בג"ץ 2442-11
טרם נותח
חיים שטנגר, עו"ד נ. יו"ר הכנסת
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק בג"ץ 2442/11
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 2442/11
בש"פ 4002/11
לפני:
כבוד הנשיא א' גרוניס
כבוד השופט א' רובינשטיין
כבוד השופט ח' מלצר
העותר בבג"ץ 2442/11:
המבקשת בבש"פ 4002/11:
חיים שטנגר, עו"ד
מדינת ישראל
נ ג ד
המשיבים בבג"ץ 2442/11:
1. יו"ר הכנסת
המשיבים בבש"פ 4002/11:
2. ממשלת ישראל
1. חגי זגורי
2. רמי עזרן
3. יוסי מירלשווילי
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
ובקשה להארכת מעצר
תאריך הישיבה:
י"ב בתמוז התשע"א
(14.7.2011)
בשם העותר
בבג"ץ 2442/11:
בשם המבקשת
בבש"פ 4002/11:
בשם המשיב 1
בבג"ץ 2442/11:
בשם המשיבה 2
בבג"ץ 2442/11:
בשם המשיב 1
בבש"פ 4002/11:
בשם המשיב 2
בבש"פ 4002/11:
בעצמו; עו"ד גיא הלוי
עו"ד שאטח כהן
עו"ד ד"ר גור בליי
עו"ד ענר הלמן
עו"ד אביגדור פלדמן
עו"ד משה שרמן
פסק-דין
הנשיא א' גרוניס:
1. שאלת חוקתיותם של שני הסדרים בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), תשנ"ו-1996 (להלן – חוק המעצרים) עומדת במוקד העתירה שלפנינו. הסדרים אלה נוספו לחוק המעצרים במסגרת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תיקון מס' 8), התשע"א-2011 (להלן – התיקון לחוק המעצרים או החוק), אשר התקבל בכנסת ביום 14.3.2011. ההסדר הראשון מתקן את סעיף 53 לחוק המעצרים. הסדר זה קובע כי ערר לבית המשפט העליון על החלטות בית המשפט המחוזי שניתנו בערר על החלטות בית משפט שלום בענייני מעצר, שחרור, הפרת תנאי ערובה או בקשה לעיון חוזר, וכן ערר על החלטות בית המשפט המחוזי בענייני ערבות, יהיה מעתה ברשות ולא בזכות. ההסדר הראשון קובע, איפוא, כי האפשרות לערר שני תהא מעתה ברשות בלבד. ההסדר השני מתקן את סעיף 62 לחוק המעצרים, וקובע כי שופט בית המשפט העליון יהיה רשאי להאריך את תקופת המעצר של נאשם שעצור עד לתום ההליכים, מעבר לתשעה חודשים, לתקופה של עד 150 ימים (ולחזור ולצוות כך מעת לעת). זאת, במקרים בהם נראה כי לא ניתן יהיה לסיים את הליכי המשפט בתוך תקופה של 90 ימים, בשל סוג העבירה, מורכבותו של התיק או ריבוי של נאשמים, עדים או אישומים.
רקע
2. תזכיר חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תיקונים שונים), התש"ע-2010, שעל יסודו נחקק התיקון לחוק המעצרים, פרט את הנימוקים העומדים ביסוד ההסדרים החדשים ששולבו בחוק המעצרים. מתזכיר החוק עולה כי מטרת ההסדר הראשון, שעניינו כאמור, ביטול זכות הערר השני והפיכתה לערר ברשות בלבד, הייתה לצמצם את מספר הדיונים המתקיימים בבית המשפט העליון בענייני מעצרים (להלן – ההסדר הראשון). וכך נכתב בתזכיר:
"נוכח העומס הרב המוטל על בית-המשפט העליון והיקף הדיונים בעררים, לרבות עררים ב'גלגול שלישי', מוצע לתקן את החוק באופן המקנה זכות ערר פעם אחת בלבד על החלטות מעצר, שחרור, הפרת תנאי ערובה, החלטה בבקשה לעיון חוזר, תוך מתן אפשרות לערר שני ברשות בלבד. בנוסף, על מנת למנוע דיונים באולם בשאלת בקשת רשות ערעור ולייעל את ההליך, מוצע כי בית המשפט העליון הדן בערר השני (על החלטה בערר של בית המשפט המחוזי), יוסמך לדחות בקשה על הסף על בסיס הטיעונים שהועלו בבקשת רשות הערעור, אם לא מצא עילה המצדיקה קבלת הבקשה."
מטרת ההסדר השני, שעניינו הארכת מעצר עד תום ההליכים לתקופה של עד 150 ימים, הייתה לאפשר גמישות בהארכת מעצר מעבר לתשעת החודשים הקבועים בחוק. זאת, במקרים חריגים בהם ברור מראש כי התקופה המירבית להארכת המעצר – 90 ימים – אינה מספיקה למיצוי ההליכים המשפטיים, גם בהינתן ניהול יעיל וענייני של המשפט. בסעיף פורטו הנסיבות בהן, על פי רוב, יהא צורך בהארכת מעצר ממושכת, למשל, בתיקי פשעים חמורים מורכבים, או בתיקים בהם ישנו מספר רב של נאשמים או עדים (להלן – ההסדר השני).
3. הצעת חוק ברוח התזכיר האמור (הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תיקון מס' 9) (ערר שני ברשות והארכת מעצר או חידושו), התש"ע-2010) הונחה על שולחן הכנסת ביום 13.7.2010 כהצעת חוק ממשלתית. ביום 21.7.2010 אושרה הצעת החוק בקריאה הראשונה במליאת הכנסת, והיא הועברה לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט, לשם הכנתה לקריאה השניה והשלישית. הוועדה קיימה שתי ישיבות אודות הצעת החוק. ביום 14.3.2011 נדונה ההצעה במליאת הכנסת, בהתאם לנוסח מעודכן שהוכן בוועדה. באותו יום אישרה הכנסת את ההצעה במלואה בקריאה השניה והשלישית.
יצוין כי ההסדר הראשון, המתייחס לזכות הערר "בגלגול שלישי" עבר מספר שינויים במהלך השנים. תחילה, בתיקון מספר 10 לחוק המעצרים משנת 1998 (ס"ח תשמ"ח מס' 1261) הבחין המחוקק בין זכות של עצור לערר שני (קרי, ערר טרם הגשת כתב אישום) ובין זכותו של נאשם לערר שני (קרי, לאחר שהוגש כתב אישום). כך, נקבע כי עצור, משוחרר בערובה ותובע רשאים לערור בזכות פעמיים על החלטה בענין הנוגע למעצר או לשחרור או לבקשה לעיון חוזר. לעומת זאת, נאשם יכול היה לערור "בגלגול שלישי" רק אם ניתנה לכך רשות מאת שופט של בית המשפט העליון. הוראת חוק זו תוקנה בשנת 1995 (ס"ח תשנ"ה מס' 1514), ובוטלה ההבחנה בין ערר "בגלגול שלישי" טרם הגשת כתב אישום ולאחריו, כך שניתנה בשני המקרים זכות לערר שני. בשנת 1997 בוטל סעיף זה בכללותו, ונחקק תחתיו ההסדר ששינויוּ נדון בעתירה שלפנינו (ואשר איפשר, כאמור, ערר שני בזכות).
4. וזהו נוסח ההסדרים, כפי שמופיעים כיום בחוק המעצרים. למען הנוחות, סעיפי החוק הרלוונטיים מוצגים במלואם, והתוספות לחוק המעצרים העומדות לדיון לפנינו, מופיעות בהדגשה:
מיום 12.5.1997
תיקון מס' 1
ס"ח תשנ"ז מס' 1621 מיום 10.4.1997 עמ' 121 (ה"ח 2366)
הוספת סעיף 52
ערר על החלטת בית המשפט
53. (א) עצור, משוחרר בערובה ותובע רשאים לערור על החלטת בית משפט בענין הנוגע למעצר, לשחרור, להפרת תנאי ערובה או להחלטה בבקשה לעיון חוזר, וכן רשאי ערב לערור בענין ערבותו, בפני בית משפט שלערעור, שידון בערר בשופט יחיד.
(א1) (1) על החלטת בית המשפט המחוזי בערר לפי סעיף קטן (א) רשאי כל אחד מהמפורטים באותו סעיף קטן לפנות בבקשה למתן רשות לערור לפני בית המשפט העליון;
(2) בית המשפט העליון ידון בבקשה בשופט יחיד, ואולם רשאי בית המשפט העליון לדחות את הבקשה על הסף, בלא דיון בנוכחות הצדדים; ניתנה רשות לערור כאמור, ידון בו בית המשפט העליון בשופט יחיד ורשאי הוא לדון בבקשת רשות ערר כאילו היתה ערר.
...
מיום 1.1.1998
תיקון מס' 1
ס"ח תשנ"ז מס' 1621 מיום 10.4.1997 עמ' 123 (ה"ח 2366)
שחרור באין הכרעת דין
61. (א) נאשם, שלאחר הגשת כתב אישום נגדו, היה נתון במעצר בשל אותו כתב אישום תקופה המצטרפת כדי תשעה חודשים, ומשפטו בערכאה הראשונה לא נגמר בהכרעת דין, ישוחרר מן המעצר, בערובה או ללא ערובה.
(ב) (בוטל).
(ג) ...
מיום 1.1.1998
תיקון מס' 1
ס"ח תשנ"ז מס' 1621 מיום 10.4.1997 עמ' 123 (ה"ח 2366)
הוספת סעיף 61
מיום 1.1.1998
תיקון מס' 1 (תיקון)
ס"ח תשנ"ח מס' 1643 מיום 28.12.1997 עמ' 33 (ה"ח 2668)
61. (א) נאשם, שלאחר הגשת כתב אישום נגדו, היה נתון במעצר בשל אותו כתב אישום תקופה המצטרפת כדי ששה חודשים תשעה חודשים, ומשפטו בערכאה הראשונה לא נגמר בהכרעת דין, ישוחרר מן המעצר, בערובה או ללא ערובה.
(ב) על אף הוראות סעיף קטן (א) רשאי נשיא או סגן נשיא, של בית המשפט שבו מתנהל משפטו של הנאשם, להורות על הארכת מעצרו של הנאשם לתקופה שלא תעלה על 90 ימים.
מיום 27.3.2011
תיקון מס' 8
ס"ח תשע"א מס' 2284 מיום 27.3.2011 עמ' 654 (ה"ח 533)
הוספת סעיף קטן 61(ג)
הארכת מעצר או חידושו
62. (א) על אף הוראות סעיפים 59 עד 61, רשאי שופט של בית המשפט העליון לצוות על הארכת המעצר או על מעצר מחדש, לתקופה שלא תעלה על 90 ימים, ולחזור ולצוות כך מעת לעת, וכן להורות על שחרורו של הנאשם, בערובה או ללא ערובה.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), סבר שופט בית המשפט העליון כי לא יהיה ניתן לסיים את הליכי המשפט בתוך התקופה של 90 ימים האמורה בסעיף קטן (א), בשל סוג העבירה, מורכבותו של התיק או ריבוי של נאשמים, עדים או אישומים, רשאי הוא לצוות על הארכת המעצר לתקופה שלא תעלה על 150 ימים, ולחזור ולצוות כך מעת לעת, וכן להורות על שחרורו של הנאשם, בערובה או בלא ערובה.
