הארגון לקידום זכויות הנכים (ע"ר) ואח' נ' הממשלה ואח'

10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2393/24 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופט נעם סולברג כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ העותרים: 1. הארגון לקידום זכויות נכים 2. ארגון נכי הפוליו בישראל 3. איל"ה – ארגון ישראלי לרווחת הנכה 4. אהב"ה – ארגון הנכים בישראל המיוחד למען נכים, ילדים נכים והוריהם 5. מזור נכים לטובת נכים 6. עמותת מיוחדים 7. מכון עמרם 8. ארגון הנכים זכויות הנכים 9. עמותת קנ"ף – קן פנאי 10. עמותת CMT ישראל 11. עמותת עוטפים באהבה – משפחות צמי"ד ירושלים 12. העמותה לקידום זכויות הסיעודיים 13. התארגנות נפגעי עבודה למיצוי זכויותיהם 14. עמותת נכה לא חצי בן אדם 15. עמותת צעדים קטנים – עמותה למען ילדים חולי דושן ובקר 16. עמותת חוליות 17. עמותת הורה מיוחד 18. צעדים עמותה ישראלית לחולי ומושתלי מפרקים 19. תמר גלפנד, פעילה חברתית – פורום צמי"ד ומטה הנכים בישראל 20. אבי כהן 21. יעקב כהן 22. שמעון טויטו 23. שירלי פינטו נגד המשיבים: 1. הממשלה 2. הכנסת (פורמלי) 3. שר הבריאות 4. שר האוצר 5. קופת חולים כללית 6. קופת חולים לאומית 7. קופת חולים מאוחדת 8. קופת חולים מכבי 9. כללית הנדסה רפואית בע"מ עתירה למתן צו על תנאי תאריך ישיבה: ‏כ' באלול התשפ"ד (‏23.9.2024) בשם העותרים: עו"ד גיא אקוקה; עו"ד גיל גולדרייך בשם המשיבים 1, 4-3: בשם המשיבות 5 ו-9: בשם המשיבה 6: בשם המשיבה 7: בשם המשיבה 8: עו"ד ענת גולדשטיין; עו"ד שי כהן עו"ד מיכל דלויה; עו"ד יצחק אנידג'ר עו"ד אורן מאור; עו"ד אדל בלוך חכמון עו"ד גלעד לין עו"ד אסף רנצלר פסק-דין השופטת גילה כנפי-שטייניץ: 1. עניינה של העתירה בהחלטת ממשלה מס' 1885 מיום 2.10.2022, שכותרתה "העברת האחריות הביטוחית בתחום מכשירי שיקום וניידות מן המדינה לקופות החולים" (להלן: החלטת הממשלה), ובצו ביטוח בריאות ממלכתי (תיקון התוספות השנייה והשלישית לחוק), התשפ"ג-2022 מיום 6.10.2022, אשר עיגן בחקיקת משנה את החלטת הממשלה (להלן: צו ביטוח בריאות ממלכתי או הצו) – על פיהם הועברה האחריות לאספקת מכשירי שיקום וניידות ממשרד הבריאות לקופות החולים (להלן: הרפורמה). העותרים, שורה של עמותות ופעילים חברתיים הפועלים למען זכויות הנכים, ביקשו כי נורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא ידחו במספר חודשים את מועד כניסתם לתוקף של החלטת הממשלה והצו, בשל כשלים שנפלו בהם, "לצורך שיפור ותיקון ההחלטה בהליכים תקינים". 2. יצוין כבר עתה, כי העתירה הוגשה ביום 21.3.2024, כשנה ומחצה לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה ופורסם הצו, ובסמוך מאוד ליום 1.4.2024 – מועד כניסת הפעימה הראשונה של הרפורמה לתוקפה. לנוכח מועד הגשת העתירה, נדחתה בקשת העותרים לצו ביניים (החלטה מיום 24.3.2024, השופט י' כשר) – כך שהפעימה הראשונה של הרפורמה נכנסה לתוקפה. הפעימה השנייה של הרפורמה עתידה להיכנס לתוקף ביום 1.4.2025. הרקע לעתירה 3. סעיף 6 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק בריאות ממלכתי או החוק) מפרט את שירותי הבריאות הניתנים על פי סל שירותי הבריאות. סעיף 7 לחוק מגדיר את סל שירותי הבריאות, ומבחין בין שירותים המנויים בתוספת השנייה – אותם מספקות קופות החולים, לבין שירותים המנויים בתוספת השלישית – אשר על אספקתם אמונה המדינה. סל שירותי הבריאות כולל, בין היתר, אספקה של מכשירי שיקום וניידות. עד לכניסתה של הרפורמה לתוקף, נכללו מכשירים אלה בפרט 4 לתוספת השלישית, דהיינו – האחריות על אספקתם מוטלת היתה על משרד הבריאות. על הקשיים בהסדר זה עמד מבקר המדינה בדוח שפרסם בשנת 2008 אודות "הקצאת מכשירי שיקום וניידות לנכים" (להלן: דוח מבקר המדינה), בו פירט ליקויים רבים במצב דברים בו משרד הבריאות, ולא קופות החולים, הוא אשר מספק את מכשירי השיקום והניידות לזכאים. צוין בדוח כי כבר בשנת 2003 הסכימו משרד הבריאות ומשרד האוצר כי תיערך עבודת מטה במסגרתה תיבחן העברת הטיפול בתחום זה לקופות החולים, והמלצת המבקר היתה כי תושלם עבודת המטה בנושא. 4. בחלוף למעלה מעשור, ונוכח תובנות דומות לפיהן אספקת השירותים בתחום מכשירי השיקום והניידות אינה מיטבית מבחינה שירותית, קלינית וכלכלית, הוקמה במשרד הבריאות ועדת היגוי שפעלה בנושא זה בשנים 2019 ו-2020. לאחר שהתהליך הופסק בשל מגפת הקורונה, מינה בשנת 2021 מנכ"ל משרד הבריאות ועדה בין-משרדית, אשר מנתה גורמים שונים ממשרדי הבריאות, האוצר והרווחה לצד נציגים מקצועיים מקופות החולים. על הוועדה הוטל לבחון ולמפות את השירותים השונים בנושא, ולהמליץ על הדרך הראויה להעברת האחריות הביטוחית לקופות החולים. מסקנות הוועדה פורסמו בחודש יוני 2022 בדוח שכותרתו "מסקנות הוועדה לקידום העברת האחריות הביטוחית על מכשירי שיקום וניידות לקופות החולים" (להלן: דוח הוועדה). בדוח תואר שהשירות שמספק משרד הבריאות אינו מיטבי – הוא פוגע במטופלים וברצף הטיפולי, יוצר עומס בירוקרטי, ומקשה על הנגישות לשירות. עוד הובהר כי מנגנון הרכש של המכשירים, אשר מבוצע באמצעות רכש מרכזי של משרד הבריאות, אינו ממקסם את פוטנציאל היעילות הכלכלית, בהשוואה לקופות החולים שלהן התמחות וניסיון גדול יותר ברכש ציוד רפואי. על רקע זה, המליצה הוועדה על העברת האחריות לאספקת מכשירי שיקום וניידות לקופות החולים בשתי פעימות: בפעימה הראשונה, יעברו לאחריות קופות החולים מכשירי השיקום והניידות הפשוטים (המהווים כ-81% מן הפניות לקבלת מכשירים ואביזרים); ולאחר מכן, במסגרת הפעימה השנייה, תועבר לקופות החולים האחריות על מכשירי השיקום והניידות המורכבים. עוד ניתנו המלצות לעניין אופן מתן השירות על-ידי קופות החולים, תקצובן, תהליכי הרכש, וכן הומלץ לקיים מחקר ומעקב אחר התקדמות הרפורמה. 5. בהמשך לדוח הוועדה, פורסמה ביום 21.6.2022 טיוטת הצו להערות הציבור, והתקיים הליך של שיתוף הציבור בסוגיה. במסגרת זאת התקיים שיח עם מגוון שותפים, ובכללם גם חלק מן העמותות העותרות. בד בבד קודמה הצעת מחליטים לשם קבלת אישור הממשלה לרפורמה כנדרש בחוק ביטוח בריאות ממלכתי (ראו: סעיפים 8(ב)(1) ו-69(א) לחוק). החלטת הממשלה הסדירה נושאים נוספים הכרוכים ביישום העברת האחריות ממשרד הבריאות לקופות החולים, ובין היתר קבעה כי תוקם ועדה לצורך מעקב אחר יישום הרפורמה, אשר תורכב מגורמי ממשלה רלוונטיים, קופות החולים וארגונים המייצגים אנשים עם מוגבלות (להלן: ועדת המעקב). ביום 2.10.2022 התקבלה החלטת הממשלה, וביום 6.10.2022 פורסם הצו. בהמשך, לצורך השלמת ההיערכות ליישום הרפורמה, תוקן הצו, ומועד הפעימות המקורי נדחה. ביום 31.7.2023 התכנסה ועדת הבריאות של הכנסת לדיון בהיערכות משרד הבריאות וקופות החולים ליישום הרפורמה, ודיון נוסף באותו נושא התקיים גם ביום 29.1.2024. כפי שפורט לעיל, ביום 1.4.2024 נכנסה לתוקף הפעימה הראשונה, וביום 1.4.2025 עתידה להיכנס לתוקפה הפעימה השנייה של הרפורמה. טענות הצדדים 6. העותרים מביעים בעתירתם חשש כבד מן הרפורמה במתכונתה הנוכחית. כן הם קובלים על פגמים שנפלו בתוכנה, בהליך קבלתה וביישומה. נטען כי הרפורמה נערכה בהליך שאינו נאות, ומבלי להבטיח כי בהעברת האחריות ממשרד הבריאות לקופות החולים יזכו כלל הזכאים למענה מספק. עוד נטען כי משרד הבריאות לא העמיד קריטריונים ברורים לאופיים של המכרזים לרכישת המוצרים ולאיכותם, וכתוצאה מכך אמות המידה הנדרשות מן הספקים הן נמוכות יותר. לגישתם, הרפורמה מרעה את מצבם של אנשים עם מוגבלות, שעה שטרם כניסתה ניתנה להם אפשרות לבחור את הציוד שיקבלו מבין ארבעה ספקים שונים, בעוד שלאחר הרפורמה אפשרות הבחירה הצטמצמה לשני ספקים בלבד. עוד נסמכים העותרים על חסרונות הרפורמה כפי שהוצגו בדוח הוועדה, ובפרט ביטול ההפרדה שהייתה נוהגת בין הגורם הממליץ, דהיינו, רופא או מטפל מקופת החולים או מוסד הטיפול, לבין הגורם המממן או המאשר, הוא משרד הבריאות – הפרדה שהבטיחה כי הכרעתו של הגורם הממליץ נשענת על שיקולים מקצועיים גרידא, ואינה מושפעת משיקולים כלכליים. בשל פגמים אלה ונוספים, לשיטתם, הרפורמה מביאה לפגיעה בלתי מידתית בזכויות חוקתיות לקיום בכבוד ולשלמות הגוף של אנשים בעלי מוגבלות וכן בחופש העיסוק של יבואני וספקי אביזרי השיקום והניידות. 7. עוד העלו העותרים טענות לפגמים בהליך חקיקת המשנה. נטען כי קיים קושי בעובדה שהחלטת הממשלה התקבלה בשלהי כהונת ממשלת מעבר, כי הפיקוח הפרלמנטרי על הרפורמה היה רופף, ועל אף שוועדת הבריאות של הכנסת התכנסה, קיימה שתי ישיבות בנושא ואף נשאלו בה שאלות נוקבות על-ידי חברי הכנסת – הרי שאישור לרפורמה ניתן מבלי שניתנו תשובות ענייניות מטעם גורמי משרד הבריאות לכל הסוגיות שהתעוררו בדיון. לבסוף הם טוענים כי בדוח הוועדה הומלץ כי במהלך שלוש השנים הראשונות שלאחר העברת האחריות לקופות החולים, לא ייקבעו שינויי נהלים בהליך הרפורמה. לדידם, מדובר בכבילה גורפת ומרחיקת לכת של שיקול הדעת המינהלי, העומדת בניגוד לכללי המשפט המנהלי. בשולי העתירה הועלו טענות כלליות להתנהלות חסרת תום לב מצדם של המשיבים, וצוינו חששות לפגיעה כלכלית בקופת המדינה, ולפגיעה בתחרות בשל הסדר כובל. 8. המשיבים כולם סבורים כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת השיהוי הכבד שדבק בה. עוד הוסיפו כי טענות העותרים שעניינן באופן יישום הרפורמה נעדרות תשתית עובדתית, הן כוללניות ומוקדמות, ומבוססות על ספקולציות באשר לאופן יישום הרפורמה על-ידי קופות החולים. המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות אף לגופה בהיעדר עילה להתערבות. לטענתם, הרפורמה באספקת מכשירי שיקום וניידות היא תוצר של עבודת מטה מקצועית שהתקיימה במשרד הבריאות. במסגרת הרפורמה כלל לא נגרעו שירותים מסל הבריאות, וכל שהשתנה הוא הגורם שבאחריותו לספק את אותם השירותים. ממילא ברור, כך לטענתם, כי אין לשעות לטענות העותרים לפגיעה בזכויות חוקתיות. משיבי הממשלה הדגישו כי מטרת הרפורמה היתה להיטיב דווקא את מצבם של הזכאים למכשירי שיקום וניידות, ולשפר את נגישות השירותים הניתנים להם. לעמדתם, הרפורמה מאפשרת רצף טיפולי שירוכז כולו בקופת החולים, מבטיחה כי המבוטחים יקבלו מידע עדכני ורציף, וחוסכת הליכים בירוקרטיים מיותרים שהיו נאלצים הזכאים לנקוט אילולא היתה הרפורמה נכנסת לתוקפה. יתרון נוסף הטמון ברפורמה עליו הצביעו משיבי הממשלה, הוא בכך שמתאפשר כעת למשרד הבריאות למלא את תפקידו כרגולטור. משפסק המשרד מלהיות נותן השירות, יכול הוא להתרכז במומחיותו כמאסדר, ולפקח על איכות השירות ועל הנגשתו. הדיון בעתירה 9. בכתב העתירה, וכן במהלך הדיון שהתקיים לפנינו ביום 23.9.2024, הועלו על-ידי העותרים טענות שונות הנוגעות לאופן יישום הפעימה הראשונה של הרפורמה. בהמשך לטענות אלה, הורינו למשיבים להגיש הודעות עדכון בדבר יישום הרפורמה. בהתאם להחלטתנו, הגישו המשיבים הודעות מעדכנות בהן התייחסו לטענות העותרים, והציגו נתונים הנוגעים ליישום הרפורמה. משיבי המדינה ציינו בהודעתם כי במסגרת יישום הרפורמה, הנחו גורמי המקצוע במשרד הבריאות את בעלי התפקידים בקופות החולים בעניין רמת השירות הנדרשת, ובכלל זה – אמות המידה ולוחות זמנים למתן השירות, מגוון המכשירים, עמידה במפרטים ותקינה למכשירים. עוד צוין כי מתקיימות באופן תדיר פגישות מקצועיות של נציגי משרד הבריאות עם נציגי קופות החולים לצורך הכוונה מדויקת ופתרון סוגיות שונות שעולות במסגרת יישום הרפורמה, ואף הועברו מספר הדרכות לבעלי התפקידים בקופות החולים. הודגש כי משרד הבריאות החל לערוך בדיקות בקרה על השירות הניתן בקופות החולים, וכי ועדת המעקב המלווה את הרפורמה, בה חברים נציגים ממשרדי ממשלה, מקופות החולים ומארגוני נכים (אשר חלקם מקרב העותרים), מתכנסת לצורך הצפת בעיות ופתרון סוגיות קונקרטיות ורוחביות. עוד נדחו טענות העותרים לאספקת ציוד שאינו עומד בתקן מתאים, וצוין כי משרד הבריאות הבהיר לקופות את דרישות האיכות והתקינה של שירותי השיקום והניידות. צוין כי במרבית המקרים תיקון הציוד נעשה בבית המבוטח, גם כאשר לא קיימת חובה כזו בהתאם לחוזר מינהל הרפואה מס' 1/2014. קופת חולים מאוחדת עדכנה כי מאז נכנסה הרפורמה לתוקף, טופלו למעלה מ-5,300 בקשות לאביזרי ניידות שהוגשו. ברוב המכריע של המקרים – אושרו הבקשות בדיוק כפי שהוגשו, ו-76 בקשות בלבד נדחו. לצד זאת טופלו 182 בקשות לאביזרי שיקום, מתוכן רק 3 בקשות נדחו. הקופה הצביעה על מיעוט התלונות שהופנו בתקופה שחלפה למחלקת פניות הציבור של הקופה – 24 פניות בלבד, ועל הגשת תביעה בודדת לבית משפט בשל סירובה לאשר אביזר ניידות ספציפי שהתבקש על-ידי המבוטח. בהודעת העדכון שהוגשה מטעמה, הבהירה מכבי שירותי בריאות, כי היא עומדת בכל חובותיה במסגרת הפעימה הראשונה של הרפורמה. הקופה ציינה שהיא שומרת על הסטנדרט שחייב את משרד הבריאות בעת שהיה הגורם המספק את מכשירי השיקום והניידות, וכי המכשירים שהיא מספקת עומדים בדרישות התקנים בהן הם נדרשים לעמוד. שירותי בריאות כללית ציינה בהודעתה המעדכנת כי מאז כניסת הרפורמה לתוקף, טיפלה הקופה ב-43,853 בקשות, ומתוכן אושרו 40,920 בקשות ונדחו 2,933 בקשות; דהיינו – 93.3% מכלל הבקשות אושרו על-ידי כללית, ורק 6.7% נדחו. עוד הוסיפה כי לשם הנגשת השירותים למבוטחים הקימה כללית מוקד אישורים ארצי המספק מענה לבקשות לאביזרים ומכשירים תוך שלושה עד חמישה ימי עבודה. הודגש בהודעתה כי בניגוד לנטען על-ידי העותרים, כל המכשירים והאביזרים עומדים בתקני איכות מחמירים ביותר, ובכלל דרישות התקינה המחייבות שהעמיד משרד הבריאות. גם קופת חולים לאומית הודיעה כי הקימה מוקד שירות ייעודי עבור מבוטחיה הנזקקים לשירותי שיקום וניידות, ובו אנשי מקצוע מנוסים המייעצים, מכווינים ומסייעים בהליכים הבירוקרטים. צוין כי טופלו למעלה מ-2,000 פניות של מבוטחי שיקום וניידות, וסופקו מעל 1,500 אביזרים, ועד כה לא הוגשה אף לא תביעה אחת נגד הקופה בכל הנוגע לאספקת השירותים בתחומים הנוגעים לרפורמה. לאומית הדגישה אף היא כי כלל המוצרים עונים על דרישות איכות ותקן, ומסופקים לבית המבוטח. 10. עם הגשת ההודעות המעדכנות, בהחלטה מיום 28.1.2025, התבקשו העותרים להודיע האם לאור האמור בהן הם עודם עומדים על עתירתם. הודעותיהן של קופות החולים לא הניחו את דעתם של העותרים, אשר הודיעו כי הם עומדים על עתירתם, ואף הוסיפו וטענו להיעדר בקרה ראויה על הספקים; להיעדר בדיקה ווידוא של אישורי התקינה של המוצרים; ולאי עמידת הקופות בנהלי משרד הבריאות. לצד זאת צוין, כי חל שיפור משמעותי באספקת המוצרים בבתי המבוטחים, והודגשה חשיבות הפיקוח השיפוטי על הליכי הרפורמה. דיון והכרעה 11. חששם של העותרים מן ההסדרים החדשים שמביאה עמה הרפורמה – ניכר. כתב העתירה ממחיש את תחושת אי-הוודאות שחשים אלה הנזקקים לאביזרי שיקום וניידות, לנוכח רפורמה העתידה לשנות עבורם סדרי עולם. חששותיהם מובנים. על כניסתה של רפורמה חדשה כבר נאמר כי "מטבע הדברים, וכמו בכל רפורמה, יש המבקרים את הרציונלים שבבסיסה, ויישומה כרוך ב'חבלי לידה'. לצד היתרונות, יש מטבע הדברים גם חסרונות וניתן להצביע על כשלים ובעיות נקודתיות כאלה ואחרות" (בג"ץ 1393/16 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' כנסת ישראל, פסקה 17 (6.5.2019)). ואולם, עם כל ההבנה לחששות העותרים ולקשיים הכרוכים בחבלי לידתה של הרפורמה, דומה כי אין באלה כדי להצדיק את מתן הסעדים המבוקשים. 12. ראשית, לא ניתן להתעלם מן השיהוי הכבד שדבק בהגשת העתירה; הן שיהוי סובייקטיבי, הן שיהוי אובייקטיבי. לעניין השיהוי הסובייקטיבי – החלטת הממשלה התקבלה כאמור ב-2.10.2022. העותרים אינם מכחישים כי ידעו על ההחלטה ועל הצו בסמוך למועד זה. אדרבה, כפי שעולה מנספחי העתירה, נציגיהם עמדו בקשר עם משרד הבריאות בנוגע לרפורמה בשלהי שנת 2022, ואף השתתפו בדיונים בכנסת בנושא במהלך שנת 2023. חרף זאת, הוגשה העתירה רק ביום 21.3.2024, בחלוף למעלה משנה ומחצה ממועד אישור הרפורמה בממשלה ועיגונה בצו, וימים ספורים לפני כניסתה לתוקף של הפעימה הראשונה. בהקשר זה יש לדחות את טענת העותרים כי השתהו מפאת אי-המענה של גורמי המשיבים, שהרי זאת ידענו – כי "עת למצות הליכים, ועת למצות את מיצוי ההליכים ולעתור" (בג"ץ 7652/19 פלונית נ' בית הדין הרבני הגדול, פסקה 2 (12.2.2020); בג"ץ 2589/20 לשכת רואי חשבון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 14 (30.4.2020)). גם שיהוי אובייקטיבי קיים בענייננו. לחובת העותרים נזקפת העובדה שהשתהו בהגשת עתירתם, על אף שידעו כי קופות החולים פרסמו מכרזים ונקשרו בחוזים עם ספקים לאספקת המכשירים זה מכבר. אכן, מקום בו הרשות והגורמים הרלוונטיים נערכים ליישום המדיניות מושא העתירה, תוך השקעת משאבים ומעורבות של גורמים שלישיים, יש ליתן ליסוד השיהוי האובייקטיבי משקל של ממש (בג"ץ 6420/21 דביר נ' משרד הבריאות, פסקה 9 (30.9.2021)). בנסיבות אלה, דיון בעתירה חרף השיהוי הכבד שנפל בהגשתה, מעלה קושי של ממש. 13. גם לגופה של העתירה לא מצאנו עילה להתערבותנו. מטרת הרפורמה היא לתקן כשל עליו הצביע מבקר המדינה, ובו הכירו גורמי משרד הבריאות כבר לפני למעלה מעשור – הוא פיצול האחריות לטיפול בנכה בין משרד הבריאות לקופות החולים. כך, בעוד שהנכה מקבל מקופת החולים את כלל השירותים הנדרשים לטיפול במחלתו, וקופת החולים היא גם הגורם הממליץ על מכשירי השיקום והניידות המתאימים למצבו – משרד הבריאות הוא המספק בפועל את המכשירים. במצב דברים זה, אין לנכה כתובת טיפולית אחת לשם קבלת שירות רפואי כולל; מתקיים פיצול בין הגורם הממליץ על המכשירים ובין הגורם המאשר והמתקצב; ומשרד הבריאות, הוא הרגולטור וקובע המדיניות בתחום הבריאות, משמש גם כאחד מספקי השירותים לנכה, חלף קופות החולים, הן הגורם המתמחה במתן שירותי בריאות. מהלך זה של ריכוז אספקת השירותים לנכה בידי גורם אחד, בעל התמחות, שלו האחריות הכוללת לשיקום הנכה – הגיונו אפוא בצדו. 14. ביסוד הרפורמה עומדת עבודת מטה רבת שנים, שנערכה על-ידי גורמי מקצוע במשרד הבריאות, והיא מעוגנת בדוח הוועדה הבין משרדית שישבה על המדוכה. לאמיתו של דבר, שורשי הרפורמה נטועים כבר בדוח ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל (1990) בראשות השופטת שושנה נתניהו (בג"ץ 9863/06 קר''ן - עמותת קטועי רגלים לוחמים נ' מדינת ישראל - שר הבריאות, פסקה 5 (28.7.2008); רע"א 4958/15 שירותי בריאות כללית נ' אהרון, פסקה 16 (23.10.2017)). כבר בדוח זה הוצגו חסרונותיו של פיצול האחריות לאספקת שירותי בריאות בין קופות החולים למשרד הבריאות והומלץ כי תרוכז אספקתם בידי קופות החולים. כן הומלץ כי משרד הבריאות יחדל מפעולתו כנותן שירותי בריאות לפרט, על מנת שיוכל למלא את תפקידו הלאומי בקביעת מדיניות, תכנון, פיקוח ובקרה (כרמל שלו בריאות, משפט וזכויות האדם 25 (תשס"ג); דוח מבקר המדינה, בעמ' 509, 516). כפי שציין חברי הנשיא בעניין אחר: "חוק ביטוח בריאות נחקק מתוך כוונה שלאחר תקופה מסויימת שירותי הבריאות הניתנים על ידי המדינה יועברו לקופות החולים" (בג"ץ 7716/11 אסותא מרכזים רפואיים נ' שר הבריאות, פסקה 17 (17.3.2013)). במובן זה, הרפורמה הנתקפת היא צעד נוסף ביישום המלצות ועדת נתניהו, ובהגשמת תכליתו של החוק. 15. למעשה, די לעיין ברשימת השירותים הרפואיים הארוכה שמספקות קופות החולים לנכה, כפי שהיא מפורטת בתוספת השנייה לחוק בריאות ממלכתי – בהם פעולות אבחון וטיפול, פעולות ניתוחיות, אשפוז שיקומי וטיפולים פארא-רפואיים – כדי לתהות מדוע נפקדת מתוכה אספקתם של מכשירי שיקום וניידות, ומדוע דווקא באספקתם של אלה על-ידי הקופות טמונה פגיעה בזכויות חוקתיות. אם קופות החולים יודעות לספק שירותי רפואה לנכה בתחומים רגישים לא פחות, ואף בתחום השיקום נושאות הן בחלק נכבד מן האחריות הביטוחית, לא מצאנו על איזה בסיס יש למנוע העברת האחריות לאספקת מכשירי השיקום והניידות לקופות (והשוו עם דברי השופט מ' חשין בג"ץ 5012/97 מתן שירותי בריאות סיעוד ורווחה בע"מ נ' משרד הבריאות, פ"ד נב(1) 49, 67 (1998): "דבר החוק הוא, שקופות החולים אחראיות למתן שירותי בריאות כלליים לכלל האוכלוסיה, למקטון ועד גדול. האם תהא זו קביעה סבירה באומרנו כי כל שירותי בריאות שבעולם יכולות ומסוגלות קופות החולים ליתן – כל שירותי הבריאות כולם חוץ משירותי בריאות לתלמידי בית ספר?"). 16. גם דין טענות העותרים לפגמים בהליך להידחות. עבודת המטה ארוכת השנים שקדמה להחלטת הממשלה, שעניינה מקצועי גרידא, היא מן הטעמים שעמדו ביסוד עמדת הייעוץ המשפטי כי אין מניעה משפטית לאשר את ההחלטה בממשלת מעבר. לצד זאת יש לדחות אף את הטענה לכבילת שיקול הדעת המינהלי. ראשית, דוח הוועדה שהמליץ על אי שינוי הנהלים אינו מחייב את הרשות; ומכל מקום, המלצת הוועדה היתה, כי על מנת לאפשר ודאות בהפעלת השירות, משרד הבריאות לא יקבע שינויים רגולטוריים או שינויי נהלים שלהם משמעויות כספיות במשך 3 השנים הראשונות, מבלי שהשינוי יתוקצב. מכאן, שאין ההמלצה מבקשת לכבול את שיקול דעתו של משרד הבריאות. 17. ולבסוף, חלק נכבד מטענות העותרים נסוב על אופן יישומה של הרפורמה. ואולם, הניסיון שנצבר מאז כניסתה לתוקף, כפי שהוא משתקף מהודעות העדכון שהוגשו, מלמד על היענות לבקשות, מיעוט תלונות, ומספר זניח של תביעות נגד קופות החולים. גם בכך יש כדי לחזק את המסקנה כי הרפורמה אינה לוקה בפגמים החמורים שרואים בה העותרים. המדינה הדגישה בתשובתה כי היא הציגה לקופות החולים דרישות תקינה ואיכות ברורות, ושהיא פועלת כדי לפקח על סטנדרט השירות שיינתן לנכה, בין היתר באמצעות ועדת המעקב שתפקידה ליתן מענה לקשיים המתעוררים מיישומה של הרפורמה. מכל מקום, ככל שיעלה צורך, למשרד הבריאות הכלים הרגולטוריים המתאימים להתערב באופן אספקת השירותים. בנסיבות אלה, לא מצאנו כי יש עילה להתערבותנו. סוף דבר: מכל הטעמים שלעיל, אציע לחבריי כי נדחה את העתירה. גילה כנפי-שטייניץ שופטת השופט נעם סולברג: אני מסכים. נעם סולברג שופט הנשיא יצחק עמית: אני מסכים. f יצחק עמית נשיא לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ג' כנפי-שטייניץ. ניתן היום, ב' ניסן תשפ"ה (31 מרץ 2025). יצחק עמית נשיא נעם סולברג שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת