בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
2448/96
בפני: כבוד
הנשיא א' ברק
כבוד
השופט י' טירקל
כבוד
השופט י' גולדברג
המערערת: יסוד
בהר - ששון לוי - בע"מ
נ
ג ד
המשיבים: 1.
הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים
2.
הרשות המאשרת ליד הועדה המקומית
לתכנון ולבניה ירושלים
3.
מהנדס הועדה המקומית לתכנון
ולבניה ירושלים
4.
עירית ירושלים
ערעור
על פסק דין בית המשפט המחוזי
בירושלים
בת"א 693/95 שניתן ביום 22.2.96
על
ידי כבוד השופט ד"ר א"צ בן זמרה
בשם
המערערת: עו"ד גד ויסקינד
בשם
המשיבים: עו"ד שרי לרנר-הורוביץ
פסק-דין
השופט י' טירקל:
רקע
1. המערערת היא חברה קבלנית שהתקשרה בחוזי
קומבינציה עם בעליהן של חלקות 68, 69, 70 ו71- בגוש 30311 ברמת מוצא. לפי החוזים
היה על המערערת לבנות 4 בנינים (להלן - "הבנינים"), שבכל אחד מהם 4
דירות דו-קומתיות ("קוטג'"), הבנויות על צלע הר בצורה מדורגת, דירה מעל
דירה. נקבע שגובהה של כל אחת מן הדירות לא יעלה על 6 מטרים וכי אל כל אחת מהן
יובילו מדרגות חיצוניות. הועדה המקומית לתכנון ולבניה בירושלים, היא המשיבה מס' 1
(להלן - "הועדה המקומית"), נתנה לבנינים היתרי בניה. ההיתרים שענינם
הבניה בחלקות 70 ו71-, תוקנו על ידי היתרים חדשים לפיהם אושרה הוספת דירה למפלס
העליון של כל אחד משני הבנינים שבחלקות אלה, וכן הותרו שינויים במבני הדירות שאינם
לעניננו. בשני ההיתרים החדשים לא נכללו המדרגות החיצוניות שהופיעו בהיתרים המקוריים.
ביום 23.5.91 הגישו בעלי חלקות 68 ו69- בקשה
לאשר תכנית שינויים להיתרים הנזכרים, שעיקרה בניית חדר מדרגות ומעלית (להלן -
"מבנה המעלית") בגבול המשותף לשתי החלקות ("קו האפס") ובכלל
זה בקשה להכרה בהקלה של 5% בניה. בקשה זאת נולדה משום שבינתיים בוטלה התכנית לסלול
כביש עילי, שהיה אמור לשמש - עם המדרגות החיצוניות - דרך גישה של דיירי הדירות
העליונות של הבנינים אל דירותיהם ולפיכך נולד הצורך בדרך גישה אחרת. יצוין כי
לרגלי הבנינים נסלל כביש תחתי, המאפשר גישה נוחה לדיירי הקומות התחתונות וגישה
פחות נוחה לדיירי הקומות העליונות. ביום 18.12.91 החליטה הועדה המקומית, לפי
המלצתה של מחלקת מהנדס העיר ירושלים, כי ניתן להוציא היתר בניה כאמור תוך הכרה
בתוספת בניה של 4.24%, בכפיפות למספר תנאים שאחד מהם - הצריך לעניננו - הוא
"אישור מכבי אש". הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים (להלן -
"הועדה המחוזית") החליטה שלא לאשר את התכנית מן הטעם שמבנה המעלית היה
אמור להבנות ב"קו האפס" של החלקות ובסטיה ניכרת מקוי הבנין, דבר שהצריך
שינוי של תכנית המתאר המקומית.
2. בתחילת שנת 1993 הגישו בעלי ארבע החלקות לועדה
המקומית בקשה לשנות את תכנית המתאר המקומית. הועדה המקומית אימצה את הבקשה, שנרשמה
כתב"ע 4575 (להלן - "התכנית"), המליצה להפקיד את התכנית לצורך
שינוי תכנית המתאר והועדה המחוזית הפקידה אותה ביום 15.6.93. הועדה המקומית והועדה
המחוזית לא דנו בשאלה אם התכנית מתאימה להוראות חלק ז' של התוספת השניה לתקנות
התכנון והבניה (בקשה להיתר תנאיו ואגרות) תש"ל1970- (להלן -
"התקנות"), שענינו הוראות מיוחדות לגבי "בנין גבוה". נקדים
ונאמר כבר כאן כי בתקנה 1 לתקנות הוגדר כבנין גבוה "בנין אשר גובה המפלס של
רצפת קומתו העליונה מעל מפלס הכניסה הקובעת לבנין עולה על 12.00 מטרים". לאחר
הפקדתה של התכנית, ביום 10.10.93, שלחו שירותי הכבאות למחלקה לתכנון העיר מכתב בו
נאמר כי הבנינים הם "בנין גבוה" לפי ההגדרה שבתקנות, ולכן יהיה ניתן
לאשר את התכנית רק אם ייבנו מדרגות חיצוניות שיחברו את מפלסי הדירות וישמשו אמצעי
גישה לכל אחת מהן. אף על פי כן, ולמרות המכתב, לא הוגשה התנגדות לאישור התכנית,
וביום 23.11.93 אישרה אותה הועדה המחוזית.