טענות הצדדים
5. העותר בבג"ץ 2442/11, עורך דין במקצועו, הגיש עתירתו כעותר ציבורי. הוא מבקש מבית המשפט להכריז על בטלות התיקון לחוק המעצרים, בהתבסס על שתי טענות. הטענה הראשונה והמרכזית היא טענה פרוצדורלית, והיא נוגעת להליך החקיקה של התיקון לחוק המעצרים. לפי הטענה, בהליך החקיקה סטתה הכנסת מההוראות המפורטות הקבועות בסעיפים 126 ו-128 לתקנון הכנסת (להלן גם – התקנון), המתוות את אופן הדיון בהצעות חוק מטעם הממשלה. העותר מצביע על שני פגמים מרכזיים שנפלו בהליך. האחד, לאחר שנדחתה הסתייגות לסעיף מסוים, לא נערכה הצבעה נפרדת על נוסח הסעיף כהצעת ועדת החוקה, חוק ומשפט (להלן גם – ועדת החוקה), אלא נערכה הצבעה על נוסח הסעיף כהצעת ועדת החוקה יחד עם הסעיף שלאחריו, לגביו לא הוגשה כל הסתייגות. הצבעה זו נערכה בניגוד לקבוע בסעיף 126 לתקנון, לפיו יש להצביע בנפרד לגבי כל סעיף חוק שהוגשה לגביו הסתייגות. הפגם השני נוגע לכך שיושב-ראש ועדת החוקה לא השיב להסתייגויות שהוגשו לחלק מהסעיפים בחוק, למרות שסעיף 126(ו) לתקנון קובע מפורשות כי "יושב ראש הוועדה או מי שנתמנה לכך על ידיו או על ידי הוועדה ישיב למסתייגים". נוכח פגמים אלה, טען העותר, לא יכולה הייתה הכנסת להצביע על החוק בקריאה שלישית, והוא בטל מעיקרו.
6. הטענה השניה שהעלה העותר היא טענה מהותית. לגישת העותר, ההסדרים שנקבעו בתיקון לחוק המעצרים עומדים בסתירה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עיקר טענות העותר הופנו נגד ביטול זכות הערר השני והפיכתו לערר ברשות בלבד. לטענת העותר, אין מקום להשוואה בין היקף זכות הערר הניתנת לנאשם בהליך עיקרי ובין היקף זכות הערר של עצור, שהרי הראשון אינו בהכרח נתון במעצר בעת ניהול משפטו. זאת ועוד, לגישת העותר, התיקון לחוק חוטא בכך שאינו מבחין בין ערר המוגש על ידי העצור לבין ערר המוגש על ידי המדינה. לפי הטענה, אין להשוות בין זכותו של העצור לערר שני על החלטה להשיבו למעצר (לאחר שבית משפט השלום הורה על שחרורו ממעצר), לבין זכותה של המדינה לערור על החלטה לשחרר נאשם. לטענת העותר, במצב שבו המדינה עוררת על החלטת בית משפט השלום, ובית המשפט המחוזי מקבל את הערר ומורה על מעצר, אין העצור זכאי ולו לערר אחד בזכות, ובכך, נפגעות זכויותיו. אשר להסדר השני, הנוגע לאפשרות להאריך תקופת מעצר של נאשם עד לתום ההליכים לתקופה של עד 150 ימים, טען העותר כי החוק שולל במודע ומראש את זכותו של עצור לכך שעניינו ייבדק וייבחן על ידי שופט של בית המשפט העליון. לפיכך, נטען, הסדר זה אינו מידתי, אינו הולם את ערכיה של מדינת ישראל, לא נועד לתכלית ראויה ופוגע בזכות לחירות של עצור במידה העולה על הנדרש. יוער, כי בעתירה טען העותר גם נגד חוקתיותו של הסדר נוסף בתיקון לחוק המעצרים, המאפשר לבית המשפט לצוות על מעצר למשך 72 שעות, לכל היותר, נוכח הצהרת תובע על הכוונה לפנות לבית המשפט העליון בבקשה להארכת מעצר. בדיון שקיימנו בעתירה הודיע העותר כי הוא חוזר בו מטענותיו נגד חוקתיותו של הסדר זה.
7. יצוין, כי לדיון בעתירה שלפנינו צורף גם בש"פ 4002/11. בתיק זה התבקשה הארכת מעצר מעבר לתשעה חודשים ב-150 ימים נוספים. אגב הדיון בבקשה להארכת מעצר, העלו הנאשמים טענות לעניין חוקתיותו של ההסדר השני. בהחלטה מיום 14.6.2011 נקבע כי הטענות החוקתיות, שהושמעו בדיון לפנינו ומתייחסות בעיקרן להסדר השני, יתבררו במסגרת העתירה שלפנינו (השופט ח' מלצר).
תגובת המשיבות
8. הכנסת והמדינה (להלן גם במשותף – המשיבות) הגישו תגובות נפרדות לעתירה, אך טיעוניהן היו דומים. לפיכך, נציג את עיקר הטיעונים במשותף. הן הכנסת הן המדינה דחו את טענות העותר, על שני חלקיהן. בתגובת הכנסת פורטו ההליכים שקדמו להצבעה על החוק. הכנסת אישרה בתגובתה כי חבר הכנסת אופיר אקוניס, שניהל את הדיון, צירף להצבעה על סעיף 1 להצעת החוק, שההסתייגות לו נדחתה, הצבעה על סעיף 2 – לגביו לא הוגשו הסתייגויות. אך, לגישתה, לא נפל בהליך זה פגם, ובוודאי שלא "פגם היורד לשורש ההליך", שיהא בו כדי להצדיק התערבות של בית משפט זה בהליך החקיקה. המשיבות אומנם לא כפרו בכך שעל פי הוראות התקנון היה על הכנסת להעמיד להצבעה נפרדת כל סעיף שהוגשה לגביו הסתייגות, אולם, לפי הטענה, אין בעובדה שההצבעה נערכה לגבי סעיף שהוגשה בו הסתייגות יחד עם סעיף שלא הוגשה לגביו הסתייגות, משום פגם היורד לשורש העניין. בפועל, טענו המשיבות, כעולה מפרוטוקול הדיון במליאת הכנסת, במסגרת הקריאה השניה הצביעה המליאה בנפרד על כל אחת מההסתייגויות שהוגשו להצעת החוק, ודחתה את כולן. עוד עולה מן הפרוטוקול, כי מליאת הכנסת גם אישרה פוזיטיבית, בהצבעות בקריאה השניה והשלישית, את נוסח כל סעיפי החוק, בהתאם להצעת ועדת החוקה. בתגובת הכנסת נטען עוד כי הפגם הטכני לא הוביל לפגיעה ממשית בהליך החקיקה או בתכלית העומדת ביסודו, היינו, מימוש זכות ההשתתפות של חברי הכנסת. זאת, נטען, הואיל וניתנו לחברי הכנסת במקרה זה שתי הזדמנויות לשקול את עמדתם ביחס להצעת החוק. הלכה למעשה, נטען, נוהג זה של הצבעה במרוכז על סעיף חוק שהוצגה לגביו הסתייגות, יחד עם סעיף סמוך שלא נרשמה לו כל הסתייגות, מקובל בכנסת במקרים רבים. לפיכך, טענה הכנסת, יש לראות בו מעין נוהג המשליך על הפרשנות הראויה לסעיף 126 לתקנון. הכנסת טענה עוד כי על פי סעיף 126(ג) לתקנון, יושב ראש הישיבה רשאי להצביע על סעיפים רצופים במרוכז, זולת אם דרש חבר כנסת להצביע בנפרד על אחד מהם או על כל אחד מהם. במקרה זה, נטען, חבר הכנסת דב חנין – שהציג את ההסתייגויות – לא ביקש הצבעה כאמור. יש בכך, לגישת הכנסת, כדי ללמד על כך שחברי הכנסת לא סברו שנפל בהליך ההצבעה פגם משמעותי או שנפגעה זכות ההשתתפות שלהם בהליך החקיקה.
9. המשיבות גם דחו את הטענה לפיה יושב-ראש ועדת החוקה לא השיב להסתייגויות להצעת החוק. לפי הטענה, עיון בפרוטוקול הדיון בכנסת מצביע על כך שבעת הצגת הצעת החוק התייחס יושב-ראש ועדת החוקה באופן מפורש להסתייגויות והסביר מדוע יש לדחותן. לפיכך סברו המשיבות, כי הפגמים בהליך החקיקה עליהם מלין העותר הם פגמים טכניים לגמרי, שיש בהם, לכל היותר, סטייה קלה מהוראות התקנון, אשר אין לה השפעה ממשית על הליך החקיקה.
10. המשיבות ביקשו גם לדחות את הטענות החוקתיות המהותיות שהעלה העותר. בתגובת הכנסת אף נטען כי יש לדחות טענות אלה על הסף, הואיל והן נטענו בעלמא, בכוללניות ומבלי שתפורט מהות הפגיעה החוקתית, או מדוע אין הפגיעה עומדת לכאורה בתנאי פיסקת ההגבלה. לגופם של דברים, טענו המשיבות כי בחינה מהותית של התיקון לחוק המעצרים אינה מגלה פגיעה בזכויות יסוד של עצורים, שהרי אין התיקון עוסק בהחלטה המקורית על המעצר ואף אינו שולל את זכותו של העצור לערור על החלטת המעצר. ביטול זכות הערר "בגלגול שלישי" (היינו, ערר שני), נטען בתגובת המדינה, אינו מוביל לפגיעה בזכות החוקתית לחירות, משום שחירותו של העצור או הנאשם כבר נשללה על ידי ערכאה שיפוטית קודמת. עוד נטען כי זכויות היסוד לחירות ולכבוד אינן כוללות זכות שעניין מעצר קונקרטי יידון על ידי ערכאה שיפוטית שלישית – בין ברשות ובין בזכות, כפי שנלמד מהוראת סעיף 17 לחוק יסוד: השפיטה, העוסקת בזכות הערעור במשפט הישראלי.
11. המשיבות גם חלקו על טענת העותר לפיה יש פגיעה בזכויות חוקתיות נוכח היעדר ההבחנה בין ערר המוגש על ידי העצור ובין ערר המוגש על ידי המדינה. לפי הטענה, אין זהו מצב חריג, שכן גם כאשר מתקבל ערעור של המדינה על זיכויו של נאשם במסגרת ההליך העיקרי, אין לנאשם זכות ערעור על פסק דין זה. כך או כך, נטען, במסגרת הליך הערר, וללא קשר לזהות הגורם העורר, תעמוד לעצור האפשרות להעלות טענותיו בפני ערכאה נוספת. עניין אחרון זה, כפי שעלה מתגובת הכנסת, נדון גם בוועדת החוקה, שם נטען כי יש להניח שבבחינת בקשות לרשות ערר, יבחן בית המשפט במסגרת שיקוליו אם ההחלטה לעצור התקבלה בעקבות ערר של המדינה והאם יש בכך משום פגיעה בעצור, אשר יש בה כדי להצדיק מתן רשות ערעור.
12. המשיבות ביקשו לדחות גם את טענות העותר לעניין חוקתיות ההסדר השני, המאפשר לשופט בית המשפט העליון להאריך מעצר עד תום ההליכים לתקופה של עד 150 ימים. המדינה טענה כי הואיל ותיקון זה מהווה הסדר חדש אשר מסמיך להורות על מעצרו של אדם, יש בו פגיעה בזכות החוקתית לחירות. ואולם, נטען, הפגיעה בזכות היא מצומצמת ומידתית. זאת, כיוון שהוא מוגבל בתחולתו למקרים חריגים, ויש בו כדי לשקף את האיזון שעמד ביסוד הצעת החוק, בין עקרון סופיות הדיון וסוגי העניינים שראוי שיתבררו בבית המשפט העליון, לבין הגנה ומימוש הזכויות המהותיות של עצורים ונאשמים.
13. יצוין עוד, כי בתגובת המדינה עמדה היא בהרחבה על הנוהג המקובל במשרד המשפטים על פיו יוזמות לתיקוני חקיקה של המשרד בסוגיות עקרוניות ומשמעותיות בתחום סדר הדין הפלילי ודיני ראיות מובאות לבדיקה של הוועדה המייעצת לשר המשפטים לעניין סדר הדין הפלילי ודיני ראיות (להלן – הוועדה). הוועדה מתמנה על ידי שר המשפטים, ובראשה עומד שופט בית המשפט העליון. בוועדה חברים שלושה שופטים נוספים (שני שופטי בית המשפט המחוזי ושופטת בית משפט השלום), המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי), נציגי פרקליטות המדינה, נציגי הסנגוריה הציבורית, נציגי לשכת עורכי הדין בישראל, עורך דין מהמגזר הפרטי, נציגי משטרת ישראל ונציגי האקדמיה. המדינה ציינה בתגובתה כי שני ההסדרים הנבחנים בעתירה שלפנינו הובאו בפני הוועדה, ולאחר שבחנה אותם, המליצה הוועדה לשר המשפטים לפעול לתיקון חוק המעצרים באופן שיעגן את ההסדרים האמורים.
