כהן מאיר נ. מדינת ישראל

בבית המשפט העליון ע"פ 2388/97 בפני: כבוד השופט י' קדמי כבוד השופט י' זמיר כבוד השופטת ד' ביניש המערער: כהן מאיר נגד המשיבה: מדינת ישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 6.2.97 בע"פ 526/95 שניתן על ידי כבוד השופטים ד' ברלינר, ש' גדות, צ' גורפינקל תאריך הישיבה: כ"ג בכסלו תשנ"ח (22.12.97) בשם המערער: עו"ד מ' ורשבסקי בשם המשיבה: עו"ד ע' גולדברג פסק-דין השופט י' זמיר: 1. המערער קיבל מעיריית תל-אביב-יפו רשיון עסק למסגריה, תחילה בשנת 1974, לתקופה של שנה אחת, ולאחר מכן בשנת 1975, לתקופה שאינה קצובה בזמן. מכוח רשיון זה ניהל המערער מסגריה, מאותה שנה ברציפות, ועדיין הוא מנהל אותה, באותו מקום. העיריה טוענת כי הרשיון פקע מעצמו ביום 31.12.92. הכיצד? שבאותו יום פג תוקפו של היתר לשימוש חורג שניתן למערער, לצורך ניהול המסגריה, על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה. המערער חולק על כך שהרשיון פקע מעצמו, והוא טוען כי הרשיון קיים ותקף עד שיבוטל בהליך ראוי, לאחר שתינתן לו זכות טעון בפני הרשות המוסמכת לבטל את הרשיון. לכן הוא ממשיך לנהל את המסגריה. על כך הועמד לדין פלילי באישום של ניהול עסק ללא רשיון. בית המשפט לעניינים מקומיים (השופט מ' שמאי) זיכה את המערער מן האישום. הוגש ערעור. בית המשפט המחוזי (השופטת ד' ברלינר, השופטת ש' גדות והשופט צ' גורפינקל) קיבל את הערעור. הוא הרשיע את המערער, גזר עליו קנס בסך 1,000 ש"ח וציווה עליו לסגור את המסגריה ביום 1.3.98. המערער ביקש וקיבל רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט המחוזי. בערעור, בפני בית משפט זה, עומדת השאלה אם הרשיון של המערער פקע מעצמו, בלי שהעיריה נקטה הליכים לביטול הרשיון, שאם כן, יש מקום לומר כי המערער ניהל את המסגריה ללא רשיון, ולכן גם היה יסוד להרשיעו. על דרך ההכללה אפשר להעמיד את השאלה כך: באלו נסיבות פוקע רשיון עסק (ואולי גם רשיון מסוג אחר) מעצמו? 2. בשלוש דרכים יכול רשיון לבוא לידי גמר. הדרך הראשונה היא ויתור. בעל רשיון יכול, בדרך כלל, לוותר על הרשיון, אם לפני שקיבל אותו ואם לאחר שקיבל אותו. הדרך השניה היא פקיעה. יש נסיבות בהן רשיון פוקע מעצמו. כך, למשל, כאשר רשיון ניתן לתקופה מסויימת והתקופה חלפה; או כאשר ניתן רשיון לעשות מעשה מסויים או לצורך אירוע מסויים והמעשה נעשה או הארוע התרחש; או כאשר הרשיון הינו אישי ובעל הרשיון נפטר לבית עולמו. במקרה כזה אין הרשות המוסמכת צריכה לבטל את הרשיון, ואף אינה צריכה להכריז כי הרשיון בטל, אלא הרשיון מתבטל מעצמו ואיננו עוד. הדרך השלישית היא ביטול. בדרך כלל רשות שהוסמכה לתת רשיון מוסמכת גם לבטל את הרשיון. ראו סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א1981-. אך במקרה זה על הרשות המוסמכת לעשות מעשה כדי לבטל את הרשיון. ביטול רשיון הוא מעשה קשה. הוא פוגע בזכות ומשבש ציפיות. לפיכך צריך עילה טובה כדי לבטל רשיון, יש להקדים שימוע לביטול, וביטול הרשיון חייב להיעשות בדרך בה ניתן הרשיון. ראו י' זמיר, הסמכות המינהלית (1996), עמ' 984 ואילך. 3. האם רשיון העסק של המערער פקע מעצמו? התשובה תלויה בשאלה מה סוג הרשיון שבידי המערער. הרשיון ניתן למערער לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח1968-. חוק זה מקנה סמכות לרשות הרישוי (שהיא, בדרך כלל, ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך) לתת שני סוגים עיקריים של רשיונות, ככל שמדובר בתקופת הרשיון. סעיף 7א לחוק (כפי שתוקן בשנת התשל"ד1974-) קובע לאמור: "(א) תקפו של רשיון הוא מן המועד שנקבע בו וכל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי, מיזמתה היא או מיזמת נותן אישור". משמע, הכלל הרחב הוא, לפי סעיף-קטן זה, שרשיון עסק ניתן לתקופה בלתי-מסויימת, וכדי להביא אותו לידי גמר צריכה רשות הרישוי לבטלו בדרך שנקבעה לכך בחוק זה. אולם סעיף 7א קובע חריג לכלל