מנהל הארנונה בעיריית תל אביב יפו נ. קניון רמת אביב בע"מ

בבית המשפט העליון בר"ם 2462/19 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט ע' גרוסקופף המבקש: מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ ג ד המשיבה: קניון רמת אביב בע"מ בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 4.3.2019 בעמ"ן 58784-07-18 שניתן על-ידי כבוד השופטת א' נחליאלי חיאט תאריך הישיבה: י"ד בטבת התשפ"א (29.12.2020) בשם המבקש: עו"ד דנה רייס, עו"ד ויוי משולם קור, עו"ד רחל ברלינר בשם המשיבה: עו"ד גיל איזנברג, עו"ד ירון גולדמן פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. האם יכולה חברת ניהול של קניון להותיר בידיה את השליטה המלאה בשטחים הציבוריים של הקניון, אך להשתחרר כלפי הרשות המקומית מהחבות בארנונה בגין השטחים הללו באמצעות העברתה באופן הסכמי לשוכרי החנויות? זו השאלה שהתעוררה בפנינו, ואנו משיבים עליה בשלילה. עיקרי התשתית העובדתית והצגת המחלוקת 2. במקורו היה ההליך דנן בקשת רשות ערעור שהוגשה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 4.3.2019 (עמ"ן 58784-07-18, השופטת א' נחליאלי חיאט). בשל ההיבטים העקרוניים שהבקשה עוררה הודענו כבר בפתח הדיון שהתקיים בפנינו ביום 29.12.2020 כי החלטנו לתת רשות ערעור במקרה זה ולדון בערעור לגופו. בהתאמה, מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו, יכונה בהמשך המערער. 3. לאחר ששמענו את הטיעון בתיק במלואו המלצנו בפני המשיבה להסכים לקבלת הערעור, ולאחר שבאי-כוחה נטלו שהות לצורך כך הודיעונו כי המשיבה מקבלת את המלצתנו. בנסיבות אלה, לא נדרשת עוד התייחסות מפורטת לכל שלבי ההליך. עם זאת, בשל ההיבטים העקרוניים שעוררה ההתדיינות וחשיבותה הפוטנציאלית למקרים אחרים אנו מעלים את עיקרי הדברים על הכתב. 4. באופן ספציפי, הדיון נסב על סוגיית החיוב בארנונה בגין השטחים הציבוריים של המרכז המסחרי "קניון רמת אביב" (להלן: הקניון) בתל אביב-יפו, הפועל במתכונת של השכרת שטחים לעסקים הפועלים בו (להלן: השוכרים). בחוזי השכירות נקבע כי כל שוכר יישא במהלכה של תקופת השכירות גם בחיובי מסים והיטלים (לרבות ארנונה) לא רק בגין שטח המושכר עצמו, אלא גם בשיעור של תוספת 25% מאותו שטח בגין השטחים הציבוריים (מה שמכונה בחוזים "העמסה"). בהמשך לכך, מובהר כי "למניעת ספקות, אין בעריכת תחשיב ההעמסה כדי להקנות לשוכר זכויות כלשהן בשטחים הציבוריים". 5. ראשיתה של המחלוקת בין הצדדים בחיוב הארנונה ששלח המערער בשם עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה) למשיבה בגין השטחים הציבוריים בקניון. ככלל, עמדתו של המערער הייתה שההסכמה בין הצדדים יפה במערכת היחסים הפנימית ביניהם, אך אינה מחייבת את העירייה, ולפיכך החיוב בארנונה בגין השטחים הציבוריים אמור לחול על המחזיק בנכס הלכה למעשה. לשיטתו, המחזיק הוא בעל הזיקה הקרובה ביותר לשטחים שבמחלוקת – הקניון במקרה דנן. שוכרי החנויות אמורים לחוב, כך נטען, רק בגין שטחי הנכסים המושכרים עצמם. 6. מנגד, טענתה הבסיסית של המשיבה הייתה שאין לחייבה בתשלום ארנונה בגין השטחים הציבוריים בקניון. לטענת המשיבה סירובו של המערער לרשום את השוכרים כמחזיקים בשטחים הציבוריים בהתאם לחוזים נעשה בחוסר סמכות, וכי החיובים בגין שטחים אלה אמורים להיות מושתים במישרין על שוכרי החנויות בהתאם לחלקם היחסי בהם. 7. בהמשך לכך, הצדדים ניהלו הליכים רבים שאין זה המקום לפרטם. בהקשר הנוכחי, די יהיה אם נציין כי עוד בשנת 2017 הגישה המשיבה ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב-יפו (להלן: ועדת הערר). ביום 2.7.2018 דחתה ועדת הערר את טענותיה של המשיבה, וקבעה כי יש לרשום אותה כמחזיקה בשטחים הציבוריים בהתחשב בכך שהיא בעלת הזיקה הקרובה ביותר אליהם. ועדת הערר הוסיפה כי ממילא חוזי השכירות מאפשרים למשיבה לגבות מהשוכרים את חלקם בתשלומי הארנונה. 8. המשיבה הגישה על כך ערעור לבית המשפט המחוזי, וזה התקבל. בית המשפט המחוזי קבע כי אין מקום להתערבותה של הרשות המקומית ברישום המחזיק לצרכי ארנונה, בנסיבות שבהן הוסכמה בין הצדדים זהותו של הנושא בתשלומים ושאלו משתלמים כסדרם. בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי גם אם קיים שיקול דעת למערער לסרב לרשום מחזיק בנכס במקרים מעין אלו, הרי שהוא "מצומצם ביותר". כן נקבע כי מסקנה זו אף מתיישבת עם הדרך הקבועה בדין למסירתן של הודעות לעירייה בעניינם של מי שהחלו להחזיק בנכס או חדלו מלהחזיק בו. בית המשפט המחוזי לא התערב בקביעתה של ועדת הערר לפיה למשיבה הזיקה הקרובה ביותר לשטחים הציבוריים, אולם הוסיף כי בחינה אובייקטיבית זו רלוונטית רק מקום שבו מספר מחזיקים אפשריים בנכס כופרים בחבותם לשלם ארנונה (דהיינו, כאשר אין בנמצא גורם המגדיר עצמו כמחזיק בנכס). ההליך שבפנינו 9. בקשת רשות הערעור (שהפכה לערעור) כוונה כלפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בתמצית, נטען בה כי הקביעה שבכוחה של הסכמה חוזית להגדיר לבדה מי ייחשב כמחזיק בנכס לצרכי ארנונה סותרת את הדין הקיים והיא בעלת השפעה מכרעת על דיני הארנונה בכללותם. עוד נטען כי קיים קושי במצב שבו השוכרים ישיגו על חיובם בארנונה כמחזיקים בשטחים הציבוריים, וטענותיהם יידונו על-ידי מותבים שונים. עוד נטען כי קביעותיו של בית המשפט המחוזי אינן מתיישבות עם סעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: החוק) הקובע כי ארנונה תשולם בידי המחזיק בנכס. לטענת המערער, מדובר במבחן כללי הנוגע לשליטה האפקטיבית בנכס. עוד נטען כי להסכמות שאליהן הגיעו צדדים עסקיים עשויה להיות השפעה בעת בחינת זהותו של בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, אולם אין להלום שהן עצמן ייצרו חבות במס. מן הבחינה המעשית נטען כי מתן הבכורה להסכמת הצדדים, במנותק מקיומה של זיקה כלשהי לנכס, אף עלול להוביל לשימוש לרעה בפטורים ובהנחות הניתנות בגביית הארנונה. כן נטען כי אין לייחס משקל לכך שעד כה דמי הארנונה השתלמו כסדרם. 10. מנגד, המשיבה סמכה את ידה על האמור בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. לשיטתה, מבחן הזיקה הקרובה ביותר נועד לחול במצבים שבהם קיים קושי לזהות את המחזיק בנכס, ומיותר להחילו בנסיבות ענייננו, שבהן זהות המחזיק אינה שנויה במחלוקת בין החייבים הפוטנציאליים. עוד טענה המשיבה כי חובתה של הרשות המקומית לרשום מחזיק בנכס לפי הצהרתו ומבלי להפעיל שיקול דעת עולה מלשונם של סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), המורים על מסירת הודעות מטעם נישומים בדבר תחילתה או סיומה של החזקה בנכס ומיועדים להקל על הרשות את נטל הבדיקה בנוגע לזהותו של המחזיק בנכס. 11. בשל אופייה העקרוני של המחלוקת בין הצדדים התבקש היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועץ) להודיע האם בכוונתו להתייצב להליך. ביום 28.5.2020 הודיע היועץ על התייצבותו להליך והגיש את עמדתו. בעיקרו של דבר, לשיטת היועץ, קביעת זהותו של מחזיק בנכס לצורך קביעת זהות הנישום לעניין דיני הארנונה היא שאלה משפטית אובייקטיבית שההכרעה בה צריכה להיעשות בהתאם להוראות הדין הכללי. על כן, הגם שהסכמה חוזית עשויה להשליך על הקביעה בנוגע לזהותו של המחזיק בנכס, אין בכוחה להכתיב את ההכרעה המשפטית. לשיטת היועץ, שגה אפוא בית המשפט המחוזי בקבעו כי הסכמתם החוזית של הצדדים מי יישא בתשלום מס הארנונה היא שמכתיבה את זהותו של החייב במס, להבדיל מן המבחנים האובייקטיביים שנובעים מהדין הכללי והפסיקה. עמדת היועץ היא כי סטייה מהכלל לפיו המחזיק בנכס הוא החייב במס הארנונה יכולה להיעשות על דרך של חקיקה בלבד – כפי שנעשה במפורש בסעיפים 325 ו-326 בפקודת העיריות. היועץ טען כי יש ללמוד מכך שלא ניתן לקבוע תניות לעניין החיוב בארנונה באופן שעוקף את הגדרת החייב כפי שזו נקבעה בדין. היועץ סבור עוד כי קביעה לפיה צדדים רשאים לקבוע את זהותו של חייב במס באמצעות עריכת חוזה ביניהם עלולה להיות בעלת השלכות שליליות על הליכי גביית הארנונה, ואף בכך יש כדי לתמוך בהתערבות בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. דיון והכרעה 12. כפי שציינו בפתח הדברים, אף אנו סברנו שדין הערעור להתקבל. משקיבלה המשיבה את המלצתנו להסכים לכך נוכל להסתפק בהצגת עיקרי הטעמים לקבלת הערעור, תוך התמקדות בהיבטים העקרוניים שיש בהם כדי להשליך גם על מקרים דומים נוספים. 13. נקודת המוצא לדיון בתיק היא שזיהויו של החייב בתשלום חובה נקבע בדין, ואינו נושא להסכמות חוזיות. בעניין זה כבר נקבע כך בפסיקתו של בית משפט זה: "סעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה מורה, כי תשלומי חובה לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו. משמעות הדבר היא, כי הוראות החוק באשר לתשלומי חובה – התנאים להטלתם, שיעוריהם, וכל כיוצא באלה – הן הוראות בעלות אופי קוגנטי, והאיסור לסטות מהן נושא אופי של עקרון יסוד בעל מעמד-על. הרשות אינה רשאית לסטות מהוראות אלה, בין בהוראה חד-צדדית, ובין בדרך של עריכת הסכם עם הפרט הנישום. הסכמת הנישום לשאת בתשלום חובה שלא על פי דין אינה בעלת תוקף משפטי, ואין בה כדי להכשיר סטייה מעקרון-העל כי תשלום חובה לא יוטל אלא מכח חוק" (ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, פסקה 49 (27.6.2011)). 14. כך גם בתחום דיני הארנונה. על-פי הדין, בתשלום הארנונה חייב המחזיק בנכס. כך, סעיף 8(א) לחוק מסמיך את הרשויות המקומיות להטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים בתחומן, ומוסיף וקובע כי: "...הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס" (ההדגשה הוספה). ראוי לחזור ולהזכיר עוד, כי לפי סעיף 1 לפקודת העיריות, מחזיק הוא "אדם המחזיק למעשה בנכס" (ההדגשה הוספה). אמת מידה זו מעוגנת אפוא במצב העובדתי בשטח. 15. בפסיקתו של בית משפט זה נקבע זה מכבר כי המבחן לזיהויו של מחזיק הוא "מבחן הזיקה הקרובה ביותר לנכס". במסגרת זו ניתן משקל בכורה לאותן זיקות המשקפות שימוש בנכס והנאה מהשירותים שמספקת הרשות (ראו: ר"ע 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פ"ד לט(3) 341, 344-343 (1985); רע"א 9813/03 מדינת ישראל – משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון, פסקאות 9-8 (4.2.2007); בר"ם 7856/06 איגוד ערים אילון (ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה) נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פסקאות 27-19 (16.3.2008)). בכך מתחיל ומסתיים הדיון בשאלה מיהו החייב שהוא בעל דברה של הרשות. 