דיון
הטענות לעניין הליך החקיקה של התיקון לחוק המעצרים
14. טענות העותר לעניין הפגמים בהליך החקיקה של התיקון לחוק המעצרים מתרכזות בסדרי הדיון במליאת הכנסת במהלך הקריאה השניה. לגישתו, כאמור, הליך החקיקה לא תאם את הוראות סעיפים 126 ו-128(א) לתקנון הכנסת. סעיף 126 לתקנון הכנסת, שכותרתו "סדרי הדיון בקריאה השניה", וסעיף 128(א), שכותרתו "הצבעה בקריאה שניה", קובעים כדלקמן:
126. (א) הדיון בקריאה השניה יתחיל בהרצאה מטעם הוועדה מפי יושב ראש הוועדה או מפי חבר הוועדה שנתמנה לכך על ידיו, או, בהעדר היושב ראש, מפי חבר הוועדה שנתמנה לכך על ידיה, ויראו את הדברים בשם הוועדה כהצעה לקבל את הצעת החוק בקריאה השניה.
(ב) היושב ראש יעמיד להצבעה את סעיפי הצעת החוק, אחד אחד.
(ג) סעיפים רצופים שלא נרשמו להם הסתייגויות, רשאי היושב ראש להעמידם להצבעה במרוכז, זולת אם דרש חבר הכנסת להצביע בנפרד על כל אחד מהם או על אחד מהם.
(ד) נרשמה הסתייגות לסעיף מסוים, יקבל המסתייג רשות הדיבור לחמש דקות להנמקת ההסתייגות.
(ה) היושב ראש רשאי, בהסכמת המסתייג ויושב ראש הוועדה, לרכז את הנמקת ההסתייגויות למספר סעיפים בבת אחת.
(ו) יושב ראש הוועדה או מי שנתמנה לכך על ידיו או על ידי הוועדה ישיב למסתייגים.
(ז) הזכות הניתנת לכל חבר הממשלה לדבר בשם הממשלה בכל שלב של הדיון נתונה בקריאה שניה גם לסגן השר שמשרדו ממונה על ביצועו של החוק המוצע.
...
128. (א) היושב ראש יצביע תחילה על הצעת המסתייג; לא נתקבלה הצעת המסתייג, יצביע על הסעיף בנוסח הוועדה; נתקבלה הצעת המסתייג, יצביע על הסעיף בנוסח ההסתייגות.
15. אין חולק כי סעיף 126 לתקנון קובע במפורש כי על יושב-ראש הדיון להעמיד את סעיפי הצעת החוק להצבעה אחד אחד, אלא אם ישנם מספר סעיפים רצופים שלא נרשמו להם הסתייגויות – אז רשאי יושב-הראש להעמידם להצבעה במרוכז (בהנחה שלא נתבקש אחרת על ידי אחד מחברי הכנסת). אין גם חולק כי בהתאם לאמור בסעיף 126 לתקנון, היה על יושב-ראש ועדת החוקה (או חבר ועדה אחר שנתמנה על ידו) להציג את הצעת החוק בפני המליאה ולהשיב להסתייגויות להצעה.
במקרה שלפנינו, הליך החקיקה אכן לא תאם במדויק את הוראות סעיפים 126 ו-128 לתקנון הכנסת. יושב-ראש הישיבה לא פעל בהתאם לסעיף 126(ג) בכל הקשור להצבעה לגבי סעיף 1 להצעת החוק (הנוגע לביטול זכות הערר והפיכתה לערר ברשות), כאשר העמיד להצבעה את סעיף 1 להצעת החוק, לגביו נרשמה הסתייגות, יחד עם סעיף 2 להצעת החוק, לגביו לא נרשמה הסתייגות. בנוסף, יושב-ראש ועדת החוקה לא השיב להסתייגויות לאחר שהוצגו על ידי חבר הכנסת דב חנין, אלא, כפי שנטען בתגובת הכנסת, יש לראות את תשובתו להסתייגויות כאילו ניתנה בפתח דבריו, עת הציג את הצעת החוק בפני המליאה. השאלה הנשאלת היא האם יש בסטיות אלה מהוראות התקנון כדי להוביל למסקנה לפיה החוק בטל או ניתן לביטול, כטענת העותר.
התערבות בית המשפט בהליך החקיקה
16. הליכי החקיקה בישראל קבועים, בהתאם לסעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת, בתקנון הכנסת. תקנון הכנסת "קובע הוראות, שעל-פיהן על רשויות הכנסת לנהוג בהליכים 'הפנימיים' של הבית" (בג"ץ 652/81 שריד נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לו(2) 197, 202 (1982); להלן – פרשת שריד; ראו גם, צבי ענבר "הליכי החקיקה בכנסת" המשפט א 91 (תשנ"ג)). כך, על מנת שיתקבל "חוק", יש לקיים שורה של הוראות הקבועות בתקנון (ראו, בג"ץ 975/89 Nimrodi Land Development Ltd. נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מה(3) 154, 157 (1991); להלן – פרשת Nimrodi). ביסודו של הליך החקיקה עומדת החובה לקיים שלוש קריאות במליאת הכנסת, ולאפשר דיון בוועדת הכנסת הרלוונטית להצעת החוק, לשם הכנת ההצעה לקריאה השניה והשלישית (שם, שם). תקנון הכנסת מבחין בין הצעת חוק פרטית, המוגשת על ידי אחד או יותר מחברי הכנסת, ובין הצעת חוק המוגשת מטעם הממשלה. הפרק השביעי לתקנון הכנסת, במסגרתו מצויים סעיפים 126 ו-128 הרלוונטיים לענייננו, עוסק בדיון בהצעות חוק מטעם הממשלה. פרק זה מתווה את הליך החקיקה, עם הגשת הצעת החוק לכנסת, עבור בקריאה הראשונה ובדיון בוועדת הכנסת הרלוונטית, וכלה בהנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת לקריאה השניה והשלישית. סעיפים 126 ו-128 מתמקדים, באופן ספציפי, בהליכים הפרטניים בהצבעה על הצעת החוק בקריאה השניה והשלישית.
17. בשורת הלכות של בית משפט זה נקבעו התנאים להתערבות בית המשפט בהליכים פנים-פרלמנטריים, ובפרט, נקבעו הנסיבות בהן יוכרז דבר חקיקה בטל נוכח פגמים שנפלו בהליך החקיקה (ראו, בין היתר, בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004) (להלן – פרשת מגדלי העופות); בג"ץ 5131/03 חבר-הכנסת ליצמן נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד נט(1) 577 (2004)). בפרשות הראשונות בהן נבחן היקף ההתערבות של בית משפט זה בהליכים הפנים-פרלמנטריים, קבע בית המשפט כי הגם שהוא מוסמך לבחון את ההחלטות הפנימיות של הכנסת, הוא ייטה להתערב בהליכים הפנים-פרלמנטריים בצמצום, ובהתחשב במידת הפגיעה הנטענת במירקם היחסים הפרלמנטריים (ראו, בג"ץ 761/86 מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מב(4) 868 (1989) (להלן – פרשת מיערי); פרשת שריד; פרשת Nimrodi). בהתאם למבחן זה נקבע, כי כאשר הפגיעה הנטענת היא קלה, "ואין בה כדי להשפיע על יסודות המבנה של שיטתנו הפרלמנטרית" (פרשת שריד, עמ' 204), ייטה בית המשפט להימנע מהתערבות בהליכי העבודה הפנימיים של הכנסת (ראו עוד, פרשת מיעארי, בעמ' 873; סוזי נבות "עשרים שנה למבחן 'שריד': עיון מחודש בפיקוח השיפוטי על הליכים פרלמנטריים" מחקרי משפט יט 721 (תשס"ב-תשס"ג)).
18. הלכה זו, המאפשרת ביקורת מצומצמת על הנעשה בעבודתה הפנימית של הכנסת, פורשה אף ביתר צמצום בכל הנוגע לפיקוח השיפוטי על הליך החקיקה. עמד על כך השופט ברק עוד בפרשת מיעארי, בעמ' 873, בקובעו כי:
"לא כל סמכות הנתונה לבית המשפט הגבוה לצדק הוא חייב בהפעלתה. יש לו לבית המשפט שיקול דעת בהפעלת הסמכות. שימוש בשיקול-דעת זה חשוב הוא בעיקר בכל הנוגע לביקורת השיפוטית על פעולות אורגנים של הרשות המחוקקת. על-כן, נתערב בהליכים פנים פרלמנטריים רק כאשר נטענת פגיעה ניכרת, שיש בה פגיעה בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי... ריסון עצמי זה צריך למצוא את מירב ביטויו, כאשר ההליך בו מתבקשת ההתערבות הוא הליך החקיקה עצמו".
ברוח זו נערך דיון מקיף ביחס להתערבות בית משפט זה בהליך החקיקה בפרשת מגדלי העופות, שם נדונה חוקתיותו של חוק ההסדרים. בפרשת מגדלי העופות נקבע כי המבחן להתערבות בית המשפט בהליך החקיקה, ולהכרזה על חוק כבטל נוכח פגמים שנפלו בהליך חקיקתו, מבוסס על עוצמתו וטיבו של הפגם שהתגלה בהליך החקיקה. לפיכך, נקבע, "על בית-המשפט לבחון בכל מקרה לגופו אם נפל בהליכי החקיקה 'פגם היורד לשורש ההליך' אשר יצדיק התערבות שיפוטית, ורק פגם שיש בו פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי יצדיק התערבות שיפוטית בהליך החקיקה" (פרשת מגדלי העופות, עמ' 42, ההדגשה במקור). עקרונות היסוד של הליך החקיקה, נקבע בפרשת מגדלי העופות, כוללים, בין היתר, את עקרון הכרעת הרוב, עקרון השוויון הפורמלי – לפיו לכל אחד מחברי הכנסת קול אחד, עקרון הפומביות ועקרון ההשתתפות – המבטיח את זכותו של כל חבר כנסת להשתתף בהליך החקיקה (שם, בעמ' 43).
19. האומנם נפל במקרה שלפנינו פגם "היורד לשורש ההליך", הפוגע פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה? התשובה לכך שלילית. התכלית שביסוד ההליך הקבוע בפרק השביעי של תקנון הכנסת, ובפרט בסעיפים 126 ו-128 הרלוונטיים לענייננו, היא להבטיח שמיעה של ההסתייגויות ביחס לסעיפי הצעת החוק המובאת להצבעה. תכלית נוספת ביסוד הליך חקיקה זה היא לוודא שחברי הכנסת בוחרים, בהתאם להצבעתם, באחד מן הנוסחים לכל אחד מסעיפי ההצעה – הנוסח שהוצע על ידי ועדת החוקה או הנוסח שהוצע על ידי חברי הכנסת המסתייגים. כדי להגשים תכליות אלה קובע סעיף 126 סדר דיון מפורט, במסגרתו מוצגים בפני חברי הכנסת נוסחי הסעיפים המוצעים בהצעת החוק, ולמסתייגים ניתנת אפשרות להביע עמדתם. סעיף 126 קובע עוד כי יושב-ראש הוועדה הרלוונטית (או מי מטעמו) יגיב להסתייגויות ויציג את עמדת הוועדה לעניין הטענות שהועלו על ידי המסתייגים. לאחר שהוצגו העמדות השונות בפני חברי הכנסת, מתבקשים הם להצביע בקריאה השניה. הדרישה שיושב-ראש הדיון יעלה להצבעה את הסעיפים שהוצגו לגביהם הסתייגויות אחד אחד, נועדה לוודא שחברי הכנסת מודעים לכך שסעיפים אלה היו במחלוקת כלשהי, ובהצבעתם הם תומכים באחד מן הנוסחים שהוצעו.
