המועצה האזורית דרום השרון נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 2402/18 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2402/18 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופט י' אלרון העותרת: המועצה האזורית דרום השרון נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור המרכז 4. משרד הפנים 5. המועצה המקומית ג'לג'וליה 6. רשות מקרקעי ישראל עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרת: עו"ד אלי וילצ'יק ועו"ד רוית צימנט בשם המשיבים 5-1: עו"ד יונתן ברמן פסק-דין השופט י' עמית: 1. עניינה של העתירה בדו"ח שהגישה המשיבה 3 (להלן: הוועדה) ביום 4.8.2018, ובו המליצה להעביר מאות דונמים מתחום שיפוטה של העותרת (להלן: המועצה האזורית או המועצה) לתחום שיפוטה של המשיבה 5 (להלן: ג'לג'וליה). לטענת המועצה האזורית, יש להשהות את ההחלטות בעניין שינוי גבולותיה עד לאחר הבחירות לרשויות המקומיות. 2. מהעתירה עולה כי הוועדה, העוסקת בסוגיות של איחוד רשויות ושינוי גבולות מוניציפאליים באזור המרכז, החלה לפעול בהקשר דנן בחודש אוגוסט 2017. ביום 4.3.2018, לאחר קיום מספר דיונים ובין היתר לאחר קבלת חוות דעת מטעם המועצה האזורית, העבירה הוועדה לידי המשיב 1 (להלן: שר הפנים) ולידי המועצה האזורית דו"ח ובו המלצותיה להעביר שטח של מאות דונמים מתחום שיפוט המועצה האזורית לתחום שיפוטה של ג'לג'וליה (להלן: ההמלצות). עם קבלת הדו"ח, התבקשה המועצה למסור התייחסותה לאמור בו בתוך 4 ימים. משביקשה המועצה ארכה להגשת התייחסותה, נדחה המועד האמור כך שנתאפשר למועצה האזורית להתייחס לדו"ח בתוך שלושה שבועות מיום פרסומו, קרי, עד ליום 25.3.2018. 3. המועצה האזורית מיהרה לעתור לבית משפט זה ביום 21.3.2018, בטענה כי נפל פגם בעיתוי פרסום ההמלצות, כמו גם בסד הזמנים הדוחק בו ניתנה לה האפשרות להעביר התייחסותה להמלצות. לעניין מועד הפרסום, טענה המועצה כי בשל הקרבה למועד קיום הבחירות ברשויות המקומיות – הצפוי להתקיים ביום 30.10.2018 – קיים חשש ממשי להשפעת ההמלצות וההתנהלות הנוגעת אליהן על תוצאות הבחירות המקומיות. בהתייחס למועד שהוקצב למתן התייחסות, נטען כי הוא עומד בניגוד לאמור בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958, וכי מדובר בסד זמנים בלתי סביר אשר פוגע בזכות הטיעון הנתונה לה, בהינתן שמדובר בדו"ח המתפרש על פני 49 עמודים שיש להעבירו להתייחסות הוועדים המקומיים של 31 היישובים המצויים בתחום המועצה האזורית. משפורסמו ההמלצות, המועצה טענה כי בשלב זה יש לעכב כל ההליכים בעניינן – לרבות קבלת כל החלטה הנוגעת להמלצות על-ידי שר הפנים, והדרישה מהמועצה להגיב לדו"ח. לחלופין, טענה כי יש להאריך את פרק הזמן שניתן לה להתייחס לאמור בדו"ח ב-60 ימים. 4. ג'לג'וליה והמדינה טענו בתגובותיהן, בין היתר, כי מדובר בעתירה מוקדמת, שכן טרם ניתנה החלטת שר הפנים בנוגע להמלצות, בדומה לקביעה בבג"ץ 1632/18 עיריית רמת גן נ' הוועדה לשינוי גבולות, חלוקת הכנסות, שינוי מעמד מוניציפאלי ואיחוד רשויות באזור המרכז (29.3.2018) (להלן: עניין עיריית רמת גן). כמו כן, נטען כי אין ממש בטענה בדבר הפגיעה בזכות הטיעון של המועצה האזורית, נוכח השתתפותה הפעילה בפעילות הוועדה. 5. דין העתירה להידחות על הסף, בהיותה מוקדמת ובהיעדר עילה להתערבותנו. בעניין עיריית רמת גן, הועלתה הטענה כי יש להשהות את עבודת הוועדה עד לאחר הבחירות המוניצפליות הצפויות לחול בחודש אוקטובר 2018. העתירה שם נדחתה, והטעם לכך יפה גם לענייננו: "דין העתירה להידחות על הסף בהיותה עתירה מוקדמת. כידוע, בית משפט זה אינו נדרש לעתירות המוגשות לפני שהרשות קיבלה החלטה סופית לגוף הענין (ראו למשל, בג"ץ 3796/15 דוראד אנרגיה בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (12.7.2015)). הוועדה צפויה לקבל את עמדות כלל הגורמים הנוגעים בדבר, ובהן עמדת העותרת עצמה, ולגבש את המלצותיה - המלצות אשר אין בהן כשלעצמן כדי לשנות את מעמדה המוניציפאלי של אוניברסיטת בר אילן. רק לאחר שהוועדה תגבש את המלצותיה ותביאן בפני שר הפנים, יפעיל השר את שיקול דעתו, יבחן (בין השאר למול טענות שהעלתה העותרת) אם יש מקום לאמצן, ויקבל החלטה. או אז תהא פתוחה דרכה של העותרת להשיג על החלטת השר, ככל שהדבר יידרש (בג"ץ 4049/12 מועצה אזורית ברנר נ' שר הפנים (19.2.2014))" (שם, בפסקה 4). 6. המועצה האזורית טענה כי אין מדובר בעתירה מוקדמת, שכן היא אינה תוקפת את ההמלצות לגופן אלא אך את מועד קבלת ההחלטה בעניינן. עוד נטען כי בעניין עיריית רמת גן דובר בשלב מקדמי יותר, טרם סיימה הוועדה את עבודתה והגישה המלצותיה, בעוד שבמקרה שלפנינו כבר ניתנה המלצה של הוועדה. איני סבור כי יש בהבחנה זו כדי להשליך על ענייננו. בין אם הוועדה נמצאת בשלב ראשוני של עבודתה ובין אם כבר הגישה את המלצותיה, הרי שככל ששר הפנים לא נתן החלטתו, יש לראות את העתירה כמוקדמת. 7. תקופת בחירות – הן כלליות והן מוניציפליות – כרוכה ברגישות מיוחדת. מכאן הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות (חוזר מנכ"ל מיוחד מס' 5/2018, 17.4.2018; להלן: הנחיות היועץ), המטילות מגבלות על פעולות הרשויות המקומיות בתקופת בחירות, ונוגעות בעיקר למינויים, לקליטת עובדים ולהקצאת תקציבים. יישום הנחיות היועץ גם על וועדות הפועלות ברציפות לאורך כל השנה, עלול לשתק פעילות חיונית של השלטון המרכזי לטובת השלטון המקומי, והמדינה הצביעה על כך שכיום פועלות ברחבי הארץ שבע ועדות חקירה קבועות לבחינת גבולות, מעמד מוניציפלי וחלוקת הכנסות. אכן, ניתן להרחיב וליישם את הנחיות היועץ גם על קבלת החלטה הנוגעת לעבודתה של וועדה לשינוי גבולות. כך נעשה בעבר על ידי בית משפט זה, שהורה לשר הפנים, להימנע מלקבל כל החלטה לאחר סיום עבודת הוועדות, וזאת עד לתום תקופת כהונתה של הממשלה (בג"ץ 6514/08 מועצה אזורית חבל מודיעין נ' שר הפנים (1.12.2008)). אלא שמדובר במקרה חריג בו דובר במספר רב של ועדות חקירה, בסיטואציה של ממשלת מעבר ובסמיכות רבה לבחירות לרשויות המקומיות ותוך שימת לב ל"מועד הבחירות לכנסת וחילופי ממשלה ושרים העומדים בפתח". לא כך במקרה דנן, שהמלצות הוועדה הועברו למעלה משבעה חודשים לפני הבחירות לרשויות המקומיות. מן המפורסמות היא כי בית משפט זה אינו נוטה להתערב בשיקול דעתה של הרשות המנהלית אלא אם הוכח כי נפל פגם מנהלי בהפעלתו, ובוודאי שאינו נוטה להגביל שיקול דעת זה מראש עוד בטרם התקבלה ההחלטה ובהיעדר טעמים מיוחדים. בנסיבות המקרה שבפנינו, קביעה כי יישום הנחיות היועץ יחול גם על קבלת החלטה הנוגעת להמלצות הוועדה, היא מרחיקת לכת, ואיננו רואים להיעתר לכך. 8. בהתייחס לסעד החלופי שנתבקש, אציין כי אכן עלה קושי בכל הנוגע למסגרת הזמנים הראשונית שנקבעה למתן התייחסות המועצה האזורית, שעמד על 4 ימים בלבד. עם זאת, נראה כי הארכה שניתנה למועצה להגשת התייחסותה, הגם שלא תאמה את הארכה שהתבקשה על ידה, יש בה כדי להותיר את החלטת הוועדה במסגרת מתחם הסבירות. זאת, במיוחד בהתחשב בכך שהמועצה האזורית הגישה התייחסות מפורטת מטעמה לוועדה במהלך פעילותה, ואף לקחה חלק בישיבות הוועדה. משכך, אף לא מצאנו להיעתר לסעד זה. בשולי הדברים, אוסיף כי ניתן לתהות הכיצד הארכה המבוקשת הייתה יכולה לסייע בידה של המועצה האזורית, בהינתן שאך תקרב את הליכי שינוי הגבולות למועד הבחירות המוניציפאליות הבאות עלינו לטובה. עמדתי על כך בהחלטתי מיום 22.3.2018: "איני רואה להיעתר לבקשה לצו ביניים, מן הטעם ש-60 ימים נוספים יקרבו עוד יותר את הליך שינוי הגבולות למועד הבחירות ברשויות המקומיות, והרי העותרת היא אשר מלינה בעתירתה על סמיכות הזמנים לבחירות". 9. סוף דבר, העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"א באב התשע"ח (‏23.7.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 18024020_E06.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il