16. למעשה, המשיבה לא הצביעה על כל עיגון חוקי לאפשרות להמחות את החיוב במס לאחר. ואמנם, עיגון כזה לא קיים. הוא אינו מתיישב עם המסגרת הסטטוטורית. אין לו אף מקבילה במשפט הפרטי (ראו סעיף 6 לחוק המחאת חיובים, התשכ"ט-1969 שקובע כי "חבותו של חייב ניתנת להמחאה, כולה או מקצתה, בהסכם בין החייב לבין הנמחה שבאה עליו הסכמת הנושה, זולת אם נשללה או הוגבלה עבירותה לפי דין"). 17. עיקרון כללי זה נתמך גם בהיבטים מעשיים. צדדים אינם יכולים "להעביר הלאה" את תשלום החוב. אילו היו עושים כן הדבר היה עלול להעביר את נטל התשלום אל כתפיו של מי שהרשות תתקשה בגבייה ממנו. כמו כן, הכרה באפשרות כזו הייתה עלולה להוביל, כמו במקרה דנן, לעלויות גבייה הנובעות מפיצול של החבות, תוצאה שאינה מתיישבת עם התכלית החקיקתית החותרת לייעל את הליך הגבייה מצדה של הרשות המקומית. בהקשר של איתור הגורם המחזיק לצורך גבייה של ארנונה כבר נקבע בבית משפט זה כך: "ניכר בפקודת העיריות [נוסח חדש], כי מגמתה שלא להכביד על עירייה יתר על המידה באיתור הגורם המהווה 'מחזיק' לגבי נכס מסוים לצורך תשלום הארנונה" (ע"א 739/89 מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769, 775 (1991). כן ראו: ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 165 (1999)). 18. כפי שצוין על-ידי היועץ, מסקנה זו עולה בקנה אחד עם ההסדר הקבוע בסעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות. סעיפים אלה קובעים למעשה חריגים לכלל הגדול של תשלום ארנונה על-ידי המחזיק (ביחס למצבים שבהם אדם לא מסר הודעה על הפסקת החזקתו בנכס או השכיר את הנכס למשך תקופה הקצרה משנה). אם כן, המחוקק הקפיד לצמצם את החריגים למצבים שבהם תשלום הארנונה נעשה על-ידי מי שאינו המחזיק בפועל. 19. לא למותר להזכיר כי במקרה דנן מדובר בשטחים הציבוריים של הקניון המתוחזקים ומוחזקים על ידי הנהלת הקניון – ולא בשטחים שנמסרו לחזקתם של שוכרי החנויות הלכה למעשה. מטענות הצדדים ניתן ללמוד כי לחנויות לא הוקצה שטח כלשהו בשטחים הציבוריים בו הן יכולות לעשות שימוש כרצונן, אלא שמדובר בחלוקה חשבונאית של סך השטחים הציבוריים בין כלל החנויות, כך שכל חנות נושאת בחלק יחסי מעלויות הארנונה בגין כלל השטיחים הציבוריים. כאמור, החזקה בפועל בכלל השטחים הציבוריים הייתה ונותרה של הקניון. לכך נודעת חשיבות בענייננו, שכן משמעות הדברים היא כי אין מדובר בשטח שניתן לומר בדרך פרשנית כי החנויות "מחזיקות" בו – בהתאם ל"מבחן הזיקה הקרובה ביותר לנכס", כאמור לעיל. 20. אשר על כן: דין הערעור להתקבל. בשים לב להסכמת המשיבה לקבלת הערעור ולתרומתה של ההתדיינות להבהרת הפן העקרוני של הדברים, המשיבה תישא בהוצאות מופחתות בסך של 5,000 שקלים. למען הסר ספק, ההוצאות שנפסקו לחובת המבקש בבית המשפט המחוזי מבוטלות. ניתן היום, ‏כ"א בטבת התשפ"א (‏5.1.2021). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19024620_A23.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il