בינתיים השלימה המערערת את בנייתם של ארבעת
הבנינים - אלה שעל חלקות 68 ו69- בשנת 1992, ואלה שעל חלקות 70 ו71- - בשנת 1993,
בלי שבנתה את המדרגות החיצוניות. כמו כן נבנה מבנה המעלית שבין חלקות 68 ו69-
והתחילה בנייתו של מבנה המעלית שבין חלקות 70 ו71-. כל אלה, לפני שאושרה התכנית,
ובטרם הוצא היתר בניה.
3. בעקבות אישורה של התכנית הוגשה ביום 24.2.94
בקשה להיתר בנייה למבנה המעלית שנבנה בין חלקות 68 ו69-, לאחר שהותאמה לדרישות
שירותי הכבאות שהיו מבוססות, כאמור לעיל, על הגדרת המבנים כ"בנין גבוה".
ביום 18.7.94 הוצא היתר הבניה. חשוב לציין כי מבני המעליות - שנבנו, כאמור לעיל,
לפני שהוצא היתר הבניה - לא נבנו לפי ההוראות שבתוספת השלישית לתקנות לענין
"בנין גבוה", שנכללו לאחר מכן בתנאי ההיתר; דהיינו, חדרי המדרגות שמסביב
לפיר המעלית נבנו ברוחב של 1 מטר, במקום ברוחב של 1.1 מטר; חדר המדרגות אינו מוגן
ומופרד מהמעלית; המבואה שלפני המעלית לא נבנתה בכל הקומות כדין.
עירית ירושלים, היא המשיבה מס' 4, דרשה
מהמערערת להתאים את מבני המעליות לתנאי ההיתר. כן התנתה את מתן היתר האכלוס מטעמה
בכך שהמערערת תמציא ערבות, אולם מדרישה זאת חזרה בה מאוחר יותר. משלא קיימה
המערערת את תנאי ההיתר סרב מהנדס העיר לתת לה את האישורים המעידים על גמר הבניה
ומאפשרים את אכלוסם של הבנינים.
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
4. המערערת הגישה תביעה לבית המשפט המחוזי
בירושלים בה ביקשה להצהיר כי הבנינים ו/או מבני המעליות אינם בגדר "בנין
גבוה" וכי דרישות המשיבים שנגזרו מכך "אינן חוקיות ובטלות". כן
עתרה לחייב את המשיבים לתת לה את האישורים המעידים על גמר הבניה ומאפשרים את
אכלוסם של המבנים. המערערת גם טענה כי הדרישה להמציא ערבות "הינה בלתי חוקית
ובטלה", אולם, כאמור, סר בינתיים טעמו של ענין זה.
בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ד"ר
א"צ בן-זמרה), בפסק דינו מיום 22.2.96, דחה את תביעתה של המערערת. בפסק דינו
קבע בית המשפט, בין היתר, מספר ממצאים שבעובדה: בנייתו של מבנה המעלית שנבנה בין
חלקות 68 ו69- הושלמה לפני שאושרה התכנית; המערערת השלימה את בנייתו של מבנה
המעלית שבין חלקות 70 ו71- שלא כדין, בניגוד לצו הפסקת עבודה שהוציא בית המשפט
לענינים מקומיים בירושלים; למערערת נודע על עמדת רשות הכבאות, לפיה הבנינים הם
בגדר "בנין גבוה", לפני שנפתחו הליכי אישור התכנית ואף על פי כן המשיכה
בפעולות לאישור התכנית בלי שציינה בפני רשויות התכנון כי על התכנית לעמוד בדרישת
התקנות ביחס ל"בנין גבוה"; קיים סיכון בטיחותי במעבר אנשים וחפצים דרך
מדרגות מבנה המעלית שאינן מוגנות ואינן ברוחב המתאים, מכיון שמבנה המעלית הוא דרך
המעבר היחידה לדירות.
