ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ. פז בית זיקוק אשד

החלטה בתיק עע"ם 241/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 241/12 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט ע' פוגלמן המערערים: 1. ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום 2. משרד האוצר 3. רשות הגז הטבעי המשרד לתשתיות לאומיות נ ג ד המשיבות: 1. פז בית זיקוק אשדוד בע"מ 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשדוד 3. חברת נובל אנרג'י ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת ח' סלוטקי) בתיק עת"מ 48192-05-11 מיום 5.12.2011 תאריך הישיבה: ט"ו באייר התשע"ב (7.5.2012) בשם המערערים: עו"ד תדמור עציון בשם משיבה 1: עו"ד חיים וינטרוב; עו"ד רונן ירדני בשם משיבה 2: עו"ד לימור ספצק בשם משיבה 3: אין התייצבות פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (כב' השופטת ח' סלוטקי) אשר קיבל עתירה על החלטת המערערת 1 (להלן: ועדת הערר) והורה למשיבה 2 (להלן: הוועדה המקומית) לדון לגופו של עניין בשלוש בקשות שהגישה משיבה 1 (להלן: פז) למתן היתר להקמת מתקן להתפלת מי ים במקרקעין שבבעלותה. הרקע וההליכים התכנוניים 1. פז היא הבעלים של קרקע הממוקמת באזור התעשיה הצפוני של העיר אשדוד (להלן: המקרקעין). על המקרקעין חלה תכנית מתאר אשדוד (מס' 101/02/3) שאושרה למתן תוקף בשנת 1960 (להלן: תכנית המתאר). ייעוד המקרקעין לפי תכנית המתאר הוא "אזור תעשיה ואחסנה". בתקנון התכנית מפורטות התכליות המותרות באזור זה. בפועל בנויים על המקרקעין בית זיקוק ותחנת כוח קטנה. תכנית המתאר כוללת הוראות שונות המאפשרות להתיר תכליות נוספות באזורים השונים. סעיף 1(ג) לחלק ד' לתכנית המתאר קובע: "יהיה זה מסמכותה של הועדה המקומית – בהסכמתה של הועדה המחוזית – להרשות להשתמש בקרקע כזאת או בבנין כזה לכל תכלית, שלא סומנה ברשימת התכליות באותו אזור, ומתוך כפיפות לתנאים, שיהיו נראים לה, בהתחשב בתכונת הסביבה שבה נמצא הקרקע או הבנין, כפי שנקבעה בתכנית הזאת". בהוראה אחרת, המופיעה תחת הכותרת: "רשימת התכליות" שבחלק ד' לתכנית (בעמוד 14) נקבע: "א. לגבי תכלית שלא הוזכרה ברשימת התכליות, תחליט הועדה המקומית על פי גזירה שווה לתכליות המותרות לפי רשימת התכליות באזור הנדון. ב. בתכנית מפורטת אפשר יהיה לקבוע תכליות נוספות על אלה שנקבעו בתכנית זו לגבי כל אזור ואזור". ביום 22.6.2001 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום (להלן: הוועדה המחוזית) להיעתר לבקשת הוועדה המקומית להוסיף לרשימת התכליות המותרות באזור המיועד לתעשיה ואחסנה, תכלית של מתקן להתפלת מים. ביום 14.7.2004 אושרה תכנית מתאר ארצית חלקית לאתרים להתפלת מי ים – תמ"א 43/ב/2 (להלן: התמ"א). מטרת התמ"א – ליצור מסגרת תכנונית לפריסת אתרים להתפלת מי ים ושילובם במערכת הארצית. תחום התמ"א הוגדר כ"כל שטח המדינה, בגבולות האתרים המסומנים בה". בתשריט שצורף לתמ"א סומנו תשעה אתרים. המקרקעין דנן אינם נכללים בתחומם. סעיף 8.1 לתקנון התמ"א קובע: "היתר בניה בשטח המיועד למתקן התפלה המסומן בתשריט של תוכנית זו, יינתן על פי תוכנית מפורטת למתקן התפלה בהתאם להוראות תוכנית זו"; וסעיף 28 לתקנון, שדן בהוראות מעבר, קובע: 28.1 אין בהוראות תכנית זו לפגוע בתכניות למתקני התפלה שאושרו או הופקדו קודם תחילתה של תכנית זו, או בהיתרים להתקנת מתקנים כאמור, שניתנו קודם תחילתה של תכנית זו. 28.2 על אתר התפלה "אשקלון" יחולו הוראות תמ"א 34/ב'/1. 