בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
2376/01
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט י' טירקל
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
העותרת: מרכז השלטון
המקומי בישראל (ע.ר.)
נ ג ד
המשיבים: 1. שר המדע
התרבות והספורט
2. שר האוצר
3. שר הפנים
עתירה
למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה: כ"ד בשבט תשס"ב (6.2.02)
בשם העותרת: עו"ד נועה בן אריה
בשם המשיבים:
עו"ד אברהם ליכט
פסק-דין
השופטת א' פרוקצ'יה:
1. העתירה היא עתירתו של מרכז
השלטון המקומי בישראל כנגד הרשות המוסמכת, ועניינה שיעור השתתפות אוצר המדינה
בתיקצובן של ספריות ציבוריות בישראל הפועלות מכח חוק הספריות הצבוריות,
התשל"ה-1975 (להלן - "החוק"). הסעד המבוקש מתפצל לשניים: האחד -
לאכוף את חובת המדינה מכח החוק להשתתף בשיעור שלא יפחת מ-50% בעלות הקמתן, אחזקתן,
וניהולן של ספריות צבוריות; השני - לאכוף על הרשות המוסמכת את חובת ההתייעצות עם
הרשויות המקומיות, החלה עליה מכח החוק, בטרם תקבע את שיעור ההשתתפות השנתי של
האוצר למטרות האמורות.
העתירה הוגשה ונדונה קודם
לתיקוני החקיקה מהעת האחרונה בחוק הספריות הצבוריות (תיקון) תשס"ב-2002
(ס"ח 1852, התשס"ב, עמ' 452) (להלן - "התיקון לחוק"). לתיקון
האמור השלכה על הסעדים המבוקשים.
רקע נורמטיבי
2. חוק הספריות הציבוריות
נועד להסדיר את פעילותן של הספריות הציבוריות לטובת הציבור "במטרה לקדם את
החינוך והתרבות בישראל ולהבטיח שירותי ספריה ציבורית בזמינות ובאיכות סבירים לצד
אמצעים להבטחת מקורות המימון למימוש מטרה זו" (סעיף 1א לתיקון לחוק). עיקר
מטרתו של החוק לשלב את הספריה הציבורית בחינוך הלאומי מתוך הכרה כי היא מהווה
מרכיב חיוני במערכת החינוך והתרבות כאמצעי להקניית ערכי השכלה והרחבת ידע, בהעמידה
לרשות הציבור, בלא עלות כספית, ספרים ואמצעי המחשה אחרים, ובכללם תוכנות מחשב.
תפקידה העיקרי של הספריה הציבורית הוא להעשיר את עולמם הרוחני של צעירים ומבוגרים
כאחד, להעמיק את הקשר של האדם לספר ולחבב קריאה לשמה, ולשמש מקור עזר לעיון ולימוד
עצמי לבני כל הגילאים (ראה דברי שר החינוך י. אלון, קריאה ראשונה של החוק, דברי
הכנסת, כרך 62, תשל"ב, עמ' 1045).
3. "הספריה
הציבורית" מוקמת על פי החוק מכח צו המוצא על ידי שר המדע התרבות והספורט
(להלן - "השר") בהתייעצות עם שרי האוצר והפנים והרשות המקומית הנוגעת
בדבר. כן מוסמך השר להכיר בספריה קיימת הפועלת ברשות מקומית כספריה ציבורית הכפופה
לחוק, בין אם היא שייכת לרשות מקומית ובין לארגון ציבורי.
על ספריה ציבורית לספק,
בין היתר, שירותים של השאלת ספרים למבוגרים, לבני נוער ולילדים, לאפשר שימוש
בספרים בין כתלי הספריה, ליתן יעוץ והדרכה לקוראים בכל הנוגע לשימוש בספרים, לרבות
שירות ביבליוגרפי, ולספק שירותי מידע שונים. (תקנות הספריות הציבוריות (שירותים),
התשל"ט-1978).