לענין ההצהרה שבקשה המערערת קבע בית המשפט, כי
יש למדוד את גובהו של כל אחד מן הבנינים, כאמור בתקנות, "על ידי העברת קו
דמיוני אופקי בין רצפת הקומה העליונה לבין הקו האנכי העולה ממפלס הכניסה".
הואיל ולפי מדידה זאת הגובה הוא יותר מ12- מטרים הרי שהבנינים הם בגדר "בנין
גבוה". ראוי לציין כי לצורך בדיקת ענין הגובה טרח בית המשפט ויצא למקום כדי
להתרשם ממראה עיניו. בהסתמכו על סעיף 132 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965-
(להלן - "החוק") - המורה כי התקנות "כוחן יפה מכוחה של תכנית"
- קבע כי "דוחות התקנות את האמור בתכנית וככל שהוראותי[ה] אכן סותרות את
התקנות הן בטלות מאליהן". בית המשפט הוסיף וקבע כי המשיבים אינם מנועים לדרוש
מהמערערת לקיים את הוראות התקנות בדבר "בנין גבוה" מאחר שעד לשלב הוצאת
היתר הבניה המשיבים "לא היו חייבים להודיע לתובעים (המערערת - י' ט') כי הם
עומדים על מילוי דרישות התקנות ביחס ל'בנין גבוה' ו/או על רוחב 'המדרגות הפנימיות'
שבמה"מ (מבנה המעלית - י' ט') --- ".
מכאן ערעורה של המערערת.
טענות המערערת
5. טענתה הראשונה והעיקרית של המערערת היא כי
הבנינים אינם בגדר "בנין גבוה" וכי היה על בית המשפט למדוד את הגובה
בדרך אחרת משמדד. לטענתה, יש למדוד גובה של בנין על פי "קוים אנכיים בלבד
שבין מפלסים מקבילים זה מעל זה" (ההדגשות במקור) - דהיינו, גובה של כל
דירה בנפרד - וכי השיטה של העברת קוים דמיוניים אופקיים, כפי שעשה בית המשפט,
בטעות יסודה. בהעדר קיר חיצוני רצוף ומשותף לכל הדירות, אין לראות את כולן יחד
כ"בנין גבוה" אחד, אלא יש לראות כל דירה כבנין נפרד, שכל אחד עומד בפני
עצמו ונמוך מ12- מטרים. גם בדיקת תכליתו של החוק מביאה לאותה תוצאה. הרציונל העומד
בבסיס הוראות התקנות שענינן "בנין גבוה" הוא הבטחת הבנינים מפני סיכוני
אש, ותכלית זאת קוימה. לטענתה אמר מר צבי בראון, קצין מניעת דליקות - בעדותו במשפט
מטעם המשיבים - כי מבנה המעלית שדורשים המשיבים לפי היתר הבניה בטוח פחות ממבנה
המעלית שנבנה בפועל לפי התכנית.
טענתה השניה של המערערת היא כי משאושרה התכנית
- הכוונה לתב"ע 4575 הנזכרת - בלי שנקבעו בה הדרישות המיוחדות ל"בנין
גבוה", גוברת התכנית על הדרישות החדשות שבהיתר הבניה ולפיכך אין לחייב את
המערערת לפעול על פיהן.
טענתה השלישית של המערערת - שהועלתה בכתב
הערעור שהגישה, אך לא בסיכומי טענותיה - היא שהמשיבים מנועים מלטעון שהבנינים הם
בגדר "בנין גבוה". לטענתה כל פעולותיהן והחלטותיהן של הועדה המקומית ושל
הועדה המחוזית מעידות על כך שבמשך כל טיפולן בענין לא ראו את הבנינים כ"בנין
גבוה", אלא "התעוררו" לטעון זאת בשלב מאוחר ורק אגב הטפול בהוצאת
היתר הבניה של מגדלי המעליות. כזכור, הסכימה הועדה המקומית מלכתחילה לאשר את בנית
מבני המעלית על ידי מתן הקלה באחוזי הבניה. לאחר מכן דחתה את הבקשה להקלה בנימוק
שהבניה המבוקשת היא ב"קו האפס" ודרשה שינוי של תכנית המיתאר. בשלב הבא
אימצה את התכנית החדשה שהגישה המערערת, והגישה אותה לאישור, במטרה לאשר בדיעבד את
בנייתם של שני מבני המעלית. רק בשלב מאוחר זה, אחרי שהועדה המחוזית קיבלה את
ההמלצה, ותוך תקופת ההפקדה, בא המפנה כאשר נשלח אותו מכתב מאת שירותי הכבאות - בלי
שהוגשה התנגדות לתכנית - לפיו הוגדר הבנין כ"בנין גבוה". התנהגותם של
המשיבים במהלך גלגולים אלה יצרה מצג המונע אותם מלדרוש את דרישותיהם החדשות.