זה. וכך הוא אומר: "(ח) על אף האמור בסעיף קטן (א), רשאי שר הפנים - (1) לקבוע תקופת תוקף לרשיון של סוג עסקים פלוני, דרך כלל או בנסיבות שיפרש, ובלבד שהתקופה לא תפחת משנה; (2) לקבוע סוגי עסקים שבהעברת הבעלות או השליטה בהם יהיו טעונים רישוי חדש לפי חוק זה". מכאן, שיש סוגי עסקים בהם הרשיון ניתן, אם כך קבע שר הפנים, לא לתקופה בלתי-מסויימת, אלא לתקופה קצובה של שנה או יותר. זאת ועוד. גם רשות הרישוי רשאית, בתנאים מסויימים, לתת רשיון לתקופה קצובה. וכך קובע לעניין זה סעיף 7ב: "על אף האמור בסעיף 7א רשאית רשות הרישוי לקבוע תקופת תוקף לרשיון לעסק שהוא זמני מטבעו". 4. שר הפנים התקין את תקנות רישוי עסקים (תקופת תקפם של רשיונות, חידושם ואגרות), התשל"ה1974- (להלן - תקנות רישוי עסקים). תקנות אלה קובעות שלושה סוגים של רשיונות, ככל שמדובר בתקופת הרשיון, בהתאם לסוגים שנקבעו בחוק עצמו: רשיון לצמיתות, רשיון תקופתי ורשיון זמני. תקנה 1 מגדירה כל סוג כדלקמן: "'רשיון לצמיתות' - רשיון שהוא בתוקף מן המועד שנקבע בו וכל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי; 'רשיון תקופתי' - רשיון שהוא בתוקף לשנה אחת; 'רשיון זמני' - רשיון כמשמעותו בסעיף 7ב לחוק". התקנות קובעות הוראות מיוחדות לכל אחד משלושת הסוגים, וכך הן אומרות: "2. כל עסק מן העסקים המפורטים בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשל"ג1973- (להלן - הצו), למעט העסקים המפורטים בתוספת, טעון רשיון לצמיתות. 3. כל עסק מן העסקים המפורטים בתוספת טעון רשיון תקופתי. 4. (א) תוקף רשיון תקופתי הוא עד 31 בדצמבר שלאחר נתינתו, ואם ניתן אחרי 1 בינואר - עד 31 בדצמבר של השנה שלאחר השנה שבה ניתן. (ב) תוקף רשיון זמני הוא כפי שקבעה רשות הרישוי ברשיון". 5. מהוראות אלה של החוק והתקנות עולה התמונה הבאה. ראשית, עסקים מן הסוגים המפורטים בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשל"ג1973-, והם רוב גדול של סוגי העסקים, מקבלים רשיון לתקופה בלתי-מסויימת (בלשון התקנות - לצמיתות), כלומר, רשיון העומד בתוקפו כל עוד לא בוטל על ידי רשות הרישוי. שנית, עסקים מן הסוגים המפורטים בתוספת לתקנות רישוי עסקים מקבלים רשיון תקופתי, כלומר, רשיון לתקופה של שנה אחת. שלישית, בתנאים הנקובים בסעיף 7ב לחוק, רשאית רשות הרישוי לתת לעסק מסויים רשיון זמני, כלומר, רשיון לתקופה שרשות הרישוי קבעה ברשיון עצמו. 6. איזה רשיון, מבין שלושה סוגים אלה, קיבל המערער? המערער קיבל רשיון למסגריה. מסגריה נכללת בין סוגי העסקים המפורטים בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה1995- (שהחליף את צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשל"ג1973-) (להלן - צו עסקים טעוני רישוי): זהו פריט 10.14(ג) בקבוצה 10 של העסקים המפורטים בצו זה ("תעשיה, מלאכה, כימיה ומחצבים"). לכאורה, אם כן, הרשיון שבידי המערער הוא רשיון לצמיתות, שאינו בא לידי גמר אלא אם בוטל על ידי רשות הרישוי. אך במקרה זה, כפי שמוסכם על בעלי הדין, רשות הרישוי לא עשתה דבר כדי לבטל את הרשיון. כיוון שכך, לכאורה הרשיון עדיין בתוקף, ולא היה יסוד להרשיע את המערער בניהול עסק ללא רשיון. המשיבה חולקת על כך. לטענתה, הרשיון שבידי המערער אינו רשיון לצמיתות, אלא רשיון זמני. כיוון שזמנו עבר, תוקפו פג מעצמו. אם כך, המערער ניהל עסק ללא רשיון, ובשל כך הורשע כדין. כדי להבין את המחלוקת שבין בעלי הדין, יש להכיר את עובדות המקרה. 7. המערער קיבל את הרשיון למסגריה, בחודש ינואר 1974, לתקופה של שנה אחת. אך בשנת 1975 ניתן לו רשיון שבו נאמר כך: "רשיון זה: 1) תוקפו הוא בהתאם להוראות סעיף 7א(א) ובהתאם לתקנות שר הפנים לפי סעיף 7א(ח) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח1968-". רשיון שתוקפו הוא בהתאם להוראות סעיף 7א(א) הוא רשיון לצמיתות, כלומר רשיון לתקופה בלתי-מסויימת. ראו לעיל פיסקה 3. אולם על גבי הרשיון שניתן למערער הוסף תנאי לאמור: "השימוש במקום הנ"ל לצורכי ניהול העסק אושר ביום 21.2.1975 על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה 'כשמוש חורג' לתקופה של שנה מיום ההחלטה. תשומת לבך מופנית לכך שבתום תקופה זו יבוטל הרשיון לעסקך במידה ולא יוארך האישור לשימוש חורג". תנאי זה הוסף לרשיון כיוון שעסק של מסגריה, במקום בו נוהל העסק, לא תאם את התכנית שחלה על אותו מקום לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-. 8. משנת 1975 המשיך המערער, במשך שנים רבות, לנהל באותו מקום עסק של מסגריה, בלי שעשה דבר כדי לחדש את ההיתר לשימוש חורג או להאריך את תוקף הרשיון. ואף-על-פי כן, הוא לא התבקש, לא על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה ואף לא על ידי רשות הרישוי, לחדש את ההיתר או להאריך את הרישיון. הוא אף לא התבקש, לא על ידי זאת ואף לא על ידי זאת, לסגור את העסק בהעדר רשיון. כלפי חוץ נראה היה כי, אכן, הרשיון שבידי המערער הוא רשיון לצמיתות. אולם, כלפי פנים, פעלה העיריה ביוזמתה, וללא ידיעת המערער, לחידוש ההיתר לשימוש חורג מדי שנה בשנה. כך התנהלו הדברים על מי מנוחות, במשך 16 שנים. בשנת 1990 החליטה העיריה לשקם את האיזור בו נמצא העסק ולפתח אותו לצורכי מגורים. בהתאם לכך התכנסה הוועדה המקומית לתכנון ובניה ביום 26.12.90 כדי לדון, בין היתר, בעסק של המערער. כמו בשנים קודמות, בהן החליטה הוועדה לחדש את ההיתר לשימוש חורג, כך גם הפעם, המערער לא קיבל כל הודעה מן הוועדה, ואף לא ידע, על התכנסות הוועדה כדי לדון בעסק שלו. אך הפעם החליטה הוועדה להאריך את ההיתר בפעם האחרונה, עד יום 31.12.92. הודעה על החלטת הוועדה נשלחה אל המערער, על ידי ראש אגף רישוי בעיריה, רק לאחר 8 חודשים לערך. המערער טען וטוען כי החלטה זאת הינה בלתי-חוקית, כמו גם המסקנה של רשות הרישוי כי תוקף הרשיון פג, ולכן הוא סירב לסגור את העסק, אלא הוא ממשיך לנהל אותו עד היום. 9. על רקע עובדות אלה, השאלה היא, אם הרשיון שבידי המערער הוא רשיון לצמיתות שעדיין לא בוטל, כטענת המערער, או שהוא רשיון זמני שתוקפו פג, כטענת המשיבה. התשובה היא, לדעתי, כי הדין עם המערער: הרשיון שבידו הוא רשיון לצמיתות. ואלה טעמי: (א) תכלית החוק. הנוסח הקיים של סעיפים 7א ו7ב לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח1968-, נקבע בדרך של תיקון על ידי חוק רישוי עסקים (תיקון מס' 2), התשל"ד1974-. על מטרת התיקון אומרים דברי ההסבר להצעת החוק (ה"ח 1107, התשל"ד, 110) כך: "ההוראות המוצעות באות לאפשר את שינוי שיטת הרישוי, כך שבדרך כלל לא יוגבל עוד תקפו של רשיון לתקופה מסוימת, אלא יעמוד כל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי". אכן, רשיון עסק נועד, בדרך כלל, לשמש את בעל הרשיון תקופה ממושכת. בעל הרשיון משקיע מהונו ואונו להקמת העסק, אחר כך הוא עמל לבסס אותו ולהקנות לו מוניטין, והוא מסתמך על העסק שיתן לו פרנסה לאורך זמן. ההשקעה וההסתמכות מחייבים יציבות ובטחון. הם מונחים ביסוד החוק כאחת התכליות של החוק: שבדרך כלל אדם יוכל לסמוך על הרשיון שיישאר בידו, אלא אם יבוטל בידי הרשות על-יסוד שיקולים חזקים ובדרך ראויה. לפיכך כלל רחב הוא, לפי חוק רישוי עסקים, שרשיון עסק ניתן לצמיתות, ורק במקרים מיוחדים יש מקום, לפי החוק והתקנות, לתת רשיון תקופתי או רשיון זמני. (ב) לשון החוק. לפי הלשון של חוק רישוי עסקים (סעיף7א(א)), תקנות רישוי עסקים (תקנה 2) וצו עסקים טעוני רישוי (פריט 10.14(ג)), מסגריה היא מסוג העסקים הטעונים רשיון לצמיתות, כלומר, לפי ההגדרה שבתקנה 1 לתקנות רישוי עסקים, "רשיון שהוא בתוקף מן המועד שנקבע בו וכל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי". משמע, הכלל הוא שרשיון למסגריה הוא רשיון לצמיתות. מי שבא להוציא מן הכלל, עליו הראיה. המערער החזיק ברשיון למסגריה, עד שרשות הרישוי קבעה כי פג תוקפו, במשך 19 שנים. מה הראיה לכך שהוא לא היה רשיון לצמיתות אלא רק רשיון זמני? (ג) נוסח הרשיון. הרשיון שניתן למערער אומר, בין התנאים המודפסים על גבי הרשיון, כי "תוקפו הוא בהתאם להוראות סעיף 7א(א)" לחוק רישוי עסקים. סעיף 7א(א) קובע כי הרשיון עומד בתוקפו "כל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי", כלומר, לפי ההגדרה שבתקנות רישוי עסקים זהו "רשיון לצמיתות". אמנם, לפי סעיף 7ב לחוק, רשות הרישוי מוסמכת לתת רשיון זמני לעסק, ובכלל זה גם למסגריה, על אף האמור בסעיף 7א לחוק. אולם הרשיון שבידי המערער אומר כי הוא ניתן לפי סעיף 7א(א), ולא לפי סעיף 7ב. ואם כי לא נאמר בו שהוא ניתן "לצמיתות", גם לא נאמר בו שהוא רשיון "זמני". יש לכך חשיבות, שהרי הכלל הוא, לפי התקנות והצו, כי רשיון למסגריה הוא רשיון לצמיתות. אם רשות הרישוי מבקשת לחרוג מן הכלל, מן הראוי שתבהיר זאת, גם בגוף הרשיון. והיא לא עשתה זאת ברשיון שנתנה למערער. (ד) מהות העסק. הסמכות של רשות הרישוי לתת לעסק רשיון זמני, לפי סעיף 7ב לחוק רישוי עסקים, כפופה לתנאי: היא מוסמכת לתת רשיון כזה רק "לעסק שהוא זמני מטבעו". אך מהו עסק זמני מטבעו? זהו, למשל, עסק של רוכלות ביריד או פסטיבל שנמשך יום אחד או ימים ספורים בלבד. מסגריה, ללא ספק, אינה עסק זמני במובן זה. אך יש מעט מאד עסקים שהם זמניים "מטבעם", לפי פרשנות פשוטה של הביטוי. לכן ראוי לתת פרשנות מרחיבה, לביטוי, לפיה הכוונה לעסקים שהם זמניים "מטבעם" בהתחשב בנסיבות המקרה. כך, למשל, כאשר נבנית שכונה חדשה במקום מסויים, ורשות הרישוי נותנת רשיונות לעסקים המוקמים באותו מקום כדי לשרת את מלאכת הבניה, כגון מסעדה לשימוש הפועלים או מסגריה לשימוש הקבלנים, כאשר ברור מראש כי עסקים אלה ייסגרו ויתפנו מן המקום כאשר תושלם מלאכת הבניה. אולם בנסיבות המקרה שלפנינו אין זה ראוי לומר על המסגריה של המערער כי היא עסק זמני מטבעו, אף שהיא נזקקה להיתר מתחדש והולך לשימוש חורג. שהרי המסגריה עומדת במקומה זה יותר מעשרים שנה, כשהעיריה מקבלת אגרת רשיון וארנונת עסק, ומעבר לכך אף פועלת ביוזמתה לחדש את ההיתר מדי שנה בשנה. וכי מהו גבול הזמניות? לאחר שהמסגריה פעלה שנים רבות כל כך, ברשות ובסמכות של הוועדה המקומית ורשות הרישוי, אין רשות הרישוי יכולה להישמע בטענה שהמסגריה היא עסק זמני מטבעו. המסקנה המצטברת מטעמים אלה היא, כי הרשיון שבידי המערער הוא רשיון לצמיתות, ולא רשיון זמני. 10. רשיון לצמיתות אינו, כמובן, רשיון לצמיתות. כפי שנאמר בסעיף 7א(א) לחוק רישוי עסקים, הרשיון עומד בתוקפו כל עוד לא ביטלה אותו רשות רשות הרישוי. לא זו בלבד, לפי סעיף 7 לחוק, רשות הרישוי שיש לה סמכות להתנות את הרשיון מלכתחילה בתנאים מוקדמים או בתנאים מאוחרים, רשאית גם "להוסיף תנאים לרשיון שניתן אם ראו צורך בדבר לקידום אחת ממטרות הרישוי". הפרה של תנאי מתנאי הרשיון עשוייה להיות, לפי חומרת ההפרה, עילה לביטול הרשיון. אכן, דבר רגיל הוא שרשות רישוי קובעת תנאים ברשיון. כך עשתה גם רשות הרישוי ברשיון שנתנה למערער. היא הוסיפה ברשיון זה תנאי לפיו הרשיון "יבוטל... במידה ולא יוארך האישור לשימוש חורג". מה הנפקות של תנאי זה? לעניין הנפקות של תנאים ברשיון, יש להבחין בין שני סוגים של תנאים: תנאים מפקיעים ותנאים רגילים. תנאי מפקיע הוא תנאי בעל חשיבות מיוחדת בהקשר של הרשיון הנדון, עד כדי כך שאם הופר התנאי, נשמט היסוד לרשיון. חומרת ההפרה של התנאי, כיוון שהיא רבה, מכריעה את הזכות של בעל הרשיון. לפיכך, אם הופר תנאי כזה, הרשיון פוקע מעצמו, ללא צורך לבטלו בהחלטה רשמית. ראו, לדוגמה, בג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים, פ"ד מב(2) 424. כנגד זאת, תנאי רגיל, אף שגם הוא מחייב את בעל הרשיון, אינו בעל חשיבות רבה עד כדי כך שהפרת התנאי תפקיע מעצמה את הרשיון. אלא מאי? הפרה של תנאי רגיל עלולה להוות עבירה פלילית, או עילה להוצאת צו הפסקה מינהלי, וכן גם, אם היא חמורה, עילה לביטול הרשיון. לצורך הדגמה של שני סוגי התנאים, אפשר להביא את התנאים הסטנדרטיים המתווספים, לפי תקנות רישוי עסקים (טופס הרשיון), התשל"ה1974-, לכל רשיון לפי סעיף 4 לחוק רישוי עסקים. יש בהם תנאים מפקיעים. כזה הוא התנאי הקובע כי הרשיון "אינו בר-תוקף, אם בעליו העביר עסקו למקום אחר...", וכן התנאי הקובע כי הרשיון "אינו בר-תוקף עם העברת הבעלות או השליטה בעסק". אפשר לומר כי אם הופר אחד התנאים האלה, נוצר מצב חדש באופן מהותי, עד כדי כך שהרשיון אינו חל כלל על מצב זה: הרשיון מרשה ניהול עסק במקום בו הוקם, אך לא במקום אחר, והוא מרשה את ניהול העסק על ידי בעל הרשיון, אך לא בידי אחר. לכן הפרת תנאי כזה מפקיעה, כשהיא לעצמה, את הרשיון. אך יש בין התנאים הסטנדרטיים, הקבועים בתקנות, גם תנאים רגילים. כזה הוא התנאי הקובע כי שם בעל העסק או האחראי לניהולו יצויינו על גבי תווית בגודל מסויים "שתיקבע בחזית העסק במקום הנראה לעין", וכן התנאי הקובע כי "רשיון זה יש להציג במקום נראה לעין במקום העסק". הפרה של תנאי כזה, אין כוחה עמה להפקיע את הרשיון, ללא צורך בהליכים לביטול הרשיון. בין שני סוגים אלה של תנאים יש שטח אפור של תנאים שקשה לקבוע אם הם תנאים מפקיעים ואם לאו. הסיווג של תנאי כזה, אם הוא תנאי מפקיע או תנאי רגיל, תלוי גם במהות התנאי, בהקשר של הרשיון הנדון, וגם בנסיבות המקרה. 11. כיצד, אם כן, לסווג את התנאי ברשיון שניתן למערער, לפיו הרשיון יבוטל אם לא יוארך ההיתר לשימוש חורג שניתן למסגריה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה? נראה לי כי סיווגו של תנאי מסוג זה לכאן או לכאן תלוי בנסיבות המקרה. בנסיבות מסויימות אפשר שהוא ייחשב תנאי מפקיע. כך, למשל, אפשר שהוא ייחשב תנאי מפקיע כאשר ההיתר לשימוש חורג ניתן לתקופה קצובה וקצרה, כשברור כי ההיתר לא יוארך, והתנאי קובע במפורש כי הרשיון יפקע (או יבוא לידי גמר) בתום אותה תקופה. אך לא אלה הנסיבות במקרה שלפנינו. במקרה זה נראה כי ההיתר לשימוש חורג ניתן, למעשה גם אם לא להלכה, לתקופה בלתי מסויימת. מכל מקום, כך היתה המציאות: ההיתר לשימוש חורג הוארך מעשה שגרה, ביוזמת רשות הרישוי, בלי להודיע על כך למערער, שנה אחר שנה, במשך שנים רבות. לפיכך יכול היה המערער להתייחס לתנאי זה, אם עדיין היה מודע לתנאי, כאילו היה תנאי פורמלי בלבד. בנסיבות אלה, כאשר התנאי התממש, שוב לא היה בכוחו להפקיע את הרשיון מיניה וביה, אלא רק לשמש בידי רשות הרישוי עילה לפעול כדי שהרשיון יבוטל. אכן, כך עולה גם מלשון התנאי שנקבע ברשיון המערער. התנאי אינו אומר כי אם ההיתר לשימוש חורג לא יוארך, יפקע הרשיון או יתבטל מעצמו, אלא הוא אומר כי אז הרשיון "יבוטל". מסתבר כי זו היתה גם דעתו של מנהל אגף רישוי עסקים בעיריה. וכך הוא כתב, ביום 11.2.92, אל באת-כוח המערער: "באשר לביטול הרשיון מאליו - הצדק עמך, ברוב הרשיונות אכן מצויין שהרשיון בטל בתום מועד תוקף השמוש החורג, אך במקרה זה של מרשיך אכן נוסח הסעיף מחייב תהליך הקבוע בחוק לביטול הרשיון". אך לאחר זמן שינה מנהל האגף את דעתו, כנראה בעקבות יעוץ משפטי, ובמקום לנקוט בתהליך הקבוע בחוק לביטול הרשיון, כפי שכתב, החליט שהרשיון פקע מעצמו. 12. ישאל השואל: מה הבדל יש בין פקיעת רשיון לבין ביטול רשיון, שהרי גם זו וגם זה מביאים את הרשיון לידי גמר? התשובה היא: יש ויש הבדל של ממש בין זו לבין זה. פקיעת רשיון מתרחשת כביכול מעצמה, כאילו היא מכה מידי שמים, כשבעל הרשיון עומד חסר אונים, ואילו הרשות המוסמכת רוחצת בנקיון כפיה. ביטול רשיון, להבדיל, הוא מעשה ידיה של הרשות המוסמכת, ולפיכך הדין קובע תנאים וסייגים לביטול רשיון. בין היתר, הרשות אינה רשאית לבטל רשיון אלא לאחר שנתנה לבעל הרשיון הזדמנות נאותה לטעון בפניה נגד הכוונה לבטל את הרשיון על יסוד תשתית עובדתית ראויה, לפי שיקולים ענייניים ובהתאם למבחני הסבירות והמידתיות. ראו, לדוגמה, בג"ץ 799/80 שללם נ' פקיד הרישוי לפי חוק כלי היריה, פ"ד לו(1) 317. ראו גם י' זמיר, הסמכות המינהלית (1996), עמ' 1012-1001. כך לגבי ביטול רשיונות בדרך כלל, וכך גם לגבי ביטול רשיון עסק לפי סעיף 7א לחוק רישוי עסקים. סעיף זה קובע, בין היתר, כי הרשיון לא יבוטל אלא לאחר התייעצות עם נותן אישור (כלומר, שר המשטרה או שר הבריאות או שר אחר, לפי העניין), וכן גם "לאחר שניתנה לבעל הרשיון הזדמנות להשמיע טענותיו", וכי הרואה עצמו נפגע בביטול רשיון רשאי לערער על החלטת הביטול לבית משפט השלום (או לבית המשפט לעניינים מקומיים), ובית המשפט רשאי לבטל את החלטת הרשות אם לדעתו אינה חוקית או אינה סבירה. אלה הן מבחינתו של בעל הרשיון, זכויות ממשיות, מהותיות ודיוניות, והן עשויות לעתים להעביר את רוע הגזירה. בשל ההבדל המהותי שבין פקיעת רשיון לבין ביטול רשיון, מבחינת ההגנה על האינטרס הלגיטימי של בעל הרשיון, ראוי כעניין שבמדיניות לצמצם את מסגרת המקרים של פקיעת רשיון. בין היתר, ראוי בדרך כלל שהרשות המינהלית תשמע את הטענות של בעל הרשיון לפני שהיא קובעת כי הרשיון בא לידי גמר. זוהי מצוות ההגינות. לכן, כעניין שבמדיניות, במקרה של ספק בשאלה אם תנאי ברשיון הוא תנאי מפקיע או תנאי רגיל, עדיף בדרך כלל לנהוג בתנאי כתנאי רגיל, שהפרתו אינה מפקיעה את הרשיון אלא מחייבת הליכים לביטול הרשיון על ידי הרשות המינהלית, ובהם זכות הטעון לבעל הרשיון. 13. לא כך נהגו הרשויות במקרה שלפנינו. הוועדה המקומית לתכנון ובניה דנה והחליטה שלא להאריך את ההיתר לשימוש חורג, אלא עד יום 31.12.92, בלי להודיע למערער ובלי להזמין אותו לדיון; ולאחר מכן, רשות הרישוי הודיעה למערער על החלטתה, לפיה תוקף הרשיון יפוג אותו יום, ואף זאת בלי לתת לו הזדמנות לטעון בפניה לפני קבלת ההחלטה. ההחלטה נפלה על המערער, כמו גזירה משמים, לאחר יותר משבע עשרה שנים בהן ניהל את המסגריה בהתאם לרשיון שבידו. במצב זה ההחלטה אינה יכולה לעמוד. ממה נפשך: אם רשות הרישוי סברה כי הרשיון שבידי המערער הוא רשיון זמני, ותוקפו פקע מעצמו, הרי זו טעות, שכן בידי המערער יש רשיון לצמיתות, והוא עומד בתוקפו עד שיבוטל על ידי רשות הרישוי; ואם רשות הרישוי ביקשה לבטל את רשיון המערער, היה עליה ללכת בדרך שנקבעה בחוק, בראש ובראשונה לתת למערער הזדמנות לטעון את טענותיו, וכיוון שלא הלכה בדרך זאת, הרשיון לא בוטל. 14. בית המשפט המחוזי ראה את הדברים אחרת. הוא החליט כי התנאי שנקבע ברשיון של המערער הוא תנאי מפקיע. ומדוע? משום שאין זה מתקבל על הדעת שבידי אדם יהיה רשיון לניהול עסק בניגוד לתכנית תקפה לפי חוק התכנון והבניה, וללא היתר לשימוש חורג. לכן, כאשר פג תוקף ההיתר לשימוש חורג, פקע גם רשיון העסק. משהמשיך המערער לנהל את העסק, הוא עבר את העבירה של ניהול עסק ללא רשיון. אולם, גם אם אין זה מתקבל על הדעת שאדם ינהל עסק הדורש היתר לשימוש חורג, בלי שיהיה בידיו היתר כזה, אין זה מחייב את המסקנה שהתנאי ברשיון בדבר היתר לשימוש חורג הוא, בכל מקרה, תנאי מפקיע, להבדיל מתנאי רגיל. שהרי גם אם הפרת התנאי אינה מפקיעה את הרשיון עדיין היא יכולה להצדיק ביטול הרשיון, לאחר שמיעת הטענות של בעל הרשיון. ביטול הרשיון אם ייעשה ללא שיהוי, כנדרש, יימנע את ניהול העסק, אם אין לו היתר לשימוש חורג, בניגוד לחוק התכנון והבניה. כך אפשר היה, וכך צריך היה, לנהוג במקרה שלפנינו. במקרה זה החליטה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ביום 26.12.90 כי ההיתר לשימוש חורג יפוג ביום 31.12.92, כלומר, לאחר שנתיים. מכאן שבידי רשות הרישוי היה שפע של זמן כדי לנקוט הליכים לביטול הרשיון, ובכלל זה לתת למערער הזדמנות נאותה להשמיע בפניה את טענותיו. אף-על-פי-כן, היא פטרה עצמה מהליכים אלה, ומחובת השמיעה של המערער, ובחרה בדרך שנראתה קצרה ויעילה, אך בכך היא טעתה. 15. המערער מעלה טענה נוספת, לא נגד רשות הרישוי, אלא נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ולא נגד ההחלטה שרשיון העסק פקע, אלא נגד ההחלטה שלא להאריך את ההיתר לשימוש חורג. הוועדה המקומית לתכנון ובניה קיבלה את ההחלטה שלא להאריך את ההיתר לשימוש חורג, בישיבה שהתקיימה ביום 26.12.90, בלי להודיע למערער על הישיבה ובלי לתת לו את זכות הטעון בפני הוועדה. המערער טוען כי יש בכך הפרה של זכות הטעון, ודי בכך לבטל את החלטת הוועדה. אם החלטה זאת בטלה, הוא מוסיף וטוען, ההיתר לשימוש חורג עדיין קיים ועומד, ואם כך, נשמט היסוד מן ההחלטה של רשות הרישוי בדבר פקיעת הרשיון. זהו, לטענת המערער, טעם נוסף לזכות אותו מן האישום של ניהול עסק ללא רשיון. אכן, על פני הדברים נראה כי יש ממש בטענת המערער שהוועדה המקומית לתכנון ובניה היתה חייבת לתת לו את זכות הטעון לפני שהחליטה לא להאריך את ההיתר לשימוש חורג. אך אין צורך להכריע בטענה זאת, כיוון שדי בכך שההחלטה של רשות הרישוי בטלה, אפילו בהנחה שההחלטה של הוועדה המקומית לתכנון ובניה תקפה, כדי לזכות את המערער מן האישום. לכן נשאיר את שאלת החוקיות של החלטת הוועדה המקומית ללא הכרעה. 16. התוצאה היא, שההחלטה של רשות הרישוי, לפיה פג התוקף של רשיון המסגריה שבידי המערער, בטלה. כיוון שכך, הרשיון עומד בתוקפו, ואין יסוד להרשיע את המערער בעבירה של ניהול עסק ללא רשיון. פסק הדין של בית המשפט המחוזי, שהרשיע את המערער, מתבטל והמערער מזוכה מן האישום. כדי להסיר ספק, יש לומר כי אין בפסק דין זה כדי למנוע בעד רשות הרישוי לפעול לביטול הרשיון שבידי המערער, ובלבד שתפעל בדרך שנקבעה בחוק רישוי עסקים לביטול רשיון. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' קדמי: 1. לצערי לא אוכל להצטרף לפסק דינו של חברי, השופט זמיר. לשיטתי, התנאי שנקבע לתוקף רשיון העסק שניתן למערער על פי חוק רישוי עסקים (להלן: "חוק הרישוי") הינו תנאי "מפקיע" ולא תנאי "מבטל"; ועל כן, אי העמידה בו מפקיעה את תוקף הרשיון ואינה מצריכה הליכים לביטולו. אכן, אופיו של תנאי בהקשר הנדון כאן, נגזר במידה רבה מלשונו; ולכאורה, יש בנקיטה בתיבה "יבוטל הרשיון" להבדיל מ"יתבטל" הרשיון כדי להצביע על כך, שבתנאי "מבטל" המדובר. ברם, במקרה דנא, הנקיטה בתיבה האמורה, כשלעצמה, אינה מכריעה את הכף; וזאת - בהתחשב בתוכנו של התנאי, טיבו ותכליתו כפי שיבואר להלן. 2. וזה הנוסח המלא של התנאי, כפי שצוין בפסק דינו של חברי: "השימוש במקום הנ"ל לצורכי ניהול העסק, אושר ביום 21.2.1975 על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה 'כשימוש חורג' לתקופה של שנה מיום ההחלטה. תשומת לבך מופנית לכך שבתום תקופה זו יבוטל הרשיון לעסקך במידה ולא יוארך האישור לשימוש חורג" (ההדגשות שלי - י.ק.). הרשיון שבו מדובר הינו רשיון עסק לפי חוק הרישוי (להלן: "הרשיון"). ברם, התנאי הקבוע בו - אף שנקבע על מנת להבטיח את קיום מטרותיו של חוק הרישוי - אינו נימנה בין אלה הנתונים לשיקול דעתה של הרשות הפועלת מכוח חוק הרישוי, לאמור: תנאי "פנימי"; אלא תנאי "חיצוני" הנתון לשיקול דעתה של רשות הפועלת על פי חוק התכנון והבניה (להלן: "חוק התכנון"). תנאי "פנימי" כאמור, יכול ויהיה תנאי "מבטל" או תנאי "מפקיע", בהתאם לנסיבות המיוחדות לכל מקרה; ואם הוא תנאי "מבטל", מימושו כפוף להסדר הביטול הקבוע בחוק הרישוי. לעומת זאת, תנאי "חיצוני" יהיה ככלל, תנאי "מפקיע", באשר מימושו אינו נתון לשיקול דעתה של הרשות נותנת הרשיון, אלא לרשות אחרת הפועלת מכוחו של חוק אחר. במקרה שבפנינו, התנאי הוא תנאי "חיצוני", שאין בין מימושו לבין הסדר הביטול הקבוע בחוק הרישוי ולא כלום. אכן, מבחינתו של חוק הרישוי, הרשיון שניתן למערער הוא "לצמיתות". על כך, אין עוררים ומבחינה זו - לא שונה דבר. ה"שינוי" שחל - ומשמיט, לטענת המשיבה, את הבסיס מתחת לתוקפו של הרשיון - הוא שינוי "חיצוני", שהתרחש מכוח החלטתה של רשות אחרת. לרשות נותנת הרשיון אין, כאמור, כל שליטה על מתן ה"היתר לשימוש חורג" שבו הותנה הרשיון (להלן: ההיתר); ומשהחליטה הרשות האחרת, שלא לחזור וליתן את ההיתר - אותו צריך היה לחזור ולקבל מדי תקופה כפי שנקבע בו - התממש התנאי המפקיע את הרשיון. סיכומם של דברים: משקבעה הרשות נותנת הרשיון, כי תוקפו מותנה בקיומו של היתר - קבעה בכך, בנסיבות הענין, תנאי "מפקיע"; ודי באי העמידה בו, כשלעצמו, כדי ליטול מן הרשיון את תקפו. השימוש בתיבה "יבוטל" - במקום "יתבטל", אינו יכול לשנות את תכליתו הברורה-על-פניה של התנאי שבו הותנה הרשיון; ובמכתביו מהתאריכים 8.8.91, 12.1.92 ו- 23.2.92, הבהיר מנהל אגף הרישוי בעירייה כי "הארכה זו (של ההיתר לשימוש חורג לפי חוק התכנון - י.