4. שני עקרונות יסוד מנחים את
פעולתה של הספריה הציבורית: האחד, טבוע בעצם הגדרת המונח "ספריה
ציבורית" והוא - כי הספריה תהא פתוחה לציבור הרחב, ותיענה לכל המבקש להרחיב
דעת לבוא בשעריה. עקרון יסוד שני, הנגזר מהראשון הוא, כי שירותי הספריה הבסיסיים
יינתנו חינם, ובכך תובטח לכל אדם זכות גישה למקור חשוב זה של השכלה, תרבות ודעת,
בלא התנייה באשר ליכולתו הכלכלית (סעיף 7 לחוק).
שני העקרונות האמורים
עומדים בלב ההסדר החקיקתי הנוגע לספריות הציבוריות. הם משקפים תפיסה חברתית
המייחסת חשיבות מהותית לקיומן כאמצעי לקידום ערכי חינוך, תרבות וחברה, והכרה כי
המדינה חבה חובה לספק לאזרחיה מקור זה להרחבת הדעת חינם אין כסף, על בסיס שוויון
מלא של הזדמנויות (דברי הסבר להצעת חוק הספריות הציבוריות, תשל"ב-1972,
הצ"ח 981, עמ' 158). חשיבות מיוחדת נודעת לספריה הציבורית באיזורים המרוחקים
מהמרכזים העירוניים ובקרב שכבות אוכלוסיה מיעוטות-יכולת, שחשיפתן למוקדי תרבות
והשכלה אחרים רחוקה מהישג-יד. תרומה מיוחדת לה בעיצוב דמותו של הדור הצעיר וחשיפתו
לתרבות העולם. מכל הבחינות האמורות משמשת הספריה הציבורית אמצעי חשוב במימוש זכותו
הבסיסית של האדם לחינוך ולתרבות.
5. הכרה במקומה של הספריה
הציבורית בתרבות האנושית באה על ביטויה גם במשפט הבינלאומי. סעיף 15 לאמנה
הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות חברתיות ותרבותיות (I.C.E.S.C.R.) מכיר בזכותו של כל אדם להשתתף בחיי
התרבות וליהנות מיתרונות הקידמה המדעית ושימושיה, ומבטא את התחייבות המדינות
החברות לנקוט צעדים להשגת מימוש מלא של הזכות האמורה, ובכלל זה, צעדים הנדרשים
לקיום המדע והתרבות, פיתוחם והפצתם (ראה דו"ח יישום האמנה הבינלאומית בדבר
זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, 1997, במהדורה העברית מ2001-, בעמ' 188).
במינשר של אונסקוUnesco Public Library Manifesto, 1994 נאמר בדברי הפתיחה:
“Freedom, prosperity and the development of society and of
individuals, are fundamental human values. They will only be attained through
the ability of well informed citizens to exercise their democratic rights and
to play an active role in society. Constructive participation and the
development of democracy depend on satisfactory education as well as on free
and unlimited access to knowledge, thought, culture and information.
The public library, the local gateway to knowledge, provides a
basic condition for lifelong learning, independent decision-making and cultural
development of the individual and social groups.
The Manifesto proclaims UNESCO`s belief in the public library as
a living force for education, culture and information, and as an essential
agent for the fostering of peace and spiritual welfare through the minds of men
and women.
ההצהרה מדגישה את עיקר
התפקידים של שירותי הספריה הציבורית, וביניהם יצירת הרגלי קריאה בקרב ילדים מגיל
רך, תמיכה בחינוך עצמי ובחינוך פורמלי-ממוסד על כל דרגותיו, מתן הזדמנות לפיתוח
עצמי יצירתי, קידום מודעות למורשת התרבות, הערכת האמנויות, והישגי המדע וחידושיו.
הצהרה זו מדגישה אף היא את חשיבות היותה של הספריה פתוחה לציבור ללא חובת תשלום,
והפעלתה באחריות השילטון המרכזי והמקומי.
6. לצורך
יישום עקרון מתן שירותי ספריה ציבורית חינם, קבע סעיף 5 לחוק במקורו כי
"השר יקבע כל שנה, בהתייעצות עם שר האוצר ושר הפנים,
ולאחר שמיעת דעתם של הרשויות המקומיות והארגונים הציבוריים הנוגעים בדבר, את שיעור
השתתפותו של אוצר המדינה בהקמת ספריות ציבוריות, בתחזוקתן ובניהולן".
מוקד עתירה זו בפרשנות סעיף זה
ויישומו על רקע המטרות והתכליות של החוק.