הבקשה להגיש ראיות נוספות
6. בטרם הוגשו הסיכומים בערעור הגישה המערערת
בקשה להתיר לה להגיש שתי ראיות נוספות. הראיה האחת היא שובר מיום 30.6.94 שהוצא
לצורך תשלום אגרת היתר בניה בגין מבנה המעלית בחלקות 68 ו69-, שבו צוין כי האגרה
חושבה לפי השיעור החל על בניני עזר. המשיבים לא התנגדו להגשת הראיה, והראיה
נתקבלה. הראיה השניה היא מכתב מיום 28.5.96 מאת נציב כבאות והצלה ומפקח כבאות ראשי
אל מפקד שירותי כבאות ירושלים, לפיו מבני המעליות עומדים בדרישות בטיחות האש ואין
לעכב את האישור של רשות הכבאות הדרוש למערערת לצורך קבלת האישורים המעידים על גמר
הבניה ומאפשרים את איכלוסם של הבנינים. המשיבים התנגדו להגשת הראיה. אעמוד על כך
בהמשך הדברים.
הדיון בהשגות
7. בטרם נבוא לדון בשאלות שהועמדו להכרעה, להלן
ההגדרות הצריכות לענין:
לפי תקנה 1 לתקנות:
"'בנין
גבוה' - בנין אשר גובה המפלס של רצפת קומתו העליונה מעל מפלס הכניסה הקובעת לבנין
עולה על 12.00 מטרים.
---
'כניסה
קובעת לבנין' - הכניסה הראשית לגזרת הבנין שבה היא נמצאת, אשר מפלס רצפתה אינו
עולה על 1.20 מטר מעל פני הקרקע והגישה אליה היא באמצעות מדרגות או גשר כניסה ישיר
ממפלס הרחוב, בהתאם לתקן ישראלי ת"י 166."
האם הבנינים הם בגדר "בנין גבוה"?
8. אפתח ואומר כי מקובלת עלי מסקנתו של בית המשפט
המחוזי שהבנינים הם בגדר "בנין גבוה" כהגדרתו בתקנות. לענין זה יש
חשיבות להתרשמותו של בית המשפט שראה את הבנינים במו עיניו ועל פי התרשמותו קבע שיש
לראות כל זוג בנינים שאותו משרת מבנה מעלית אחד, יחד עם מבנה המעלית, כבנין אחד.
עוד קבע כי מכיון שהכניסה למבנה המעלית היא הכניסה הראשית והיחידה שדרכה ניתן
להגיע לכל אחת מן הדירות בבנינים שמבנה המעלית משרת אותם, הרי שיש לראות כניסה זאת
בתור "הכניסה הקובעת לבנין", כמשמעותה בתקנות. הואיל והכניסה נמצאת כ20-
מטרים מתחת למפלס הרצפה של כל אחת משתי הדירות העליונות הרי שמדובר ב"בנין
גבוה".
אפילו נחזור ונהפוך בהגדרתו של "בנין
גבוה" בתקנות אין למצוא אחיזה לטענתה של המערערת לפיה יש לראות כל דירה כבנין
נפרד שאת גובהו יש למדוד בנפרד בין המפלסים המקבילים הנמצאים זה מעל זה. גם תכליתן
של התקנות - שהיא הסדרת דרכי מילוט והצלה שיידרשו בשעת חירום לשימושם של הנמצאים
בבנין ושל כוחות ההצלה - מחייבת את המסקנה שיש לפרש את ההגדרה כך שכל הדירות ייראו
כבנין אחד שהוא "בנין גבוה". יודגש כי במצב שבו יש לכל הדירות
"כניסה קובעת" אחת, המשמשת את כל הדירות, יש לפרש את ההגדרות באופן שמדידת
הגובה תשקף את ההפרש האמיתי בין גובה הכניסה לבין מפלס רצפת הקומה העליונה. אעיר
לענין זה כי, לדעתי, אין במקרה הנדון משמעות לכך שאין לכל הדירות קיר חיצוני רצוף
ומשותף אחד. קיר רצוף כזה הוא יותר ענין שבצורה מאשר ענין שבמהות. אכן, אם תפרוץ,
חלילה, שריפה באחד הבנינים ודיירי הבנין יינזקו משום שלא קוימו ההוראות שיש לקיימן
לגבי "בנין גבוה", לא תהיה כל נחמה בדבר אם ייאמר כי הבנין אינו בגדר
"בנין גבוה" (בעקבות דברי השופט מ' זילברג בע"פ 31/50 יוסף
מלצקי נגד היועץ המשפטי, פ"ד ד 555, 557).
