוק היה לדון בכל התכניות המפורטות, ותכניות המיתאר המקומיות ולאשרן. הוועדה המקומית היתה מוסמכת להכין תכניות מיתאר מקומיות, ותכניות מפורטות, ולהפקידן בוועדה המחוזית, שבפניה היה מתקיים הליך תכנוני, והיא היתה בעלת הסמכות לאשרן (סעיפים 62, 66, ו-68 לחוק במתכונתו המקורית). על-פי ההסדר המקורי של החוק, הוועדה המקומית היתה מוסמכת להתיר שימוש חורג והקלה, ובלבד שקיבלה לכך את אישור הוועדה המחוזית (סעיפים 146 ו-147 לחוק במתכונתו המקורית). החלוקה האמורה של התפקידים בין מוסדות התכנון התבססה על התפיסה כי במרחב התכנון המקומי, ניתן להגיש תוכניות מיתאר מקומיות או מפורטות בידי מגיש תוכנית שהוסמך לכך, אולם אישורן של התכניות ייעשה בוועדה המחוזית, שהיא גוף תכנון ממלכתי, המורכב ברובו מגורמים ממלכתיים ומקצועיים, בעוד הוועדה המקומית מאויישת על-ידי גורמים פוליטיים המרכיבים את הרשות המקומית. הסמכות לאשר תוכניות ניתנה, אפוא, לוועדה המחוזית, בעוד סמכותה של הוועדה המקומית התמקדה בפיקוח מעשי על פעולות הבנייה והפיתוח ברשות המקומית, ובמסגרת זו, גם במתן היתרי בנייה, ופיקוח על ביצוע הבנייה בהתאם לתכניות החלות על המקום (הצעת חוק התכנון והבנייה, תשכ"ג-1962, הצ"ח 532, תשכ"ג, עמ' 14, עמ' 54). 26. חלוקה מקורית זו של תפקידים ואחריות בין הוועדה המחוזית, כגורם המופקד על קביעת התשתית הנורמטיבית של התכניות, לבין הוועדה המקומית, כגוף בעל אופי מבצע ומפקח על דרכי ביצוע הבנייה ויישום נאות של התכניות ברשות המקומית, הפכה אבן יסוד במבנה רשויות התכנון, וחלוקת הסמכויות ביניהם. אכן, "תפיסה זו של חלוקת האחריות בין מוסד התכנון המחוזי-הממלכתי, המאשר את התכניות, לבין מוסד התכנון המקומי, המפקח על הביצוע והיישום שלהן, הוצבה כבריח-תיכון במבנה רשויות התכנון במדינה, וחלוקת הסמכויות ביניהן על פי החוק. היא נשענה על ההנחה כי התכניות מהוות את התשתית הנורמטיבית של ההליך התכנוני, וקובעות, ככאלה, את פניו של אזור התכנון ממכלול היבטים - עיצוב הנוף, תנאי שימוש בקרקע, תשתיות תחבורה, מים, חשמל ועוד, חלוקה בין שטחי בינוי לשטחים פתוחים, שמירה על איכות הסביבה וכיוצא באלה עניינים. חשיבותן המכרעת של התוכניות בעיצוב פני הארץ, והשלכתן על איכות חייו של הפרט והציבור, הולידו את הגישה שעוגנה בחקיקה לפיה, ראוי שאישור תכניות מקומיות ייעשה בידי גוף תכנוני בעל אופי ממלכתי-מקצועי, ולא יושאר לסמכות אוטונומית של גורם התכנון המקומי, המורכב מנבחרי הרשות המקומית, והעלול להיות נתון ללחצים ולהשפעות של גורמים פרטיים וציבוריים, העלולים להכביד על פעולתו, ועל אופן הפעלת שיקול הדעת הענייני על-ידיו בהליך התכנון" (פסקה 10 לפסק דיני בבג"צ 5145/00, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, פד"י נז(2) 179 (2003) (להלן- פרשת חוף השרון)). 27. השוני בהרכב המאייש את הוועדה המקומית לעומת הוועדה המחוזית הוא שוני מהותי, והיתה לו משמעות בחלוקת הסמכויות המקורית בין גופי התכנון. הוועדה המקומית רואה לנגד עיניה את צרכי המקום והציבור המתגורר בו. היא מושפעת, מצד אחד, מהכרה מקרוב של הצרכים המקומיים, אך חשופה, בה-בעת, למערכת השפעות ולחצים מקומיים, העלולים ליהפך דומיננטיים בגוף שנציגיו באים כולם מהמגזר הפוליטי. עמד על כך בית משפט זה בעבר בע"א 2902/97 אחים עופר הנדסה ופיתוח בע"מ נ' גליקמן, פד"י נג(1) 369, 381 (1999) (להלן - פרשת האחים עופר), ובג"צ 235/76, בנייני קדמת לוד (1973) בע"מ נ' הוועדה המקומית ולתכנון ולבנייה בלוד, פד"י לא(1) 579, 584 (1976) (להלן - פרשת קדמת לוד)). בפרשה אחרונה זו, ציין השופט ברנזון, בין היתר (עמ' 584): "במרחב תכנון מקומי, הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד - והרוב המכריע של מרחבי התכנון המקומיים החשובים והמאוכלסים בצפיפות הם מסוג זה - משמשת מועצת הרשות המקומית כוועדה המקומית. חברי המועצה הם עסקנים מקומיים, שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום, ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים והסביבה; לעיתים, הם אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים, ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים, ואף פתח לשחיתות". בפרשת האחים עופר ציינה ברוח דומה השופטת דורנר (שם, עמ' 389): "הוועדה המקומית, שבה חברים נציגי התושבים במקום, הינה זו ה'חיה' את תכנית המיתאר המקומית מקרוב. היא בעלת ההיכרות הטובה ביותר עם השטח נשוא התכנית, ועם הגורמים השונים המעורבים בה. יש לה, בדרך כלל, את הראייה המעמיקה והמעשית ביותר ביחס להתאמת התכנית לצרכי הסביבה והתושבים במקום. ואולם, דווקא קרבה זו של הוועדה המקומית לשטח נושא התכנית, ולגורמים המעורבים בה, טומנת בחובה לעיתים בעייתיות מסוימת. זאת, הן בשל הראייה הצרה, יחסית, של הוועדה המקומית את צרכי התכנון האזוריים והארציים - להבדילה מראייתה המעמיקה את צרכי התכנון המקומיים - והן בשל החשש כי חברי הוועדה המקומית יתקשו לעמוד בלחצים המופעלים עליהם מצד גורמים מקומיים שונים". 28. על החשיבות שבניתוקה של הוועדה המחוזית מאינטרסים מקומיים בגיבוש מדיניות התכנון המרחבית הכוללת עמדנו גם בבג"צ 5848/99 חה"כ פריצקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פד"י נד(3) 5, 30-32 (2000), ודנג"ץ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פד"י נט(5) 145 (2005). רק לאחרונה, נמתחה ביקורת קשה על דרך התנהלותה של ועדה מקומית בהרצליה, על כך שנקטה גישה מקילה חריגה עם נורמות תכנוניות מחייבות, כדי להקל על יזמים בפיתוח שטח המרינה שבחוף הרצליה, וכדי להסיר מגבלות קיימות על פעולתם. וכך נאמר בפרשת אי התכלת (שם, בפסקאות 99-100): "במקרה זה, קשה שלא להתרשם מדרך התנהלותה של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בהרצליה בראשותו של ראש העיר דאז, מר אלי לנדאו, אשר נקטה גישה מקלה, מקלה מדי עם הנורמות התכנוניות הנדרשות כדי להקל על היזמים ולהסיר מגבלות שונות על פעולתם. במקום שמוסד התכנון המקומי יעמוד על משמר ייחודו הנופי ותכליתו של אזור המרינה, נראה כי הוא פעל באופן עקבי להסיר מגבלות תכנוניות, כדי לאפשר מימוש רווחי היזמות הפרטית על חשבון ההגנה על צביונו של המקום. גופי התכנון העליונים דחו גישה זו. מועצת העירייה והוועדה המקומית בגלגולן החדש התנערו מגישת קודמיהן, והצטרפו באורח חד-משמעי לעמדתה של החברה להגנת הטבע. גילויי גישה מקילה ביחס לדיני התכנון, הננקטים לא אחת, על-ידי רשויות תכנון מקומיות, תוך שיתוף פעולה עם יזמים וקבלנים, ראויים לתגובה נחרצת של רשויות שלטון החוק. עליהן להילחם מלחמה חסרת פשרות בתופעות של ניגוד עניינים בתחומי הרשויות המקומיות ומוסדות התכנון המקומיים, לבל ייגרע אינטרס הציבור על חשבון אינטרסים כלכליים של יזמים פרטיים, המבקשים להפיק רווח פרטי מעקיפת החוק והתשתית התכנונית, שנועדו לשמר את זכויותיו של הכלל". חלוקה מקורית זו של תפקידים בין מוסד התכנון הארצי , ובין רשויות התכנון המחוזיות והמקומיות שיקפה תפיסת מדיניות מהותית ביחס לדרך שבה ראוי לעצב את התשתית התכנונית הנורמטיבית הכלל ארצית, האזורית והמקומית מצד אחד, וכיצד, ובידי מי להפקיד את הפיקוח על הביצוע והיישום של התכנון, מצד שני. תיקון 43 לחוק התכנון והבניה 29. תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה שילב בשנת 1995 את הוראות סעיף 62א אל תוך החוק. זהו נוסחו של הסעיף כולו: "62א. (א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): (1) איחוד וחלוקה של מגרשים, כמשמעותם בפרק ג' סימן ז', ובלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל ייעוד קרקע, למעט האמור בפסקאות (2) ו-(3); (2) הרחבת דרך בתוואי המאושר בתכנית בת-תוקף, למעט דרך שאושרה בתכנית מיתאר ארצית; (3) הגדלת שטחים שנקבעו בתכנית בת-תוקף לצורכי ציבור כמפורט להלן: דרכים, גנים, שטחי נופש וספורט, עתיקות, שטחי חניה, תחנות אוטובוס ורכבת שאינן תחנות קצה, שווקים, בתי קברות, מבנים לצורכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים, מחסני חירום, מתקנים לאספקת מים; (4) שינוי בקו בנין הקבוע בתכנית; (5) שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים; (6) שינוי חלוקת שטחי הבניה המותרים בתכנית אחת, מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבניה, בכל ייעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ-50%; (7) שינוי בהוראות בדבר גודל שטח מגרש שמותר להקים עליו בנין; (8) הגדלת מספר יחידות הדיור, ללא הגדלת סך כל השטחים למטרות עיקריות; ובלבד שמוסדות הציבור והתשתיות, הכלולים בתכנית, נותנים מענה לצרכים הנובעים מהגדלת מספר יחידות הדיור; (9) כל ענין שניתן לבקשו כהקלה לפי סעיף 147, בכפוף להוראות סעיף 151; אין בהוראות פסקה זו כדי לפגוע בסמכות הוועדה המקומית לתת הקלה לפי סעיף 147, ואולם לא תאשר הוועדה המקומית הקלה לפי סעיף 147, אלא בכפוף להפחתה של הזכויות שנקבעו בתכנית שאושרה לפי פסקה זו; שר הפנים יקבע את דרכי הפרסום של הפקדת תכנית לפי פסקה זו". ס"ק (10) בנוגע לתחנות תדלוק הוסף בשלב מאוחר יותר, בעקבות תיקון חוק משק הדלק (לדיון בתיקון זה ראו עע"מ 343/05 ועדת ערר - מחוז מרכז נ' אילות השקעות בנכסים (רחובות מערב) 1992 בע"מ (לא פורסם, 29.11.06) (להלן - פרשת אילות); בג"צ 1733/04 אבו מוך נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה, מחוז חיפה (לא פורסם, 16.3.06); עע"מ 3286/02 ועדת ערר לענין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים נ' חברת דור אנרגיה (1988) בע"מ, פד"י נח(1) 502 (2003)). 30. הוראה זו הביאה למהפך בחלוקת התפקידים המקורית בין מוסדות התכנון, וכהגדרתו של השופט חשין בפרשת חוף השרון: "הערפל הסמיך ש'מהפכת 43' היתה שרויה בו בתחילה טרם התפוגג. אכן, עד לימינו אלה, שוררת אי-ודאות באשר להיקף הסמכויות שנגרעו מהועדות המחוזיות, והוספו לועדות המקומיות, והויכוח בין גורמי התכנון בשלטון המרכזי, הטוענים לצמצומה של זרימת הסמכויות מן הועדות המחוזיות לועדות המקומיות, לבין השלטון המקומי הטוען להעצמתה של זרימת אותן סמכויות - נמשך והולך במלוא עוזו" (פסקה 2 לפסק הדין). 31. במחלוקת זו, הפרשנות המצרה את היקפן של הסמכויות החדשות שהוענקו לוועדה המקומית בעקבות תיקון 43, ועיגונו של סעיף 62א בחוק, היא המתיישבת, לטעמי, עם הפרשנות המילולית של הוראת הסמכות, ועם תכלית החקיקה כפי שהיא נלמדת, בין היתר, מההיסטוריה החקיקתית. פרשנות הוראת סעיף 62א לחוק בנושא סמכויות ועדה מקומית בענין תכניות 32. פרשנות הנורמה החקיקתית בנויה על הליך רב-שלבי: התחקות אחר לשונה של הנורמה ואחר תכליתה, ובמקום שתיתכנה מספר תכליות - הפעלת שיקול דעת שיפוטי לבחירת התכלית הראויה (אהרן ברק פרשנות במשפט ב' 80-81 (תשנ"ג) (להלן - ברק)). האמצעי הלשוני הננקט בניסוחה של הנורמה הוא האמצעי המרכזי סביבו עובר המסר הפרשני. עליו נבנה הפירוש התכליתי, והוא התוחם את גבולות התפרשותה של הנורמה. מבין המשמעויות הלשוניות האפשריות השונות, יש לבחור במשמעות המגשימה בדרך ההולמת ביותר את תכליתה של הנורמה (פרשת אי התכלת, שם, בפסקה 59). התכלית עצמה נגזרת מהמטרות, הערכים, המדיניות, והפונקציות החברתיות שהנורמה מבקשת להגשים (בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פד"י מז(1) 749, 763 (1993)). התכלית נגזרת מהתכלית הסובייקטיבית של יוצר הנורמה, והתכלית האובייקטיבית המשקפת את המטרות והמדיניות שהנורמה מבקשת להגשים במובן הנורמטיבי, והיא בנויה ממערך נורמטיבי כולל, מעקרונות היסוד של השיטה, ומצרכיה של החברה (בג"צ 953/89 אינדור נ' ראש עיריית ירושלים, פד"י מה(4) 683, 688 (1991); ברק, שם, בעמ' 202-3). הפרשנות הלשונית 33. נוסחו של סעיף 62א(א)(10) מדבר באופן כללי בכך כי תכנית בסמכות ועדה מקומית היא, בין היתר, "הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחנייה". המסגרת המילולית גרידא, כשהיא לעצמה, אינה מתייחסת כלל לשאלה האם בסמכות הוועדה המקומית להקנות זכויות בנייה לצורך הקמת תחנה מקום שזכויות כאלה אינן מוקנות על-פי התכנית הקיימת. הניסוח הלשוני הדווקני של הוראת הסמכות מדבר באפשרות להוסיף ייעוד לייעוד הקיים של הקרקע. הוא שותק בענין זכויות הבנייה. עם זאת, לא למותר להעיר, כי הניסוח המילולי הכולל של הוראות הסמכות שהוקנו לוועדה המקומית על-פי סעיף 62א(א) לחוק הוא ניסוח מוגבל, צר, וזהיר, המצביע על כוונה להעביר לסמכות הוועדה המקומית עניינים שהשפעתם המהותית על עיצוב הסביבה אינה מכרעת (השוו במיוחד ס"ק (1),(6) ו-8). הסביבה החקיקתית, והניסוח המצר של סמכות הוועדה בעניינים השונים שהועברו לידיה, משפיעים על רוח הפרשנות המילולית, ותכניה בענייננו. פרשנותה של הוראת הסמכות בענייננו צריכה לשאוב את תוכנה מהתכלית הסובייקטיבית והאובייקטיבית של הנורמה. את התכלית יש לבחון על-פי המטרות שהביאו לחקיקתה, ועל-פי המערך הנורמטיבי הכולל שלתוכו היא נשזרה. תכלית תיקון 43 לחוק 34. כפי שהוזכר לעיל, עד לתיקון 43 ועיגונו של סעיף 62א בחוק התכנון והבנייה, הסמכות לאשר תכניות מקומיות למיניהן היתה נתונה לוועדה המחוזית. לוועדה המקומית היתה סמכות להמליץ לוועדה המחוזית בענין תכנית מקומית או מפורטת, אך לא לאשרה בכוחות עצמה. מציאות זו יצרה עומס בלתי נסבל על הוועדות המחוזיות, וכן סרבול ועיכובים רבים בהליכי התכנון. מצב זה הצריך שינוי. 