28.3 אין בהוראות תכנית זו לפגוע בתכנית החלה בתחום תחנת הכוח בחדרה ובתחום תחנת הכוח באשדוד והמתירה הקמת מתקן התפלה בתחומה. היתר להקמת מתקן התפלה יהיה מותנה בהגשת מסמך סביבתי-בריאותי כאמור בתכנית זו. הוגש מסמך סביבתי ביחס לאחד המתקנים האמורים טרם אישורה של תכנית זו, רשאי מוסד תכנון לפטור מהצורך בהגשת מסמך סביבתי-בריאותי כאמור, כולו או חלקו, אם מצא שהמידע הכלול במסמך שהוגש עונה על הנדרש על פי תכנית זו. [...] 28.4 על שטח אתר תחנת הכוח אורות רבין (השרון) בחדרה יחול נספח מס' 3. 2. פז הגישה לוועדה המקומית בקשות למתן היתרי בנייה להקמת מתקן התפלה על גבי המקרקעין בתחום בית הזיקוק באשדוד, ולהנחת צנרת תת קרקעית לאספקת מי ים ולסילוק מי רכז. הבקשות כללו בקשה להקלה ומשכך פורסמו להתנגדויות. מערערים 3-2 והמשיבה 3 הגישו התנגדויות לבקשות. הוועדה המקומית החליטה לדחות את הבקשות על הסף בנימוק שהתמ"א מחייבת הכנת תכנית מפורטת להקמת מתקן התפלה שלא באיזה מהאתרים המופיעים ברשימה המנויה בה. 3. פז הגישה ערר על החלטת הוועדה המקומית, שהתמקד בעיקרו בטענה כי היא זכאית לקבל היתר בנייה, מכוח הוראת המעבר בסעיף 28.1 לתמ"א. ועדת הערר קבעה כי המונח "תכנית למתקני התפלה" המופיע בסעיף 28.1 לתמ"א מכוון, על פי פשוטו של לשון, לתכניות שיוחדו לנושא של הקמת מתקני התפלה וכוללות הוראות פרטניות וייחודיות למתקנים כאלה. לשיטת ועדת הערר, הוספת התכלית של "מתקן להתפלת מים" לתכנית מתאר אשדוד משמעותה כי מותר להקים בתחום התכנית מתקן התפלה כאמור, ולפיכך המדובר בתכנית המתירה להקים מתקן התפלה, אך מחייבת אישור של תכנית מפורטת כתנאי לכך. הוועדה הוסיפה כי תכנית יכולה להיחשב תכנית מפורטת אם היא כוללת הוראות מפורטות דיין המאפשרות להוציא היתרי בנייה מכוחה. אולם, לפי קביעת ועדת הערר, תכנית המתאר דנן אינה כוללת הוראות פרטניות המאפשרות להוציא היתר בניה למתקן התפלה, ולפיכך אין לראות בה תכנית מפורטת לעניין זה. עוד נקבע כי לשון סעיף 28 תומכת בעמדת הוועדה המקומית, שכן בעוד שסעיף 28.1 נוקט במונח "תכניות למתקני התפלה", סעיף 28.3 נוקט במונח "תכנית המתירה הקמת מתקן התפלה בתחומה". מכאן למדה ועדת הערר כי התכנית הדרושה כדי להיכלל בהוראות המעבר הכללית שבסעיף 28.1 חייבת להיות יותר מאשר "תכנית המתירה הקמת מתקן התפלה בתחומה" כמו תכנית מתאר אשדוד. לבסוף קבעה ועדת הערר כי גם מבחינת פרשנות תכליתית, אין זה נראה סביר כי התמ"א – שתכליתה, בין היתר, להבטיח מתן הוראות לשמירה על איכות הסביבה ולמניעת מטרדים ומפגעים – תאפשר בהוראת המעבר שלה הקמת מתקנים על פי תכנית מתאר אשדוד, שאין בה כל התייחסות לנושאים אלה. מנימוקים אלה החליטה ועדת הערר לדחות את הערר. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים 4. פז עתרה לבית המשפט לעניינים מינהליים נגד החלטת ועדת הערר. להבדיל מהדיון בוועדת הערר, שכאמור נסב בעיקרו על הוראת סעיף 28.1, מיקדה פז את טענותיה בהוראת סעיף 28.3 לתמ"א. בית המשפט (כב' השופטת ח' סלוטקי) החליט לקבל את העתירה. הוטעם כי הוראת המעבר הקבועה בסעיף 28.3 לתמ"א, שבה התמקד הדיון, קובעת שאין לפגוע בתכנית החלה בתחום תחנת הכוח באשדוד, אשר מתירה להקים מתקן התפלה בתחומה. דא עקא שאין בנמצא תכנית כזו זולת תכנית מתאר אשדוד. אמנם מדובר בתכנית משנות ה-60, אולם, כך בית המשפט קמא, "התיקון שהוסף בשנת 2001, שהתיר הקמת מתקן התפלה בתחומה, הוא יחסית חדש וניתן היה להוסיף בו במפורש את הדרישה של הכנת תוכנית מפורטת והדבר לא נעשה". בית המשפט נסמך על כך שהוועדה המקומית התירה לפז להקים תחנת כוח לפי תכנית מתאר אשדוד וללא תכנית מפורטת, ולא ראה יסוד להבחין בין היתר זה שניתן לבין בקשה להתיר הקמת מתקן התפלה מכוח תכנית המתאר, כפוף להגשת מסמך סביבתי-בריאותי כאמור בסעיף 28.3 לתקנון התמ"א. נקבע כי נראה שכוונת מנסחי התמ"א הייתה להחריג מהוראותיה, הדורשות תכנית מפורטת, תכנית המתירה מתקן התפלה בתחומה, ולאו דווקא את השטח בתחום תחנת הכוח באשדוד. מאחר שתכנית המתאר תוקנה – לאחר שהתיקון פורסם להתנגדויות – באופן שהתיר לבנות מתקן התפלה ללא צורך בתכנית מפורטת, הרי שמנסחי התמ"א ראו להחריגה מן הצורך בתכנית מפורטת. בית המשפט ציין כי בנסיבות העניין אפשר להגיש התנגדויות לבקשה להיתר ואלה אף הוגשו. בית המשפט דחה את טענת המערערים בדבר סתירה בין נוסח סעיף 28.3 לתמ"א לסעיפים מקבילים בתכניות מתאר ארציות אחרות; וכן את הטענה שיש לפרש את סעיף 28.3 באופן שעולה בקנה אחד עם כוונת המדינה להמשיך ולהקים מתקני התפלה באמצעות מכרזי BOT. להכרעה פרשנית זו מכוון הערעור שלפנינו. עיקרי הטיעון 5. המערערים טוענים כי הפרשנות שנתן בית המשפט קמא לסעיף 28.3 לתמ"א אינה מייחסת משקל הולם לכך ששני האתרים שצוינו בו במפורש – שתי תחנות הכוח הגדולות בארץ – נבחנו ונמצאו מתאימים להקמת מתקן התפלה על פי התמ"א, ומטעם זה נכללו ברשימה הסגורה והמצומצמת של אתרים שסומנו בתמ"א ונלקחו בחשבון בתכנון ובחישוב כמות המים המותפלת הכוללת לה זקוק משק המים הישראלי ופריסתה הארצית. שונים הם פני הדברים ביחס למקרקעין דנן, אשר אינם נכללים בתמ"א. עוד טוענים המערערים כי על אף שעל מקרקעי פז בנויים מתקני תשתית (בית זיקוק ותחנה כוח קטנה), הוראת המעבר אינה חלה על מתקן תשתית או תחנת כוח באשר היא, אלא רק על שתי תחנות הכוח האמורות. המערערים מוסיפים כי בניגוד לקביעת בית המשפט קמא, לא נעשה הליך של שיתוף הציבור בהחלטת הוועדה המחוזית להתיר הקמת מתקן התפלה בשנת 2001; כי פרשנותו של בית המשפט קמא אינה מתיישבת עם לשון סעיף 28.3 לתמ"א המכוון לתחום תחנת הכוח ולא לתחום התכנית; וכי פרשנותו של בית המשפט קמא מוליכה למסקנה שניתן לבקש היתר לבניית מתקן התפלה בכל השטח המיועד לתעשיה ואחסנה בתכנית מתאר אשדוד, בלא להידרש לאישור של תכנית מפורטת. פרשנות זו, לשיטת המערערים, אינה מתקבלת על הדעת. מטעמים אלה עותרים המערערים לאימוץ הפרשנות שהם מציגים ולהורות על ביטול פסק דינו של בית המשפט קמא. 6. פז טוענת שמאז הוספת התכלית לתכנית בשנת 2001 ועד לפרסום התמ"א, היה מותר להקים מתקן התפלה באזור המיועד לתעשיה ולאחסנה לפי תכנית המתאר, ללא צורך בתכנית מפורטת. סעיף 28.3 לתמ"א, לשיטתה, נועד להותיר מצב זה על כנו, קרי: כל אתר התפלה שהיה ניתן להקימו לפי תכנית מאושרת לפני כניסת התמ"א לתוקף, ניתן יהיה להקימו באותו אופן גם לאחר מכן. לטענת פז, פרשנות המערערים להוראות המעבר שוללת מהן כל תוכן ממשי. כך, המערערים אינם מצביעים ולו על מתקן התפלה אחד, נוסף על אלה שסומנו בתמ"א, שהאפשרות להקימו נשמרת לפי פרשנותם את הוראות המעבר. לשיטת פז, פרשנות