גם את טענת המערערת, לפיה מבנה המעלית, כפי
שנבנה, נמצא בטוח לפי חוות דעתו של מומחה לדבר - יש לדחות. זאת, משני טעמים: האחד
- שפירוש ההגדרות לפי תכליתן הבטיחותית של התקנות וכן קיומה של תכלית זאת גוברים
על חוות דעתו של המומחה; והשני - שלפי סעיף 132 לחוק, שצוטט לעיל, יפה כוחן של
התקנות מכל תכנית. ונוסיף כאן - שקל וחומר שכוחן יפה מכוחה של חוות דעת. מטעמים
אלה, אפילו היינו מקבלים את מכתבו של נציב כבאות והצלה ומפקח כבאות ראשי כראיה
נוספת, לא היה בו כדי לסייע לטענות המערערת.
היהפוך "בנין נמוך" (עורו) ל"בנין
גבוה"?
9. עמדנו למעלה על גלגוליהם של הדיונים בבקשותיה
של המערערת ועל כך שרק בשלב הסופי הוגדר כל אחד מן הבנינים כ"בנין
גבוה", אחרי שקודם לכן לא ראו אותו הרשויות ככזה. נשאלת השאלה אם יכול שבנין
שמלכתחילה לא הוגדר כ"בנין גבוה" יהפוך, לפי הגדרתו, בשלב מאוחר יותר,
ל"בנין גבוה" שיש לקיים בו את ההוראות הדרושות, שמלכתחילה לא נתבקשו?
התשובה על כך היא הן, ונמחיש זאת על ידי דוגמא. נתאר לעצמנו בנין שגובה המפלס של
רצפת קומתו העליונה מעל מפלס הרצפה של הכניסה לבנין 10 מטרים בלבד, אשר לימים
נבנתה עליו קומה נוספת שגובה רצפתה מעל רצפת הכניסה עולה על 12 מטרים. פשיטא שעד
בנייתה של הקומה הנוספת רואים את הבנין כבנין שאינו "בנין גבוה", אולם
אחרי בנייתה הופך הוא להיות "בנין גבוה", על כל הדרישות הנובעות מכך.
האם מנועות המשיבות מלטעון כי מדובר ב"בנין
גבוה"?
10. אכן, יש יסוד לטענתה של המערערת כי התנהגותן של
המשיבות יצרה מצג שהניע אותה להאמין שמדובר במבנים שאינם בגדר "בנין
גבוה". אולם, אין בכך כדי למנוע את המשיבים מלהעלות דרישות הנגזרות מן
ההגדרה.
טעם אחד לדבר הוא שהגדרתו של בנין כ"בנין
גבוה" אינה נובעת מהצהרה או משיקול דעת של הרשויות, אלא מן ההגדרה שבתקנות.
יתר על כן, כפי שראינו לעיל, לפי סעיף 132 לחוק "כוחן יפה מכוחה של
תכנית". במצב דברים זה ברור שאין בהליכים לפני רשויות התכנון, בעמדות שננקטו
בדיונים ואפילו באישורים שניתנו בשל ראייה מוטעית של המצב העובדתי, כדי לבטל את
כוחה של ההגדרה.
טעם נוסף לדבר הוא כי הנסיבות מראות שכפיה של
המערערת אינן נקיות וכי נהגה ביד רמה ותוך זלזול בחוק. כפי שקבע בית המשפט, הקימה
המערערת את מבנה המעלית בחלקות 68 ו69- לפני שקבלה היתר לכך וכן השלימה את מבנה
המעלית בחלקות 70 ו71- בניגוד לצו שיפוטי שהוצא נגדה. כמו כן, המערערת השלימה את
בנייתם של מבני המעלית לפני המועד בו הוחלט על הפקדת התכנית. מכאן שפעולות הבניה
של המערערת נעשו על דעתה שלה בלבד ובלי שסמכה על מצג מצידם של המשיבים. טענתה כלפי
המשיבים מבוססת על אדני היושר; מכיון שלא נהגה כך אין לסייע בידיה.
סיכום
11. סוף דבר. אני מציע כי ערעורה של המערערת יידחה
וכי תישא בהוצאותיהם של המשיבים בסך 25,000 ש"ח.
ש
ו פ ט
הנשיא א' ברק:
אני מסכים.
ה
נ ש י א
השופט י' גולדברג:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' טירקל.
ניתן היום, כ"ה בסיון תשנ"ט
(9.6.99).
ה נ ש י א ש ו פ ט ש
ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי