רפאל קלר נ. משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 244/19 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט א' שטיין העותר: רפאל קלר נ ג ד המשיבים: 1. משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים 2. שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים 3. מנהל למתן רישיונות לעבודות חשמל עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותר: עו"ד רועי בלסיאנו בשם המשיבים: עו"ד שרון הואש איגר פסק-דין השופט א' שטיין: לפנינו עתירה למתן צו על תנאי בה טוען העותר כי המשיב 3 (להלן: מנהל החשמל) עושה שימוש שלא כדין בסמכויות שעניינן מתן רישיונות לביצוע עבודות חשמל, אשר הואצלו לו על ידי המשיב 2 לפי סעיף 6(ב) לחוק החשמל, התשי"ד-1954 (להלן: חוק החשמל). העותר מבקש כי נורה למשיבים להסדיר קריטריונים ותנאי קבלה ברורים לכהונה בוועדה המקצועית המייעצת למנהל החשמל (להלן: הוועדה) וכי נורה על הסדרת פעילותה בחקיקה. כמו כן מבקש העותר כי נמנע מהוועדה את האפשרות לבחון ולקבל החלטות בנוגע למבקשי רישיון כל אימת שסמכות זו איננה מוסדרת בחוק. העותר עובד בתחום החשמל החל משנת 1984. הוא הגיש בקשה לקבלת רישיון חשמלאי בודק סוג 2 (להלן: הרישיון) בשלוש הזדמנויות שונות בין השנים 2016-2006. בקשתו השלישית לקבלת הרישיון הוגשה ביום 3.7.2016. ביום 23.4.2017 התייצב העותר בפני הוועדה לצורך בחינה המהווה תנאי לקבלת הרישיון. ביום 27.4.2017 נודע לעותר כי בקשתו השלישית לקבלת הרישיון נדחתה. מדברי העותר עולה כי מנהל החשמל לא נכח בבחינתו וכי הבחינה נערכה רק בפני חברי הוועדה. לדידו, התנהלות זו של מנהל החשמל והוועדה מהוות חריגה מסמכות וזאת כיוון שלטענתו הסמכות למתן רישיון הואצלה על ידי המשיב 2 למנהל החשמל, ולא לוועדה, ואילו מנהל החשמל איננו מוסמך לאצול אותה לגורם אחר. זאת ועוד, העותר יוצא נגד התנהלות הוועדה מקום בו סדרי עבודתה, סמכויותיה, אופן מינוי חבריה ועוד, אינם מוסדרים בחקיקה. העותר מציין בעתירתו כי תקף את החלטת מנהל החשמל שלא להעניק לו את הרישיון במסגרת ערר שהגיש לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כוועדת עררים לפי סעיף 7 לחוק החשמל (ו"ע 21481-06-17, להלן: הערר). בערר זה העלה העותר חלק מהטענות אשר נטענות בעתירה דנן בנוגע להתנהלות הוועדה וסמכויותיה. ביום 16.8.2018 נמחק הערר לבקשת העותר, בשל עמדתו כי וועדת העררים איננה מוסמכת להכריע בטענותיו. בתגובה המקדמית מטעם המשיבה נטען כי אין כל עילה להתערבות בהחלטות המנהל המבוססות על המלצות הוועדה. לעמדתה, נדרשת הקפדה יתרה בכל הנוגע למתן רישיונות לביצוע עבודות חשמל, על כן למנהל ניתן שיקול דעת רחב ורישיון יינתן רק כאשר המועמד מוכיח הכשרה מקצועית וניסיון שמניח דעת. עוד הוסיפה המשיבה כי המנהל לא אצל סמכויותיו לידי הוועדה – מדובר בוועדה מייעצת המסייעת בטיפול יעיל בבקשות לקבלת רישיונות (כ-1500 בקשות בשנה). החלטה שלא להעניק רישיון ניתנת על ידי המנהל בלבד, וזאת לאחר צפיית המנהל במבחנו של מבקש הרישיון (המתועד בהסרטה) ועיון בפרוטוקולים ובהמלצות הוועדה בעניינו. המשיבה מדגישה כי סמכות המנהל להיוועץ בגורמים מקצועיים לצורך מילוי תפקידו הוכרה זה מכבר כסמכות עזר מכוח סעיף 17 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות). כמו