מילולית ותכליתית של סעיף 28.3 מוליכה למסקנה שהוא חל על תכנית מתאר אשדוד; ושאין חשש שהעדר תכנון מפורט יפגע באינטרס ההגנה על איכות הסביבה, שכן אינטרס זה מקבל מענה בדרישה לאישור מסמך סביבתי-בריאותי מקיף. פז מוסיפה כי טענת המערערים – שנטענת לראשונה בבית משפט זה – ולפיה סעיף 28.3 מתייחס לשני האתרים הקונקרטיים שנזכרים בו, היא בבחינת שינוי חזית, ואף אין בה ממש גם לגופה. מפרשנות זו עולה לכאורה כי התכנית שאליה מפנה סעיף זה היא התמ"א עצמה. פרשנות זו, לגישת פז, אינה הגיונית. במישור התכלית, נטען, כי אין הבדל רלוונטי בין מקרקעיה של פז לשטח תחנת הכוח בכל הנוגע להצדקה למתן פטור מתכנון מפורט. אדרבא: לשיטת פז, מקרקעיה היא אף מתאימים יותר לתכלית זו. אשר לטענה כי מפסק הדין עולה שהקמת מתקן התפלה בכל השטח המיועד לתעשיה ואחסון אינה כפופה לתכנון מפורט, משיבה פז, שחשש זה הוא מלאכותי, משום שלא הוגשו עד כה בקשות למתן היתר. לבסוף טוענת פז, שהמסמך הסביבתי-בריאותי שיהא עליה להגיש בכל מקרה מחייב תיאום עם גורמי איכות הסביבה, כך שהתכלית שהליך הגשת התנגדויות נועד להשיג ממילא מושגת בדרך זו. 7. הוועדה המקומית הותירה את ההכרעה בערעור לשיקול דעתו של בית המשפט. 8. המערערים הגישו בקשה להגשת ראיות נוספות בערעור – הנחיות של גורמי ממשלה שונים שלטענתם תומכות בפרשנותם. פז הסכימה להגשה, אולם כפרה ברלוונטיות של הראיות להכרעה בערעור. נוכח מסקנתנו בהמשך הדברים, אין צורך להידרש לבקשה זו. השלמת טיעון 9. הן המערערים הן משיבה 1 צירפו כמוצגים מטעמם תצלום של תקנון תכנית המתאר. אלא שמהעותק שצירפה משיבה 1 נשמט בשוגג עמ' 14 לתקנון, הכולל, בין היתר, את סעיפים א' ו-ב' המופיעים תחת הכותרת "רשימת התכליות" שבחלק ד' לתכנית המתאר. הואיל ודומה שעמוד 14 אף נשמט בשוגג מהעותק שצורף לעתירה שהוגשה לבית המשפט קמא, התרנו לבעלי הדין להגיש טיעון משלים בנוגע להשלכתו על השאלה שבמחלוקת. כמו כן התרנו התייחסות לשאלה אם החלטת הוועדה המחוזית משנת 2001 ניתנה בסמכות וכיצד יש לפרשה. 10. המערערים טוענים כי סעיף א' לרשימת התכליות לתקנון התכנית קובע כי הוועדה המקומית מוסמכת לאשר הוספת תכלית שאינה מופיעה ברשימת התכליות, אך דומה באופייה ובמאפייניה לתכליות המותרות בתכנית, באופן שמאפשר לגזור "גזירה שווה" בעניינה. סעיף ב' קובע כי בתכנית מפורטת מותר להוסיף תכליות נוספות – כאלה שלא ניתן ללמוד מהן "גזירה שווה" מהתכליות המנויות בתכנית וזאת מבלי שהוספתן תיחשב כעומדת בסתירה לתכנית המתאר. בהתייחס לסעיף 1(ג) לחלק ד' (שימוש בקרקעות ובבניינים) לתקנון תכנית המתאר, טוענים המערערים כי הוראה זו נועדה להבהיר ששימושים שהותרו בעבר, לפני שתכנית המתאר נכנסה לתוקף אך לא נכללו בתכליות המותרות בתכנית המתאר, לא יהפכו לבלתי חוקיים עם אישור התכנית. דהיינו: סעיף זה עוסק בשלב הרישוי (שלב היתרי הבנייה) ולא בשלב התכנון. עוד נטען כי החלטת הוועדה המחוזית משנת 2001 הייתה להוסיף את התכלית – באופן כללי – לרשימת התכליות, ובשעה שהוועדה המחוזית קיבלה אותה, היא סברה כי היא אכן מוסמכת לקבלה מכוח סעיף 1(ג) האמור. 11. פז, מצידה, טוענת כי אין בסעיפים המופיעים ברשימת התכליות שבתקנון התכנית כדי לשנות ממסקנתו של בית המשפט קמא. לשיטתה, הוועדה המקומית הייתה מוסמכת להוסיף תכלית של "מתקן התפלה" בלא צורך בהסכמת הוועדה המחוזית. זאת מאחר שסעיף א' של רשימת התכליות שבתכנית המתאר מאפשר לוועדה המקומית להוסיף תכלית מכוח "גזירה שווה לתכליות המותרות לפי רשימת התכליות באזור הנדון". הואיל ובאזור הנדון מופיעה תכלית של תחנות כוח – קרי: מתקני תשתית – אזי, לשיטת פז, הוועדה המקומית הייתה מוסמכת להוסיף תכלית של מתקן תשתית נוסף – מתקן התפלה – מכוח גזירה שווה. לחלופין נטען כי הוועדה המקומית הייתה מוסמכת להוסיף את התכלית מכוח סעיף 1(ג) לתכנית המתאר, שנועד לאפשר חריגה מן הכלל שנקבע בסעיף 1 ולהקנות גמישות של הוספת תכלית מבלי להידרש להליך של אישור תכנית מפורטת, ובתנאי שתיבחן – הן בידי הוועדה המקומית הן בידי הוועדה המחוזית – תכונת הסביבה שביחס אליה מתבקשת הוספת התכלית. סעיף ב' לרשימת התכליות נועד לאפשר, לשיטת פז, הוספת תכלית כלשהי בכל אזור ואזור בתחום התכנית, כפוף לאישור תכנית מפורטת. פרשנותה של פז נתמכת, לשיטתה, בנוסח החלטת הוועדה המקומית מיום 14.3.2011 לאשר את הוספת התכלית (החלטה זו הוגשה לנו במסגרת בקשה מוסכמת להגישה כראיה נוספת בערעור, ואנו נעתרים לה) – החלטה שנזכרים בה הן סעיף 1(ג) הנ"ל הן סעיף א' לרשימת התכליות. עוד נטען כי הוראת המעבר בתמ"א נסמכת אף היא על הוספת התכלית של מתקן התפלה לתכנית המתאר; לחלופין נטען כי החלטת הוועדה המחוזית משנת 2001 אינה חורגת ממתחם הסבירות; ולחלופי חלופין כי הוספת התכלית של מתקן התפלה צריכה לחול, למצער, על מקרקעיה של פז מכוח דוקטרינת הבטלות היחסית. דיון 12. כפי שפסק בית משפט זה לא אחת, מעמדה הנורמטיבי של תכנית מתאר הוא כשל חיקוק, ועל פרשנות הוראותיה חלים, בשינויים המחויבים, אותם כללי פרשנות החלים על דברי חקיקה אחרים (עע"ם 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פסקה 16 (לא פורסם, 28.1.2010); עע"ם 6198/06 גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פיסקה ה(2) (לא פורסם, 26.5.2008)). נקודת המוצא הפרשנית לקביעת משמעותה של הוראה חקוקה היא לשונה. מבין שלל האפשרויות שהלשון סובלת, על הפרשן לבחור בזו המגשימה באופן מיטבי את תכליתה של הנורמה (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ – החברה הלאומית לדרכים לישראל בע"מ, פסקה 34 (לא פורסם, 14.5.2012)). תכליתה של תכנית המתאר היא המטרות, הערכים, המדיניות והפונקציות החברתיות שהתכנית מבקשת להגשים, כפי שהם נלמדים ממכלול הוראותיה, נספחיה והקשרה התכנוני (עע"ם 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון, פסקה 14 (לא פורסם, 24.6.2009)). יש לפרש תכנית מתאר באופן שיעלה בקנה אחד עם פרשנותה של תכנית שמעמדה במדרג תכנוני גבוה יותר. עקרון פרשני זה נובע מהצורך בהרמוניה תכנונית ובשמירה על ההיררכיה הקבועה בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק) (ראו: סעיפים 131-129 לחוק; עע"ם 2528/02 ועדת ערר מחוזית – מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, פסקה 20 (לא פורסם, 18.6.2008)). לעניין אמת המידה לביקורת שיפוטית על החלטותיהם של מוסדות התכנון, יש להבחין בין שני סוגי החלטות: בעוד שעל החלטות בעניינים תכנוניים-מקצועיים המסורים לשיקול דעתן של רשויות התכנון תחול ביקורת שיפוטית התחומה לעילות ההתערבות במעשה המינהלי (בג"ץ 9485/08 עזרא נ' ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים, פסקה 14 (לא פורסם, 30.1.2012); עע"ם 9057/09 איגנר נ' בן נון, פסקה 20 (לא פורסם, 20.10.2010)), שונים הם פני הדברים ביחס לפרשנות של הוראה בתכנית; שכן בית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של דברי חקיקה, ותכניות מתאר בכללותם (עע"ם 2834/05 לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ, פסקה 12 (לא פורסם, 24.6.2008)). 