עיקרי המחלוקת
7. עיקר טענת העותר היא כי
הוראת סעיף 5 אינה מיושמת כהלכה במובן זה שהשתתפות אוצר המדינה במימון הספריות
הציבוריות ברשויות המקומיות איננה מספקת. העתירה מתמקדת בצפוי בעתיד הקרוב על פי
תקציב 2001 שטרם אושר עובר להגשתה. על פי הטענה, פרשנות סעיף 5 לחוק מחייבת כי
אוצר המדינה ישתתף ב- 50% לפחות מעלות ההקמה, ההחזקה והניהול של הספריות
הציבוריות. חרף זאת, שיעור ההשתתפות המקובל בשנים האחרונות והצפוי בעתיד הקרוב
מסתכם על פי נתוניה בכ7%- בלבד מההוצאה הנדרשת, והדבר פוגע ביכולת לפתח את ענף
הספריות כמו גם להחזיקן ולנהלן, ומותיר את נטל המימון העיקרי על הרשויות המקומיות,
שהן מתקשות לעמוד בו. מצוקה כלכלית של רשויות מקומיות רבות מביאה אותן לגבות תשלום
מהנזקקים לשירותיהם בניגוד לחוק או לצמצם את שירותי הספריה באופן ניכר, ובכך נפגע
שירות ציבורי רב חשיבות, הנושא אופי ממלכתי. העותר מסתמך, בין היתר, על הליך קודם
שנוהל בבג"צ 7273/98 מרכז השלטון המקומי נ' שר החינוך והתרבות והספורט ואח'
(דינים עליון נ"ח עמ' 376), במסגרתו הוגשה עתירה דומה. אותה עתירה נדחתה
בהיותה מאוחרת ביחס לשנת התקציב 2000 ומוקדמת לגבי שנת 2001, שהתקציב לגביה טרם
אושר אותה עת.
עמדת המשיב לעתירה שהוגשה
בטרם תיקון החוק, היא כי המחוקק נמנע במכוון מלקבוע שיעור השתתפות מדויק של האוצר
במימון הספריות והשאיר זאת לשיקול דעת השר על רקע צורך בעשיית איזונים כלליים של
צרכים ציבוריים שונים מול היצע המשאבים הכספיים הקיימים. מעבר לכך, צויין כי
המדינה אחראית לתיקצוב 206 ספריות, מהן 66 ספריות ציבוריות ויתרתן ספריות אחרות.
התקציב המיועד לספריות לשנת 2001 עומד על כ14- מליון ש"ח ושיעור השתתפות
המדינה בעלות הכוללת של הספריות עומד על כ- 12%-14%, כאשר העדפה בהקצאת משאבים
ניתנת לישובי ספר. כן נטען כי רשויות מקומיות רבות נהנות בלאו הכי מהזרמת כספי
מדינה אליהן במסגרת תמיכה כוללת של השלטון המרכזי בשלטון המקומי ויש להתחשב בכך
לענין הערכת השתתפות המדינה במימון הספריות. מכל מקום, המשיב מודה כי השתתפות
המדינה במימון הספריות אינה מספקת והתחייב להגדיל תקציבים המוזרמים למטרה זו במסגרת
תכנית דו-שנתית שתחילתה בשנת התקציב 2002. בהודעה משלימה מטעם המשיב נאמר כי
הממשלה החליטה כי מידי שנה, החל בתקציב 2001, ישולב בתקציב המדינה סכום נוסף של 5
מליון ש"ח כתמיכה קבועה עבור ספריות צבוריות. בכך, עלתה באופן ניכר התמיכה
הממשלתית הכוללת במערכת זו, והיא מגיעה כדי גידול ריאלי בשיעור של כ-50% ביחס
להיקף התמיכה הקודם.
התיקון לחוק
8. התיקון לחוק שנתקבל במהלך
הטיפול בעתירה זו שינה את הוראות סעיף 5, בקובעו כדלקמן:
"שיעור ההשתתפות
(א) (1) אחת לשלוש שנים יקבע השר, בכפוף להוראות פסקה (2),
את העלות השנתית של הוצאות ההחזקה והניהול של ספריה ציבורית (בחוק זה - העלות
השנתית).
