מגן גילוון באבץ חם בע"מ נ. עיריית חיפה

פסק-דין בתיק עע"ם 2407/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 2407/11 לפני: כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט א' שהם המערערת: מגן גילוון באבץ חם בע"מ נ ג ד המשיבה: עיריית חיפה ערעור על פסק דינו של בית המשפט העניינים מינהליים חיפה מיום 22.02.2011 בתיק עתמ 030415-04-10 תאריך הישיבה: כ"א בטבת, תשע"ג (3.1.13) בשם המערערת: עו"ד גונן יריב בשם המשיבה: עו"ד גיט דוד פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. מונח בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (עת"מ 30415-04-10, כב' השופט אליקים אברהם), אשר קיבל את עמדת המערערת והורה על ביטול אגרת תיעול, ודחה את עתירתה בקשר להיטל סלילה, שהוטלו על ידי המשיבה – עיריית חיפה (להלן: העירייה). הערעור מוסב על הותרת היטל הסלילה על כנו. רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים 2. המערערת היא חברה פרטית שבבעלותה מפעל לגילוון. המפעל והמבנים הנלווים לו (להלן בקיצור: הנכס) מצויים בשטח העיר חיפה. בינואר 2010 קיבלה המערערת מהעירייה דרישה לתשלום היטל הנחת צינורות, היטל סלילה ואגרת תיעול, בסך של כ-950,000 ₪. זאת בגין עבודות פיתוח וסלילה שביצעה העירייה בשני רחובות הסמוכים לנכס - רחוב חלוצי התעשייה ורחוב האצטדיון. המערערת עתרה לבית המשפט לעניינים מנהליים כנגד חיובים אלו. במהלך הדיון חזרה בה העירייה מהדרישה לתשלום היטל הנחת צינורות, והמחלוקת הצטמצמה לשני החיובים האחרים: היטל סלילה ואגרת תיעול, בסך של כ-750,000 ₪. בית המשפט לעניינים מנהליים קיבל כאמור באופן חלקי את העתירה. באשר לאגרת התיעול, נקבע כי העירייה לא הציגה ראיות כלשהן לביצוע עבודות תיעול בשטח הרלבנטי. ממילא, אין לחייב את המערערת באגרת תיעול. באשר להיטל הסלילה, נקבע כי התקיימו התנאים לגביית ההיטל, שנקבעו בחוק העזר הרלבנטי - חוק עזר לחיפה (סלילת רחובות), התשס"ח-2008 (להלן: חוק העזר 2008): העירייה ביצעה עבודות פיתוח ברחוב חלוצי התעשייה, אשר גובל בנכס. משהוכח כי בוצעו עבודות סלילה ברחוב חלוצי התעשייה, ומשהוכח כי הנכס גובל ברחוב חלוצי התעשייה - זכאית העירייה לדרוש מהמערערת היטל סלילה. מכאן הערעור שבפנינו, אשר מתמקד בהיטל הסלילה בלבד. טענות הצדדים 3. המערערת מעלה שלוש טענות מרכזיות כנגד חיובהּ בהיטל סלילה. ראשית, רחוב חלוצי התעשייה איננו גובל בנכס, על פי ההגדרות שבחוק העזר 2008. שנית, המערערת ביצעה בעבר בעצמה עבודות סלילה ברחוב הדגן שאף הוא סמוך לנכס ("סלילה עצמית"). הסלילה העצמית ברחוב הדגן פוטרת את המערערת מהיטל הסלילה בגין סלילת רחוב חלוצי התעשייה, או לכל הפחות מצדיקה הפחתה בגובה ההיטל. שלישית, העירייה הפלתה את המערערת