35. תיאר זאת חבר-הכנסת אברהם פורז, קודם לתיקון 43, במאמרו "חוק התכנון והבנייה - תיקוני חקיקה בכנסת לזירוז הליכי התכנון", המשפט א 249-250 (1993): "הליכי האישור של מגמות תכנוניות היו ממושכים, משום שכל תכנית צריכה היתה לעבור הן את הוועדה המקומית, הן הוועדה המחוזית והן את שר הפנים... ניתן היה להגיש התנגדויות, והתנגדויות אלה נשמעו הן על-ידי הוועדה המקומית, הן על-ידי הוועדה המחוזית, ובמקרים מסוימים, גם על-ידי ועדת מישנה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה. לסחבת גרמו גם הצורך לקבל את אישורו של שר הפנים לתכנית, והעיכובים במערכת רשומות, הודעות של הפקדה, ואישורי תכנית היו מתפרסמים ברשומות באיחור של מספר חודשים... צוואר הבקבוק העיקרי היתה הוועדה המחוזית. ועדה זו מרכזת בידיה את הסמכות העיקרית בהליכי התכנון, והיא הסמכות לאשר תכניות "בנין ערים", הן תכניות מיתאר מקומיות, והן תכניות מפורטות. למעשה, אין כמעט כל הבדל בין הליכי התכנון של תכנית מיתאר מקומית לתכנית מפורטת. ועדה מחוזית מורכבת בעיקרה מנציגים של משרדי ממשלה, ומנציגי רשויות מקומיות, ואלו אינם חברים בוועדה מחוזית במשרה מלאה, אלא מקדישים לדיוניה יום או יומיים בחודש. יושבי ראש ועדות מחוזיות קבעו רק יום אחד או שני ימי דיונים בכל חודש, משום שהמערכת המקצועית של הוועדה - לשכת התכנון המחוזית, לא היתה מסוגלת לבדוק ולתת המלצות ליותר מאשר כמה עשרות תיקים בחודש. כל הבקשות למתן תוספת כוח אדם או להוצאת עבודות בדיקה ותכנון לגורמי חוץ לא נענו, והתוצאה היתה, שפרט למקרים חריגים, הרי מיום שהגיע נושא לוועדה המחוזית ועד מועד הסיום בו, עבר זמן רב מאד, לעיתים מספר שנים". 36. חלק מהתקלות האמורות תוקנו בתיקון מס' 4 לחוק (ס"ח 710 תשל"ג, 227) ותיקון מס' 26 לחוק (ס"ח תשמ"ח, 1259, עמ' 144). לאחר תיקון 26, נוצרו צרכים מיוחדים בתחום התכנון והבנייה עקב העלייה ממדינות חבר העמים, אשר הצריכה קביעת הסדרים מיוחדים להאצת הליכי הבנייה במסגרת הוראות שעה. בעקבותיהם, הוחק תיקון 43, אשר ביקש, מצד אחד, לייעל את הליכי התכנון הסטטוטוריים, אך מצד שני, הקפיד להימנע, במידת האפשר, מפגיעה בתקינות ההליך התכנוני (ראו דברי שר המשפטים ד' ליבאי בדיון בכנסת בקריאה הראשונה של הצעת החוק (דברי הכנסת השלוש-עשרה, מושב רביעי, עמ' 322). המגמה שעמדה ביסוד התיקון היתה, אפוא, מגמה של שילוב ואיזון בין שני שיקולים מרכזיים: האחד - ייעול והקלת העומס משכמן של הוועדות המחוזיות, והעברת חלק מנטל האחריות לסמכות עצמאית של הוועדות המקומיות. השני - מיון זהיר ומדוד של מהות הסמכויות המועברות לוועדות המקומיות, במטרה להעביר עניינים בעלי אופי נקודתי מוגבל בהיקפו ובהשפעתו, שאינם משפיעים באופן מהותי על מדיניות התכנון הכוללת. ביטא זאת יושב-ראש ועדת הפנים, חבר-הכנסת י' מצא, בהציגו את החוק בקריאה שניה ושלישית (דברי הכנסת השלוש-עשרה, מושב רביעי, עמ' 11632): "ניסיון מצטבר ובדיקות שטח שנערכו, הצביעו על כך שחלוקת העבודה בין מוסדות התכנון אינה נכונה. ועדות מחוזיות מקדישות זמן ניכר לדיונים על תכניות נקודתיות או הוצאת היתרים, והעומס המוטל עליהן, על הוועדות המחוזיות, לא מאפשר, למעשה, טיפול נאות ויעיל. הוחלט בוועדה להעביר את סמכויות התכנון בתכניות הנקודתיות לסמכותן הבלעדית של הוועדות המקומיות... אלה נושאים כגון נושאי רישוי, היתרים להקלות ולשימושים חורגים, שלא יצטרכו לבוא לאישור נוסף לוועדה המחוזית... כמו כן, מצאנו לנכון בוועדת הפנים להרחיב את מסגרת הנושאים שניתן לכלול בתכניות שבסמכות הוועדה המקומית, וזאת מעבר למה שהציעה הממשלה. לדוגמה, אפשר לכלול בתכניות הגדלת שטחים לצרכי ציבור למטרות גנים, חנייה, מבני חינוך וכל דבר שניתן לבקשו כהקלה". (ראו גם מאמרה של פרופ' רחל אלתרמן “Evolving Voices in Land Use” Law” 3 Wash. U.J.L & Poly (2000) 773, 836. 37. תפיסת תיקון 43 לחוק היא תפיסה המצרה ומגבילה את סוג העניינים המועברים לסמכות הוועדה המקומית בתורת סמכות המאשרת תשתית תכנונית נורמטיבית. תכלית העברת הסמכויות אליה על-פי התיקון נועדה לתת מענה לשיקולי יעילות וחסכון במשאבים, אך השינוי נעשה בדרך מדודה, בצמצום בזהירות, תוך הכרה ביתרונות השינוי ומודעות, בה-בעת, לסיכונים הטמונים בו. צרכי השעה הכתיבו העברה של חלק מהעומס שהוטל על הועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, אך שיקולי היעילות לא ייתרו את הצורך להבטיח כי נושאי התכנון המרכזיים הקובעים את דמותו של המרחב התכנוני יישארו בידי רשות התכנון המחוזית, המהווה גוף התכנון הממלכתי, שמעורבים בהרכבו גורמים מקצועיים, והוא מרוחק במידה ניכרת ממערכת הלחצים וההשפעות המקומית. התייחסתי לכך בפרשת חוף השרון (שם, בפסקה 11): "המוטיב המאפיין את התיקון לחוק בנושא זה הוא, על כן, נקודתיות והדרגתיות. הנקודתיות מתאפיינת בהעברה סלקטיבית וזהירה של סמכויות תכנון בעניינים נקודתיים, שאינם מהותיים, מגוף תכנוני אחד לגוף תכנוני אחר. מבחינה זו, נעשתה אבחנה בין סוגי עניינים, על-פי מידת השפעתם על עיצוב המרחב התכנוני. ההדרגתיות מאפיינת את התיקון מבחינת היותו צעד ראשון בשינוי מערך הסמכויות בין הגופים התכנוניים, שעל-פיו תיבחן התוצאה, ויישקל בעתיד, אם יש מקום להמשיך ולהעביר נושאים נוספים מהוועדה המחוזית לסמכותה של הוועדה המקומית. יפה ביטא זאת חה"כ פורז, בהיותו יו"ר ועדת המשנה בוועדת הפנים ואיכות הסביבה, בישיבת הוועדה מיום 14.3.95 באומרו: "לראשונה... נותנים לוועדה המקומית אפשרות לאשר תכניות בתחומים מסוימים. זה צעד ראשון, לאורו תיבחן התוצאה, ואם יעלה יפה, לדעתי, בעוד תקופה מסוימת יבוא משרד הפנים ביוזמתו ויציע להעביר עוד נושאים לוועדה המקומית. זו סנונית ראשונה". 38. על טיבה של העברת הסמכויות בתיקון 43, על תכליתה והיקפה נוכח איזון האינטרסים המתבקש, בין צורכי ייעול ההליך התכנוני לבין ההגנה על הקצאת הסמכויות למוסדות התכנון בדרך שלא תפר את עיקרי מדיניות התכנון הכוללת, עמד בית משפט זה בהרחבה בפרשת חוף השרון. באותו עניין בחן בית המשפט, מפי השופט חשין, את היקף הסמכות שהועברה לוועדה המקומית במסגרת סעיף 62א(א)(5) לחוק בענין שינוי הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים. הוא התייחס בדבריו גם למשמעות הוראת סעיף 62א כולו (שם, בעמ' 202): "אשר לפירוש המהותי: ככל שסעיף קטן (5) לעניין, נתקשה לקבוע גבולות ברורים לסמכותה של הוועדה המקומית, ולמניין הנושאים הבאים בגדריה של 'תכנית בסמכות ועדה מקומית'. לא נוכל להציג אלא אמות מידה כלליות לקביעת גדרי הסמכות, ובעתיד ייקבעו הגבולות אט-אט, ממקרה למקרה ומעניין לעניין. על דרך הכלל נוכל לקבוע, שבחלוקת הטריטוריה התכנונית בין ועדה מחוזית לבין ועדה מקומית, נפל בחלקה של הוועדה המקומית להחליט החלטות נקודתיות - להתאמת תכניות קיימות לצרכי התושבים במקום - בעוד אשר ועדה מחוזית יועדה להחליט בנושאים כלליים יותר, כגון בתכניות הקובעות את אופיו הכללי של המתחם, או בעניינים שעשויה להיות להם השפעה על אזור נרחב מ'נקודה'. ועדה מחוזית ניחנה - ולו בשל הרכבה - בראייה רחבה וכוללת, ועל כן ראוי לה שתעסיק עצמה בנושאים כלליים. שלא כמותה, ועדה מקומית קרובה למקום ולאירוע, וראייתה ממילא חדה יותר בזיהוי צרכיהם של אנשים באתרים ספציפיים". ובעמ' 204: "...אכן, הוועדה המקומית היא הגוף המתאים ביותר לתכנון שינויים 'נקודתיים' בתכנית קיימת... ...בהמשך לדברים שאמרנו על אודות יתרונה היחסי של הוועדה המקומית בנושאים 'נקודתיים', וכדי שדברנו לא יתפרשו שלא כהלכה, נוסיף ונאמר כי בנושאים 'נקודתיים' דיברנו; בנושאים כלליים לא דיברנו...". (ההדגשות לא במקור). ועמדת המיעוט שננקטה על-ידי באותו עניין, סוכמה בעמ' 220: "...תיקון 43 אמנם הביא ל'מהפכה' כדברי חברי, אולם מדובר ב'מהפכה זוטא', המבקשת לאזן בין הצורך להקל על מעמסת הוועדה המחוזית, לבין המגמה להימנע מהעברה גורפת של סמכויות הכרעה אוטונומיות בתכניות לוועדה המקומית. בתוך כך, הבחין התיקון לחוק בין עניינים הקשורים בתכנון מקומי, שהם נקודתיים על-פי טיבם, לבין עניינים שהם בעלי השלכה אזורית רחבה יותר. את אלה האחרונים הותיר בסמכות הוועדה המחוזית, אולם גם לגבי עניינים נקודתיים, המעוגנים בתכניות מתאר מקומיות, או בתכניות מפורטות, נעשתה הבחנה בין סוגי שינויים על-פי מידת השפעתם על עיצוב הסביבה. אלה שהשפעתם מהותית נותרו בידי הוועדה המחוזית. מאלה שהם מוגבלים יותר בהשלכתם התכנונית, הועברו עניינים מסוימים לסמכות הוועדה המקומית, תוך ניסוח פרטני וזהיר של הסמכויות המועברות. ברוח שיקולים ומגמות אלה, יש לנתח ולפרש את היקף סמכויות הוועדות המקומיות, כעולה מתיקון 43, כדי לענות ללשון החוק, לרוחו ולתכליות העומדות ברקעו. לטעמי, סעיף 62א(א) לחוק התכנון והבנייה הקנה סמכויות מוגבלות בהיקפן לוועדות המקומיות אשר אינן מתפרסות על פני העניינים נושא תכניות המתאר המקומיות, העומדות בבסיס העתירה שבפנינו...". לגישה מצמצמת לפרשנות היקף הסמכויות שהועברו לוועדה המקומית על-פי סעיף 62א לחוק ראו גם פרשת אילות (השופט ד' חשין). 39. נושא הבנייה וצפיפות הבנייה נימנים על הנושאים המהותיים המרכזיים והגורליים בתחום התכנון המרחבי. הבנייה על סוגיה השונים משנה את פני השטח, וקובעת את דמותם של נופי הארץ, על אזוריה השונים. עיון בסוג העניינים שהועברו לסמכות הוועדה המקומית מצביע על כך שהמחוקק נזהר שלא להעביר אליה בצורה גורפת סמכויות בענייני בנייה והיקפי בנייה, אלא אם ציין זאת במפורש, והגדיר לצורך כך את המידה ואת המשורה. בהעברת הסמכויות לוועדה המקומית הוא התמקד בעניינים תכנוניים מוגבלים, שאינם משפיעים באופן משמעותי על התכנון המרחבי, תוך שביקש, בה-בעת, להקל על העומס בעבודת הוועדה המחוזית. סמכויות הועדות המקומיות על פי סעיף 62א הן, אפוא, חלקיות ומוגבלות, ולא באו לשנות, מיסודה, את התפיסה התכנונית השלטת, לפיה קביעת תשתית התכנון הנורמטיבית הבסיסית היא בידיה של הוועדה המחוזית. סוגיות הבנייה והיקפי הבנייה נמנות על נושאי התכנון המהותיים ביותר, משהן מעצבות את פניו של השטח, ומשפיעות השפעה ישירה על האיזון התכנוני הראוי שבין האזורים המבונים לאזורים הפתוחים בשטח המדינה. הסמכות בענין הקמת תחנות תדלוק 40. סעיף 62א במקורו כלל תשעה עניינים שהועברו לסמכות הוועדה המקומית; סמכות הוועדה לאשר תוכניות להקמת תחנות תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, מסחר, חקלאות, משרדים, אחסנה או חנייה הוענקה לה במסגרת תיקון לחוק משק הדלק. הוראה זו נחקקה כחלק ממדיניות רחבה של פתיחת שוק הדלק לתחרות, הכוללת, בין היתר, גם הקמת תחנות תדלוק חדשות בנוסף לתחנות הקיימות, בצד הוראות בדבר הגנת התחרות החופשית, שיווק מגרשים על-ידי מינהל מקרקעי ישראל להקמת תחנות חדשות, הקצאת מגרשים לנכי צה"ל והסדרת התקני תדלוק אוטומטיים (סעיפים 5, 6, ו-7 לחוק). כן בוטלה במסגרת חוק משק הדלק ההוראה בתכנית המיתאר הארצית, המחייבת קיום מרחק מיזערי בין תחנות הדלק (סעיף 2 לחוק). במערך כולל זה, משתקפת גם כוונת המחוקק להקל על הליכי התכנון והבנייה הקשורים בהקמת תחנות תדלוק. על תכלית התיקון לחוק משק הדלק אמר חבר-הכנסת אברהם פורז בשם ועדת הכלכלה (הצעת חוק משק הדלק (קידום התחרות) (תיקון) התשנ"ח-1998, קריאה שנייה ושלישית, ישיבה מיום 21.7.98, עמ' 9491): "...אם אנחנו רוצים לפרוץ את הפלונטר, ולאפשר לעשרות או למאות תחנות לקום, אנחנו לא יכולים לקום, אנחנו לא יכולים להעביר את זה דרך הצינורות הסתומים של הוועדות המחוזיות. ועדה מחוזית, שעוסקת בתכנון של מתחמים שלמים בערים, ולפעמים בתכנון של עיר שלמה, אסור לה להתעסק עם מגרש אחד, שעליו בונים תחנת דלק, והסמכות של הוועדה המקומית היא רק כאשר זו תחנת דלק נטו. כאשר רוצים מסעדה, או כאשר רוצים סופרמרקט, מינימרקט, או כל דבר אחר, מובן שזה הולך לוועדה המחוזית". ובישיבה מוקדמת יותר מיום 25.5.1998 אמר חבר-הכנסת פורז (עמ' 7427): "אנחנו רוצים בוועדה להקל את הליכי הרישוי של תחנות הדלק. אנחנו חושבים, שכדי להקים היום תחנת דלק, ברוב המקרים זה דורש שינוי תוכנית מתאר בסמכות ועדה מחוזית. אין צורך לעבור גם שלב ועדה מקומית וגם שלב ועדה מחוזית. אנחנו רוצים להותיר את הסמכות הזאת רק בידי הוועדה המקומית. ...אנחנו רוצים להפעיל מייד את הקטע שמאפשר לנו להגדיל באופן דרמטי את מספר התחנות...". (ההדגשה לא במקור) 41. נותרת, אפוא, השאלה, מה היתה הכוונה בהקניית הסמכות לוועדה המקומית על-פי ס"ק (10) לסעיף 62א(א) לחוק לאשר תכניות להקמת תחנת דלק. אין חולק, כי הסמכות הנתונה לוועדה מאפשרת לה לאשר תכנית להקמה כזו, גם אם ייעודי הקרקע הקיימים על-פי התכנית הקיימת אינם כוללים תחנת דלק. השאלה היא האם הסמכות בס"ק (10) כוללת, מעבר להוספת הייעוד, גם סמכות לאשר בנייה, אם על-פי התכנית הקיימת הבנייה אינה מותרת, או להוסיף אחוזי בנייה מעבר לקיים בתכנית התקפה כדי לאפשר את הקמת התחנה. שאלה זו רלבנטית לא רק לאזורים המיועדים בתכנית לחקלאות, שבהם על-פי רוב הבנייה אסורה, אלא גם לאזורים שהם מבונים ביסודם - המיועדים לתעשייה, מסחר, משרדים, וכיוצא באלה, אשר בהם בדרך כלל קיימת זכות בנייה, מקום שלצורך הקמת התחנה נדרשת תוספת של אחוזי בנייה. 42. התפיסה הפרשנית הראויה להגדרת היקף סמכותה של הוועדה המקומית על-פי סעיף 62א לחוק היא תפיסה מצרה, כפי שנגזר מהרקע לחקיקתו של תיקון 43, ולאופן השתלבותו במירקם הכולל של דיני התכנון וסמכויות מוסדות התכנון, כפי שתואר לעיל. הרקע לחקיקת סעיף 62א לחוק קשור בהעברת סמכויות מוגבלת, זהירה ומדודה לוועדה המקומית. עיון בחלופות השונות שבסעיף 62א מצביע גם הוא על כך שהמחוקק נזהר שלא להקנות לוועדה המקומית סמכות בענייני הגדלת היקפי שטחים המיועדים לבנייה, ובמקום שהתיר זאת, ציין זאת במפורש, ואף קבע את התיחום של ההגדלה המותרת. כך, למשל, בסעיף 62א(א)(6) הורה המחוקק כי בסמכות הוועדה המקומית ייכלל גם "שינוי חלוקת שטחי הבנייה המותרים בתכנית אחת, מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבנייה בתכנית, ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבנייה, בכל ייעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ-50%"; בס"ק (8) לסעיף 62א(א) נכללה סמכות ל"הגדלת מספר יחידות דיור, ללא הגדלת סך כל השטחים למטרות עיקריות", ובס"ק (1) הוסמכה הוועדה המקומית בענייני "איחוד וחלוקה של מגרשים... ובלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל ייעוד קרקע, למעט האמור בפסקאות (2) ו-(3)". אשר לס"ק (5) לסעיף 62א(א) לחוק, הנוגע לשינוי הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים, אומר בית המשפט בפרשת חוף השרון (מפי השופט חשין) בעמ' 203: "אשר לענייננו שלנו: לו דיברנו בתכנית מאושרת, שלפיה ניתן לבנות מבנה בן כך וכך מ"ר על מגרש בן דונם, ואילו היתה הוועדה המקומית עתה מבקשת לשנות את התכנית כך שיהיה ניתן לבנות על אותו דונם מבנה נוסף בן כך וכך מ"ר, נוטים היינו לכאורה לדעה כי תוספת המבנה לא היתה בגדר 'בינוי או עיצוב אדריכלי'... ...ודומה, כי הפרדת שתי יחידות דיור לשני מבנים נפרדים - בלא להגדיל את השטח המבונה (אך בתוספת השטח שאושר בהקלה) - יאה לה הכינוי 'בינוי או עיצוב אדריכליים'...". ובעמ' 214, בהתייחס לאישור תוספת קומות בבניין, גם כאן לעניין ס"ק (5), הוא מוסיף: "... נזכיר ונזכור - שמא יישכח מאיתנו - כי מדברים אנו אך בהוספת קומות ובהגבהת בניין ולא בהוספת אחוזי בנייה". (ההדגשות לא במקור). בית המשפט בדעת רוב באותו עניין מבחין בבירור בין הנושאים הנקודתיים שבהם הוסמכה הוועדה המקומית לדון, לבין נושאי תכנון בעלי אופי כללי, כגון ייעוד שטחים לבנייה, והיקפי בנייה, שלא הועברו לסמכותה (ראו גם שמואל רויטל "תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה - האם מהפך בדיני התכנון?" משפטים כז, 383 (תשנ"ז); והשוו: פרשת אילות, שם). 43. גישה פרשנית זו מאפיינת גם את הסמכות שהוקנתה לוועדה המקומית בס"ק (10) בענין הקמת תחנות התדלוק. מטרת סמכות זו היתה לעודד את התחרות במשק הדלק על-ידי הקמת תחנות תדלוק חדשות שתתחרנה זו בזו. מקורה של הסמכות במסגרת חקיקה כלכלית ולא תכנונית, שנועדה להגדיל את התחרות במשק הדלק לתועלת הצרכן, ולהביא להתפתחות ראויה של ענף הדלק שידע ימים רבים של שליטה בידי חברות הדלק הגדולות. הגשמת תכלית זו לא נועדה לחולל מהפך בתפיסת התכנון המרחבי ובאיזונים בין היקפי השטחים המבונים לעומת השטחים הפתוחים, או להתערב בחלוקת הסמכויות המהותית בין רשויות התכנון, כפי שעוצבה בדיני התכנון. מדיניות זו להגברת התחרות התכוונה להשתלב בתפיסה התכנונית הקיימת, ולהשיג את תכלית הגברת התחרות בלא לפגוע באופן מהותי בתשתית התכנונית הקיימת. 44. המסקנה המשתמעת מניתוח זה היא כי סמכות הוועדה המקומית בעניין הקמת תחנות דלק נתונה לה לגבי אזורים בעלי ייעודים מסוימים, גם כאשר הדבר מחייב תוספת ייעוד להקמת תחנת דלק שאינו כלול בייעודים הקיימים על-פי התכנית. אולם אין להסיק מכך, בלא אמירה מפורשת של המחוקק, כי הועברה לוועדה המקומית גם סמכות לאשר בתכנית הענקת אחוזי בנייה הנדרשים לצורך ההקמה, כאשר התכנית התקפה הקיימת אינה כוללת כל אפשרות בניה של תחנת דלק, או כאשר היקף הבנייה שהיא מתירה אינו מספיק לצורך הקמת תחנה. משמעות הדבר היא, כי בקרקע חקלאית שיש בה היתר לבנות על-פי התכנית הקיימת, מוסמכת הוועדה המקומית לאשר תכנית להקמת תחנת דלק, אף שהדבר גורר הוספת ייעוד שאינו קיים בתכנית המקורית. אם אין בתכנית הקיימת היתר לבנות, הסמכות לאשר תכנית הקמה המצריכה היתר לבנייה תהיה בידי הוועדה המחוזית. הוא הדין בהקמת תחנות באזורים המיועדים לתעשייה, מסחר, משרדים, אחסנה או חנייה, וגם כאשר קיים היתר לבנות, אך נדרש היתר לתוספת בנייה לצורך הקמת תחנה. 45. פרשנות זו מתיישבת עם התפיסה התכנונית הכוללת, אשר על-פיה, הקצאתם של שטחים לבנייה, וקביעת ייעודיהם של שטחים לפיתוח עירוני או כפרי, קביעת שטחים חקלאיים, אזורי תעשייה ומסחר, וכיוצא באלה, מסורים לסמכותה של ועדה מחוזית, כחלק מאחריותה הכוללת לקבוע את התשתית הנורמטיבית הבסיסית לתכנון המרחבי במחוז עליו היא מופקדת (סעיף 57 לחוק התכנון והבנייה). הכרה בסמכות ועדה מקומית לקבוע שטחי בנייה לתחנות דלק, בחריגה מהתכנית הקיימת שאושרה בידי הוועדה המחוזית, אינה מתבססת על הוראה מפורשת בחוק. הכרה כזו מהווה שינוי מהותי בתפיסת מערך התכנון המרחבי ששררה עד כה, שלפיה קביעת התשתית התכנונית הנורמטיבית, שנושא הבנייה הוא מרכיב מהותי בה, נתונה לסמכות הוועדה המחוזית. יש לה גם נפקות מבחינת השוני בהרכביהם של מוסדות התכנון, ומידת ההשפעה של אינטרסים מקומיים על פעולתם. 46. הכרה בסמכות רחבה של ועדה מקומית להעניק זכויות בנייה בקשר להקמת תחנות דלק עשויה ממילא להשליך גם על הרחבת סמכותה של הוועדה בכל אחד מהעניינים האחרים שהועברו לאחריותה על-פי סעיף 62א(א) לחוק. כך, למשל, בעניין הגדלת אחוזי הבנייה המותרים בשטחים שנקבעו בתכנית בת-תוקף לצרכי ציבור כמפורט בס"ק (3), שינוי בקו הבניין הקבוע בתכנית כקבוע בס"ק (4), שינוי הוראות תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים (ס"ק (5)), וכיוצא באלה. פרשנות מרחיבה כזו היתה חורגת מהמסגרת הלשונית ומהתכלית של סעיף 62א(א) לחוק. 47. יש להעיר, כי העובדה בלבד שקיימת מערכת בקרה על החלטות רשות התכנון, כגון בדיקה תכנונית מוקדמת מכוח סעיף 62ב לחוק, או כפיפות תכנית בקרקע חקלאית לאישור הוועדה המיוחדת לקרקע חקלאית, אינה מהווה עילה לסטות מהפרשנות המצרה של סמכויות הוועדה המקומית לדון ולאשר תכניות. מנגנוני בקרה אלה קיימים גם לגבי פעולותיה של הוועדה המחוזית, והם משותפים לשתי רשויות התכנון, ואין בהם, כשהם לעצמם, כדי להצדיק פרשנות מרחיבה של סמכות הוועדה המקומית. תיקון סעיף 62א בשנת 2006 48. בין לבין, ועד למתן פסק הדין בהליך זה, חל שינוי חשוב בהוראות סעיף 62א לחוק התכנון והבנייה, המחזק, לטעמי, את הפרשנות המצרה את סמכויות הוועדה המקומית במישור קביעת זכויות בנייה והיקף בנייה בשטחים שבהם התכנית הקיימת אינה מקנה אותן. 49. ביום 15.6.06 התקבל תיקון 76 לחוק התכנון והבנייה (ס"ח 2057 עמ' 325), ובו תוקן סעיף 62א, והוספו לו ההוראות הבאות: "(11) הוספת שימושים, במגרש המיועד בתכנית למגורים וששטחו אינו עולה על 2,500 מ"ר, למטרת משרדים או מלונאות, או למטרת מסחר בחזית בנין המיועד למגורים, והכל בלי לשנות את השטח הכולל המותר לבניה במגרש על-פי התכנית, ובלבד שהשטח הכולל המותר לבניה לצורך השימושים הנוספים לא יעלה על 15% מסך השטח הכולל המותר לבניה במגרש ושהוא נמצא ביישוב שמספר תושביו עולה על 5,000 לפי נתונים שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה; (12) הרחבת שטחה של יחידת דיור שבנייתה הושלמה עשר שנים לפחות לפני תחילת התכנית, באופן שהשטח הכולל המותר לבניה באותה יחידת דיור לא יעלה על 120 מ"ר, ובלבד שתוספת השטח לא תשמש אלא להרחבת יחידת הדיור האמורה; (ב) הוראות סעיף קטן (א) אינן גורעות מהוראות סעיפים 129 עד 131 וסעיף 147. (ג) נוסף על הוראות סעיף קטן (א), תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת (בסעיף קטן זה - התכנית), החלה על שטח שעליו חלה תכנית מיתאר מקומית שאושרה (בסעיף קטן זה - תכנית המיתאר המקומית שאושרה), ואשר הוראותיה אינן סותרות את הוראות תכנית המיתאר המקומית שאושרה, היא תכנית בסמכות הוועדה המקומית, ובלבד שמתקיימים כל אלה: (1) שר הפנים אישר כי הוועדה המקומית מקיימת באופן מקצועי ויעיל מערכת תכנון ומערכת אכיפה של הוראות חוק זה והתקנות לפיו; אישור שר הפנים לפי פסקה זו יהיה לתקופה שלא תעלה על חמש שנים, ורשאי הוא להאריכו לתקופות נוספות שלא יעלו על חמש שנים כל אחת; סבר שר הפנים כי ועדה מקומית אינה מקיימת עוד מערכת תכנון ומערכת אכיפה כאמור באופן מקצועי ויעיל, רשאי הוא לבטל את האישור, לאחר שנתן ליושב ראש הוועדה המקומית הזדמנות לטעון את טענותיו, בדרך שהורה; הפעלת סמכויות שר הפנים לפי פסקה זו תיעשה לאחר התייעצות עם מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים; (2) תכנית המיתאר המקומית שאושרה חלה על אחד מאלה: (א) כל שטח מרחב התכנון המקומי; (ב) כל שטח היישוב שהתכנית חלה בתחומו; (ג) חלק משמעותי ממרחב התכנון או משטח היישוב כאמור בפסקת משנה (א) או (ב); לענין זה, "חלק משמעותי" - כפי שתחליט הוועדה המחוזית; (ד) כל שטחו של מתחם פינוי ובינוי שהוכרז בצו לפי סעיף 33א; (3) ביום ההחלטה על הפקדת התכנית טרם חלפו עשר שנים מיום תחילתה של תכנית המיתאר המקומית שאושרה; (4) תכנית המיתאר המקומית שאושרה כוללת, לפחות, את כל העניינים כמפורט להלן: (א) ייעודי הקרקע בתחומה ושימושי הקרקע המותרים בכל אחד מהייעודים; (ב) קביעת שטחי קרקע המיועדים לשטחים פתוחים ולצורכי ציבור, או קביעת הנחיות בדבר שטחים שיש לייעד לצרכים אלה, ביחס לייעודי הקרקע השונים שנקבעו בה; (ג) קביעת השטח הכולל המותר לבניה בכל ייעוד או בכלל הייעודים, גם בלא קביעת זכויות בניה בכל מגרש או במגרש כלשהו; (ד) הנחיות בדבר שטחי קרקע שיש לייעד לתחבורה, לחניה, לביוב ולתשתיות, ביחס לייעודי הקרקע השונים שנקבעו בה, לרבות התוויית הדרכים העיקריות בתחומה; (ה) הנחיות לענין גובה הבניינים". עיון בתיקון האמור לסעיף 62א לחוק מבהיר את הקו הנקוט בידי המחוקק: מצד אחד - הרחבת סמכויות הוועדה המקומית בעניינים נקודתיים, כדי להמשיך בתהליך של הורדת המעמסה הקשה הרובצת על שכם הוועדה המחוזית. מצד שני - זהירות מופלגת בברירת הנושאים המועברים לסמכותה של הוועדה המקומית. עניינם במתן סמכות להוספת שימושים במצבים מסוימים (ס"ק (11)), ובהרחבת שטח יחידת דיור (ס"ק (12)), אך כל אלה תוך הגבלות מפורשות ביחס לשטח הכולל המותר לבנייה, ותוך עירנות מיוחדת לצורך שלא לתת בידי הוועדה המקומית, נכון לעת זו, סמכויות נרחבות להעניק זכויות בניה שלא הוקנו על-פי תכנית המיתאר המקומית בת-התוקף שאושרה בידי הוועדה המחוזית. ס"ק (ג) לתיקון החדש מרחיב את סמכות הוועדה המקומית לדון בתכנית מיתאר מקומית או מפורטת, אך בתנאי שהוראותיה "אינן סותרות את הוראות תכנית המיתאר המקומית שאושרה", וגם סמכות זו מותנית בתנאים מוקדמים, ובהם - כי שר הפנים אישר כי "הוועדה המקומית מקיימת באופן מקצועי ויעיל מערכת תכנון ומערכת אכיפה של הוראות חוק זה, והתקנות לפיו". אישור, כאמור, ניתן לפרק זמן מוגבל, והוא ניתן להארכה וניתן אף לביטול; לתנאי זה מתלווים תנאים נוספים האמורים בסעיף (ג)(2) לסעיף 62א לחוק. 50. עולה מהאמור, כי תכנית מפורטת, המחייבת הקניית זכויות בנייה שלא הוקנו בתכנית המיתאר המקומית המאושרת, היא תוכנית הסותרת את התכנית הקיימת, ולכן לא תבוא בגדר סמכות הוועדה המקומית על-פי סעיף 62א(ג). הוראות תיקון אלה, המרחיבות את סמכויות הוועדות המקומיות, אינן כוללות סמכות גורפת להענקת זכויות בנייה, וכל זאת מתוך מדיניות רחבת-מבט, לפיה הייעוד הכולל של השטחים, ובמיוחד האיזון הנדרש בהקצאת שטחים פתוחים מול שטחי בנייה הוא ענין למדיניות תכנון מרחבי כוללת, שיש להותירו בידי מוסד התכנון המחוזי, ולא להעבירו לרשויות התכנון המקומיות. המחוקק היה מוכן להגמיש את חלוקת הסמכויות בין מוסד התכנון המחוזי לבין מוסד התכנון המקומי בנושא השימושים; הוא אינו נכון, בעת זו, להעניק לגופי התכנון המקומיים סמכות כוללת לעצב את פני השטח על-ידי מתן זכויות בנייה, אלא בתחומים צרים ומוגבלים ביותר, אותם הגדיר בצורה דווקנית בחלופות שונות בסעיף 62א לחוק. 51. וכך מסבירה הצעת החוק את תכלית התיקון האחרון לסעיף 62א לחוק (הצ"ח 236, התשס"ו, 8.5.06 עמ' 308): "פרק ה': תכנון ובניה מערכת תכנון יעילה היא כלי חיוני לקידום איכות החיים השגשוג והצמיחה במשק, בפרט במדינה צרת מימדים וצפופת אוכלוסין כמדינת ישראל. אולם, על אף חשיבותה הרבה של מערכת התכנון למשק, תהליכי התכנון במדינה נמשכים זמן רב מאוד, ולעתים אף שנים ארוכות. מטרתה של הצעה זו היא להביא לייעול של מערכת התכנון, ולקיצור משך הזמן של הליכי התכנון, באמצעות נקיטת הצעדים העיקריים האלה: ..... (2) מוצע להרחיב את סמכות הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה לאשר גם תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת שעניינה הוספת שימושים במגרש המיועד למגורים, למטרת מסחר בחזית הבנין, משרדים או מלונאות, או שעניינה בהרחבת שטחה של יחידת דיור שבנייתה הושלמה 10 שנים לפחות לפני תחילת התכנית, והכל בתנאים ובמגבלות המפורטים בתיקון המוצע. (תיקון לסעיף 2 א המוצע בפסקה ( 6)). (3) כיום מוטל עומס רב מאוד על הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה, וכתוצאה מכך נוצר צוואר בקבוק המעכב את הליכי התכנון זמן רב. כמו כן, כיום מוגשות למוסדות התכנון תכניות מיתאר מקומיות נקודתיות רבות, המכבידות על העומס המוטל על מוסדות התכנון ומקשות על גיבוש תפישת תכנון כללית למרחבי התכנון המקומיים. מוצע להרחיב את סמכות הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה, כך שתכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת (להלן - התכנית), החלה על שטח שאושרה לגביו תכנית מיתאר מקומית כללית (להלן - תכנית המיתאר המקומית), ואשר הוראותיה אינן סותרות את הוראותיה של תכנית המיתאר המקומית, תהיה בסמכות הוועדה המקומית, ובלבד ששר הפנים אישר כי הוועדה המקומית מקיימת באופן מקצועי ויעיל מערכת תכנון ומערכת אכיפה של הוראות החוק והתקנות שלפיו, ושמתקיימים גם כל שאר התנאים וההגבלות המפורטים בתיקון המוצע. (הוספת סעיף קטן (ג) לסעיף 62א, כמוצע בפסקה ( 6)). הרחבת הסמכויות של הועדות המקומיות, כאמור, תתרום למיצוי היתרונות של הועדות המחוזיות ושל הוועדות המקומיות, באמצעות הכוונת הוועדות המחוזיות להתמקד בהתוויית מדיניות תכנונית כוללת, והסמכת הוועדות המקומיות לאשר תכניות נקודתיות שאינן סותרות את מדיניות התכנון הכוללת. וכן, הרחבת הסמכויות של הועדות המקומיות, כמוצע, תהווה תמריץ לוועדות המקומיות ליזום תכניות מיתאר מקומיות המגבשות את עקרונות התכנון של מרחבי התכנון המקומיים, ותתרום להפחתת העומס הכבד המוטל כיום על הוועדות המחוזיות, הנובע מהצורך באישורן לתכניות נקודתיות רבות". (ההדגשות לא במקור). 