(2) השר יקבע את העלות השנתית בהסכמת שר האוצר
ובהתייעצות עם שר הפנים, עם מרכז השלטון המקומי ועם ארגון המועצות האיזוריות
בישראל, לפי אמות מידה שיקבע כאמור בשים לב לתקנות לפי סעיף 9(5).
(3) השר, בהסכמת שר האוצר ושר הפנים, יקבע כללים
להצמדת סכום העלות השנתית, וכן כללים בדבר הפחתת סכום העלות השנתית במקרים מיוחדים
המצדיקים זאת.
(ב) אוצר המדינה ישתתף בהחזקתה ובניהולה של ספריה ציבורית
בשיעור שלא יפחת מ50%- מהעלות השנתית שנקבעה לפי סעיף קטן (א).
(ג) הרשות המקומית תשתתף בהחזקתה ובניהולה של ספריה ציבורית
שבתחום שיפוטה בשיעור שלא יפחת מ50%- מהעלות השנתית שנקבעה לפי סעיף קטן (א). היתה
הספריה מוחזקת ומנוהלת על ידי רשויות מקומיות אחדות במשותף, יראו לענין סעיף זה את
כלל הרשויות המקומיות המשתתפות בהחזקה ובניהול של אותה ספריה ציבורית כרשות מקומית
אחת....
(ד) השר יקבע כל שנה, בהתייעצות עם שר האוצר ועם שר הפנים,
ולאחר שמיעת דעתם של הרשויות המקומיות והארגונים הציבוריים הנוגעים בדבר, את שיעור
השתתפותו של אוצר המדינה בהקמתן ובפיתוחן של ספריות ציבוריות."
תיקון זה מהווה תפנית
חשובה ומשמעותית בהסדרת ניטלי המימון של הספריות הציבוריות וחלוקת האחריות לענין
זה בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. הוא מבחין בין עלות שנתית של הוצאות החזקה
וניהול של ספריות לבין שיעור השתתפות האוצר בהקמתן ובפיתוחן. הוא מגדיר לראשונה את
חובת השתתפות המדינה בעלות השנתית של ההחזקה והניהול בשיעור של 50%, תוך שהוא
משאיר את שיעור ההשתתפות בהקמה ובפיתוח לקביעת השר מדי שנה. החוק קובע תהליך
הדרגתי ליישומו של ההסדר החדש באופן שהשתתפות אוצר המדינה בשיעור מינימלי של 50%
תחול בהדרגה, עד לתום חמש שנים.
הכרעה
9. סוגיית היקף השתתפות
המדינה בספריות הציבוריות הינה בעלת חשיבות רבה, בין טרם תיקונו של החוק ובין
כיום. מחוייבות המדינה לשאת בנטל תקציבי בתחום זה מתחייבת מאופי השירות הניתן
ותכליותיו. היא נובעת, קודם לכל, מאחריותה הממלכתית לפתח אמצעים להחדרת חינוך
ותרבות לכל מגזרי האוכלוסיה שהספריה הציבורית מהווה אחד החשובים שבהם. האופי
הממלכתי של אמצעי זה ניכר בכך שהקמה והכרה בספריות הציבוריות הינן פרי מדיניות
לאומית כוללת, הרואה לנגד עיניה את מפת הארץ כולה ואמורה להקצות את המשאבים
הנדרשים על פי אמות מידה כלל-ארציות. השר הוא בעל הסמכות ליישם את המדיניות האמורה
ואין הדבר נתון להחלטה פרטנית של רשות מקומית זו או אחרת. שנית, העקרון החשוב כי
שירותי ספריה ינתנו לכל דורש בלא תשלום מחייב מימון ציבורי, ובראש וראשונה מימון
ממשלתי. קיים, אכן, קשר הדוק בין מתן שירותי ספריה חינם לבין הטלת חובת השתתפות
במימון שירותים אלה על אוצר המדינה. קשר זה מדגיש את קיומו של אינטרס לאומי בהעמדת
שירותי ספריה לרשות הציבור הרחב, שווים לכל נפש, כחלק מתפיסה כוללת של תפקיד
המדינה בהחדרת תרבות, חינוך והשכלה בכל מגזרי האוכלוסיה. (ראה קריאה שניה ושלישית
של הצעת החוק, דברי הכנסת, כרך 62, עמ' 3986). הוגי החוק המקורי ראו את מעורבות
המדינה בהקמת ספריות ציבוריות וניהולן כמעורבות מרכזית ואת אחריותה למימון הכרוך
בכך כאחריות עיקרית, בעוד השתתפות הרשויות המקומיות בנטל תקציב זה נתפסה אז
כמוגבלת וכנילווית בלבד, כדברי שר החינוך דאז י. אלון בקריאה הראשונה של הצעת
החוק, שם, עמ' 1047:
"אם יתקבל חוק הספריות, ישתתף משרד החינוך והתרבות ...