20. במקרה שלפנינו פעל יושב-ראש הישיבה במתכונת האמורה ביחס למרבית הסעיפים שהובאו בהצעת החוק, אך לא פעל באופן זה בהעמידו להצבעה את סעיף 1 להצעת החוק. עיון בפרוטוקול הדיון מצביע על כך שחברי הכנסת הצביעו תחילה על ההסתייגות לסעיף 1, ורק לאחר שנדחתה, עברו להצבעה על סעיף 1, אך יחד עם סעיף 2 לחוק. אכן, לפי הוראות התקנון היה על חברי הכנסת להצביע על סעיף 1 בנפרד מן ההצבעה על סעיף 2. ברם, לא היה בסטייה זו משום "פגם ממשי היורד לשורש ההליך". בשל ההצבעה הנפרדת על ההסתייגות, שקדמה להצבעה על הסעיף, נראה כי נעשתה הבחנה בין הנוסח שהוצע על ידי המסתייגים ובין הנוסח שהוצע על ידי הוועדה. משכך, תכליתו המרכזית של הליך חקיקה זה הוגשמה, ולכן, אין מקום לטענה לפיה פגם זה יורד לשורש ההליך, במידה שתצדיק הכרזה על בטלות החוק.
21. יש לדחות גם את הטענה לפיה נפל פגם ממשי בהליך החקיקה בכך שיושב-ראש ועדת החוקה לא השיב להסתייגויות שהועלו על ידי חבר הכנסת דב חנין. כאמור, עמדת הכנסת הייתה כי יושב-ראש ועדת החוקה הגיב להסתייגויות עת הציג את החוק לקריאה השניה והשלישית. כשלעצמי, ספק אם כוונת הסעיף הייתה למענה מראש להסתייגויות שיוצגו במהלך הדיון. כפי שצוין לעיל, סעיף 126 האמור קובע רצף כרונולוגי מסוים שמטרתו לאפשר לוועדה שבחנה את הצעת החוק לשכנע את חברי הכנסת לתמוך בהצעת החוק בהתאם לנוסח שהוצע על ידה, ובניגוד להסתייגות שהוגשה על ידי מי מחברי הכנסת. הפיכת הסדר – כך שהמענה להסתייגות פוטנציאלית ייעשה קודם להצגת ההסתייגות – מחטיאה במידה מסוימת את המטרה שביסוד הסעיף, ועל כן, מוטב היה אילו היו נמנעים ממנה ופועלים בהתאם לסדר הקבוע בסעיף 126. יחד עם זאת, במקרה הנוכחי מעיד פרוטוקול הדיון כי סטייה זו לא הובילה לפגם משמעותי היורד לשורש ההליך. נראה כי חבר הכנסת דוד רותם, יושב-ראש ועדת החוקה, ידע על ההסתייגויות שיציג לאחריו חבר הכנסת דב חנין, ועל כן ציין במפורש בדבריו כי:
"קבוצת חד"ש מציעה כמה הסתייגויות אשר מבקשות לא לבטל את הזכות לערר שני בהחלטות בענייני מעצר ולאפשר הארכת מעצר מעבר לתשעה חודשים ב-100 ימים, במקום 150 המוצעים על-ידי הוועדה, ולאפשר מעצר 'גישור' של 36 שעות במקום 72. אנחנו מבקשים לדחות את ההסתייגויות, באשר הן מפירות את האיזון שבין ייעול ההליכים בבית-המשפט לבין זכויות העצור" (ד"כ לו 42 (2011)).
לאחר שחבר הכנסת דב חנין סיים להציג את ההסתייגויות, פנה יושב-ראש הדיון לחבר הכנסת רותם, ושאל אותו אם ברצונו להשיב. משנענה בשלילה (על ידי חבר הכנסת זאב בילסקי), אמר יושב-הראש: "הוא לא רוצה. אנחנו מייד נעבור להצבעה" (פרוטוקול מליאת הכנסת מיום 14.3.2011, עמ' 47. הפרוטוקול צורף לעתירה וסומן נספח ג'). מכאן למדים אנו כי נבחנה האפשרות להתייחס להסתייגויות, אך זו נדחתה, ככל הנראה עקב הדברים שהשמיע חבר הכנסת רותם בעת הצגת הצעת החוק בפני חברי הכנסת. כאמור, מוטב היה אילו מענה הוועדה להסתייגויות היה מובא לאחר שאלה הוצגו בפני חברי הכנסת, אך במקרה שלפנינו, נראה כי התייחסותו של חבר הכנסת רותם עונה על הצורך העקרוני בהתייחסות עניינית להסתייגויות, גם אם בָּסֶדר שבו נאמרו הדברים יש משום סטייה פרוצדורלית מהוראות התקנון. במאמר מוסגר יצוין כי ממילא מי שעשוי היה להיפגע מן העובדה שההתייחסות להסתייגויות הייתה מראש ולא לאחר שאלה הוצגו בפני הוועדה, היה מי שתומך בהצעת החוק ולא מי שמתנגד לה; שהרי, המענה להסתייגות נועד לשכנע את חברי הכנסת להצביע לנוסח המוצע על ידי הוועדה ולא על ידי המסתייגים.
המסקנה היא איפוא, כי הגם שבהליך החקיקה סטו חברי הכנסת מהוראות התקנון, לא הייתה סטייה זו בגדר פגם היורד לשורש ההליך, אשר פוגע בעקרונות היסוד של הליך החקיקה בישראל, באופן שיוביל להכרזה על בטלות החוק.
הטענות לעניין פגיעת הסדרי החוק בזכות לחירות
22. טענתו השניה של העותר הופנתה נגד ההסדרים לגופם. לגישתו, כאמור, הסדרים אלה פוגעים פגיעה שאינה מידתית בזכות לחירות. יוער תחילה כי טענות העותר בעניין זה היו כלליות וסתומות. העותר לא פרט מה טיבה של הפגיעה בזכות לחירות, ולא הבהיר מדוע אין הפגיעה עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה. מטעם זה בלבד ניתן היה לדחות את טענות העותר (על נטלי הוכחה בעתירות חוקתיות ראו, ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 429-428 (1995) (להלן – פרשת בנק המזרחי); בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פיסקה 2 לפסק דינה של השופטת ד' ביניש (12.12.2005)). אף על פי כן, ונוכח חשיבותה של הזכות החוקתית המרכזית הנדונה בעתירה, נדון בטענה זו לגופה (ראו, בהקשר זה, בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון, פ"ד נג(5) 241, 268 (1999); להלן – פרשת צמח).
שלבי הביקורת השיפוטית
23. כידוע, הבחינה החוקתית המקובלת במשפטנו מחולקת לשלושה שלבים מרכזיים. בשלב הראשון ("שלב הפגיעה") בוחן בית המשפט האם החוק פוגע בזכות החוקתית. אם נמצא כי החוק אינו פוגע בזכות, מסתיימת הבדיקה החוקתית. היה ונקבע כי החוק פוגע בזכות חוקתית, עוברת הבדיקה לשלב השני, בו בוחן בית המשפט האם החוק עומד בתנאים שנקבעו בפיסקת ההגבלה. פיסקת ההגבלה מתנה את תוקפה של פגיעה בעמידתה בארבעה תנאים מצטברים: הפגיעה נעשית בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו; החוק הפוגע הולם את ערכיה של מדינת ישראל; החוק הפוגע נועד לתכלית ראויה, והתנאי האחרון, הוא תנאי המידתיות, דורש כי הפגיעה אינה במידה העולה על הנדרש. אם עומד החוק בארבעת תנאי פיסקת ההגבלה, הפגיעה היא חוקתית, אם לאו, מגיעה הבדיקה החוקתית לשלב השלישי והאחרון, הוא שלב התוצאה. בשלב זה נדרש בית המשפט להכריע באשר לתוצאותיה של הפגיעה החוקתית (לעניין שלבי הבדיקה החוקתית, ראו, מבין רבים אחרים, פרשת בנק המזרחי, עמ' 428; בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 389-383 (1997); בג"ץ 1661/05 המועצה האיזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 548-544 (2005)).
24. לכל אחד משלבי הבדיקה החוקתית מטרה חשובה בניתוח החוקתי הכולל. השלב הראשון בבחינה החוקתית ("שלב הפגיעה") נועד לקבוע את ההיקף המושגי של הזכות החוקתית. בשלב זה נקבעים גבולות הזכות החוקתית, וזאת, באמצעות פרשנותה של הזכות הרלוונטית ואיזונה אל מול זכויות אחרות. השלב השני בבחינה החוקתית ("פיסקת ההגבלה") נועד לקבוע את מידת ההגנה על הזכות, ואת "גבולות הגזרה" של המחוקק והמגבלות המוטלות עליו בבואו לפגוע בזכויות חוקתיות (ראו, בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פיסקה 24 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש (28.2.2012)). ברי, כי בין שני השלבים מתקיימים יחסי גומלין. גבולות הזכות החוקתית אינם נקבעים אך על ידי התוויית היקפה המושגי של הזכות, אלא גם על ידי עמידה על מידת ההגנה שתינתן לה. יחד עם זאת, אין לטשטש את ההבחנה בין השלבים. לכל שלב איזונים משלו ותכלית עצמאית. לפיכך, לטעמי מוטב שלא לדלג על השלב הראשון בבדיקה החוקתית, גם אם הכרעה בשלב זה אינה פשוטה, אלא אם הנסיבות מצדיקות דילוג על שלב זה. וזאת, גם אם הדיון בשלב השני יוביל למסקנה שהחוק עומד במבחן המידתיות (ראו, ע"פ 4424/98 סילגדו נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(5) 529 (2002)). פרשנותה של הזכות בשלב הראשון לשם קביעת התפרשותה, והכרעה אם ישנה פגיעה בזכות החוקתית, תסייע בחידוד היקפן של הזכויות החוקתיות. היא תבטיח שבית המשפט לא יוצף בבקשות לבדיקת חוקתיותו של כל חוק וחוק (ראו, פרשת בנק המזרחי, עמדת השופט י' זמיר, בעמ' 471-470; כן ראו עמדתי בבג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202, 514-513 (2006); להלן: פרשת עדאלה). היא תמנע זילות ודילול של הזכויות החוקתיות והתרופפות של ההגנה הניתנת להן מפני פגיעה (ראו, לעניין שני שלבי הבחינה החוקתית, בג"ץ 10203/03 "המפקד הלאומי" בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סב(4) 715 (2008)). אכן, משהותוו בשיטתנו שני שלבים מרכזיים בדיון החוקתי, יש לתת לכל אחד מהם את מקומו הראוי. נפנה, איפוא, לבחינת השלב הראשון בעניין שלפנינו.
האם הסדרי החוק פוגעים בזכות לחירות?
25. המשיבות הבחינו בין שני ההסדרים הנדונים בעתירה בשאלה אם ישנה פגיעה בזכות לחירות. אשר להסדר הראשון, המבטל את זכות הערר השני והופכו לערר ברשות בלבד, סברו המשיבות כי אין בהסדר זה כדי לפגוע כלל בזכויות חוקתיות, שכן ההסדר הראשון אינו עוסק בהחלטה המקורית על המעצר ואינו שולל את הזכות לערור על החלטת המעצר, אלא אך קובע כי הערר השני יהיה ברשות ולא בזכות. אשר להסדר השני, המדינה הסכימה כי הואיל והוא מהווה הוראת חוק חדשה המסמיכה את בית המשפט להאריך מעצרו של מי שמצוי במעצר עד תום ההליכים ב-150 ימים נוספים, יש לראות בהסדר זה כפוגע בזכות לחירות. המחלוקת בין הצדדים נוגעת, אם כן, לשאלת הפגיעה של ההסדר הראשון בזכות לחירות.
26. כפי שעמדנו לעיל, השלב הראשון בבדיקה החוקתית מחייב פרשנות של הזכות החוקתית. פרשנות זו, כלשונו של הנשיא א' ברק (בדעת מיעוט), "אינה מצמצמת ואינה מרחיבה. זו פרשנות המשקפת את הבנתה של החברה הישראלית את מהותן של זכויות האדם, על פי המבנה החוקתי שלהן ועל פי המידות החוקתיות שנקבעו להן בחוקי היסוד, הכל תוך התחשבות בערכי ובבסיסי, ותוך דחיית הארעי והחולף" (פרשת עדאלה, בעמ' 356). האם פרשנות חוקתית של הזכות לחירות מובילה למסקנה שהזכות כוללת בחובה את האפשרות להגיש ערר שני בזכות על החלטות בענייני מעצר, שחרור, הפרת תנאי ערובה או בקשה לעיון חוזר (וכן בערר על החלטות בית המשפט המחוזי בענייני ערבות)?
27. דומה כי אין מי שיחלוק על כך שהזכות לחירות בכלל, והזכות לחירות ממעצר בפרט, היא זכות יסוד בישראל. היא מעוגנת בסעיף 5 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע כי: "אין נוטלים ואין מגבילים את חירותו של אדם במאסר, במעצר, בהסגרה או בכל דרך אחרת". "החירות האישית", כלשונו של השופט י' זמיר, "היא זכות חוקתית מן המדרגה הראשונה, ומבחינה מעשית, היא גם תנאי למימוש זכויות יסוד אחרות... החירות האישית, יותר מכל זכות אחרת, היא העושה את האדם בן-חורין. משום כך שלילת החירות האישית היא פגיעה קשה במיוחד" (פרשת צמח, עמ' 261). מעצר פוגע בחירותו של אדם באופן הבסיסי ביותר. המעצר שולל את חירותו של מי שטרם הורשע בדין ועודנו בחזקת זכאי וחף מפשע. לעיתים, המעצר שולל את חירותו של מי שאך נחשד בביצוע עבירה, ומעצרו דרוש לצרכי חקירה בלבד. לפיכך, הפגיעה בחירות, שהיא תוצאתו הישירה של המעצר, מחייבת נקיטת אמצעי זהירות טרם הוראה על מעצרו של אדם (ראו, בש"פ 537/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(3) 355, 405 (המשנה לנשיא א' ברק) (1995); להלן – פרשת גנימאת).
28. עמדת המשיבות, כאמור, הייתה שאין פגיעה בזכות לחירות הואיל וההסדר הראשון אינו עוסק בהחלטת המעצר עצמה, אלא באפשרות לערור בזכות על החלטה זו. אכן, אין חולק על כך שהמעצר עצמו פוגע בזכות לחירות באופן הממשי ביותר. אולם, האם מכך נובע שרק ההחלטה המקורית על המעצר פוגעת בזכות לחירות? האם פגיעה במסגרות הדיוניות שנועדו לממש את הזכות לחירות ולהגן עליה אינה עולה, ולוּ במקרים מסוימים, כדי פגיעה בזכות לחירות עצמה? במילים אחרות, האם הזכות לחירות חולשת גם על ההליך הדיוני הנלווה להחלטת המעצר? לגישתי, פרשנותה של הזכות לחירות כזכות החלה אך על החלטת המעצר, היא פרשנות המצמצמת יתר על המידה את גבולותיה של הזכות. חשיבותה ומרכזיותה של הזכות לחירות – בפני עצמה וכאמצעי לקידום ולמימוש זכויות אחרות – מחייבת פרשנות מרחיבה יותר של הזכות, כך שתחול גם על הגנות דיוניות והסדרים דיוניים הקשורים קשר ישיר לזכות ולמימושה. פרשנות ברוח זו התקבלה בפסיקת בית משפט זה בעבר. כך למשל, נקבע כי הלגיטימיות של שלילת החירות תלויה בזהות הגורם המוסמך לשלול את החירות ובאופן בו נעשית שלילת החירות (ראו, בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים (ע"ר) נ' שר האוצר, פיסקאות 30-29 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש (19.11.2009)). עוד נקבע כי שמירה על הליך מעצר הוגן היא עיקרון חוקתי מתחייב מן ההגנה על הזכויות לחירות ולכבוד (בש"פ 8823/07 פלוני נ' מדינת ישראל, פיסקה 19 לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין (11.2.2010); להלן – פרשת פלוני). אכן, פרשנות זו של הזכות לחירות, כזכות החלה גם על הגנות דיוניות הקשורות קשר ישיר והדוק להגנה על הזכות, מתיישבת אף עם העיקרון המקובל בשיטתנו לפיו יש לפרש זכויות חוקתיות מתוך "מבט רחב" (ראו, דברי מ"מ הנשיא ש' אגרנט בד"נ 13/60 היועץ המשפטי לממשלה נ' מתאנה, פ"ד טז 430, 442 (1962); בג"ץ 428/86 ברזילי נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ(3) 505, 595 (1986); כן ראו דברי הנשיא א' ברק, לפיהם "הפרשנות החוקתית אינה פדנטית, אינה לגליסטית...אמת, הפרשנות החוקתית נעשית מתוך 'מבט רחב'..., אך הפרשנות החוקתית היא פרשנות משפטית; היא חלק מתורת הפרשנות שלנו", בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 518 (2004)).
29. בעניין שלפנינו, השאלה היא האם האפשרות להגיש ערר שני בזכות ולא ברשות היא אחת מאותן הגנות דיוניות הקשורות קשר ישיר והדוק לזכות לחירות, באופן ששלילתה מהווה פגיעה בזכות עצמה (אף כי חשוב להעיר שזכות הערעור, כשלעצמה, נחשבת להוראה שבדין המהותי להבדיל מהדין הדיוני (ראו, בג"ץ 87/85 ארג'וב נ' מפקדת כוחות צה"ל, פ"ד מב(1) 353, 361 (1988); להלן – פרשת ארג'וב)). לגישתי, התשובה לכך שלילית. מבלי לקבוע מסמרות מראש באשר להגנות הדיוניות שיחסו תחת כנפיה של הזכות לחירות – עניין הראוי להתברר בכל מקרה לגופו – אין לומר כי היקפה של הזכות החוקתית לחירות משתרע כדי הענקת האפשרות לערר שני בזכות על החלטות מעצר. מסקנה זו נלמדת, בין היתר, מעיון בהיקפה של זכות הערר במשפטנו.
30. סעיף 17 לחוק יסוד: השפיטה קובע את הכלל היסודי ולפיו "פסק דין של בית משפט בערכאה ראשונה ניתן לערעור בזכות, להוציא פסק דין של בית המשפט העליון". בשורה של פסקי דין עמד בית משפט זה על טיבה של זכות הערעור (ראו, פרשת ארג'וב, בעמ' 363-360; ע"פ 111/99 שוורץ נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(2) 241, 272-271 (2000) וההפניות המופיעות שם; רע"פ 3268/02 קוזלי נ' מדינת ישראל, פיסקה 6 להחלטה (5.3.2003)). הגם שחשיבותה של זכות הערעור הוכרה בפסיקה, שאלת מעמדה החוקתי אינה ברורה דיה (ראו, למשל, שלמה לוין "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים" הפרקליט מב 451, 463-462 (תשנ"ה-תשנ"ו); אך, ראו עמדתו של הרשם י' מרזל ברע"א 9041/05 "אמרי חיים" עמותה רשומה נ' אהרן ויזל (30.1.2006) לפיה מאז עוגנה זכות הערעור בחוק יסוד: השפיטה, מקובל לראות בה זכות בעלת מעמד חוקתי. ראו עוד: אשר גרוניס, טל סלע "בתי המשפט והסדרים דיוניים" ספר שלמה לוין 59, 67-64 (2013)). כך או כך, נקבע, אף אם רואים בזכות הערעור זכות חוקתית, הרי שככל הזכויות האחרות, אף היא זכות מסויגת ולא מוחלטת, והיא נשקלת אל מול עקרונות מערכתיים של יציבות וסופיות (ראו, בש"א 3931/97 אפרים נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ (5.8.1997)).
31. הכלל המרכזי בשיטתנו, איפוא, בהתאם לסעיף 17 לחוק יסוד: השפיטה, מעניק לבעל דין את הזכות שעניינו ידון בשתי ערכאות בלבד. דיון בערכאה שלישית יתקיים, ככלל, רק ברשות. סעיף 17 האמור חל בין אם מדובר בעניין פלילי, אזרחי או מינהלי, אך אין הוא מתייחס להחלטות ביניים – לגביהן יש הבחנה בין התחום הפלילי, האזרחי והמינהלי. בתחום הפלילי, למעט במקרים מיוחדים, אין זכות לתקוף החלטות ביניים. בתחום האזרחי לא נתונה זכות ערעור על החלטות ביניים, אך ניתן לבקש רשות ערעור מערכאת הערעור (סעיפים 41(ב) ו-52(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984; כן ראו, צו בתי המשפט (סוגי החלטות שלא תינתן בהן רשות ערעור), התשס"ט-2009; רע"א 3783/13 אי.די.בי. חברה לפיתוח בע"מ נ' שמיע (5.6.2013)). בתחום המינהלי, ניתן לבקש רשות ערעור רק על החלטות ביניים מסוימות (ראו, סעיף 12 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000). בנוסף לאלה, מורה סעיף 41(ב) לחוק בתי המשפט כי פסק דין של בית משפט מחוזי בערעור ניתן לערעור לבית המשפט העליון, אם ניתנה לכך רשות על ידי בית המשפט העליון או על ידי בית המשפט המחוזי בפסק דינו בערעור (לסקירת הסדרי הערעור המקובלים במשפטנו ראו, ע"פ 4793/05 נבון נ' עצמון, (6.2.2007); להלן – פרשת נבון).
32. מסקירה זו עולה כי לבעל דין זכות מוקנית לכך שעניינו ידון בפני שתי ערכאות בלבד, ערכאת הדיון וערכאת הערעור. דיון בערכאה השלישית מותנה בקבלת רשות מן הערכאה המוסמכת. היקף זה של זכות הערעור מושתת על מספר יסודות. ראשית, נקבע בפסיקתנו בעבר כי קיומה של זכות ערעור מחזקת את יסודות ההגינות והסבירות של ההליך המשפטי ומאפשרת פתח נוסף לגילוי טעויות. אך מטעם זה בלבד, נקבע, אין להרבות "בערעורים על גבי ערעורים", ו"חייבת להיות מתכונת מוגבלת, המבחינה בין ערעור בזכות לבין ערעור ברשות" (פרשת ארג'וב, בעמ' 372). שנית, נקבע כי פרשנות המובילה למסקנה כי על בעל דין לבקש רשות לערער אינה שקולה כנגד שלילת זכות הערעור (ראו, בש"א 4936/06 ארוך נ' כלל פיננסים ניהול בע"מ (25.9.2066)). שלישית, נמצא כי "עשיית הצדק איננה מחייבת בירור כה מקיף של כל עניין" (בר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור בע"מ, פ"ד לו(3) 123, 125 (1982); ההדגשה במקור), וכי הגבלת זכות הערעור מאפשרת תחימה של הדיון, באופן שמקדם את עקרון סופיות הדיון. נימוק נוסף העומד ביסוד תפיסה זו עניינו בעומס על בתי המשפט. ברי כי אילו כל עניין היה מובא בפני שלוש ערכאות, היה זה מטיל עומס כבד על מערכת המשפט. המשמעות של עומס יתר היא פגיעה בזכותם של המתדיינים כי הליכים משפטיים יסתיימו תוך זמן סביר. לפיכך, ההלכה המקובלת אצלנו היא כי לבעל דין זכות ערעור אחת, ובית המשפט המוסמך ייעתר לבקשת רשות ערעור רק במקרים חריגים, בהם יש חשיבות משפטית או ציבורית לכך שעניין מסוים יתברר בפני ערכאה שלישית (שם, בעמ' 126-125).
33. יכולה להישמע הטענה כי בהליכי מעצר נדרשת סטייה מן הכללים הרגילים המקובלים ביחס לזכות הערר. כך, ייטען כי בהליכי מעצר נדרשת גישה אחרת, מקילה יותר עם העצור, נוכח הפגיעה האפשרית בחירותו של אדם. לפיכך, בעוד הזכות לערר, ככלל, כוללת רק ערר אחד בזכות, הזכות לערר בענייני מעצר, כזכות המוגנת במסגרת הזכות לחירות, משתרעת גם על האפשרות להגיש ערר שני בזכות. אין בידי לקבל טענה זו. הגם שאיני חולק על הצורך – המתבטא בחקיקה ובפסיקת בית משפט זה – להכיר במעמד מיוחד של הליכי מעצר (ראו, למשל, בש"פ 3357/03 כעביה נ' מדינת ישראל (1.5.2006); פרשת פלוני, פיסקאות 21-19 לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין; בש"פ 3899/95 מדינת ישראל נ' ג'מאל, פ"ד מט(3) 164, 167 (1995)), אין מעמד מיוחד זה מחייב הכרה בכך שהזכות לחירות כוללת זכות לכך ששתי ערכאות שונות יידרשו לבחינת החלטת המעצר (לביקורת על הזכות לערר שני בהחלטות מעצר ראו בש"פ 45/10 מסארוה נ' מדינת ישראל (8.1.2010)). למעשה, קבלת עמדה זו תוביל לאנומליה לא רק בין דיני המעצר לבין התחומים המשפטיים האחרים, אלא גם בתוך דיני המעצר עצמם. טלו לדוגמה מקרה בו נעצר אדם עד תום ההליכים. סעיף 21 לחוק המעצרים מקנה לבית המשפט שבפניו הוגש כתב אישום סמכות לצוות על מעצרו של נאשם עד תום ההליכים. במקרה בו הוגש כתב אישום לבית משפט השלום, ובית המשפט החליט לעצור את הנאשם עד תום ההליכים, יוכל העצור לערור על ההחלטה לבית המשפט המחוזי בזכות, וכיום, בעקבות ההסדר הראשון, יוכל לבקש רשות ערר מבית המשפט העליון. לעומתו, נאשם שהוגש נגדו כתב אישום לבית המשפט המחוזי, ובית המשפט החליט לעצור אותו עד תום ההליכים, יוכל לערור לבית המשפט העליון בזכות, אך לא תעמוד לו האפשרות לבקש רשות ערר מערכאה נוספת. האם נאמר כי נפגעה זכותו של האחרון לחירות בכך שלא מתאפשר לו להביא את עניינו בפני שלוש ערכאות? האין ניתן להניח כי הפגיעה בחירותו עקב המעצר עשויה להיות חמורה יותר, שכן במרבית המקרים מעצר עד תום ההליכים בגין כתב אישום המוגש לבית המשפט המחוזי עשוי להימשך פרק זמן ממושך מזה של מעצר עד תום ההליכים בגין כתב אישום המוגש לבית משפט השלום?!
34. הנה כי כן, אין לומר כי לשם מימוש והגנה על הזכות לחירות מתחייב עיון של שלוש ערכאות בהחלטת מעצר. משמעות הדבר היא שבין אם נסווג את החלטת המעצר כפסק דין ובין אם כהחלטת ביניים (ראו למשל, לעניין הגדרה של "פסק דין", ע"א 165/50 עפשטיין נ' זילברשטיין, פ"ד ו' 1201, 1210 (1952); כן ראו, רע"פ 7487/07 יקימוב נ' מדינת ישראל – התובע הצבאי הראשי (16.4.2008)), לא תשתנה העובדה שאין העצור זכאי, כעניין א-פריורי, לכך שעניינו ידון על ידי שלוש ערכאות בזכות. זאת ועוד, לעובדה שהתקבלו החלטות שונות בכל אחת מן הערכאות אין השפעה על היקפה של זכות הערעור, וכפועל יוצא, על הזכות לחירות. כך, אין השפעה לעובדה שבית משפט שלום בחר לשחרר עצור, ואילו בית המשפט המחוזי הפך את ההחלטה. העובדה שהתקבלו החלטות מנוגדות אינה מובילה, כשלעצמה, למסקנה שעומדת לעצור זכות שעניינו ידון בערכאה שלישית (ראו, פרשת נבון, פיסקה 7 לפסק דיני). העובדה שהתקבלו החלטות שונות בכל אחת מן הערכאות היא בהחלט נסיבה, אחת מבין נסיבות שונות, שתעמוד לפני בית המשפט העליון בבואו לשקול אם יש מקום להיעתר לבקשת רשות ערר. אך בעובדה זו לעצמה, אין כדי ליצור זכאות אוטומטית לערר נוסף בזכות.
35. חשוב לציין, כי אין די בפגיעה, החמורה כשלעצמה, העשויה להיגרם לעצור, כדי להצדיק קביעה לפיה עומדת לו זכאות לדיון בפני שלוש ערכאות. ישנם מצבים רבים אחרים בהם תיתכן פגיעה משמעותית בזכויות, אך אין בכך כדי להשפיע על היקפה של הזכות לערעור. די אם נזכיר כי על עתירות לבג"ץ – שהחלטות בהן עשויות להיות בעלות השפעה משמעותית על הפרט – אין כלל זכות ערעור (אלא אך עתירה לדיון נוסף, שעילותיה צרות ומצומצמות); וכי על פסק דין, פלילי או אזרחי, יש רק זכות ערעור אחת. אכן, אין חולק על כך שהפגיעה בחירותו של אדם כתוצאה ממעצר היא חמורה, ולכן, מהווה היא נסיבה חשובה בבחינת עניינו של עצור, ובכלל זה, בהחלטה אם ליתן רשות ערר בבית המשפט העליון. אך, אין היא נסיבה בלעדית שמשמעה כי הזכות לערר שני היא חלק מן ההגנות החוסות תחת הזכות החוקתית לחירות, באופן ששלילתה משמעה פגיעה בזכות עצמה. במאמר מוסגר נציין עוד, כי ההסדר הראשון, שעניינו נבחן בעתירה, אינו עוסק אך בהחלטות מעצר, אלא גם בערר על החלטות בענייני שחרור, הפרת תנאי ערובה, בקשה לעיון חוזר, וכן ערר על החלטות בית המשפט המחוזי בענייני ערבות. ברי כי מידת הפגיעה במקרים האחרונים אינה זהה לזו של מעצר, ולפיכך, ההצדקה לסטות בהן מן הכלל הרגיל של דיון בפני שתי ערכאות חלשה אף יותר.
בחינת החלטות בית המשפט העליון בבקשות לרשות ערר על החלטות מעצר בהתאם להסדר הראשון מעלה כי בית המשפט אכן מתחשב בפגיעה בזכות לחירות בבואו להכריע אם יש מקום ליתן רשות ערר. על אף שההלכה המרכזית היא כי רשות ערר תינתן כאשר הבקשה מעלה שאלה משפטית בעלת חשיבות עקרונית, החורגת מעניינם של הצדדים להליך, בית המשפט נכון היה לאמץ גישה מרחיבה מזו, ולהיעתר לבקשה למתן רשות ערר גם כאשר מתקיימות נסיבות פרטניות חריגות ומיוחדות המצדיקות דיון בערכאה שלישית (ראו למשל, בש"פ 2786/11 ג'ריס נ' מדינת ישראל, פיסקה 7 להחלטה (17.4.2011); בש"פ 4900/12 מדינת ישראל נ' פלוני, פיסקה 8 להחלטה והאסמכתאות המובאות שם (25.6.2012); בש"פ 4706/12 פלוני נ' מדינת ישראל, פיסקה 8 להחלטה (21.6.2012); בש"פ 1200/13 אזולאי נ' מדינת ישראל, פיסקה 9 להחלטה (24.2.2013)).
36. המסקנה היא כי אין ההסדר הראשון פוגע בזכות לחירות. יצוין, כי העותר לא העלה בעתירתו טענות לעניין פגיעה אפשרית של ההסדר הראשון בזכות להליך הוגן או בזכות הגישה לערכאות. לפיכך, לא ראינו לנכון להידרש לדיון בטענה לפגיעה בזכויות אלה. משלא מצאנו פגיעה בזכות לחירות, מסתיימת הבחינה החוקתית באשר להסדר הראשון.
האם ההסדר השני עומד בתנאי פיסקת ההגבלה
37. בין הצדדים לא הייתה כאמור מחלוקת על כך שההסדר השני פוגע בזכות לחירות. נותר לנו, לפיכך, לבחון אם הסדר זה עומד בתנאי פיסקת ההגבלה. למען הנוחות, נביא שוב את לשונו של ההסדר השני:
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), סבר שופט בית המשפט העליון כי לא יהיה ניתן לסיים את הליכי המשפט בתוך התקופה של 90 ימים האמורה בסעיף קטן (א), בשל סוג העבירה, מורכבותו של התיק או ריבוי של נאשמים, עדים או אישומים, רשאי הוא לצוות על הארכת המעצר לתקופה שלא תעלה על 150 ימים, ולחזור ולצוות כך מעת לעת, וכן להורות על שחרורו של הנאשם, בערובה או בלא ערובה.
38. התנאי הראשון בפיסקת ההגבלה דורש כי הפגיעה תיעשה בחוק או לפי חוק. אין חולק כי במקרה שלפנינו תנאי זה מתקיים, הואיל וההסדר השני נקבע בחוק המתקן את חוק המעצרים. התנאי השני והתנאי השלישי עוסקים בתכליות החוק הפוגע. לפי התנאי השני, על החוק הפוגע להלום את ערכיה של מדינת ישראל, ולפי התנאי השלישי, יש להראות כי החוק הפוגע נועד לתכלית ראויה. נבחן את שני התנאים כעת.
39. מטרתו של ההסדר השני, כמו גם מטרתו של התיקון כולו, כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק, הייתה "לקבוע באופן שונה את האיזון הראוי בין עקרון סופיות הדיון וסוגי העניינים שראוי שיתבררו בבית המשפט העליון לבין מימוש הזכויות המהותיות של עצורים ונאשמים" (דברי הסבר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תיקון מס' 9) (ערר שני ברשות והארכת מעצר או חידושו), התש"ע-2010, ה"ח הממשלה 533). ביחס להסדר השני נכתב בתזכיר החוק כי: "הניסיון מלמד כי ישנם מקרים בהם ברור מראש כי התקופה המרבית להארכת תקופת המעצר הקבועה בסעיפים אלה אינה מספיקה למיצוי ההליכים המשפטיים. כך הדבר לעתים בתיקי פשעים חמורים מורכבים בהם מצויים הנאשמים במעצר עד תום ההליכים נגדם, בהם עדים רבים. לעתים נדרשים בהם דיונים רבים המאריכים עד מאוד את תקופת המשפט, וכתוצאה מכך את תקופת מעצרו של הנאשם" (תזכיר החוק צורף לתגובת המדינה מיום 7.7.2011, וסומן מש/1).
40. התכלית שעמדה ביסוד ההסדר השני הייתה, אם כן, לצמצם את מספר הדיונים בבית המשפט העליון בבקשות להארכת מעצר בתיקים מורכבים במיוחד, בהם ברור שפרק הזמן שקצב המחוקק (90 ימים מעבר לתשעת חודשי המעצר), לא יספיק לסיום המשפט. זאת, גם אם המשפט ינוהל ביעילות ובתכליתיות. אין לומר כי תכלית זו אינה ראויה. נוכח העומס הרב המוטל על בית המשפט העליון ועל מערכת המשפט בכלל, צמצום מספר הדיונים בהארכות מעצר – בנסיבות מיוחדות ולפי קריטריונים שנקבעו בחוק – היא תכלית ראויה וחיונית. תכלית זו תאפשר לבית המשפט להקדיש זמן להליכים אחרים הנשמעים בפניו, ובכללם הליכי מעצר ותיקים פליליים אחרים, ולקצר את פרק הזמן הנדרש להכרעה בהם. נזכיר בהקשר זה את סעיף 6 לאמנה האירופית לזכויות אדם (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) הקובע שורה של תנאים לקיומו של משפט הוגן, ובהם הצורך לסיים הליכים משפטיים תוך זמן סביר. אין גם לומר כי תכלית זו אינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. קיצור זמן הטיפול בתיקים והיענות לצרכי הפונים בשערי מערכת בתי המשפט היא תכלית שבהחלט הולמת את ערכיה של המדינה.