13. בעלי הדין תמימי דעים כי מטרת הוראת המעבר הקבועה בסעיף 28 לתמ"א בכלל, וסעיף 28.3 בפרט, היא להותיר על כנה אפשרות, ככל שהייתה קיימת, להקים מתקן התפלה לפי תכניות שקדמו לכניסת התמ"א לתוקף, ובכפוף לאמור בהוראת המעבר. כלומר: אם לפני כניסת התמ"א לתוקף מותר היה להקים מתקן התפלה מכוח תכנית כלשהי בלא צורך באישור תכנית מפורטת, אזי גם לאחר כניסת התמ"א לתוקף מותר לעשות כן (כפוף להגשת מסמך סביבתי-בריאותי כאמור בסעיף 28.3). על רקע הנחת מוצא זו, נחלקו הדעות בשאלה האם הייתה תכנית בתוקף שניתן היה להקים על המקרקעין מכוחה מתקן התפלה לפני שהתמ"א נכנסה לתוקף, בלא להידרש לתכנית מפורטת. להשקפתי, התשובה לכך היא בשלילה. 14. אף אם אניח לטובת פז, לצורך הדיון, כי בעקבות החלטות הוועדה המקומית והוועדה המחוזית משנת 2001, יש לראות את התכלית הנוספת כאילו נוספה לרשימת התכליות כדין, אין בכך כדי לסייע לפז. זאת משום שלהשקפתי את התיבה "תכנית [...] המתירה הקמת מתקן התפלה בתחומה" יש לפרש כחלה על תכנית שיש בה רמת פירוט מספיקה – לפי אמות מידה תכנוניות מקובלות – באופן שמאפשר מתן היתר בנייה. לא זה המקרה לפנינו, ובשל כך הקמת מתקן התפלה על גבי המקרקעין דנן חייבה תכנית מפורטת לפני שהתמ"א נכנסה לתוקף. אנמק את מסקנתי זו. 15. כידוע, היתר בניה הוא פועל יוצא של התכנון המקומי. עליו לעלות בקנה אחד עם הוראות התכניות שבתוקף ולהינתן לפי תכנית הכוללת רמת פירוט נאותה (סעיף 145(ב) לחוק; עע"ם 8274/09 עיריית ירושלים נ' סיאם, פסקה 56 (לא פורסם, 15.6.2011)). מתן היתר בניה לפי תכנית הנעדרת פירוט מספיק חוטא לתכליות העומדות בבסיס ההליכים הסטטוטוריים המהווים תנאי לאישורה, ובהן שקיפותם של הליכי התכנון ושיתוף הציבור בהם (עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית והגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 843-834 (2003)). "מתן היתרי בנייה על-פי תכנית כללית ובלתי מפורטת עשוי להיות שקול למתן היתר בלא תכנית כלל. הוא כרוך בחופש פעולה בלתי מוגבל, או מוגבל באופן חלקי בלבד, של הרשות המעניקה את ההיתר. הוא עשוי לחרוג מתפיסות תכנוניות בסיסיות של המרחב התכנוני הכולל ושל התכנון הנקודתי הראוי" (ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 905 (2003); ראו גם יאיר הורביץ "תכנון ובנייה – היתר בנייה ללא תוכנית? תוכנית ללא פירוט?" משפטים טז 234, 246-245 (1986)). אכן, מידת הפירוט הנדרשת אינה חייבת להימצא דווקא בתכנית המוכתרת "מפורטת". היא עשויה להימצא גם בתכנית מתאר מקומית הכוללת עניינים שעל פי טבעם מוסדרים בתכנית מפורטת (סעיף 63 ו-69 לחוק; עע"ם 49/12 ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה נ' חברת דניאל יצחקי תעשיות עץ בע"מ, פסקאות 15-14 (לא פורסם, 6.8.2012)). על כן, השאלה אם מותר לתת היתר בנייה על סמך תכנית מתאר מקומית בלא להידרש לתכנית מפורטת תלויה במידת הפירוט הכלולה בה: מקום שהתכנית קובעת עקרונות כלליים בלבד, היא לא תוכל לשמש בסיס למתן היתרים; ואילו מקום שכלולות בה הוראות ברמת פירוט מספקת, ניתן יהיה לתת היתר על פיה (בג"ץ 7654/00 הנ"ל, בעמ' 906; בג"ץ 4914/91 איראני נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 749, 759-758 (1992)). 