כן מסרה המשיבה כי היא פועלת לאסדרת התנאים למתן רישיונות לביצוע עבודות חשמל מכוחו של תיקון מספר 4 לחוק החשמל (ראו: חוק החשמל (תיקון מס' 4), התשע"א-2011). לאחר עיון בעתירה, בנספחיה ובתגובה המקדמית מטעם המשיבה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. העתירה דנן מעלה שורה של טענות כלליות בנוגע לגורם המוסמך ליתן החלטה בדבר הרישיון ולאפשרות לאצול את סמכותו. חלק מטענות אלו חורגות מעניינו האישי של העותר: הן מעלות דרישה לרפורמה בדינים אשר מסדירים רישיונות בתחום החשמל. דא עקא, העותר איננו מצביע על שום עילה משפטית מוכרת שעל יסודה נוכל להתערב בעבודתם של המחוקק ומחוקק המשנה ולהורות על עשיית רפורמה. כפי שציינה המשיבה, סמכות המנהל לקיים היוועצות עם גורמים מקצועיים – דוגמת הוועדה – מקורה בסעיף 17(ב) לחוק הפרשנות אשר מעניק למינהל סמכויות עזר לביצוע הסמכות העיקרית. כפי שציין השופט ע' פוגלמן בבר"מ 4129/17 ארואס נ' מנהל ענייני החשמל לפי חוק החשמל, התשי"ד-1954, פסקאות 10-9 (15.11.2017) (להלן: עניין ארואס)): "הסמכת המנהל לקבל החלטה בעניין בקשה למתן רישיון כוללת בתוכה גם את סמכותו להיוועץ בגורמים מקצועיים הדרושים לכך – בטרם יקבל החלטה – לרבות באמצעות מינוי ועדה מייעצת וקביעת סדרי עבודה לפעילותה." כעולה מתגובת המשיבה, היא מצויה בעיצומם של תהליכי אסדרת התנאים למתן רישיונות מכוח חוק החשמל. תהליכים אלו כפופים להתקנת צווים אשר יקבעו באופן מדויק את תנאי הכשירות לקבלת רישיון; לרבות ההשכלה, ההכשרה והבחינות שתידרשנה. אשר על כן, הסעד המבוקש על ידי העותר נענה לפחות בחלקו והעתירה לגבי אותו חלק של הסעד מתייתרת. אעיר, כי תהליכי האסדרה הנ"ל אינם עוסקים בפעילות הוועדה בהקשרי מתן רישיון – וכי הדבר מעורר שאלות. מסכים אני עם העמדה שהובעה על ידי השופט ע' פוגלמן בעניין ארואס כי ראוי היה להסדיר את פעילות הוועדה בהליכי מתן רישיון באותו האופן שבו הוסדרה פעילותה במסגרת "בקשות לעיון מחדש" (ראו פסקה 11, שם). אף על פי כן, אין באי-אסדרה זו כדי לפגום בהחלטות המנהל אשר מתקבלות תוך בחינת המלצות הוועדה. באשר לטענות סמכות אשר נוגעות לזכאות העותר לרישיון, את אלו יכול העותר להעלות בהליך ערעורי בפני ועדת העררים, כפי שקובעות הוראות חוק החשמל (ראו סעיף 8 לחוק החשמל). אם יחפוץ העותר לערער על תוצאותיו של הליך זה, יוכל לעשות כן על ידי הגשת ערעור שיידון בפני בית משפט לעניינים מינהליים (ראו סעיף 8(ח) לחוק החשמל יחד עם סעיף 5(ב) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000). הלכה עמנו היא ש"המשפט המינהלי החל על המדינה אינו קשור לבית-המשפט אשר ידון בהפרתו. בתי-משפט הם רבים, המשפט המינהלי הוא אחד" (בג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל פ"ד לד(3) 729, 747 (1987), ההדגשה הוספה – א.ש.). נמצא אפוא שלגבי חלק זה של העתירה יש לעותר סעד חלופי, ומסיבה זו אין הצדקה שנדון בו (ראו למשל: בג"ץ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5) 50 (1991)). מטעמים אלו, הנני מציע לחבריי כי נדחה עתירה זו על הסף. לפנים משורת הדין, לא הייתי עושה צו להוצאות. ניתן היום, ‏י' בניסן התשע"ט (‏15.4.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19002440_F06.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il