במימון אותן ספריות שהן ממילא מוחזקות על ידי הרשויות המקומיות, ויאפשר ניצול
רציונלי של התקציבים הקיימים על ידי יעוץ, הדרכה ופיקוח. תוספת כספית מטעם הרשויות
המקומיות שתהיה דרושה לשמירה על הסטנדרטים הדרושים בכח אדם בשירותים, ובמבנים, לא
תהיה גדולה ולא תהיה מעמסה שאין לעמוד בה...".
חרף תפיסה ראשונית זו,
החוק במקורו לא הגדיר את שיעור הנטל היחסי במימון התקציבי של הספריות בין המדינה
לרשויות המקומיות. הוא בחר להשאיר את השאלה פתוחה להכרעת הרשות המוסמכת מעת לעת,
תוך שצפה התרחשות תמורות כלכליות וצרכים לאומיים כלליים משתנים, העשויים להשפיע על
סדרי העדיפויות של התקציב הלאומי. וכך, סעיף 5 לחוק טרם תיקונו השאיר את שאלת
המשקל שיש לתת לסעיף תקציבי זה ביחס לסעיפי תקציב אחרים להכרעתו של הדרג הממשלתי,
ובתוך כך נותרה לקביעת הרשות המוסמכת גם שאלת הנטל היחסי של מימון הספריות
הצבוריות בין הרשות המרכזית לרשות המקומית. סמכות זו של הרשות עיקרה במציאת איזון
ראוי וסביר בין מכלול סדרי עדיפויות וקדימויות תקציביות במערך הצרכים הלאומי,
והפעלתה מותירה בדרך כלל בסיס צר לביקורת שיפוטית (בג"צ 3472/92 ברנד נ' שר
התקשורת, פד"י מז(3) 143, 152-3; בג"צ 3627/92 ארגון מגדלי הפירות
בישראל נ' ממשלת ישראל, פד"י מז(3) 387, 391). כבר נפסק כי הסדר חקיקתי
המחייב השתתפות המדינה במימון יעד ציבורי מסוים יתפרש על רקע מגבלות ואילוצים
תקציביים כוללים, ובית המשפט יטה על פי רוב שלא להתערב באופן הקצאת המשאבים, אלא
אם הופרו כללי המשפט המינהלי, ובתוכם עקרון הסבירות והשוויון.
בענייננו, עם השנים, הלכה
השתתפות האוצר במימון הספריות ונשחקה, והפכה שולית ביחס לנטל התקציבי שהוטל על
השלטון המקומי. עם זאת, העדר הסדר חקיקתי מפורש המגדיר את חלוקת הנטל טרם התיקון
בחוק, איפשר לרשות המוסמכת מרחב שיקול דעת המתפרש על פני מכלול שיקולים וצרכים
תקציביים, גם אם הוא חורג מציפייתם המקורית של הוגי החוק בראשיתו. נוכח מצב דברים
זה, ובהינתן השוליים הצרים של הבקורת השיפוטית על סמכות שיקול הדעת של הרשות
בעניינים של קדימויות תקציביות, ובהינתן הגידול הריאלי שחל בהשתתפות המדינה במימון
הספריות בעת האחרונה, אינני רואה עילה משפטית להתערב בשיעורי ההקצאה הכספית
הממשלתית שניתנה למטרה זו בתקציב 2001, ולהורות למדינה, כמבוקש בעתירה, להגדיל את
השתתפותה בתקציב זה, שבינתיים גם הפך נחלת העבר.
10. התמורה החקיקתית שחלה עם
התיקון לחוק, אשר פניו לעתיד, הביאה עמה שינוי תפיסה מבורך באשר להגדרת נטל המימון
לספריות הצבוריות בין השלטון המרכזי למקומי. שוב לא הושאר שיקול דעת רחב למדינה
להגדיר את שיעור השתתפותה בנטל החזקתן וניהולן של הספריות תוך התחשבות בצרכים
תקציביים כלליים, אלא מעתה נקבעה אחריותה התקציבית למימון היעד האמור על דרך הגדרה
מדויקת, פרטנית ומחייבת. לראשונה נקבע בצורה מחייבת עקרון המעגן לטווח ארוך נטל
מימון שוויוני בין הרשות המרכזית למקומית לגבי ניהול והחזקה של ספריות, תוך הותרת
שיקול דעת לרשות המוסמכת לקבוע את שיעור השתתפות המדינה רק בנושאי הקמה ופיתוח של
הספריות. בחקיקת ההסדר החדש, התערב המחוקק באורח ישיר בסדרי העדיפויות התקציביים
שקודם לכן היו נתונים במידה רבה לשיקול דעת הרשות הציבורית. הוא עשה כן מתוך הכרה
בחשיבות המיוחדת של שירות זה לציבור במסגרת סדר העדיפויות הלאומי, ומתוך חשש שאם
לא תובטח עדיפות כזו באורח מחייב יידחק נושא זה לקרן זווית ולא יזכה למשקל הראוי
לו. ואמנם, ההסדר החדש עונה על אינטרס ציבורי כללי חשוב שנועד להבטיח כי נושא
הספריות הציבוריות לא יישחק עם השנים תחת גלגלי יעדי התקציב הכלליים, ולשריין את
מעמדו בשים לב לערכים החשובים שהוא נועד להגשים בהחדרת תרבות, ערכי רוח, השכלה ,
ידע, והרחבת אופקים לציבור הרחב, וכל זאת חינם אין כסף.
יש לקוות, כי ברוח התיקון
לחוק, תעשה המדינה את כל שניתן על מנת להגדיל את חלקה במימון הניהול והאחזקה של
הספריות הציבוריות גם בתקופת המעבר שקבע התיקון לחוק, עד להשגת שוויון מלא בינה
לבין השלטון המקומי. באותה מידה, יש לקוות כי גם בתחום ההקמה והפיתוח של הספריות -
נושא שנותר על פי התיקון לחוק בשיקול דעת הרשות הציבורית - תפעל המדינה במגמה
להשוות, ככל הניתן, את נטל המימון שהיא תישא בו לזה שתשאנה בו הרשויות המקומיות.
בכל אלה, יהא כדי לקיים
את חזונו של שר החינוך י. אלון, שהביא לראשונה את דבר הספריות הציבוריות למודעות
הציבור ולחקיקת הכנסת (קריאה ראשונה של הצעת החוק, שם, עמ' 1048):
"אין לי ספק כי הספרים בני קיימא הם, ואין דבר שיכול
לבוא במקום הקריאה כגשר תרבותם של הדורות שחלפו, כאמצעי לעיצוב רעיונות כלליים,
וכחתירה של הפרט לגילוי האמת תוך כדי חיפוש אקטיבי, עמל, עבודה שיטתית, וכנות
אינטלקטואלית".
11. ייאמר, לבסוף, כי לא מצאתי
ממש בטענת העותר כי לא נתקיימה חובת השר על פי סעיף 5 לחוק לשמוע את דעת הרשויות
המקומיות בטרם יקבע את שיעור השתתפות המדינה בהקמה, התחזוקה והניהול של הספריות
הציבוריות. ביום 14.12.00 נתקיימה פגישה בין השר לבין נציגי העותר ודעתם נשמעה
באשר לשיעור ההשתתפות הכולל של המדינה בתקציב הספריות לשנת התקציב 2001 כנדרש על
פי החוק (פרוטוקול דיון מש/9). בכך באה על סיפוקה דרישת החוק לשילובן של הרשויות
המקומיות בהליך קביעת שיעור ההשתתפות הכללי של המדינה בענף הספריות הציבוריות,
ולפיכך אין מקום לסעד המבוקש בענין זה.