16. פרשנותה של פז משמיעה שקודם לכניסת התמ"א לתוקף מותר היה להקים מתקן התפלה גדול מימדים בכל השטח המיועד על פי תכנית המתאר לתעשיה ולאחסנה, ואף יותר ממתקן התפלה אחד. זאת, מבלי שיתקיים הליך תכנוני שקוף ופתוח להשגות העוסק במכלול ההיבטים התכנוניים והמקצועיים הכרוכים בהקמתו, ובכלל זה עצם הצורך במתקן התפלה בהתחשב בפריסה הארצית של מתקנים מסוג זה, מיקומו הראוי ותיאום הקמתו עם כלל הגורמים הרלוונטיים. קביעתו של בית המשפט קמא שקיבל עמדה זו, נשענה – בין היתר – על ההנחה המוטעית שהוספת התכלית של מתקן התפלה לתכנית המתאר כללה הליך של שיתוף הציבור. ולא היא. יש להדגיש כי השטח המיועד לתעשיה ואחסנה בעיר אשדוד הוא רחב היקף. התאמתו להקמת מתקני התפלה מבחינת הקרבה לים, למתקני תשתית אחרים ולצנרת מעולם לא נבדקה בפירוט, בין במישור הכללי, בין בנוגע למקרקעי פז. מתקני התפלה מוקמים במרחב מוגבל מקו החוף, באזור בעל רגישות סביבתית גבוהה. הם מחייבים העברת צנרת והזרמת מליחים שנוצרים בתהליך ההתפלה אל תוך הים. לכל אלה השפעות סביבתיות ניכרות שראוי לאפשר לציבור ולרשות המופקדת על ניהול משק המים והביוב בישראל להביע עמדתם לגביהן במסגרת התנגדויות לתכנית. ניתן ללמוד על מורכבותו התכנונית של מתקן התפלה גם מההתנגדויות שהוגשו לבקשות ההיתר שהגישה פז. כך, המערערת 3, רשות הגז הטבעי, והמשיבה 3, בעלת רישיון כמשמעותו בחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002, טענו בהתנגדות שהגישו כי בתחום רצועת התשתיות היבשתית והימית שבה מבקשת פז להניח צנרת הספקת מי ים וסילוק מי רכז, מתוכננים להיות מונחים צינורות להולכת גז טבעי על פי תכניות מאושרות אחרות (תמ"א 37/א/1, תמ"א 37/א/2 ותמ"א 37/א/2(2)). על כן, ייתכן שנוכח צפיפות הצינורות והמתקנים – הקיימים והמתוכננים – ברצועת תשתיות זו, לא יהיה די מקום לתשתית נוספת שתעמוד בצו הבטיחות ובמרחקים הנדרשים כנדרש בסעיף 9.5 לתקנוני התכניות האמורות. עמדת המערערת 3 היא שחיוני לקיים מולה תיאומים מדויקים כבר בשלב קידום התכנית, ולא בשלב הוצאת היתר בניה, שבו יש לכאורה עמדה תכנונית מוגמרת. על רקע האמור קבעה ועדת הערר כי תכנית המתאר אינה כוללת הוראות פרטניות וייחודיות המאפשרות להוציא היתר בנייה למתקן התפלה ובכללן הוראות המתייחסות ל"מיקום המבנים, הסככות, המיכלים ושטחי האיגום, מיקום קווי מתקני התשתית במפלסים השונים, הוראות לנקיטת אמצעים למניעת מפגעים סביבתיים העלולים להיגרם כתוצאה מהפעלת המתקן, וכיוצא בזה הוראות המיוחדות למתקן מסוג זה" (עמ' 5-4 להחלטה). קביעה תכנונית-מקצועית זו בדין יסודה, בשים לב למאפייניו המיוחדים והשלכותיו הסביבתיות מרחיקות הלכת של מתקן ההתפלה. אשר על כן, מסקנתי היא שאין לראות בתכנית המתאר כ"תכנית [...] המתירה הקמת מתקן התפלה בתחומה" במובנו של 28.3 לתקנון התמ"א. 17. פז טוענת שהפרשנות שהמערערים מציגים אינה סבירה משום שקבלתה משמעה שסעיף 28.3, ככל שהוא מתייחס לתכנית קודמת שהתירה להקים מתקן התפלה בתחומה בעיר אשדוד (ובה במידה בתחום תחנת הכוח חדרה), היה מיותר כבר בעת שנוסח. אכן, טענה זו אינה נטולת אחיזה, אולם אין בה כדי להכריע את הכף. את סעיף 28.3 יש לפרש באופן שעולה בקנה אחד עם כללי פרשנות ועקרונות תכנוניים מקובלים, שעליהם עמדנו לעיל. כפי שטוענים המערערים, אין להוציא מכלל אפשרות שעסקינן בהוראת מעבר שהותקנה לשם הזהירות, במטרה שלא לפגוע בתכניות קודמות העומדות בתנאים האמורים, ככל שישנן. בין כך ובין אחרת, קיומה של הוראת מעבר זו אינה פוטרת מפרשנות קונקרטית של הוראותיה, על מנת להכריע אם תכנית המתאר באה בגדרו של סעיף 28.3 לתקנון התמ"א. בחינה זו – בהינתן העקרונות הפרשניים והתכנוניים שעליהם עמדנו – מעלה, כאמור, תשובה שלילית. 18. נוכח האמור, אין אנו נדרשים להביע עמדה בקשר לטענות נוספות שהועלו בערעור בהקשר זה, לרבות בשאלת נפקותן של הראיות הנוספות שהוגשו לנו. סוף דבר 19. מהמקובץ עולה שבמועד אישור התמ"א לא חלה על המקרקעין תכנית שניתן להוציא מכוחה היתר לבניית מתקן התפלה. מכאן שהקמת מתקן כזה כיום כפופה להוראות התמ"א, ואין תחולה בענייננו להוראת המעבר. 20. על יסוד נימוקים אלה, אציע לחבריי לקבל את הערעור, לבטל את פסק דינו של בית המשפט קמא, לדחות את עתירת פז, ולחייב את פז לשלם למערערים שכר טרחת עורך דין בסך של 40,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: א. מסכים אני לחוות דעתו של חברי השופט פוגלמן על הנמקתה. בחובו של הניתוח המשפטי טמון נושא מהותי משמעותי, והוא המאמץ, המתבטא בהכרעתה של ועדת הערר, לצאת מן "הקופסה הפורמליסטית" של אופציות שימוש בנכסים, אל עבר התיחסות מובנית והכרחית לטובת הכלל בתחום הסביבתי. לטעמי, כמדיניות שיפוטית, מקום שישנה אפשרות לעריכת תכנית מפורטת, שתהליך הכנתה פתוח והוא נחלת הכלל, יש לפרש בכיוון זה ולתמוך בכך. חיים אנו בעולם שנשתנה, במידה רבה לטובה, במובן הרגישות לתמונה סביבתית, לשקיפות ולשיתוף הציבור. תכנית מפורטת היא מצע מעולה לחילופי דעות מכל הקשת בתהליך האישור. בעולם דהאידנא מה שהיה אינו מה שהווה; לדוגמה עינינו הרואות, כי במקרה דנא אף סברה "פז" מתחילה כי פטורה היא ולוא גם מן המסמך הסביבתי-בריאותי, אלא שהבינה בהמשך כי לא תהא תפארתה על הדרך הזאת; אלא שלא היה בכך די במישור המשפטי. דברים אלה באשר למגמה השיפוטית מצטרפים לפסיקה קודמת של בית משפט זה (ראו למשל עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד נח(2) 817; עע"ם 2408/05 הושעיה נ' משרד הביטחון (לא פורסם)). אשר לצורה שילבש הפירוט, כפי שציין חברי (פסקה 15) יתכן לעתים שגם תכנית מתאר מקומית תהא "מפורטת", והעיקר הוא המהות. מכל מקום, בנסיבות ענייננו אין די במסמך סביבתי-בריאותי; כפי שנימק חברי כפופה הקמת מתקן התפלה להוראות התב"ע. במאמר מוסגר אציין, כי תיק זה אינו מצריך הידרשות לקצבי עבודתם של גופי התכנון, שגם המחוקק נדרש אליהם (ראו עע"ם 963/11 הועדה המחוזית מחוז מרכז נ' אבי יצחק (לא פורסם)), אך ברגיל הם טורדים את מנוחתו של המעוניין בהליך מפורט כהלכתו, אך גם מייחל כי הדבר ייעשה בקצב שלא יימדד בעשורי שנים. ב. השורה התחתונה היא, כי בנידון דידן העיקר חסר מן הספר, כפי שהראה חברי, התמ"א היא החלה, הוראת המעבר אינה רלבנטית - ועל כן יש לקבל את הערעור. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"א באב התשע"ב (‏9.8.2012). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12002410_M08.doc טח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il