41. השאלה המרכזית העומדת להכרעה באשר להסדר השני היא עמידתו בתנאי המידתיות. כידוע, את הדרישה כי הפגיעה לא תהיה במידה העולה על הנדרש, מקובל לחלק לשלושה מבחני משנה. מבחן המשנה הראשון מבקש לבחון האם מתקיים קשר רציונלי בין האמצעי שנבחר בחוק ובין תכליתו. במקרה שלפנינו, ברי כי מתקיים קשר רציונלי בין האמצעי – הארכת מעצר ב-150 ימים במקום ב-90 ימים – ובין התכלית של צמצום מספר הדיונים בבית המשפט העליון. מבחן המשנה השני בוחן האם האמצעי שנבחר הוא האמצעי שפגיעתו פחותה. כפי שצוין בתגובת המדינה, אמצעי זה מאזן בין הפגיעה בחירותו של העצור ובין הצורך בהתאמה של אפשרויות הארכת המעצר לתיקים מורכבים, תיקי פשיעה חמורה ותיקים בהם ברור לבית המשפט שהארכה של 90 ימים לא תספיק. אחד האיזונים המרכזיים שהותוו בחוק מצוי בעובדה שהחוק לא ביטל את האפשרות להאריך מעצר ב-90 ימים (בהתאם לסעיף 62 לחוק המעצרים), אלא השאירו על כנו, והתיר לבית המשפט לבחור, כעניין שבשיקול דעת וכחריג להארכת המעצר ה"רגילה", באפשרות להאריך מעצר ב-150 ימים. איזון נוסף מצוי בעובדה שהסמכות מסורה לשופט בית המשפט בערכאה הגבוהה ביותר. זאת ועוד, לשם הפעלתה של סמכות זו חייב להתקיים אחד התנאים המיוחדים המנויים בסעיף, היינו, סוג העבירה, מורכבותו של התיק או ריבוי של נאשמים, עדים או אישומים, אשר מובילים למסקנה כי לא ניתן יהיה לסיים את בירור התיק בפרק זמן קצר יותר. מכלול איזונים אלה מעיד על כך שהמחוקק בחר באמצעי שפגיעתו פחותה לשם הגשמת התכלית.
42. מבחן המשנה השלישי, הוא מבחן המידתיות "במובן הצר", מחייב את קיומו של יחס סביר בין הפגיעה בזכות החוקתית לבין היתרון החברתי הצומח ממנה. גם מבחן זה מתקיים בענייננו. קודם לתיקון החוק נוצרה בעייתיות שנבעה מכך שלבית המשפט העליון היו מוגשות בקשות להארכת מעצר מעבר לתשעה חודשים, ובית המשפט נעתר לבקשות בתיקים בהם ברור היה שהמשפט לא עתיד להסתיים בתוך 90 ימים. וכך, בחלוף 90 ימים שוב הייתה מוגשת בקשה לבית המשפט העליון וחוזר חלילה. באחת מן ההחלטות הללו עמדה השופטת א' פרוקצ'יה על הצורך להתאים את חוק המעצרים למציאות של "מגה-תיקים", בהם נאשמים מספר רב של נאשמים יחד, ומעידים מספר רב של עדים. בבש"פ 644/07 מדינת ישראל נ' נאצר (20.2.2007), ציינה השופטת פרוקצ'יה כי:
"סעיף 61 לחוק המעצרים תחם את פרק הזמן הבסיסי של מעצר עד תום ההליכים בתשעה חודשים, בלא שהבחין באבחנה כלשהי בין סוגי הליכים פליליים המובאים להכרעה על-פי הזמן השיפוטי הנדרש לצורך בירורם. הוא לא מתח אבחנה כלשהי בין סוגי אישומים מבחינת מורכבות הנושא העומד לדיון בהם. באותה מידה, פרק הזמן של תשעת חודשי המעצר הוחל במידה שווה על כתבי אישום המתייחסים לנאשם אחד או מספר קטן של נאשמים, כמו על כתבי אישום הכוללים שורה ארוכה של נאשמים. כן לא נעשתה אבחנה לענין אורך המעצר לצורך משפט, בין אישומים בהם נדרשים להעיד מספר קטן של עדי תביעה, לבין אלה שבהם נדרשים להעיד עשרות רבות של עדים. כמו כן, לא ניתן ביטוי בסעיף 61 לחוק לזמן השיפוטי הנדרש באופן ממשי לצורך דיון בהליכים הכורכים ארגוני פשע גדולים, המצריכים מעצם טבעם השקעה מרובה ביותר של משאבים וזמן שיפוטי. הוראה זו של החוק אינה משקפת את התמורה העמוקה שהתחוללה באופי הפשיעה במדינה עקב ההסלמה בהתפתחות ארגוני הפשע, שמורכבות וחומרת פעילותם גברו ביותר בעשור האחרון, והם מקרינים בבירור על הזמן השיפוטי הנדרש להכרעה בהליכים הפליליים הקשורים בהם. הצרכים הדיוניים בניהול משפטים מורכבים שבהם משולבים נאשמים רבים, אישומים רבים, ועדים רבים, אינם מתיישבים, על-פי רוב, עם קביעתו הכוללנית והאחידה של החוק בדבר תשעת חודשי מעצר כתקופה בסיסית שבה יש לסיים את ההליך הפלילי" (פיסקה 17 להחלטה). ראו עוד, בש"פ 7738/06 מדינת ישראל נ' שרון פריניאן, פיסקה 10 להחלטה (5.10.2006).
ההסדר השני מנסה לפתור בעיה זו, בכך שהוא מעמיד בפני שופט בית המשפט העליון הדן בבקשה להארכת מעצר אפשרות לבחור בין הארכת מעצר "רגילה", עד 90 ימים, ובין הארכת מעצר "מיוחדת" עד 150 ימים. ההסדר השני מאפשר לעשות כן רק במקרים מיוחדים בהם משתכנע בית המשפט שהזמן השיפוטי שיידרש לסיום ההליך הפלילי צפוי להיות ממושך במיוחד נוכח מורכבות התיק, או קיומם של נאשמים רבים או עדים רבים. על בית המשפט להשתכנע שההליך מנוהל על ידי הערכאה הדיונית ביעילות, ואין הארכת המעצר מתבקשת בשל ניהול לא יעיל של המשפט. בצירוף נסיבות זה יש, לגישתי, כדי לאזן כראוי בין הפגיעה בחירות – שאין חולק על קיומה – ובין התכלית שביסודו של ההסדר השני.
43. המסקנה היא כי ההסדר השני עומד בתנאי המידתיות. משכך, הפגיעה בזכות לחירות היא מידתית, ויש לדחות את טענות העותר בדבר אי חוקתיותו של ההסדר השני. במסגרת זו נדחית גם התקיפה העקיפה באשר לחוקתיות התיקון, שטיעוניה הוצגו במסגרת הדיון בהארכת המעצר בבש"פ 4002/11.
סיכום
44. מכל האמור לעיל עולה כי יש לדחות את שני ראשי הטיעון שהוצגו על ידי העותר בבג"ץ 2442/11. מבחינה פרוצדורלית, הגם שמצאנו כי הליכי החקיקה של התיקונים מושא עתירה זו סטו מהוראות תקנון הכנסת, לא היה בסטייה זו משום "פגם היורד לשורש ההליך", המצדיק את התערבות בית משפט זה. גם לגופו של התיקון, דחינו את טענותיו המהותיות של העותר (הזהות בעיקרן לטענות שהועלו בבש"פ 4002/11). קבענו, כי ביטול זכות הערר "בגלגול שלישי" תוך מתן רשות ערר בלבד, אינו פוגע בזכות לחירות, הגם שמצאנו כי בנסיבות מסוימות, שייקבעו בכל מקרה לגופו, הזכות החוקתית לחירות חולשת גם על הליכים דיוניים הכרוכים במיצוי הזכות עצמה. קבענו עוד כי התיקון המאפשר הארכת מעצר ב-150 ימים פוגע בזכות לחירות, אך פגיעה זו עומדת בפיסקת ההגבלה, ולפיכך, הינה חוקתית. התוצאה היא, איפוא, כי העתירה, על שני חלקיה, נדחית.
45. והערה מתודית טרם סיום. במקרה שלפנינו הביא המחוקק לשינוי בחוק קיים. אין מדובר בחוק חדש שבא לטפל בנושא שלא היה מוסדר בחקיקה. אין ספק שהחוק המתקן הנדון בעתירה משנה לרעה במידה מסוימת את מצבם של חשודים ונאשמים ביחס למצב החוקי הקודם. ברם, עצם השינוי לרעה אינו מוביל בהכרח למסקנה שקיימת פגיעה בזכות חוקתית, או שהתיקון אינו עומד בתנאי פיסקת ההגבלה. עלינו להבחין בין הרף החוקתי לבין המצב החוקי שקדם לתיקון החוק. אכן, ככל שמדובר בשני ההסדרים, המצב החוקי שקדם לתיקון הציב רף גבוה יותר מן הרף החוקתי. זאת, שכן לחשודים ולנאשמים עמדה בעבר הזכות להגיש ערר שני ("גלגול שלישי") והארכת המעצר הוגבלה ל-90 ימים. עם זאת, כך עולה מן הניתוח שהצגנו, הרף החוקתי הוא נמוך יותר מן הרף שהציב המחוקק על פי ההסדר שקדם לתיקון החוק. על כן, מן העובדה שהחוק תוקן והוריד את הרף החוקי, לא נובעת מניה וביה, המסקנה כי אף הרף החוקתי נפגע עם קבלתו של התיקון לחוק. באופן גרפי ניתן לומר כי למחוקק עומד מרחב תמרון לשם תיקון החוק בין הרף החוקי שנקבע עובר לתיקון (ושהיה, כאמור, גבוה מן הרף החוקתי) לבין הרף החוקתי. כל עוד התיקון לחוק לא קבע רף נמוך יותר מן הרף החוקתי, אין לומר שההסדר החדש אינו חוקתי. יש להזכיר בהקשר זה את סעיף שמירת הדינים שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (סעיף 10). סעיף זה מציב רף אחר: אף אם הדין שקדם לחוק היסוד פוגע בזכות חוקתית ואינו עומד בפיסקת ההגבלה, אין לומר כי אינו בתוקף (כל זאת בכפוף לפרשנותו של דין אשר תוקפו נשמר על פי סעיף 10 לחוק היסוד, ראו, פרשת גנימאת, עמ' 376-375, 401-389, 417-410). זאת, אף שאילו נחקק אותו חוק כיום, היינו אומרים שהרף החוקתי נפגע.
46. סוף דבר, העתירה נדחית. הטענות החוקתיות שהועלו בבש"פ 4002/11 נדחות אף הן. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.
ה נ ש י א
השופט א' רובינשטיין:
א. מסכים אני לתוצאה שהגיע אליה חברי הנשיא ולניתוחו המשפטי במישור החוקתי בעיקרו, בנתון להערות אחדות. אכן, תיקון זה לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-מעצרים), תשנ"ו-1996 (חוק המעצרים) אינו מתאים לביקורת שיפוטית חוקתית, אך יש לטעמי הבדל בין שני חלקיו. ההסדר המתקן את סעיף 53 לחוק המעצרים הוא תיקון המבטל מצב חריג ביותר בהשוואה למדינות אחרות ולעבר בארצנו, מצב שבו בית המשפט העליון נדרש בזכות למעצר בגלגול שלישי, כפי שחוינו עד זה לא כבר. לעומתו ההסדר המתקן את סעיף 62 לחוק המעצרים הוא הסדר לא פשוט, שכן משמעותו הארכה של עד 150 יום – חמישה חודשי מעצר, במקום 90 יום, בלא ביקורת שיפוטית בתוכם, דבר לא קל כל עיקר. אמנם, כפי שהסביר חברי (פסקה 42, וגם כעולה מדברי ההסבר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-מעצרים), תיקון מס' 9 (ערר שני ברשות והארכת מעצר או חידושו), התש"ע-2010, בעקבות המלצת הועדה המייעצת לעניין סדר הדין הפלילי ודיני ראיות בראשות שופטת בית משפט זה (כיום המשנה לנשיא) מרים נאור, הצעות חוק-הממשלה תש"ע, 1330-1229 ודברי השופטת פרוקצ'יה בבש"פ 644/07 מדינת ישראל נ' נאצר (20.2.2007)) – הסדר 150 הימים אינו חורג ממבחן המידתיות החוקתי; זאת – שכן יוחד למקרים מיוחדים "בהם משתכנע בית המשפט שהזמן השיפוטי שיידרש לסיום ההליך הפלילי צפוי להיות ממושך במיוחד נוכח מורכבות התיק, או קיומם של נאשמים רבים או עדים רבים". מסכים אני לכך במישור המשפטי; אך בצד זאת אבקש להציב נורה מהבהבת קטנה ולומר, כי לטעמי הארכה של 150 יום ראוי שתהא במובהק החריג בחיי המעשה.
ב. אכן, לעניין הארכת המעצר ב-150 יום, יש לדעתי להבחין בין הסמכות לבין השימוש בה. כאמור, הסמכות כשלעצמה מצויה במתחם המידתיות החוקתי, וראו למשל סעיף 5(ג) לחוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים, תשס"ב-2002, שם נקבעה ביקורת שיפוטית של אחת לשישה חודשים. ואולם, אודה ולא אבוש, כי מקום שהמדובר בשלילת חרותו של אדם, כזה הנהנה מחזקת החפות, כשלעצמי נטייתי היא לאפשר ביקורת שיפוטית תכופה יחסית, וחמישה חודשים הם זמן ארוך, ועל כן יש להקפיד בשבע עיניים על קיום תנאי הדין ככל משפטם וחוקתם וההצדקה בנסיבות לרבות ההתנהלות בבית המשפט הדיוני, כדי לאשר 150 יום. אוסיף, כי על פי התרשמותי מן ההחלטות שניתנו בבית משפט זה כמחצית מן הבקשות ל-150 יום לא אושרו וניתנו 90 יום, ובאחרות ברובן הגדול היה זה בהסכמה. כדי שלא להלאות לא אפרט.
ג. אשר לערר שני, קרי דיון בתיק בגלגול שלישי (תיקון סעיף 53), ברי כמובן כי לזכות הערעור כשלעצמה מעמד נכבד (ראו סעיף 17 לחוק יסוד: השפיטה לעניין ערעור – ולענייננו ערר – על פסק הדין של בית משפט כערכאה ראשונה, שזכה למעמד חוקתי; עוד ראו י' בן נון וט' חבקין הערעור האזרחי (מה' 3, 2013) עמ' 35; י' מרזל "זכות הערעור או ערעור בזכות? סעיף 17 לחוק יסוד השפיטה ומהותו של ערעור" ספר שלמה לוין (2013) 141; האסמכתאות בחוות דעתי ברע"א 5208/06 דיויס נ' מלכה (29.6.2006) ובבע"מ 8194/08 פלוני נ' פלוני (10.12.2008)). ואולם לעניין גלגול שלישי אוסיף דברים קצרים "מן השטח". הערר בזכות בגלגול שלישי בסעיף 53 נחקק בראשונה על רקע התקופה שבה נחקק חוק המעצרים כולו, קרי, זמן קצר לאחר הינתנו של חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו ב-1992 ובמסגרת המאמץ ליתן לו ממשות; ראו סקירת ההיסטוריה החקיקתית בדברי ההסבר להצעת החוק נשוא ענייננו בעמ' 1329-1328; כעולה ממנה, בעבר הרחוק אף לא היתה אפשרות לערר ברשות; בשנת 1988 ניתנה אפשרות לבקשת רשות, שהפכה ב-1996 לזכות. התיקון מס' 8 לחוק המעצרים נולד על רקע לקחים שלמדה הועדה המייעצת לעניין סדר הדין הפלילי ודיני ראיות בראשות השופטת נאור, לקחים שכולנו בבית משפט זה היינו שותפים להם. אביא כאן מדברי בבש"פ 6003/11 טהא נ' מדינת ישראל (18.8.2011):
"המחוקק נתן ליבו כי בית משפט זה, בעומס הרובץ עליו, אינו יכול להמשיך במה שנהג לאורך שנים ושכמובן יש בו יופי ערכי, נוכח חזקת החפות ומהות המעצר - שלילת חרות, קרי לקיים ערר בזכות בגלגול שלישי. דבר זה ייחד - דומני - בית משפט זה ממקביליו במדינות הדמוקרטיות, שחלק גדול מהם (עיין ערך ארצות הברית, בריטניה וקנדה) כל מלאכתם היא ערעורים ברשות. כשהייתי מספר לשופט בית משפט עליון במדינות אלה על מספרי התיקים שלנו לשנה (כיום כ- 10,000 תיקים ולפני שנים ספורות עד כ-12,000 תיקים לשנה) לעומת שלהם (80 לשנה), וכן על כך שעל כל מעצר יש ערר בזכות עד בית משפט זה - היה נתקף חרדה או רגש רחמים. אין פירוש הדבר שננעלה הדלת במקרים המתאימים לרשות ערר בבית משפט זה בגלגול שלישי, והמחוקק הותירה ברקמה פתוחה לפיתוח פסיקתי; וראו סקירת הפסיקה עד הנה בהחלטת השופט עמית בבש"פ 5702/11 צופי נ' מדינת ישראל (8.8.11)".
ד. דומה שלא יתכן חולק, גם בשכל הישר, בכל הרגישות לשלילת החרות הכרוכה במעצרו של מי שנהנה מחזקת החפות, כי לא יתכנו לאורך ימים המשאבים הציבוריים לדון בכך כעניין שבזכות בשלוש דרגות שיפוט. עד לתיקון "היה בישראל מה שאינו קיים בכל אומה ולשון, דיון בזכות במעצר בשתי ערכאות ערעור..." (בש"פ 3932/12 אלעפיפי נ' מדינת ישראל (3.6.2012)). אין בשינוי בכך כל סתירה לגישה הרואה בזכות הערעור זכות חוקתית בדרגה זו או אחרת. ואכן, בעולם המעשה, אותם דיוני לילה ודיוני ערב שבת אחר הצהרים של עררי "מעצרי ימים" (מעצרים לצורך חקירה) בזכות, שהיו מנת חלקנו לאורך שנים, כמעט שאינם עוד לעת הזאת, והרשות לערר בגלגול שלישי ניתנת במשורה. מבחינה זו החזיר המחוקק את המצב ל"נורמליות סבירה", בהתחשב בכך שערר אחד בזכות קיים גם קיים, ככל משפטו וחוקתו. מעיון בהערות חברי השופט מלצר, להן אני מסכים, נתתי לבי גם לכך ש"זכות האפשרות לבקש רשות לערער", אליה נדרש, מוצאת ביטויה גם בפרקטיקה הנוהגת בבית משפט זה. בשונה, למשל, מארה"ב. שם דחייתה של בקשת רשות ערעור או ערר מתמצית במלים "הבקשה נדחית" (cert denied) – בישראל דחיית בקשה כזאת מנומקת כדבעי ובפירוט ניכר.
ה. כאמור, מצטרף אני לחברי הנשיא.
ש ו פ ט
השופט ח' מלצר:
אני מצטרף בהסכמה לפסק דינו המקיף והמדוקדק של חברי, הנשיא א' גרוניס וכן להדגשים של חברי, השופט א' רובינשטיין.
נוכח חשיבות ההבחנות שעלו במכלול זה – הנני מרשה לעצמי להוסיף שתי תובנות:
(א) בצד זכות הערעור – גם האפשרות לבקש רשות לערער היא בגדר זכות, אף שהיא מצומצמת יותר, כמובן, מזו הראשונה. הנה כי כן החלופה השניה – בקשת הרשות לערער – ניתן לראותה כאמצעי בקרה על ההחלטה, מושא הבקשה, ודי בכך לאחר שמוצתה זכות הערעור הראשונית החוקתית. התפתחות וגישה דומה ניתן למצוא גם במשפט המשווה – ראו למשל:
בארה"ב:Jonathan Sternberg, Deciding Not to Decide: The Judiciary Act of 1925 and the Discretionary Court, 33 J. Sup. Ct. Hist 1 (2008).
בקנדה: R v Gardiner [1982] 2 S.C.R. 368;
Bora Laskin, The Role and Functions of Final Appellant Courts: The Supreme Court of Canada, 53 Can. Bar Rev. 469, 471 (1975).
באוסטרליה: Smith Kline & French Laboratories (Australia) Ltd. v Commonwealth (1991) 173 CLR 194;
David Solomon, Controlling the High Court’s Agenda, 23 U.W Austl. L. Rev. 33 (1993);
Sir Anthony Mason, The Regulation of Appeals to the High Court of Australia: The Jurisdiction to Grant Special Leave to Appeal, 15 U. Tas. L. Rev. 1 (1996);
Marrie Kennedy, Applications for Special Leave to the High Court 1 High Ct. Q. Rev. 1 (2005);
עיינו גם:John Anthony Jolowicz, Appeal and Review in Comparative Law: Similarities Differences and Purposes 15 Melb. U. L. Rev 618. (1986).
בהקשר זה יש לזכור עוד כי כנגד בקשת הרשות לערער ישנם במשפט ארצנו מצבים מסוימים שבהם נשללת (ולו במהלך המשפט) אף זכות מתוחמת זו )להגיש בקשת רשות לערער) – ראו: סעיפים 41 (ג)(1) ו-52 (ג)(1) לחוק בתי המשפט (נוסח משולב) התשמ"ד-1984. צו בתי המשפט (סוגי החלטות שלא תינתן בהן רשות ערעור) תשס"ט-2009. הוא הדין במרבית החלטות הביניים בהליך הפלילי. עיינו: החלטת הנשיא ב-רע"א 3783/13 אי.די.בי חברה לפיתוח בע"מ נ' שמיע (5.6.2013). הנה כי כן השוני במכלול שלפנינו אומר דרשני.
(ב) ההסדר המתקן את סעיף 62 לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), תשנ"ו-1996, המאפשר במקרים מסוימים ונתונים הארכת מעצר על ידי שופט של בית המשפט העליון עד 150 ימים – מצוי במסגרת "מיתחם התמרון החקיקתי" (המכונה אף "מתחם המידתיות"), אף שעל פי תפיסתי הוא ממוקם "בקצה הגבול" של אותו מרחב. מכאן שאין מקום ליתן לגביו סעד חוקתי, שכן התערבות מסוג זה בנסיבות שכאלו שמורה רק למקרים חריגים שבחריגים, שאינם מתקיימים פה. ראו: בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה, פ"ד נ"ט (2) 481 (2005); פסק דיני ב-בג"צ 6784/06 רס"נ שליטנר נ' הממונה על תשלום הגימלאות (12.1.2011).
התרופה הראויה איפוא במצבים שכאלו היא ריסון שיפוטי בהפעלת הסמכות, וכך אנו אכן נוהגים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא א' גרוניס.
ניתן היום, י"ח בתמוז התשע"ג (26.6.2013).
ה נ ש י א
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11024420_S05.doc דז
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il