לרעה, משום שגבתה רק ממנה את היטל הסלילה. טענה נוספת של המערערת היא שהעירייה שינתה מספר פעמים את עמדתה, בכל הנוגע לעבודות הפיתוח שבגינן יש לשלם היטל הסלילה, והדבר מלמד שדרישת התשלום היא שרירותית ונועדה רק למלא את קופת העירייה. העירייה סומכת ידיה על קביעותיו העובדתיות והמשפטיות של בית המשפט לעניינים מנהליים, וטוענת כי הנכס אכן גובל ברחוב חלוצי התעשייה. בנוסף נטען כי הסלילה העצמית ברחוב הדגן לא נעשתה במסגרת חוק העזר שחל באותה עת - חוק עזר לחיפה בדבר סלילת רחובות, התשכ"ג-1963 (להלן: חוק העזר 1963). לפיכך, אין בכוחה לפטור את המערערת מתשלום היטל סלילה כיום. יתירה מזאת, המערערת לא ביצעה סלילה עצמית ברחוב חלוצי התעשייה, הוא הרחוב שבגינו מבקשת העירייה כיום לגבות את היטל הסלילה השנוי במחלוקת. בנוסף דוחה העירייה את הטענה כי פעולות הגבייה הן בגדר אפליה אסורה. דיון והכרעה 4. תחילה נחדד את קביעותיה העובדתיות של הערכאה המבררת, אשר נדמה שאף המערערת איננה חולקת עליהן. לצורך הנוחות, ניתן לסכם את הקביעות בתרשים המתומצת הבא (השטח המקווקו הוא הנכס – ראו מוצג 11 למוצגי המשיבה): הנכס בנוי – כך עולה - בצורת האות ח'. שלוש צלעותיו הן קירות גבוהים, ללא דלתות או פתחים. אחת משלוש הצלעות - גג האות ח' - מקבילה לרחוב חלוצי התעשייה, שם בוצעו עבודות הסלילה. בין הנכס לבין רחוב חלוצי התעשייה מפריד שטח ציבורי פתוח (שצ"פ). פתח הנכס פונה לרחוב הדגן, שמקביל לרחוב חלוצי התעשייה. על פי חוק העזר 2008, בעל נכס יחויב בהיטל סלילה, בין היתר, אם העירייה סללה רחוב שגובל בנכס (סעיף 2(ב)). השאלה המעניינת היא אימתי נוכל לומר שהנכס נחשב ל"גובל" ברחוב הסלול. ההגדרה הרלבנטית מופיעה בסעיף 1 לחוק: הגדרות "'נכס גובל' - נכס הגובל ברחוב או בקטע מרחוב, בין אם יש גישה לנכס מאותו רחוב ובין אם אין גישה כאמור, ובכלל זה נכס שיש אליו גישה מאותו רחוב או קטע רחוב דרך נכס אחר או דרך מדרכה, לרבות נכס, שבינו ובין אותו רחוב או קטע רחוב, יש תעלה, חפירה, רצועת ירק, נטיעות, שדרה או כיוצא בהם, או שטח המיועד לשימוש כאמור לפי תכנית, ולרבות נכס שבינו לבין אותו רחוב מפריד נכס אחר, ובלבד שקיימת גישה מאותו הרחוב לנכס האמור שלא דרך רחוב אחר" (ההדגשות אינן במקור). מהגדרה זו עולה כי נכס ייחשב לגובל ברחוב הסלול תחת מספר חלופות. אחת מן החלופות – שהודגשה באמצע הפסקה - היא כאשר בין הרחוב הסלול לנכס חוצצים "תעלה, חפירה, רצועת ירק, נטיעות, שדרה או כיוצא בהם". להלן נתייחס לחלופה זו, לשם הקיצור, בתואר "חלופת החציצה". על סמך הממצאים העובדתיים שנקבעו בבית המשפט לעניינים מנהליים, ואשר תוארו בתמצית בתרשים לעיל, נראה כי חלופת החציצה מתקיימת במקרה שלפנינו: בין הנכס המדובר לבין רחוב חלוצי התעשייה הסלול חוצץ השטח