12. עובר למתן פסק דין זה,
הודיעה המדינה בהודעה משלימה כי הממשלה החליטה לפעול לביטול ההסדר החקיקתי החדש,
פרי התיקון לחוק, ככל שהוא מתייחס לחלוקת הנטל התקציבי היחסי בנושא הספריות בין
המדינה לבין הרשויות המקומיות. אין לנו להביע עמדה באשר להחלטה זו של הממשלה
ולהתערב בהליכי חקיקה של רשות אחרת. ענייננו כאן בבחינת המצב המשפטי הקיים על רקע
החוק המקורי ותיקונו, וכל אשר יארע בעתיד - אם ובמידה שיארע - חורג ממסגרת נושא
העתירה והדיון כאן.
13. לאור כל אלה, ובכפוף לאמור לעיל, אציע לדחות את העתירה.
14.
ש
ו פ ט ת
השופט י' טירקל:
1. לפי סעיף 5 לחוק הספריות הציבוריות,
התשל"ה - 1975 (להלן - "חוק הספריות הציבוריות") - כנוסחו לפני
שתוקן בשנת תשס"ב – הוסמך שר המדע, התרבות והספורט לקבוע את שיעור ההשתתפות
של אוצר המדינה בהקמה, בפיתוח, בהחזקה ובניהול של ספריות ציבוריות, שלא נקבע בחוק.
כמו חברתי הנכבדה, השופטת א' פרוקצ'יה, סבורני גם אני שאין יסוד לאכוף על אוצר
המדינה השתתפות בשיעור 50% לפחות, כעתירת העותר, ולפיכך דין העתירה להידחות. עם
זאת, רואה אני חובה לעצמי להעיר כי חובתן של המדינה ושל הרשויות המקומיות להקים,
לפתח, להחזיק ולנהל ספריות ציבוריות אינה רק חובה שמכוח החוק, אלא גם חובה מוסרית
המוטלת על הרשויות, שהיא גם נגזרת מזכותו של אדם לחינוך, תרבות, ונגישות למידע.
2. על רום מעמדו של הספר בעם הספר ועל החובה
להשאיל ספרים נכתבו במקורותינו דברים הרבה. אביא להלן מעט מהרבה, מן הדברים שכתב
הרב פרופ' שמחה אסף, שהיה שופט בית המשפט העליון בהרכבו הראשון:
"'עַם הכתב' 'עַם הספר' - התארים הללו הולמים את העם העברי יפה
מאוד. עמנו מופיע על בימת ההיסטוריה וספרו בידו. העם והספר ירדו כרוכים, עד שקשה
לברר, אם 'ישראל קדמו לתורה או תורה קדמה לישראל'. חיבורו עם הספר הוא חיבור
אורגני וחזק כל-כך עד שכל הרוחות בעולם לא הפרידום - 'נשרף וספר תורה עמו'"
(ש' אסף עם הספר והספר (הוצאת המוזיאון לאמנות הדפוס, צפת, תשכ"ד), בעמ'
9).
עוד הביא שם מדברי חכמי הדורות:
"בימים קדמונים היה מחיר הספרים גדול מאוד, ולא כל אדם יכול היה
לקנות לו את הספרים הנצרכים ללימודו. רוב העוסקים בתורה הוצרכו להשתמש בספרים
שאולים, ולא תמיד עלה בידי העוסק בתורה למצוא את הספר המבוקש, עד שהמליצו על זה: 'והיו
חייך תלויים לך מנגד – זה הלומד בספרים שאולים'. מטעם זה זירזו והזהירו תמיד כל
חכמי אותם הדורות את בעלי היכולת שיקנו ספרים וישאילום לזקוקים להם: 'עושה צדקה
בכל עת, זה הכותב תנ"ך – ובתוס': בכותב ספרים – ומשאילם לאחרים ---" (שם, בעמ' 14).
ועל ההיסטוריה של הספריות הציבוריות הוסיף
וכתב:
"עד המאה הי"ט היו קיימות ספריות רק ליד מנזרים,
אוניברסיטאות, חצרות מלכים ונסיכים. אולם היהודים, 'עם הספר', הקדימו בזה את עמי
אירופה מאות בשנים. בכל קהילה וקהילה ובכל בית מדרש היו קיימות ספריות לצרכי
הרבים, שאין ידם משגת לרכוש את כל הספרים הדרושים להם --- ספריות אלו היו פתוחות
יום ולילה. לכל איש היתה גישה חפשית לארונות הספרים, ויכול היה לעיין בספרים כאוות
נפשו, דבר חשוב מאוד מאוד להתפתחותו של הלומד ובמיוחד לצעירים --- על הקוראים
והלומדים לא הוטל כל תשלום ---" (שם, בעמ' 64).