52. ב-6.6.07 נתפרסם דו"ח מסכם של המלצות הצוות הבינמשרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבנייה על-פי החלטת ממשלה מס' 4103 מיום 9.8.05. במסגרת בחינת הרפורמה הראוייה בדיני התכנון והבנייה, עמד הצוות, בין היתר, על חשיבות העברת סמכויות לוועדות התכנון המקומיות, כדי להקל על מעמסת הוועדות המחוזיות. הוא עמד על היישום המוצלח של תיקון 43 לחוק, והצביע על תיקון 76 האחרון שהרחיב את סמכויות הוועדות המקומיות על-פי סעיף 62א לחוק לנושאי תכנון נוספים. יחד עם זאת, הדו"ח מדגיש כנקודת מוצא, שהמהלך הנוסף שנועד להעביר לוועדות המקומיות את הסמכות לאשר תכניות מפורטות, הוא מהלך זהיר, מבוקר, הדרגתי, ומוגבל. הדבר נעשה, ראשית, על-פי קריטריונים של מקצועיות, יעילות, ואכיפה מצד אחד; אולם מצד שני, נקודת המוצא היא, כי התכניות המפורטות צריכות להיות תואמות ובמסגרת תכניות המיתאר המקומיות, שנותרות בסמכותן של הועדות המחוזיות. היקפי הבנייה המותרים נקבעים בתכנית המיתאר המקומית (עמ' 13 לדו"ח). התכנית המפורטת, היורדת לפרטי המגרש הבודד, צריכה להיות תואמת לתכנית המקומית, ולא לחרוג ממנה, אלא במקום שהחוק נתן היתר מפורש לכך. במובן זה, דו"ח הוועדה אינו סוטה מהקונספציה התכנונית המקובלת כיום, ואינו מציע להקנות בידי הוועדה המקומית סמכות לקבוע היקפי בנייה, בין בתכנית מפורטת ובין בתכנית מיתאר מקומית (עמ' 8, 10, 13, 14, 15, 16, 22, 25-6 לדו"ח). 53. ניתן לסכם עד הנה, ולומר: נדרש איזון בין שיקולים נוגדים שבאינטרס הציבורי: שיקול השמירה על התשתית הנורמטיבית הבסיסית של התכנון, המכוונת לכך שהגדרת שטחי בנייה והיקף הבנייה תימצא בידי גוף התכנון המחוזי, ותוכרע על-ידו על-פי שיקולי תכנון אזוריים כוללים, שביסודם גורמים שבאינטרס הציבור, המבקשים לאזן בין האזורים המבונים לבין שטחי הטבע, הנוף, והחקלאות. מנגד - עומדים שיקולי היעילות, והקלת המעמסה על גופי התכנון המחוזיים, על-ידי העברת סמכויות מסוימות בדרך זהירה ומדודה לידי הוועדה המקומית. האיזון בין שני כוחות נוגדים אלה מצדיק את המסקנה, כי הסמכות לאשר הקמת תחנת דלק, הנתונה לוועדה מקומית בס"ק 10 לסעיף 62א(א) לחוק, נתונה לה במקום בו קיימות זכויות בנייה המאפשרות הקמת תחנה, גם אם נדרשת לצורך כך הוספת ייעוד שאינו מצוי בתכנית הקיימת. לא כך הדבר, במקום שהתכנית הקיימת אינה כוללת זכויות בנייה כלל, או שהזכויות המוקנות בה אינן בהיקף מספיק הנדרש לצורך הקמת התחנה. במצב דברים זה, הוועדה המחוזית היא המוסמכת להחליט האם יש להעניק באזור זכויות בנייה לצורך הקמת תחנת דלק, על-פי שיקולי תכנון כלליים ומדיניות תכנונית רחבת-מבט. 54. הפירוש המצמצם לסמכות הוועדה המקומית בענין זה מאזן כראוי בין צרכי היעילות התכנונית לבין הצדק התכנוני. ישראל היא ארץ קטנה שמשאבי הקרקע שלה מוגבלים. יש בה תנופת פיתוח אדירה מחד, וצורך לשמר פינות טבע פתוחות שתשארנה לציבור אוויר לנשימה. האחריות ליצירת האיזון התכנוני מוטלת על גוף תכנון ממלכתי, בעל הראייה האזורית הרחבה. האחריות לאיזון אינה נתונה לגורם המקומי, הרואה, מטבע הדברים, את הצרכים והכדאיות הכלכלית המיידית לבעלי ענין ולציבור במקום. מטעמים אלה, נמנע המחוקק עד כה מהעברת הסמכויות בענין בנייה והיקפי בנייה לוועדה המקומית, ומצא להקל על העומס של הוועדה המחוזית בהעברת עניינים לוועדה המקומית שמשמעותם היא בעיקרה נקודתית (השוו: ע"א 8116/99 אדם טבע ודין, שם, בעמ' 204). תמ"א 18 55. חב' פז בטיעוניה ביקשה להיבנות על הוראות תמ"א 18 לצורך פרשנותה המרחיבה את סמכויות הוועדה המקומית בהקמת תחנות דלק. נראה לי כי ניסיון זה דינו להיכשל. 56. תמ"א 18 נועדה, ביסודה, להבטיח שירות נאות לצרכני תחנות תדלוק, להבטיח הגנה על הסביבה ועל הבטיחות, ולאפשר הרחבת מערך תחנות התדלוק בהתאם לצרכי האוכלוסיה במדינה. כך קובע סעיף 4 לתכנית: "מטרות תכנית זו הן: (1) להבטיח שירות נאות לצרכנים של תחנות תדלוק; (2) למנוע מפגעים תחבורתיים, בטיחותיים וסביבתיים, לרבות זיהום מי התהום עקב הקמתן והפעלתן של תחנות תדלוק; (3) להתאים ולאפשר הרחבה של מערך תחנות התדלוק בהתאם לצרכי האוכלוסיה במדינת ישראל ולגידולה; (4) כדי לאפשר השגת המטרות המנויות בפסקאות (1) (2) ו-(3) לקבוע תבחינים (קריטריונים) למיקומן של תחנות תדלוק, לתכנונן, להקמתן ולהפעלתן". 57. תמ"א 18 אינה מתיימרת לבוא במקום תכניות מיתאר מקומיות או מפורטות החלות על הקרקע, הקובעות את הייעודים והיקפי הבנייה עליהם. מטרתה היא ליצור מערכת הסדרים כלל-ארצית, המכוונת ומנחה את התכניות המקומיות בתחומים שונים, אולם אין היא עוסקת, כשלעצמה, בהקניית זכויות בנייה. הגדרת שטחי הבנייה והיקף זכויות הבנייה במקרקעין מצויה בתכניות הנקודתיות בהן נקבע ייעוד המקרקעין, ותמ"א 18 אינה עוסקת בהן. היא מהווה מסגרת-על להגדרת הייעודים הכלליים בנושא תחנות התדלוק, וקובעת מהן המגבלות שהתכנית הנקודתית חייבת לעמוד בהן, אך היא אינה מהווה מקור שממנו יכולה תכנית זו לדלות את זכויות הבנייה לצורך הקמת תחנות תדלוק. 58. סעיף 8 לתמ"א 18 תוחם את כוחם של מוסדות התכנון לאשר תכניות מפורטות להקמת תחנות תדלוק מסוגים מסויימים בהתאם לייעוד ולאופי האזור שבו מדובר. כך הוא קובע: "בכפוף לאמור בסעיף 9 להלן, וליתר הוראות תכנית זו, ניתן לאשר תכנית מפורטת להקמתן של תחנות תדלוק: (1) בכל אזור אשר בתחום אזור בנוי - אם התחנה היא בדרגה א; (2) באזור שיועד בתכנית מקומית למסחר משולב בעסקים או לתעשיות עתירות ידע ובחניון לרכב שבאזור מגורים - אם התחנות הן בדרגה א' או ב'; (3) באזור שיועד בתכנית מקומית לתעשייה או לשירותי רכב או באזור שאיננו אזור בנוי, תהא דרגתה אשר תהא". 59. סעיף 6 לתמ"א 18 מגדיר את דירוג תחנות התדלוק, בין היתר, על-פי שטח מקסימלי של שירותים נילווים שניתן להקים בסמוך להם - תחנה מדרגה א' - עד 70 מ"ר שטח כולל; תחנה מדרגה ב' - עד 120 מ"ר, ועל תחנה מדרגה ג' - חלות ההוראות המתייחסות לדרגה ב', בתוספת מיבנים ומתקנים לכל שירותי הרכב. הוראה זו מגבילה את הקמת תחנות הדלק לסוגים מסויימים בהתאם לאופי השטח וייעודו. אין בה כדי להקנות זכויות בנייה להקמת התחנה. 60. סעיף 9.1 לתמ"א 18 קובע, בין היתר, כי הקמת תחנת תדלוק כפופה לתכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, ואם לא נקבעו בתכנית מיתאר מחוזית הוראות בעניין תחנת תדלוק, עדיין ניתן לאשר תכנית מקומית בענין זה, ולא יהא צורך בשינוי התכנית המחוזית (ס"ק (א), ו-(ג)). ס"ק (ו) להוראה זו קובע: "בתכנית לתחנת תדלוק מותר להתיר את כל השימושים המפורטים בסעיף 6 או את חלקם בלבד. כמו כן, ניתן להתיר בה רק חלק מהיקף הבינוי המותר על-פי סעיף 6. אין בתכנית זו כדי לחייב את מוסדות התכנון לאשר תכנית מפורטת כאמור, ומוסדות תכנון יפעלו לפי האמור בסעיף 4 להגשמת תכנית זו". הוראה זו מניחה כי הוראות בדבר זכויות הבנייה מוגדרות בתכניות המקומיות, ובמסגרת זכויות אלה, ניתן להתיר חלק מהשימושים וחלק מהבינוי המותר על-פי התכנית המקומית ועל-פי תמ"א 18. 