הציבורי הפתוח (השצ"פ). יודגש האמור בחלופת החציצה: לרבות "כיוצא בהם". לכאורה, די בכך כדי לקבוע כי קמה לעירייה הזכות לגבות מן המערערת היטל סלילה. אלא שהמערערת שואפת להיבנות מן הסיפא של הגדרת "נכס גובל". נצטט שוב את הסיפא, אשר הודגשה לעיל בקו תחתון: "ובלבד שקיימת גישה מאותו הרחוב לנכס האמור שלא דרך רחוב אחר". בעניין הסיפא, קיימת מחלוקת בין הצדדים בשני רבדים. לפי שיטת המערערת, במישור הפרשני, הסיפא חלה גם על חלופת החציצה. כלומר, אם יש חציצה של "תעלה, חפירה, רצועת ירק וכו'" בין הרחוב לבין הנכס הסלול – יש לוודא שקיימת "גישה" מהרחוב לנכס הסלול. בנוסף, במישור העובדתי, לשיטת העותרת במקרה זה לא ניתן לומר שקיימת "גישה" מרחוב חלוצי התעשייה לנכס: הקיר האטום (גג האות ח') חוסם באופן מוחלט גישה כזו, והכניסה האפשרית היחידה לנכס היא דרך רחוב הדגן, ולא דרך רחוב חלוצי התעשייה. גישת העירייה, לעומת זאת, היא שהסיפא חלה רק על הקטע שקדם לה: "נכס שבינו לבין אותו רחוב מפריד נכס אחר", ולא על כל הפסקה לרבות חלופת החציצה. במישור העובדתי סבורה העירייה כי קיימת גישה מרחוב חלוצי התעשייה לנכס. 5. במחלוקת זו, דעתי כדעת העירייה. מילות הסעיף אינן תומכות במסקנה שהסיפא חלה על כל הסעיף, כולל חלופת החציצה. הלוא בתחילת ההגדרה נאמר במפורש כי נכס גובל הוא "נכס הגובל ברחוב או בקטע מרחוב, בין אם יש גישה לנכס מאותו רחוב ובין אם אין גישה כאמור". כלומר, אין הכרח שתהיה גישה מהרחוב הסלול אל הנכס. הסיפא, אשר מצריכה גישה, מתייחסת לחלופה אחת בלבד, שאיננה רלבנטית לענייננו: מצב שבו, בין הנכס לבין הרחוב, מפריד נכס אחר. הסיפא מתייחסת רק לחלופה זו, ודורשת כי – על מנת לחייב את בעל הנכס בהיטל סלילה – יש להוכיח כי לכל הפחות יש גישה מן הנכס אל הרחוב הסלול. אולם כאשר מדובר בחלופות האחרות של הסעיף, למשל: חלופת החציצה (שהיא הרלבנטית לענייננו), אין צורך להוכיח כי הסיפא מתקיימת. הפרשנות המוצעת על ידי המערערת תביא לסתירה מובנית בין הרישא לבין הסיפא. זאת ועוד: הבה נניח, לצורך הדיון, שהמערערת צודקת בפרשנותה. דהיינו: שהסיפא חלה על כל הסעיף, גם על חלופת החציצה, כך שנדרשת תמיד גישה מהרחוב הסלול לנכס. עדיין, לא היה בכך כדי לשנות את התוצאה בתיק זה. זאת מן הטעם שבמישור העובדתי של המחלוקת יש גישה מהרחוב לנכס - דרך השצ"פ. ויובהר: נכון הוא שלא ניתן להיכנס ישירות אל תוך הנכס דרך השצ"פ, שהרי כפי שניתן לראות בתרשים הכניסה לתוך הנכס היא מרחוב הדגן. אך אין בכך כדי לשלול את קיומה של גישה מהרחוב הסלול אל הנכס: העובדה שפתח המפעל ממוקם ברחוב הדגן ולא מול רחוב חלוצי התעשייה, איננה משנה את המצב לפיו ניתן לגשת עד לקירות המפעל ישירות מרחוב חלוצי התעשייה (השוו לעת"מ 1004/04 בן אברהם נ' עירית חדרה, שם נקבע שלא הוכחה "גישה" משום שלא הייתה כלל אפשרית טכנית לעבור מהנכס הגובל אל הרחוב הנסלל – בעיה שבוודאי איננה קיימת בענייננו). סיכומו של דבר, אף אם נלך לפי גישתה הפרשנית העקרונית של המערערת, וזו איננה דעתי, הרי שהנכס המדובר הוא "נכס גובל" מבחינת ההגדרות של חוק העזר 2008. 6. שאלה נפרדת מתעוררת ביחס לעבודות הסלילה העצמית שביצעה המערערת ברחוב הדגן. אין מחלוקת שהעותרת ביצעה בעבר ברחוב זה עבודות סלילה, הגם ששווי העבודות וטיבן שנוי במחלוקת. השאלה העיקרית היא האם עבודות-עבר אלו מפחיתות או מבטלות את חיובה של המערערת כיום בהיטל סלילה. לטעמי, התשובה לכך היא שלילית. המערערת מפנה לחוק עזר לחיפה בדבר סלילת רחובות, התשכ"ג-1963 (להלן: חוק העזר 1963). זהו החוק אשר היה בתוקף במועד שבו המערערת טוענת כי היא סללה את רחוב הדגן. סעיף 7 לחוק העזר 1963 עסק באופן שבו תמומן סלילת כבישים בשטח עיריית חיפה, והציב בפני בעל הנכס שתי אופציות: להשתתף כספית בסלילה שתבצע העירייה ("דמי השתתפות"), או לסלול חלק מהכביש בעצמו ("סלילה עצמית"). העותרת מסבירה כי היא בחרה באופציה השנייה, וסללה בעצמה את רחוב הדגן. לגישתה, מאחר וכך עשתה - אין מקום לדרוש ממנה כעת היטל סלילה: שתי האופציות הן חלופיות, ומשבחרה המערערת באופציה של סלילה עצמית - הופטרה מן החובה לשלם היטל סלילה. אלא שלטעמי גישת המערערת היא שגויה, וזאת משני טעמים. ראשית, קיים ספק ביחס להקשר המשפטי שבו בוצעו עבודות הסלילה של המערערת ברחוב הדגן. סעיף 3 לחוק העזר 1963 מבהיר כי מדובר אך ורק בסלילת רחוב שהוכרז כרחוב ציבורי. אלא שהעירייה מדגישה, והעותרת לא הפריכה זאת, שכאשר ביצעה המערערת את עבודות הסלילה ברחוב הדגן (ככל הנראה בשנת 1981) - הוא כלל לא היה רחוב ציבורי. רק בשנת 2000, זמן רב לאחר ביצוע עבודות הסלילה, הכריזה העירייה על רחוב הדגן כרחוב ציבורי. יש בכך כדי להחליש את עמדתה של המערערת, כאילו היא ביצעה עבודות סלילה עצמית מכוח חוק העזר 1963. לפיכך, גם אם הייתי מוכן לקבל את העמדה העקרונית, כאילו סלילה עצמית בעבר לפי חוק העזר 1963 פוטרת את המערערת בהווה מתשלום היטל סלילה, הרי שלא הוכח שבענייננו נעשתה סלילה עצמית כזו. שנית, אף אם נניח שמדובר בסלילה עצמית לפי חוק העזר 1963, עדיין ישנו ספק רב האם הדבר מסייע לעמדת המערערת. כאמור, המערערת נדרשה לשלם היטל הסלילה בגין עבודות פיתוח ברחוב חלוצי התעשייה. המערערת, אף לפי גישתה, לא השתתפה במימון סלילתו של רחוב זה, ובוודאי שלא סללה אותו בעצמה. ממילא אינני רואה סיבה לפטור את המערערת מתשלום היטל סלילה על עבודות ברחוב חלוצי התעשייה, בגין עבודות כאלו ואחרות שביצעה בעבר ברחוב הדגן. ברקע לכך יש לזכור את השינוי שהתחולל בשיטת המימון לסלילת הכבישים, אותו גובות הרשויות