ק.) הינה אחרונה ... ובהתאם לכך - יפוג גם תוקף רשיונם על פי חוק רישוי עסקים" (ההדגשה שלי י.ק.). להליכי "ביטול" יש מקום, לשיטתי, כאשר הרשות נותנת הרשיון מחליטה - על פי שיקול דעתה - לשנות את מעמדו של בעל הרשיון ול"בטל" את מה שהיא נתנה לו. במקרה שבפנינו, הרשות נותנת הרשיון לא שינתה את עמדתה ולא החליטה ליטול את שנתנה; אלא - תנאי "חיצוני" שבו הותנה הרשיון מלכתחילה - ואשר כנגדו בתור שכזה לא הועלתה שום השגה - התממש, מבלי שיש לרשות האמורה נגיעה לכך. הרשיון לא "בוטל", אלא תוקפו "פג" משנתקיים תנאי חיצוני שנקבע לכך, על דעתו של בעל הרשיון. 4. אכן, ההיתר הוארך "אוטומטית" מידי שנה בשנה במשך כ- 16 שנים - בכל פעם לשנה אחת - ללא התערבות מצידו של המערער; ואפשר שהדבר יצר אצל המערער "צפייה" שכך יהיה תמיד. ברם, המדובר ב"צפייה" - ואולי גם ב"הסתמכות" - המקימה בסיס לטענות כנגד הרשות המעניקה היתרים לשימוש חורג לפי חוק התיכנון; אך אין היא מקימה בסיס לטענות כלשהן כנגד הרשות שהתנתה את הרשיון - על פי חוק הרישוי - בקיומו של היתר כאמור. יתירה מזו: הודע למערער בשעתו, כי ההארכה האחרונה של ההיתר האמור הינה לשנתיים בלבד; והדבר צריך היה להעמיד את המערער על כך, שבסיס הצפייה שלו התערער. תהא זו "היתממות" - שעל גבול עצימת העיניים - מצידו של המערער, שלא לראות בהודעה זו "התראה", הנוטלת מן ה"צפייה" האמורה את כוחה. במצב דברים זה, חייב היה המערער לנקוט בצעדים לביטול רוע הגזירה הנעוצה בהחלטת רשות התכנון שלא להוסיף וליתן לו "היתר"; כאשר אין לו - ולא היה לו - בענין זה, דין ודברים עם הרשות נותנת ה"רשיון" לפי חוק הרישוי. אכן, שתי הרשויות - רשויותיה "של העירייה" הן; ולכאורה - עומד המערער בפני רשות אחת - העירייה; ואין מקום להבחנה בין שתי ה"רשויות" ובין ה"רשיון" וה"היתר". ברם, מבחינה משפטית - והיא הבחינה הקובעת כאן - אלו הן שתי רשויות עצמאיות הפועלות מכוח חוקים נפרדים; וכך צריך היה גם המערער להתייחס אליהן. 5. כאמור, המערער לא נקט צעדים להשגת "היתר" (לשימוש חורג על פי חוק התכנון); ומיקד את מאמציו בהשגת "רשיון" למסגריה, על אף אי חידוש ה"היתר". בכך טעה המערער, כשל והכשיל את עצמו. אילו פנה המערער אל הוועדה המקומית לתכנון ובניה וביקש ליתן לו הזדמנות להישמע לפני שתקבע עמדה אם להאריך את ההיתר שניתן לו במשך השנים שחלפו - היה בודאי נענה; ואילו נדחתה בקשתו בהקשר זה - אם לשמיעת עמדתו ואם לגופו של ענין - היתה פתוחה בפניו הדרך לפניה לערכאות לבחינת שיקול דעתה של הועדה. המערער לא הלך בדרך זו ובכך הכשיר את הקרקע להגשת כתב האישום נגדו. השאלה שהצגתי לעצמי היא: אם בהתחשב בכך שבפועל - הלכה למעשה - מצוי הסכסוך שבין המערער לבין הרשות במישור המשפט המינהלי, יש מקום לאפשר למערער לתקן את טעותו בדיעבד על ידי פנייה אל הועדה המקומית לתכנון ובניה, במגמה להשיג הארכה - למפרע - של ההיתר לשימוש חורג; והגעתי לכלל מסקנה כי ניתן לעשות כן. אשר על כן, הנני מציע להתלות את הדיון בערעור למשך שישה חודשים למטרה האמורה; כאשר, אם ינתן למערער היתר כאמור, הדעת נותנת שתימצא הדרך לביטול ההליכים . ש ו פ ט לפיכך, הוחלט, ברוב דעות, כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר. ניתן היום, כ"ח באדר תשנ"ח (26.3.98). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 97023880.I02