61. סעיף 9.2 לתמ"א 18 קובע: "הקמת תחנה על-פי תכנית קיימת מקום שבתכנית מקומית ייעדו מקרקעין לתעשייה, או לתעשייה, משרדים, ומסחר, או למרכזי תחבורה, יהיו גם תחנות תדלוק במשמע, גם אם לא נאמר כך במפורש, והיא כשאין בתכנית המקומית כוונה אחרת משתמעת. מקום, שהתכנית [ה]מקומית כאמור בסעיף 9.2(א) כוללת הוראות של תכנית מפורטת, תותר הקמת תחנת תדלוק. הוראת סעיף 9.2 מתיישבת ומשתלבת עם סעיף 62א(א)(10) שזו, אכן, משמעותו: ניתן להקים תחנת דלק על-פי תכנית מקומית הקיימת, המייעדת שטח לתעשייה, משרדים, מסחר או מרכזי תחבורה, גם אם לא יועד השטח במפורש לתחנות דלק, והוא, כשאין בתכנית כוונה אחרת משתמעת, וכאשר התכנית כוללת הוראות תכנית מפורטת. 62. ההנחה ביסוד הוראות תמ"א 18 הינה, כי הקמה של תחנת דלק אינה אפשרית מכוח תכנית המיתאר הארצית בלבד. היא מותנית בקיומה של תכנית מקומית הכוללת הוראת של תכנית מפורטת, המתירה בנייה בהיקף מספיק לצורך הקמת התחנה. הקמה כזו, כשהיא מותרת על-פי התכנית המקומית, כפופה מצידה לקריטריונים השונים שקבעה תמ"א 18, בין היתר, לענין סוגי תחנות דלק בסוגי אזורים שונים על-פי טיבם. חיזוק לפרשנות זו נמצא ברע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה טבריה (לא פורסם, 19.10.99), פסקה 4: "תכנית המתאר הארצית נשוא הבקשה אינה נוגסת בכלל שהיתר הבניה מוצא על-ידי הוועדה המקומית, וכי הוא מוצא מכוחה של תכנית מקומית. בסעיף 9.1(א) לתוכנית הארצית בא הדבר לידי ביטוי מפורש בהוראה האומרת כי 'לא תוקם תחנת תדלוק אלא על-פי תכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת' ורק כשאין בתוכנית המקומית כוונה אחרת משתמעת. במילים אחרות: היתר הבניה אינו יכול להינתן בצורה בלתי אמצעית מכוח התכנית הארצית לבדה, והוא יונק גם מכוחה של תכנית מקומית מפורטת, שאושרו בה פרטי הבנייה". (ההדגשה לא במקור). 63. משילוב הוראות תמ"א 18 עם הוראת הסמכות בס"ק (10) לסעיף 62א(א) לחוק עולה, אפוא, כי ניתנה לוועדה המקומית סמכות לאשר תכנית להקמת תחנת דלק, גם אם פירוש הדבר הוספת יעוד למקרקעין שלא נכלל במסגרת ייעודים ספציפיים שפורטו בתכנת הקיימת. יחד עם זאת, אין בידי הוועדה המקומית להחליט על היקפי בנייה שאינם מעוגנים בתכנית הקיימת. משמעות הדבר היא, כי באזורים שנועדו לבנייה ליעודים שונים מסויימים, הוועדה המקומית תוכל לאשר הקמת תחנות דלק במסגרת היקפי הבנייה הנתונים על-פי התכנית הקיימת. הסתברות זו קיימת לגבי אזורי תעשייה, מסחר ומשרדים, ואפשר אף באזורים חקלאיים, מקום שהותרה בהם בנייה בתכנית תקפה ומאושרת. לעומת זאת, באזור שבו התכנית הקיימת אינה מעניקה זכויות בנייה כלל, או כאשר היא מעניקה זכויות בנייה חלקיות שאינן מספיקות לצורך הקמת תחנה, הוועדה המחוזית היא המוסמכת להחליט ולדון בענין זה. 64. עשוי להיות כי בבוא העת בעתיד, לאור הניסיון שיצטבר בתהליך העברת סמכויות מהוועדה המחוזית לוועדה המקומית, תונח תשתית אפשרית לשקול הרחבה נוספת של העברת סמכויות, ואפשר אף בענייני זכויות בנייה. בינתיים, תהליך השינוי בחלוקת הסמכויות בין מוסדות התכנון הוא זהיר ומבוקר, ואינו מתפרש על תחום זה. הקביעה בדבר שטחי בנייה והיקפי הבנייה נותרה בידיה של הוועדה המחוזית, כמי שאחראית להבטיח את התכנון המרחבי הראוי, ואת ההגנה על ערכי הקרקע באזור התכנון, וכמי שמופקדת בכלל זה על שמירת הנוף והשטחים הפתוחים שהטבע העניק לארצנו במשורה. 65. סיכומו של דבר: סמכותה של הוועדה המקומית על-פי סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה הינה לאשר הקמת תחנת תדלוק, גם אם בתכנית המקומית ייעוד הקרקע לתחנת דלק אינו כלול בגדר הייעודים המותרים, והייעודים המותרים נימנים על הייעודים המוזכרים בחוק. אולם תנאי להפעלת סמכות זו הוא, כי התכנית המקומית הקיימת מאפשרת בנייה במקום, בהיקף הנדרש לצורך הקמת תחנת דלק. אם התנאי האמור אינו מתקיים, לא תוכל הוועדה המקומית לאשר את תכנית ההקמה. הקמת תחנת דלק הכרוכה בהענקת זכויות בנייה בהיקף כזה או אחר מצויה כיום, כמו בעבר, בידי הוועדה המחוזית. אציע לחברַי לקבל את הערעור, ולבטל את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. כן אציע לחייב את חב' פז לשלם למערערת שכר-טרחת עורך-דין בסכום של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט ת הנשיאה ד' ביניש: מסכימה אני עם פסק דינה המקיף של חברתי השופטת פרוקצ'יה. מאז הוחק תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה שבה ועולה שאלת היחס בין סמכויות הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה לסמכויות הוועדה המקומית. מתגוששים כאן שני אינטרסים נוגדים המחייבים איזון ראוי. מצד אחד התיקון האמור אכן מבטא מגמה של קיצור הליכים והפחתת הסרבול הנוצר כתוצאה מהליך תכנוני המורכב מהליכים בפני שתי ועדות תכנון. מנגד מקובלת עליי גישתה של חברתי כי בנסיבות המורכבות של הליכי התכנון בישראל ובהתחשב בצורך לקיים הליך תכנון הרמוני, המבטא תפיסה תכנונית כוללת מעבר לתכנון נקודתי המתמקד בראייה צרה וקונקרטית, מתחייבת ראיית על כוללת בכל הנוגע להיקף הבנייה ולשיעור אחוזי הבנייה; ובמיוחד כך, כשמדובר באזורים חקלאיים או באזורים שניתן לייעד לשטחים פתוחים, שהולכים ומתמעטים במקומותינו. התכלית האמורה, כמו גם אופיה של הוועדה המקומית מבחינת תפקידיה והרכבה מחייבים זהירות רבה בהוצאת הסמכויות מהוועדה המחוזית. לפיכך, מוצדקת בעיני פרשנות שאינה מרחיבה את הסמכויות שהוענקו לוועדות מקומיות בסעיף 62א לחוק התכנון והבניה ושעולה בקנה עם לשון החוק ותכליתו. מטעם זה מקובל עליי גם האיזון שנקבע בפסק דינה של חברתי המבחין בין שאלת ייעוד הבניה המצויה בתנאים מסוימים בסמכות הוועדה המקומית לבין שאלת היקף הבנייה ושיעור אחוזי הבנייה המוקצה לייעוד האמור שהם בידי הוועדה המחוזית. אשר על כן אני מצטרפת למסקנתה של חברתי לעניין פרשנות הסמכויות שבידי הוועדה המקומית לפי סעיף 62א הנ"ל. ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה א' ריבלין: מצטרף אני לפסק-דינה של חברתי השופטת א' פרוקצ'יה ולהערותיה של חברתי הנשיאה ד' ביניש. ראיה כוללת בכל הנוגע להיקף הבניה וליעוד אחוזי הבניה, מחייבת זהירות רבה בהוצאת הסמכות הרלבנטית מידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה והעברתה לידי הוועדה המקומית. עמדנו כבר על השוני המהותי בהרכב מוסד התכנון המחוזי לעומת זה המקומי, ועל ההשלכות שיש לשוני זה על חלוקת הסמכויות. החוק יצר מעין "מחוקק משנה" לענייני תכנון המורכב ממדרג של מוסדות תכנון, מתוחמים בסמכויותיהם, הנתונים למערכת של התנגדויות ועררים. במסגרת ההסדרים האלה, קיימת חשיבות רבה להרכבו של כל אחד ממוסדות התכנון. הרכבו של כל מוסד נגזר מאופיו ומסמכויותיו (ע"א 1216/98 אבוטבול נ' ועדת ערר מחוז מרכז, פ"ד נה(5) 114, 132). ובענייננו: הפרשנות המצרה את היקף הסמכויות שהוענקו לוועדה המקומית בעקבות תיקון 43 ועיגונו של סעיף 62א בחוק התכנון והבניה מתיישבת הן עם לשון ההוראה והן עם תכלית החקיקה. המשנה לנשיאה לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. ניתן היום, ט"ו בסיון תשס"ח (18.6.08). הנשיאה המשנה לנשיאה ש ו פ ט ת ________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02025280_R04.doc/יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il