המקומיות. בעבר רווחה שיטת דמי השתתפות: מבעלי הנכסים הגובלים בכביש נגבה שיעור מסוים מתוך ההוצאות שהוצאו בפועל בגין סלילת הכביש. כך היה גם בהקשר של עיריית חיפה, אשר בחוק העזר שלה משנת 1963 מצוין במפורש כי מדובר ב"דמי השתתפות" בגין סלילת הכביש. אלא שחוק העזר החדש משנת 2008 שינה את התפיסה. מעתה, ההיטל אינו מבוסס על ההוצאות שהוציאה העירייה בפועל (שיטת דמי ההשתתפות), אלא על תעריף קבוע שמחושב לפי עלות ממוצעת של סלילת הכבישים בעיר כולה (שיטת ההיטלים). ההשלכה לענייננו היא זו: גם לוּ היה נקבע שהמערערת עמדה בחובתה על פי חוק העזר 1963, כאשר השתתפה במימון סלילת רחוב הדגן באמצעות סלילה עצמית, אין בכך כדי לפטור אותה מתשלום היטל סלילה על פי חוק העזר החדש (ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321 (1998); השוו פסק דינו של חברי השופט ג'ובראן: ע"א 13/09 א.ר.י מזרחי ובניו בניה והשקעות בע"מ נ' עיריית בת-ים (18.7.2011)). ויודגש: כל אחד משני הטעמים לדחיית טענת המערערת בעניין זה עומד לבדו. 7. טרם סיום, מצאתי לנכון להתייחס לטענת האפליה שבפי המערערת. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע כי לא הוכח שהעירייה פנתה לבעלי נכסים אחרים ברחוב הדגן, על מנת לחייבם בהיטל הסלילה. לשיטת המערערת, מסקנה עובדתית זו מלמדת כי העירייה הפעילה נגדה אכיפה בררנית. משכך, היה על העירייה להוכיח כי היא פעלה ממניעים ענייניים – נטל שלא הורם. טענת האפליה צריכה להיבחן אל מול קבוצת השוויון הרלבנטית. במילים אחרות, יש לבחון תחילה מהי קבוצת השחקנים שמהם אמור היה להיגבות היטל הסלילה. לאחר מכן, כדי שניתן יהיה לדון בטענת אפליה, יש להראות כי ההיטל נגבה רק מהמערערת, ולא מאף גורם אחר המצוי בתוך קבוצת השוויון. דא עקא, מעבר לכך שלא הובהר מה גודלה של קבוצת בעלי הנכסים ברחוב הדגן, במקרה דנן זו לא קבוצת השוויון הרלבנטית. הלוא עבודות הסלילה, שבגינן מבקשת העירייה לגבות את היטל הסלילה, מבוצעות ברחוב חלוצי התעשייה. ממילא, קבוצת השוויון הרלבנטית יותר כוללת את בעלי הנכסים הגובלים עם רחוב חלוצי התעשייה. אלו הגורמים שמהם יש לגבות לכאורה את היטל הסלילה. לפיכך, על מנת שניתן יהיה לבחון את טענת האפליה, היה על המערערת להוכיח תחילה כי היא הופלתה לרעה ביחס לקבוצה זו – כלומר, שהיא היחידה מבין כל בעלי הנכסים הגובלים עם רחוב חלוצי התעשייה אשר נדרשה לשלם את ההיטל. כך לא נעשה. סיכום 8. לנוכח האמור, דין הערעור להידחות. בנסיבות העניין, המערערת תישא בהוצאות המשיבה בסך 30,000 ₪. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, כ"ג אדר התשע"ג (5.3.2013). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11024070_Z08.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il