על מקומם של הספר ושל ספריות בעמנו עמד
בהרחבה חבר הכנסת הרב מ' צ' נריה בדיון בכנסת שקדם לחקיקתו של חוק הספריות
הציבוריות - תוך התייחסות לדבריו של מר אבא אבן, כשהיה שר החינוך, כי "אין
שוויון כלכלי וחברתי בלי שוויון בהזדמנות של קריאה ולימוד" -:
"---ואף הוא כיוון לדברי הגמרא במסכת נדרים (דף מ"א, א'),
האומרת: "אין עני אלא בדעת". והרי ספר הקריאה והלימוד זה הוא השער לכל
באי חכמה ודעת. וכבר אמר הגאון מקסטיליה, רבי יצחק קנפנטון ז"ל, בספרו
"דרכי הגמרא": "אין חכמת החכם מגעת אלא עד מקום שספריו
מגיעים". ומכיוון שיכולת הרכישה של הפרט מוגבלת היא, זירזו חכמינו ז"ל
את ההשאלה של הספרים ואמרו: "הון ועושר בביתו וצדקתו עומדת לעד – זה הכותב
ספרים ומשאילם לאחרים" (מדרש שוחר טוב, מהדורת בובר, מזמור ק"ו, ב). רבי
יהודה אבן תיבון כותב בצוואתו לבנו רבי שמואל, שהיו לו ספרים יקרי ערך: "ואל
תימנע מלהשאיל ספריך למי שאין יכולת בידו לקנות ספר". בתקופה מאוחרת יותר,
לפי הצרכים הדוחקים והכרח המצב, הפכה הצדקה לחובה: לדעת הרא"ש חובה היא על
אדם להשאיל ספריו "מפני שהיה ביטול תורה בעיר מחמת חסרון ספרים בעיר". ודעה
זו הובאה להלכה על ידי הרמ"א בחושן המשפט, סימן רצ"ב, סעיף כ'---"
(ד"כ
יג 1045; ראו גם: הערך "בית עקד ספרים" אנציקלופדיה אוצר
ישראל (בעריכת
י' ד' אייזענשטיין)).
3. ודומה שאי אפשר שלא להוסיף כאן מן השורות
המופלאות שבהן ביטא משוררנו הלאומי ח'נ ביאליק את הגעגועים לספר וללימוד בספר
בשירו "לפני ארון הספרים":
"את פקֻדת שלומי שאוּ, עתיקי גוילים
ורְצוּ את נשיקת פי, ישני אבק.
מִשוּט אל-איי נכר נפשי שבה,
וכְיונת נדוד, עיפת גף וחרדה,
תִטְפח שוב על פתח קן-נעוריה.
התכירנו עוד? אנכי פלוני!
בן-חיקכם זה מאז ונזיר החיים.
מכל חמודות אֵל על-ארץ רבה
הלא רק-אתכם לבדכם ידעו נעורי,
לגן הייתם לי כחֹם יום קיץ
ולמראשותי כר בלילי חֹרף,
ואלמד צרור בגוילכם פקדון רוחי
ולשלב בתור טוריכם חלומות קדשי.
התזכרו עוד? – אנכי לא שכחתי –
בעלית קיר, בתוך בית מדרש שומם,
אני הייתי אחרון לאחרונים,
על שפתי פרפרה ומתה תפלת אבות,
ובפנת סתר שם, על-יד ארונכם,
לעיני דעך כליל נר התמיד---" (תמוז, תר"ע).
ש
ו פ ט
הנשיא א' ברק:
מסכים אני לפסק
דינה של חברתי, השופטת א' פרוקצ'יה, ולהארותיו של חברי, השופט י' טירקל.
ה נ ש י א
לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת
א' פרוקצ'יה.
ניתן היום, ט"ו בחשון תשס"ג
(21.10.02).
ה נ ש י א ש ו פ
ט ש ו פ ט ת
העתק מתאים למקור
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
רשם
בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il